創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)的地方實(shí)踐、關(guān)鍵問題及政策建議

■文/徐海龍 陳志（中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

黨的十九大以來，習(xí)近平總書記在多次講話中提到“支持龍頭企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體”。2020年11月3日發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提到，“推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研深度融合，支持企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，承擔(dān)國家重大科技項目?！辈糠质》莼趯α?xí)近平總書記重要講話和以上《建議》等國家文件的理解進(jìn)行先行先試。但是關(guān)于創(chuàng)新聯(lián)合體的內(nèi)涵，至今尚無清晰和權(quán)威的界定，創(chuàng)新聯(lián)合體如何組建和運(yùn)行，也仍存諸多爭論。

一、地方創(chuàng)新聯(lián)合體實(shí)踐的突出特點(diǎn)

我們考察了山東、江蘇、浙江、安徽、江西、陜西六個省份省級層面創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)的相關(guān)政策文件，從內(nèi)涵定義、組建條件、實(shí)施方式和政策支持四個方面總結(jié)了地方創(chuàng)新聯(lián)合體實(shí)踐的突出特點(diǎn)。

（一）從內(nèi)涵定義看，創(chuàng)新聯(lián)合體是以突破產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)為目標(biāo)組建的體系化、任務(wù)型協(xié)同創(chuàng)新組織

創(chuàng)新聯(lián)合體目前還沒有一個完整和權(quán)威的定義，通過梳理各省份組建方案，我們發(fā)現(xiàn)，各地對創(chuàng)新聯(lián)合體的定義不盡相同，但其內(nèi)涵界定趨向一致。在功能定位方面，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新聯(lián)合體組建以突破制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵核心技術(shù)為目標(biāo)，是一種具有明確目標(biāo)的任務(wù)型組織模式；在組織方式上，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)軍企業(yè)牽頭組建，同時有效整合產(chǎn)業(yè)鏈上下游“政產(chǎn)學(xué)研金服用”等各類資源，是一種體系化的組織方式。在主體協(xié)同方面，強(qiáng)調(diào)各類創(chuàng)新要素的有效集聚和優(yōu)化配置，是一種多主體協(xié)同的利益共同體。如江蘇省科技廳《關(guān)于組織開展2022年江蘇省創(chuàng)新聯(lián)合體備案試點(diǎn)工作的通知》，明確提出“加快構(gòu)建以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系，引導(dǎo)創(chuàng)新型領(lǐng)軍企業(yè)牽頭整合產(chǎn)業(yè)鏈上下游資源，共同組建體系化、任務(wù)型的創(chuàng)新合作組織和利益共同體，著力突破制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵核心技術(shù)，努力提升我省企業(yè)和產(chǎn)業(yè)核心競爭力?！闭憬】萍紡d《關(guān)于組織開展2021年省級創(chuàng)新聯(lián)合體組建工作的通知》指出，“創(chuàng)新聯(lián)合體是充分發(fā)揮政府作為創(chuàng)新組織者的引導(dǎo)推動作用和企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新的主體地位和主導(dǎo)作用，以關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)重大任務(wù)為牽引，由創(chuàng)新能力突出的優(yōu)勢企業(yè)牽頭，政府部門緊密參與，將產(chǎn)業(yè)鏈上下游優(yōu)勢企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和高等院校有效組織起來協(xié)同攻關(guān)的任務(wù)型、體系化的創(chuàng)新組織。”

（二）從組建條件看，行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)牽頭組建是地方創(chuàng)新聯(lián)合體實(shí)踐的顯著特征

地方組建創(chuàng)新聯(lián)合體實(shí)踐中，緊緊抓住了領(lǐng)軍企業(yè)牽頭這一關(guān)鍵組織特性，充分發(fā)揮企業(yè)在發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新機(jī)遇、識別和降低創(chuàng)新風(fēng)險、利用市場機(jī)制整合各類創(chuàng)新主體資源、協(xié)調(diào)創(chuàng)新主體行動的優(yōu)勢。六省份均在組建條件中設(shè)定了聯(lián)合體牽頭單位應(yīng)具備的基本條件。如陜西省要求牽頭單位是陜西省內(nèi)注冊的獨(dú)立法人企業(yè)，能夠聚集產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)、高校和科研院所等創(chuàng)新資源，在國內(nèi)具備一定的行業(yè)影響力，建有省級以上重點(diǎn)實(shí)驗室、工程技術(shù)研究中心等科技創(chuàng)新平臺；有足夠的前沿技術(shù)識別能力和較強(qiáng)的輻射帶動作用，能夠發(fā)現(xiàn)并抓住產(chǎn)業(yè)變革中的創(chuàng)新機(jī)會，支撐和引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。綜合各省份設(shè)定的資格條件來看，獨(dú)立法人資格、創(chuàng)新組織能力、聚集高水平研發(fā)人才隊伍能力以及科技創(chuàng)新核心平臺建設(shè)能力是創(chuàng)新聯(lián)合體牽頭單位必須具備的核心條件。此外，江西、安徽和陜西對參與聯(lián)合體組建的成員單位，在資格要求、合作意愿和實(shí)力特點(diǎn)等方面也做了規(guī)定。

（三）從實(shí)施方式看，強(qiáng)化任務(wù)導(dǎo)向，構(gòu)建市場化制度化運(yùn)行機(jī)制

創(chuàng)新聯(lián)合體組織實(shí)施的關(guān)鍵在于明確任務(wù)導(dǎo)向和建立體系化運(yùn)行機(jī)制。一是以明確的攻關(guān)任務(wù)為目標(biāo)，任務(wù)來源主要通過國家和省級的重大科技計劃項目選取。如江蘇提出通過“揭榜掛帥”等多種形式申請承擔(dān)國家和省重大科技計劃項目。安徽提出圍繞新一代信息技術(shù)、人工智能、新材料等十大新興產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)，以及量子信息、未來能源、未來顯示等事關(guān)發(fā)展全局和長遠(yuǎn)需求的基礎(chǔ)核心領(lǐng)域，由省科技廳統(tǒng)籌部署適合通過創(chuàng)新聯(lián)合體方式開展的科技攻關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域和方向。二是牽頭企業(yè)與成員單位合作建立尊重市場規(guī)律的優(yōu)勢互補(bǔ)、分工明確、成果共享、風(fēng)險共擔(dān)的體系化運(yùn)作機(jī)制。一方面，建立實(shí)體化運(yùn)作機(jī)構(gòu)，如江蘇和浙江均提出組建實(shí)體性創(chuàng)新聯(lián)合體，落實(shí)國家目標(biāo)或滿足區(qū)域重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。另一方面，建章立制，規(guī)范和保障創(chuàng)新聯(lián)合體運(yùn)行。陜西和浙江均要求牽頭單位與成員單位簽署具有法律約束力的《創(chuàng)新聯(lián)合體組建協(xié)議》。通過協(xié)議明確技術(shù)創(chuàng)新目標(biāo)，任務(wù)分工和成員單位的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，科技成果和知識產(chǎn)權(quán)歸屬、許可使用和轉(zhuǎn)化收益分配辦法以及違約責(zé)任追究方式等，保障成員的合法權(quán)益，形成定位清晰、優(yōu)勢互補(bǔ)、分工明確的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制。

（四）從政策支持看，政府提供多元化政策支持

為促進(jìn)創(chuàng)新聯(lián)合體組建，充分發(fā)揮聯(lián)合體機(jī)制作用，加快產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，地方政府制定了包含項目、資金、平臺、人才等在內(nèi)的多元化支持政策。一是提供項目支持。浙江在省級科技計劃中設(shè)立專門針對聯(lián)合體的專項，陜西提出省重大科技項目可定向委托創(chuàng)新聯(lián)合體承接，江蘇優(yōu)先支持創(chuàng)新聯(lián)合體申報國家重大科技計劃項目。二是加強(qiáng)資金支持。山東根據(jù)創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)進(jìn)度分批撥付不同比例的補(bǔ)助資金；江蘇針對創(chuàng)新聯(lián)合體協(xié)同攻關(guān)項目和基礎(chǔ)研究投入給予資金補(bǔ)助；安徽探索利用會員制、股份制、協(xié)議制等方式，多渠道吸引企業(yè)、金融和社會資本投入聯(lián)合體建設(shè)。三是強(qiáng)化平臺支持。江蘇支持創(chuàng)新聯(lián)合體內(nèi)形成穩(wěn)定合作關(guān)系的成員單位，組建或參與建設(shè)省重點(diǎn)實(shí)驗室、技術(shù)創(chuàng)新中心、工程技術(shù)研究中心、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新平臺。四是人才支持。浙江選派一批省內(nèi)外高校、科研院所和科技服務(wù)機(jī)構(gòu)等的科技人員，以工業(yè)科技特派員身份入駐創(chuàng)新聯(lián)合體，參與聯(lián)合體組織管理協(xié)調(diào)、技術(shù)路線選擇、攻關(guān)方案設(shè)計、技術(shù)咨詢指導(dǎo)等事務(wù)，提升攻關(guān)效能。

二、構(gòu)建創(chuàng)新聯(lián)合體需重視三大問題

（一）做好定位清晰、方向明確的系統(tǒng)化頂層設(shè)計

2021年5月28日，中國科學(xué)院第二十次院士大會、中國工程院第十五次院士大會上，習(xí)近平總書記指出，“要發(fā)揮企業(yè)出題者作用，推進(jìn)重點(diǎn)項目協(xié)同和研發(fā)活動一體化，加快構(gòu)建龍頭企業(yè)牽頭、高校院所支撐、各創(chuàng)新主體相互協(xié)同的創(chuàng)新聯(lián)合體，發(fā)展高效強(qiáng)大的共性技術(shù)供給體系，提高科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化成效?！贝撕?，“按照市場機(jī)制聯(lián)合組建創(chuàng)新聯(lián)合體，協(xié)同推進(jìn)研究開發(fā)與科技成果轉(zhuǎn)化”被寫入新修訂的《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》。但是關(guān)于創(chuàng)新聯(lián)合體的內(nèi)涵界定、功能定位、組建方式等，尚未出臺正式文件予以明確。一方面，一些關(guān)于“創(chuàng)新聯(lián)合體”的討論認(rèn)為，創(chuàng)新聯(lián)合體是一種泛指，即各種科技創(chuàng)新主體的聯(lián)合形式，即創(chuàng)新聯(lián)盟、國家技術(shù)創(chuàng)新中心、國家產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心和國家制造業(yè)創(chuàng)新中心等平臺載體都屬于創(chuàng)新聯(lián)合體的具體形式。從地方實(shí)踐來看，各地對創(chuàng)新聯(lián)合體的認(rèn)識存在一定共識，但并不完全一致，如江西提出創(chuàng)新聯(lián)合體的牽頭單位是“省內(nèi)外最具優(yōu)勢地位的科研機(jī)構(gòu)”，而不一定是領(lǐng)軍企業(yè)。另一方面，國家和地方對創(chuàng)新聯(lián)合體的需求存在明顯區(qū)別，國家鼓勵龍頭企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，期望以“強(qiáng)聯(lián)合”的產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新解決制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“卡脖子”技術(shù)，具有明確的國家戰(zhàn)略需求導(dǎo)向。受限于自身創(chuàng)新資源水平和配置能力，“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)并不是地方組建創(chuàng)新聯(lián)合體的主要目標(biāo)，地方更希望通過聯(lián)合體這種新的組織模式在更大范圍內(nèi)、以更高效率組織創(chuàng)新資源，以更快的速度促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再者，不同產(chǎn)業(yè)面臨的“卡脖子”難題有明顯的行業(yè)特點(diǎn)，需要采用更具適應(yīng)性的聯(lián)合體組織模式和運(yùn)行機(jī)制。因此，加強(qiáng)創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)的系統(tǒng)化設(shè)計，對消除分歧，凝聚共識，防止創(chuàng)新聯(lián)合體概念的泛化和濫用，指導(dǎo)地方和行業(yè)結(jié)合自身需求，瞄準(zhǔn)國家需求開展“卡脖子”攻關(guān)，同時面向不同類型和層次需求，分類施策，推動產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新和大中小企業(yè)融通創(chuàng)新，提升我國科技競爭力具有重大意義。

（二）科學(xué)處理好市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)的關(guān)系

開展產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)是任務(wù)型創(chuàng)新聯(lián)合體的主要使命，明確由龍頭企業(yè)牽頭組建，表明創(chuàng)新聯(lián)合體是一個市場主導(dǎo)的聯(lián)合攻關(guān)組織，應(yīng)充分發(fā)揮龍頭企業(yè)在市場選擇、技術(shù)需求判斷和技術(shù)路線選擇方面的作用。然而，相較于一般的技術(shù)創(chuàng)新，關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新具有更強(qiáng)的外部性特征和公共產(chǎn)品屬性，并且關(guān)鍵核心技術(shù)往往具有攻堅難度和前期投入規(guī)模更大、風(fēng)險性更高、對基礎(chǔ)研究依賴性更強(qiáng)等特征，導(dǎo)致這一領(lǐng)域創(chuàng)新主體缺失，技術(shù)創(chuàng)新外部性進(jìn)一步弱化了對創(chuàng)新者的激勵，使得關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)創(chuàng)新者數(shù)量和創(chuàng)新投入嚴(yán)重不足，僅僅依靠市場力量自發(fā)組織研發(fā)攻關(guān)往往比較低效，必須強(qiáng)化國家作為重大創(chuàng)新組織者作用，發(fā)揮重大科技項目、后補(bǔ)助或科技獎勵等政策工具指揮棒作用，引導(dǎo)創(chuàng)新聯(lián)合體攻關(guān)同時聚焦國家和企業(yè)自身需求。此外，國家對聯(lián)合體的戰(zhàn)略需求往往與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益最大化目標(biāo)相悖，必須建立必要的知識產(chǎn)權(quán)歸屬機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制，給予參與國家科技任務(wù)的創(chuàng)新聯(lián)合體相應(yīng)的政策支持。以日本大規(guī)模集成電路計劃（VLSI）和美國半導(dǎo)體制造技術(shù)聯(lián)合體（Sematech）為代表的國外典型聯(lián)合體組織的成功經(jīng)驗表明，需要充分發(fā)揮牽頭企業(yè)作為項目“出題人”和“閱卷人”作用，由企業(yè)主導(dǎo)技術(shù)攻關(guān)項目的組織實(shí)施并承擔(dān)主要研發(fā)任務(wù)。政府在做好頂層設(shè)計的同時，通過產(chǎn)業(yè)政策、財政政策和知識產(chǎn)權(quán)政策等一系列配套政策的支持，保障技術(shù)攻關(guān)機(jī)制的順利運(yùn)行。

（三）建立協(xié)同高效的組織機(jī)制和治理模式

支持企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，既是充分發(fā)揮龍頭企業(yè)對產(chǎn)業(yè)鏈上下游強(qiáng)大的組織能力和帶動作用，同時也是對多主體協(xié)同創(chuàng)新治理模式新的探索。當(dāng)前各地創(chuàng)新聯(lián)合體實(shí)踐中，多主體協(xié)同創(chuàng)新的高效組織機(jī)制和治理模式尚有欠缺。一是“政、產(chǎn)、學(xué)、研、用”聯(lián)動的科研攻關(guān)組織機(jī)制尚待完善。央地協(xié)同、政企結(jié)合、研產(chǎn)融合、開放合作的技術(shù)創(chuàng)新閉環(huán)尚未形成，協(xié)同一致的創(chuàng)新機(jī)制和利益共同體連接機(jī)制尚需完善，立足基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究、緊密結(jié)合國家重大科技部署、圍繞產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)的創(chuàng)新格局仍待發(fā)展。二是創(chuàng)新聯(lián)合的治理模式仍有待探索。如資金投入和分擔(dān)問題，研發(fā)過程中條塊壁壘、信息溝通、創(chuàng)新成果的合理分享等方面的機(jī)制問題，創(chuàng)新主體之間的有效溝通問題，以及創(chuàng)新要素在創(chuàng)新鏈上跨部門、跨領(lǐng)域流動的體制障礙等，仍然沒有清晰的治理模式。三是創(chuàng)新聯(lián)合體作為任務(wù)型組織，如何在任務(wù)過程中加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范運(yùn)行，并在任務(wù)結(jié)束后建立合適的退出機(jī)制，也還缺乏相應(yīng)規(guī)則。

三、政策建議

創(chuàng)新聯(lián)合體是一種新的創(chuàng)新模式，目前地方實(shí)踐尚處于初始階段，相關(guān)的研究也還不夠深入，需要在不斷實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗，在不斷優(yōu)化中螺旋式上升?；谝陨峡偨Y(jié)分析，提出以下政策建議。

（一）研究制定創(chuàng)新聯(lián)合體組建的工作指引

加快制定國家層面關(guān)于創(chuàng)新聯(lián)合體組建的工作指引，有力指導(dǎo)地方創(chuàng)新聯(lián)合體組建和運(yùn)行。一是清晰界定創(chuàng)新聯(lián)合體內(nèi)涵及在國家創(chuàng)新體系中的功能定位。明確創(chuàng)新聯(lián)合體是以解決制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵核心技術(shù)問題為目標(biāo)，由領(lǐng)軍（或龍頭）企業(yè)基于自身需求牽頭組建，以共同利益為紐帶聯(lián)結(jié)政產(chǎn)學(xué)研用和產(chǎn)業(yè)鏈上下游多主體參與，政府力量和市場力量協(xié)同發(fā)力的體系化、任務(wù)型的研發(fā)組織。二是加大創(chuàng)新聯(lián)合體政策供給，圍繞創(chuàng)新聯(lián)合體組建、運(yùn)行、轉(zhuǎn)建和退出全過程制定配套支持政策。實(shí)行牽頭單位負(fù)責(zé)制，以聯(lián)合體協(xié)議為契約，明確參與各方的權(quán)利和義務(wù)，特別是知識產(chǎn)權(quán)和利益分配機(jī)制，形成有效的行為約束和利益保護(hù)。三是分類施策。明確國家層面創(chuàng)新聯(lián)合體組建條件、實(shí)施方式和政策支持措施，鼓勵地方政府和企業(yè)結(jié)合自身需求，按照國家層面要求支持龍頭企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體開展產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，對符合國家戰(zhàn)略需求方向且取得重大攻關(guān)成果的，可通過稅收、后補(bǔ)助或以獎代補(bǔ)的形式予以支持。針對央地、政企和行業(yè)不同特點(diǎn)，允許地方和行業(yè)探索建立適合自身特點(diǎn)的創(chuàng)新聯(lián)合體運(yùn)行機(jī)制。

（二）加大對領(lǐng)軍企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體的政策支持

更好發(fā)揮領(lǐng)軍企業(yè)特別是科技型領(lǐng)軍企業(yè)的牽引帶動作用，支持領(lǐng)軍企業(yè)面向國家需求，聚焦產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和技術(shù)斷點(diǎn)，牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體開展技術(shù)攻關(guān)。一是支持創(chuàng)新聯(lián)合體參與重大科技任務(wù)需求凝練和方案制定，縮短科技成果轉(zhuǎn)化鏈條，將問題的提出交給市場。二是在國家重大科技項目中，遴選一批適于聯(lián)合體承擔(dān)的科技項目，以“揭榜掛帥”或“賽馬制”等方式，由符合條件的創(chuàng)新聯(lián)合體承擔(dān)，支持運(yùn)行績效好且具有持續(xù)合作意向的創(chuàng)新聯(lián)合體創(chuàng)建國家科技創(chuàng)新基地。三是堅持市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)原則，賦予領(lǐng)軍企業(yè)更大自主權(quán)。牽頭企業(yè)對聯(lián)合體所承擔(dān)的國家重大科技任務(wù)擁有技術(shù)路線制定權(quán)、攻關(guān)任務(wù)分解權(quán)、參與單位決定權(quán)、經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)和攻關(guān)成效考核權(quán)。

（三）推動創(chuàng)新聯(lián)合體不斷改進(jìn)組織機(jī)制和治理模式

針對創(chuàng)新聯(lián)合體運(yùn)行中組織機(jī)制和治理模式暴露的問題，不斷加大改革力度，持續(xù)推動聯(lián)合體迭代升級。一是將創(chuàng)新聯(lián)合體作為深化科技體制機(jī)制改革的試驗田，在成果轉(zhuǎn)化、人員激勵、科研評價等方面開展政策先行先試，推行經(jīng)費(fèi)包干制、信用承諾制等科研項目組織管理方式。對中央企業(yè)參與創(chuàng)新聯(lián)合體的研發(fā)投入，在經(jīng)營考核中視同利潤加回，對于取得重大成果的企業(yè)在年度考核中給予加分獎勵。二是面向半導(dǎo)體、航空航天、生物醫(yī)藥等重點(diǎn)領(lǐng)域，征集創(chuàng)新聯(lián)合體技術(shù)攻關(guān)典型案例，總結(jié)組織和治理經(jīng)驗，特別是在決策和運(yùn)行機(jī)制、資金籌措機(jī)制、知識產(chǎn)權(quán)管理機(jī)制和協(xié)同攻關(guān)機(jī)制等方面的典型做法，供行業(yè)內(nèi)學(xué)習(xí)借鑒。三是強(qiáng)化創(chuàng)新聯(lián)合體運(yùn)行監(jiān)管，重點(diǎn)監(jiān)督財政資金使用的合規(guī)性，以及是否偏離聯(lián)合體章程確定的運(yùn)行機(jī)制，制定目標(biāo)導(dǎo)向的簡易審查程序，減少行政干預(yù)。