論我國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)模式轉(zhuǎn)型中的政府責(zé)任

劉耀輝，李宗翰

一、研究背景

第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年末，我國(guó)60 歲及以上老年人口數(shù)量為26402 萬(wàn)人，占我國(guó)總?cè)丝诘谋戎貜?010 年的13.26%增長(zhǎng)到了18.70%(其中，65 歲及以上人口為19064萬(wàn)人，占比13.50%)[1]。 預(yù)計(jì)到2050 年，我國(guó)60歲及以上人口總數(shù)將達(dá)到4.8 億人，80 歲及以上的老年人將超過(guò)1 億人[2]，社會(huì)老齡化程度進(jìn)一步加深。

隨著老年人口數(shù)量不斷增長(zhǎng)，我國(guó)的老年人長(zhǎng)期照護(hù)問(wèn)題開(kāi)始受到社會(huì)各界的關(guān)注。 老年人長(zhǎng)期照護(hù)這一概念，源自英語(yǔ)中的“Long－term Care for Elder”。 根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，老年人長(zhǎng)期照護(hù)是為了確保生活難以自理或有相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的老年人維持一定的生活水平，保障其享有基本權(quán)利、自由以及人格的尊嚴(yán)而由他人進(jìn)行的照護(hù)行為。 在長(zhǎng)期照護(hù)對(duì)象中，失能老人是占比最高的群體。 2015 年開(kāi)展的第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)失能、半失能老人數(shù)量為4063 萬(wàn)人，占老年人口的18.3%[3]。中國(guó)老齡科學(xué)研究中心的一項(xiàng)報(bào)告表明，我國(guó)需要長(zhǎng)期照護(hù)的老人數(shù)量將在2045 年突破1 億人[4]。 這對(duì)我國(guó)的老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供應(yīng)能力提出了較高要求，傳統(tǒng)的老年人長(zhǎng)期照護(hù)模式面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

在傳統(tǒng)的老年人照護(hù)模式中，家庭是唯一的照護(hù)主體，所有的照護(hù)責(zé)任均由老人的子女或親友承擔(dān)，整個(gè)照護(hù)過(guò)程中缺少社會(huì)力量參與。 同時(shí)，傳統(tǒng)照護(hù)模式所提供的照護(hù)內(nèi)容較為單一，往往局限于滿(mǎn)足老人的基本生理需求，較少涉及醫(yī)療保健、心理健康等更高層次的內(nèi)容。 所謂長(zhǎng)期照護(hù)模式轉(zhuǎn)型，是指讓政府、社會(huì)組織等照護(hù)主體進(jìn)入到老年人照護(hù)領(lǐng)域，讓照護(hù)內(nèi)容由單一向多樣化發(fā)展的過(guò)程。

隨著社會(huì)發(fā)展，現(xiàn)代家庭結(jié)構(gòu)與人們的生活方式發(fā)生了巨大變化，傳統(tǒng)的照護(hù)模式已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的要求。 我國(guó)目前的老年人長(zhǎng)期照護(hù)模式轉(zhuǎn)型尚處于起步階段，長(zhǎng)期照護(hù)不僅僅表現(xiàn)為家庭成員對(duì)老人的贍養(yǎng)，還呈現(xiàn)出政府向老年人提供的社會(huì)保障，市場(chǎng)向消費(fèi)者供給的商品化服務(wù)等多方面。 政府作為我國(guó)多層次老年人照護(hù)服務(wù)體系的重要建設(shè)者，一方面需要以社會(huì)保障的形式緩解家庭承擔(dān)的長(zhǎng)期照護(hù)壓力；另一方面也需要引導(dǎo)和規(guī)范老年人長(zhǎng)期照護(hù)市場(chǎng)，促進(jìn)其良性發(fā)展。

二、老年人長(zhǎng)期照護(hù)模式轉(zhuǎn)型中政府責(zé)任之必要性

(一)強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任是老年人長(zhǎng)期照護(hù)模式轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要

供給會(huì)隨著需求變化而變化，對(duì)于需求與供給之間的關(guān)系，馬克思指出，人們所從事的一切生產(chǎn)活動(dòng)無(wú)不源于人的需求[5]。 我國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)模式轉(zhuǎn)型過(guò)程中強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任是由社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展這一客觀(guān)因素的變化導(dǎo)致的，背后的根本原因是社會(huì)中老年人群體的現(xiàn)實(shí)需要。 社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變化具體可以分為長(zhǎng)期照護(hù)模式所依賴(lài)的客觀(guān)環(huán)境的變化與長(zhǎng)期照護(hù)模式自身的變化兩方面。

1.老年人長(zhǎng)期照護(hù)模式依賴(lài)的環(huán)境變化

(1)計(jì)劃生育政策導(dǎo)致家庭結(jié)構(gòu)變化

計(jì)劃生育政策導(dǎo)致了現(xiàn)代家庭規(guī)模逐漸縮小，我國(guó)目前家庭平均人口數(shù)為2.62 人[1]，一對(duì)父母撫養(yǎng)多個(gè)孩子的家庭結(jié)構(gòu)逐漸成為歷史。 自1982 年計(jì)劃生育政策被寫(xiě)入憲法至今已近40年，第一批獨(dú)生子女的父母普遍進(jìn)入了老年階段。中國(guó)老年社會(huì)追蹤調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，老年人失能率有隨著年齡逐漸上升的特點(diǎn)，在60—65 歲的年齡組中，僅有5.4%的老年人失能，而在85 歲以上的年齡組中，這一比例達(dá)到34.9%，這意味著未來(lái)我國(guó)家庭養(yǎng)老的壓力會(huì)進(jìn)一步加大。 目前我國(guó)許多家庭呈現(xiàn)出老年人多，年輕人少的“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，一對(duì)獨(dú)生子女組成的家庭往往要負(fù)責(zé)照顧雙方的父母甚至是祖父母。 由于沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力，子女難以滿(mǎn)足家中多位老人對(duì)照護(hù)的需求。 在獨(dú)生子女家庭中，老年人普遍懷有不給子女添麻煩的心理，生活遇到困難也不愿與子女溝通。 在這種家庭結(jié)構(gòu)下，老年人的大多數(shù)日常生活需要靠自己完成，一旦家庭中出現(xiàn)失能老人，子女顯然沒(méi)有足夠的時(shí)間與精力對(duì)失能老人提供較高質(zhì)量的照護(hù)。

(2)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)產(chǎn)生大批空巢老人

隨著城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程推進(jìn)，城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)加快，越來(lái)越多的農(nóng)村青年進(jìn)入城市尋求發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了大量空巢老人。 這些老人身邊沒(méi)有子女的陪伴，在日常生活中難以得到子女的直接照護(hù)。 在傳統(tǒng)的老年人長(zhǎng)期照護(hù)模式中，女性承擔(dān)了大部分照護(hù)工作，而隨著社會(huì)觀(guān)念的進(jìn)步，女性的家庭地位發(fā)生了改變，絕大多數(shù)女性已經(jīng)從全職主婦的身份中解放出來(lái)，走上工作崗位發(fā)展自己的事業(yè)。 在夫妻雙方都參加工作的家庭中，老人在經(jīng)濟(jì)上雖然更寬裕，但是相對(duì)地，這樣的生活也對(duì)老人的自理能力提出了更高要求。 有數(shù)據(jù)顯示，在獨(dú)居老年人中，雖然來(lái)自子女的照料依然是主要的照料來(lái)源，但有32.4%的老年人在遇到困難時(shí)得不到任何幫助[6]。 空巢老人一旦出現(xiàn)失能情況，其正常生活質(zhì)量都難以保證。

(3)平均年齡增長(zhǎng)對(duì)照護(hù)專(zhuān)業(yè)性提出更高要求

隨著我國(guó)老年人平均年齡增長(zhǎng)，由衰老導(dǎo)致的各種癥狀成為阻礙老年人生活自理的主要原因。 為了保證照護(hù)質(zhì)量，照護(hù)服務(wù)的提供者不能僅僅滿(mǎn)足于提供日常生活照料，而需要提供更加專(zhuān)業(yè)的護(hù)理。 在傳統(tǒng)的家庭照護(hù)模式中，照護(hù)父母的子女大多沒(méi)有相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，只能通過(guò)在照護(hù)過(guò)程中不斷積累經(jīng)驗(yàn)來(lái)提高照護(hù)技能。 隨著老人年齡的增長(zhǎng)，身體各項(xiàng)機(jī)能不斷下降，各種衰老帶來(lái)的疾病慢慢出現(xiàn)，不少老人還會(huì)伴隨著記憶衰退、狂躁等癥狀。 由于缺少專(zhuān)業(yè)知識(shí)，子女難以發(fā)現(xiàn)老年人身體發(fā)出的不健康信號(hào)，容易錯(cuò)過(guò)最佳治療時(shí)機(jī)，不利于老年人身體健康。

2.老年人長(zhǎng)期照護(hù)模式自身發(fā)生的變化

我國(guó)的老年人長(zhǎng)期照護(hù)模式自身的變化主要表現(xiàn)在照護(hù)主體的多元化與照護(hù)內(nèi)容的豐富兩個(gè)方面。

(1)老年人長(zhǎng)期照護(hù)主體由單一向多元轉(zhuǎn)化

老年人長(zhǎng)期照護(hù)主體是指在目前的照護(hù)模式中老年人長(zhǎng)期照護(hù)工作的參與者。 在傳統(tǒng)的照護(hù)模式中，受到“孝”文化影響，老年人照護(hù)是專(zhuān)屬于家庭內(nèi)部的活動(dòng)，老年人的子女有義務(wù)承擔(dān)長(zhǎng)輩的一切照護(hù)工作。 老年人的家庭成員是唯一的照護(hù)主體，照護(hù)過(guò)程中沒(méi)有社會(huì)力量參與。 而在現(xiàn)代社會(huì)中，家庭不再是一個(gè)封閉的結(jié)構(gòu)，社會(huì)要求人們不僅要承擔(dān)家庭角色，還要承擔(dān)社會(huì)角色。子女一邊要忙于工作，一邊還要照顧下一代，有時(shí)甚至需要家庭中身體還硬朗的老人幫助撫養(yǎng)下一代。 家庭角色與社會(huì)角色身份的頻繁轉(zhuǎn)換壓縮了人們?cè)谡兆o(hù)工作中投入的精力，家庭逐漸無(wú)力承擔(dān)對(duì)老人的照護(hù)工作。 當(dāng)家庭在照護(hù)過(guò)程中缺位，老年人長(zhǎng)期照護(hù)需求的空缺需要以政府為首的多方照護(hù)主體共同彌補(bǔ)。

隨著家庭作為老年人照護(hù)單一主體的照護(hù)模式退出，我國(guó)的老年人照護(hù)主體呈現(xiàn)出多樣化趨勢(shì)。 有學(xué)者將老年人長(zhǎng)期照護(hù)主體根據(jù)責(zé)任承擔(dān)順序分為個(gè)人、家庭、政府與社會(huì)四類(lèi)[7]。 也有學(xué)者根據(jù)不同主體在照護(hù)過(guò)程中發(fā)揮的作用將照護(hù)主體分為政府、社會(huì)力量、養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)、社區(qū)和家庭五類(lèi)[8]。 多方照護(hù)主體格局的形成意味著面對(duì)來(lái)勢(shì)洶洶的銀色浪潮，沒(méi)有任何一方照護(hù)主體能夠獨(dú)自承擔(dān)起全部的老年人照護(hù)工作。 不同照護(hù)主體的優(yōu)勢(shì)各不相同，目前各照護(hù)主體的責(zé)任界限還有待明確，建立多方照護(hù)主體各司其職、功能互補(bǔ)的照護(hù)模式是我國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)模式轉(zhuǎn)型中的重要目標(biāo)。

(2)老年人長(zhǎng)期照護(hù)內(nèi)容由單層次向多層次發(fā)展

在傳統(tǒng)的老年人照護(hù)模式中，家庭成員對(duì)于老人的照護(hù)內(nèi)容主要表現(xiàn)為日常生活的照料，較少涉及老年人的精神生活、健康保健等方面，老年人接受的長(zhǎng)期照護(hù)內(nèi)容較為單一。 隨著老年人照護(hù)體系的不斷完善，黨和政府對(duì)老年人照護(hù)模式的認(rèn)識(shí)不斷加深。 “十三五”規(guī)劃提出要建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，依據(jù)照護(hù)內(nèi)容的不同將我國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)劃分為居家照護(hù)、社區(qū)照護(hù)與機(jī)構(gòu)照護(hù)三種形式。

我國(guó)的老年人口數(shù)量龐大，不同的老年人因?yàn)榻】党潭?、?jīng)濟(jì)水平、家庭結(jié)構(gòu)的區(qū)別，所需的照護(hù)服務(wù)內(nèi)容也不盡相同。 身體健康的空巢老人需要的只是精神上的交流，滿(mǎn)足這種需求所需的勞動(dòng)強(qiáng)度較低，能夠通過(guò)社區(qū)照護(hù)滿(mǎn)足。 而失能程度嚴(yán)重的老人需要的則是從吃飯到穿衣的全過(guò)程照護(hù)，提供這種服務(wù)所需的勞動(dòng)強(qiáng)度高，會(huì)占用服務(wù)提供者大量的時(shí)間，于是專(zhuān)業(yè)性更強(qiáng)的機(jī)構(gòu)照護(hù)成為更好的選擇。 在傳統(tǒng)觀(guān)念的影響下，老年人更傾向于在家中接受子女或親友的照顧，對(duì)進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)懷有抵觸情緒，但面對(duì)失能程度較高的老人，家庭成員往往不具備專(zhuān)業(yè)護(hù)理知識(shí)，一對(duì)一入戶(hù)提供照護(hù)服務(wù)的居家照護(hù)恰好能滿(mǎn)足這類(lèi)老人的需求。 面對(duì)不同老年人的不同層次需求，居家、社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)三種照護(hù)形式能夠提供更多樣的照護(hù)服務(wù)，滿(mǎn)足老年人從生理到心理的多層次需求，共同組成在功能上互補(bǔ)、在實(shí)踐中互助的多層次老年人長(zhǎng)期照護(hù)體系。

(二)政府責(zé)任是老齡社會(huì)老年人權(quán)益保障的必然要求

1.政府責(zé)任是老年人養(yǎng)老權(quán)的根本保障

養(yǎng)老權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，無(wú)論在法律上，還是在實(shí)踐中，都已在國(guó)家社會(huì)中形成共識(shí)[9]。 老年人由于生理機(jī)能與勞動(dòng)能力衰退，其公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不可避免地要依靠外部力量的扶助。 讓老年人與其他社會(huì)群體一樣，在社會(huì)中正常、有尊嚴(yán)地生活是養(yǎng)老權(quán)的主要目的。 我國(guó)歷來(lái)重視老年人養(yǎng)老權(quán)的保障，?憲法?第45 條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！蔽覈?guó)?老年人權(quán)益保護(hù)法?第3 條規(guī)定:“國(guó)家保障老年人依法享有的權(quán)益。 老年人有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，有享受社會(huì)服務(wù)和社會(huì)優(yōu)待的權(quán)利，有參與社會(huì)發(fā)展和共享發(fā)展成果的權(quán)利。”

國(guó)家作為保障基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的最主要責(zé)任主體，有義務(wù)保障公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。 老年人作為社會(huì)的組成部分，享有公民所擁有的各項(xiàng)權(quán)利，但是由于老年人自身的特點(diǎn)，在日新月異的社會(huì)中老年人難以獨(dú)立地實(shí)現(xiàn)自己所擁有的權(quán)利。 因此，如何保障老年人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)就成為國(guó)家需要解決的問(wèn)題。 在現(xiàn)行法律框架下，養(yǎng)老權(quán)的內(nèi)容可以分為物質(zhì)生活保障權(quán)、醫(yī)療保障權(quán)與受贍養(yǎng)扶助權(quán)三部分。 在我國(guó)傳統(tǒng)的長(zhǎng)期照護(hù)模式中，國(guó)家保障養(yǎng)老權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式是通過(guò)社會(huì)保障制度為處于弱勢(shì)地位的老年人提供基本的生活與醫(yī)療保障，而較少涉及贍養(yǎng)扶助方面。 究其原因，國(guó)家保障基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)主要是通過(guò)制度手段，在生活與醫(yī)療保障領(lǐng)域，可以通過(guò)制定最低標(biāo)準(zhǔn)總結(jié)出具有可操作性的保障體系。 與生活、醫(yī)療保障權(quán)相比，贍養(yǎng)扶助權(quán)的實(shí)現(xiàn)表現(xiàn)出較強(qiáng)的特殊性，社會(huì)中需要他人照護(hù)的老人有很多，而每個(gè)老年人所需的照護(hù)內(nèi)容則各不相同，這對(duì)國(guó)家保障受贍養(yǎng)扶助權(quán)帶來(lái)了較大困難。 因此，雖然我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化階段，但是老年人群體的長(zhǎng)期照護(hù)責(zé)任依然主要由家庭承擔(dān)。 伴隨著我國(guó)權(quán)利保障體系的不斷完善，養(yǎng)老權(quán)的內(nèi)涵也不斷豐富，國(guó)家對(duì)于養(yǎng)老權(quán)的保障不再局限于生存保障層面，老年人長(zhǎng)期照護(hù)領(lǐng)域同樣應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家保障范圍。

作為直接關(guān)系到老年人生活質(zhì)量與尊嚴(yán)實(shí)現(xiàn)的領(lǐng)域，完善我國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)制度、推動(dòng)照護(hù)模式順利轉(zhuǎn)型的重要性不言而喻。 老年人的照顧義務(wù)并不限于子女，同時(shí)也包括國(guó)家與社會(huì)，其中國(guó)家更是老年人照顧的主要義務(wù)主體之一[10]。在我國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)模式轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景下，原來(lái)的照護(hù)主體在承擔(dān)照護(hù)責(zé)任過(guò)程中力不從心，老年人照護(hù)難已經(jīng)成為社會(huì)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。 政府作為行使行政權(quán)的主體，是國(guó)家承擔(dān)照護(hù)義務(wù)的過(guò)程中最重要的責(zé)任主體。 政府通過(guò)制定政策促進(jìn)國(guó)家目的實(shí)現(xiàn)是國(guó)家承擔(dān)國(guó)家義務(wù)的主要方式，政府應(yīng)當(dāng)從宏觀(guān)層面承擔(dān)起老年人長(zhǎng)期照護(hù)責(zé)任，保障社會(huì)中老年人群體有尊嚴(yán)地生存。

2.政府責(zé)任是老齡社會(huì)保障和改善民生的時(shí)代特色

黨的十九大報(bào)告指出，要把提高社會(huì)保障水平與改善民生福利水平放在突出位置。 “十四五”規(guī)劃也同樣強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施健康老齡化戰(zhàn)略，健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，逐步提升老年人福利水平，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老的社會(huì)環(huán)境，強(qiáng)化老年人權(quán)益保障。 目前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代，人民的生活水平獲得了較大提高，人均壽命也越來(lái)越長(zhǎng)。 老年人作為占我國(guó)總?cè)丝谒姆种灰陨系纳鐣?huì)群體，其生活質(zhì)量與幸福程度直接關(guān)系著人民對(duì)美好生活的向往能否得到實(shí)現(xiàn)。

與社會(huì)發(fā)展相伴的是我國(guó)人口流動(dòng)愈發(fā)頻繁，家庭規(guī)模逐漸縮小的社會(huì)進(jìn)程。 家庭承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的能力隨著現(xiàn)代化、城市化進(jìn)程的推進(jìn)而逐漸降低。 在中華人民共和國(guó)成立后較長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，政府對(duì)老年人照護(hù)義務(wù)的承擔(dān)呈現(xiàn)出個(gè)別救濟(jì)的形式，政府提供的照護(hù)服務(wù)面向的是無(wú)依無(wú)靠并且喪失了勞動(dòng)能力的老人，而有子女或有經(jīng)濟(jì)來(lái)源的老人基本無(wú)法享受政府提供的照護(hù)服務(wù)。 直到20 世紀(jì)80 年代，政府主導(dǎo)的照護(hù)機(jī)構(gòu)才首次向社會(huì)開(kāi)放。 政府對(duì)于社會(huì)中處于弱勢(shì)群體的老人進(jìn)行個(gè)別救濟(jì)的責(zé)任承擔(dān)方式無(wú)法提高我國(guó)廣大老年人群體的民生水平。 只有順應(yīng)我國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)模式的發(fā)展需要，用面向廣大老年人的長(zhǎng)期照護(hù)制度代替?zhèn)€別救濟(jì)制度，才能使我國(guó)發(fā)展的成果惠及人民。

新時(shí)代，人民對(duì)美好生活的向往成為政府奮斗的目標(biāo)，具體到老年人長(zhǎng)期照護(hù)領(lǐng)域，老年人需要的不再是維持基本生存，而是有質(zhì)量、有尊嚴(yán)的生活，這就要求政府應(yīng)當(dāng)制定具體政策滿(mǎn)足老年人需求的實(shí)現(xiàn)。 從歷史的眼光看，政府在老年人權(quán)益保障方面承擔(dān)越來(lái)越多的責(zé)任，在老年人長(zhǎng)期照護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮更大作用也是歷史必然。 為了積極應(yīng)對(duì)人口加速老齡化的社會(huì)問(wèn)題，建立由政府主導(dǎo)的老年人長(zhǎng)期照護(hù)制度不可或缺。 雖然當(dāng)前我國(guó)老年人照護(hù)領(lǐng)域形成了以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的制度架構(gòu)，家庭在老年人長(zhǎng)期照護(hù)領(lǐng)域仍然占據(jù)著基礎(chǔ)性地位，但是政府在老年人長(zhǎng)期照護(hù)領(lǐng)域扮演越來(lái)越重要的角色依然是時(shí)代發(fā)展的要求。

(三)老年人長(zhǎng)期照護(hù)模式轉(zhuǎn)型中政府責(zé)任之構(gòu)建

憲法是一張寫(xiě)著人民權(quán)利的紙[11]。 列寧對(duì)于憲法的論述在說(shuō)明了憲法是人民權(quán)利的最重要保障的同時(shí)，也間接地說(shuō)明了人民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不能只停留于書(shū)面的表述，更需要通過(guò)實(shí)踐落到實(shí)處。 政府作為行使國(guó)家行政權(quán)的主體，為了保證國(guó)家義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，政府必然要承擔(dān)相應(yīng)的政府責(zé)任。 作為公民養(yǎng)老權(quán)重要內(nèi)容的老年人長(zhǎng)期照護(hù)需求具有社會(huì)權(quán)屬性，其實(shí)現(xiàn)的方式主要依賴(lài)國(guó)家的積極作為，即政府給付與政府保護(hù)兩方面。

首先，從政府給付責(zé)任角度，政府有責(zé)任完善我國(guó)的老年人長(zhǎng)期照護(hù)體系，以滿(mǎn)足我國(guó)老齡化浪潮下老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的可及性與公平性。我國(guó)的老年人群體數(shù)量龐大，由政府對(duì)全國(guó)的老年人提供相同內(nèi)容的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)既不現(xiàn)實(shí)，也沒(méi)有必要。 每一位老年人根據(jù)身體條件與外在環(huán)境的不同，所需要的長(zhǎng)期照護(hù)內(nèi)容也不盡相同。目前我國(guó)已經(jīng)基本建成了居家、社區(qū)與機(jī)構(gòu)三種照護(hù)形式相輔相成的老年人長(zhǎng)期照護(hù)體系。 如何在此基礎(chǔ)上根據(jù)不同地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，使養(yǎng)老資源配置更高效地滿(mǎn)足老年人群體的需要，這些問(wèn)題依然需要政府探索完善。比起成為長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的直接提供者，保證生活難以自理的老人能夠接受長(zhǎng)期照護(hù)進(jìn)而維持一定的生活質(zhì)量，確保擁有更高追求的老人能夠從市場(chǎng)中接受合法安全的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)，這才是政府在老年人長(zhǎng)期照護(hù)領(lǐng)域承擔(dān)責(zé)任的合理方式。 同時(shí)，任何一項(xiàng)事業(yè)都需要人才來(lái)實(shí)現(xiàn)，由于老齡化浪潮來(lái)勢(shì)洶洶，而老年護(hù)理行業(yè)在我國(guó)尚屬于新興行業(yè)，因此，促進(jìn)養(yǎng)老人才培養(yǎng)也是政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。

其次，從政府保護(hù)責(zé)任角度看，政府有責(zé)任對(duì)我國(guó)當(dāng)前的長(zhǎng)期照護(hù)模式中存在的照護(hù)者及其他第三人對(duì)老年人權(quán)利侵害問(wèn)題進(jìn)行應(yīng)對(duì)。 通過(guò)逐步解決老年人長(zhǎng)期照護(hù)領(lǐng)域存在的歧視、虐待等老年人權(quán)益侵害問(wèn)題，促進(jìn)我國(guó)的老年人長(zhǎng)期照護(hù)模式轉(zhuǎn)型，確保老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的安全性與高質(zhì)量發(fā)展。 我國(guó)不同區(qū)域之間老年人長(zhǎng)期照護(hù)質(zhì)量差異大是我國(guó)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡的具體表現(xiàn)。 在以北京、上海為代表的大城市，老年人長(zhǎng)期照護(hù)體系已經(jīng)較為完善，居家、社區(qū)與機(jī)構(gòu)等照護(hù)形式之間能夠較好地配合。 而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，無(wú)論是養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)還是養(yǎng)老市場(chǎng)的發(fā)展都處于初級(jí)階段，不同區(qū)域?qū)夏耆藱?quán)利保障的重視程度不盡相同。 養(yǎng)老權(quán)作為公民重要的基本權(quán)利，其實(shí)現(xiàn)程度固然要受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約。 但在我國(guó)全面進(jìn)入小康社會(huì)的歷史階段，提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)老人的生活質(zhì)量，使其也能享受一定水平的長(zhǎng)期照護(hù)既是憲法對(duì)養(yǎng)老權(quán)保障的具體表現(xiàn)，也是政府引領(lǐng)長(zhǎng)期照護(hù)模式轉(zhuǎn)型的重要追求。

三、我國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)模式轉(zhuǎn)型中政府責(zé)任面臨挑戰(zhàn)

(一)老年人照護(hù)需求信息收集不充分，不同照護(hù)形式發(fā)展不平衡

我國(guó)當(dāng)前老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)需求總量巨大，但對(duì)不同區(qū)域、不同老年人群體需要何種長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)等具體信息收集還不夠充分，養(yǎng)老服務(wù)資源利用率低。 有學(xué)者指出，對(duì)老年人的照護(hù)需求進(jìn)行科學(xué)評(píng)估是服務(wù)有效供給的關(guān)鍵[12]。 不能準(zhǔn)確識(shí)別老年人對(duì)照護(hù)服務(wù)的具體需求使得社會(huì)資源不能分配到最需要的老人手中。

雖然“十三五”規(guī)劃提出了要建立不同照護(hù)形式相互配合的、多層次老年人長(zhǎng)期照護(hù)體系，但是目前我國(guó)家庭、機(jī)構(gòu)以及社區(qū)三種照護(hù)形式發(fā)展不均衡，各級(jí)政府養(yǎng)老資金的投入重心依然是養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老資源集中于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，家庭承擔(dān)的照護(hù)壓力尚未得到緩解。

就機(jī)構(gòu)照護(hù)而言，我國(guó)大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠提供的照護(hù)服務(wù)種類(lèi)較少，許多收費(fèi)較低的機(jī)構(gòu)只對(duì)老人提供三餐和基本的生活照顧，因此，更傾向于接收生活能夠自理、“不易惹麻煩”的老人。而事實(shí)上，失能失智的老人更需要在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中接受全方位照護(hù)。 部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員不足，對(duì)失能老人無(wú)法提供相應(yīng)質(zhì)量的照護(hù)服務(wù)，導(dǎo)致許多失能老人無(wú)法適應(yīng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的生活。

就社區(qū)照護(hù)而言，相較于數(shù)量有限的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，社區(qū)照護(hù)能夠覆蓋更多的老年人，也更容易與失能老人所在的家庭進(jìn)行對(duì)接，緩解家庭成員承擔(dān)的照護(hù)壓力。 但是由于我國(guó)的社區(qū)承擔(dān)了較多的行政職能，在缺少政府扶持以及專(zhuān)業(yè)人才引入的情況下難以承擔(dān)起對(duì)區(qū)域內(nèi)老人進(jìn)行長(zhǎng)期照護(hù)的責(zé)任。 目前我國(guó)大部分地區(qū)的社區(qū)照護(hù)更多地依靠社區(qū)內(nèi)的志愿者自發(fā)地對(duì)老年人進(jìn)行幫助，缺少長(zhǎng)期運(yùn)行的能力。

(二)區(qū)域之間老年人長(zhǎng)期照護(hù)質(zhì)量差異大

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，我國(guó)不同地區(qū)之間、城市與農(nóng)村之間老年人長(zhǎng)期照護(hù)質(zhì)量存在著較大差異，整體呈現(xiàn)出東部?jī)?yōu)于中西部、城市優(yōu)于農(nóng)村的狀況。 從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理人員的數(shù)據(jù)來(lái)看，全國(guó)現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理人員122672 人，其中以上海、四川和江蘇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理人員最多，三個(gè)地區(qū)平均養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理人員達(dá)到8000 人；而海南、青海、寧夏、西藏等地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理人員則較少，平均不足500 人[13]。 從養(yǎng)老設(shè)施分布情況看，我國(guó)大多數(shù)的老年人照護(hù)設(shè)施集中在城市，農(nóng)村地區(qū)無(wú)論是照護(hù)設(shè)施還是照護(hù)人才都相當(dāng)匱乏。 從養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村老年人能夠接受的照護(hù)服務(wù)內(nèi)容較為單一，而城市中老人能夠接受的照護(hù)服務(wù)已經(jīng)向多元化發(fā)展[14]。

隨著年輕勞動(dòng)力向城市流動(dòng)，農(nóng)村中失能老人家中沒(méi)有年輕人對(duì)其提供長(zhǎng)期的照護(hù)，而村集體也沒(méi)有足夠的人力財(cái)力承擔(dān)起全村老人的照護(hù)工作。 相較于基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)的城市，農(nóng)村的生活便利程度更低，農(nóng)村中的老人為了滿(mǎn)足日常生活需求需要付出更多勞動(dòng)，因此，農(nóng)村空巢老人對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的需求更加迫切。 由于缺乏對(duì)農(nóng)村地區(qū)的長(zhǎng)期照護(hù)行業(yè)發(fā)展進(jìn)行政策支持，無(wú)論是以社會(huì)保障性質(zhì)的照護(hù)服務(wù)還是營(yíng)利性質(zhì)的照護(hù)服務(wù)都不完善。 在空巢老人較多的農(nóng)村，失能老年人的日常照料主要靠與他人訂立照護(hù)合同實(shí)現(xiàn)。這種照護(hù)合同在實(shí)際操作過(guò)程中不僅無(wú)法保證照護(hù)質(zhì)量，還容易引起經(jīng)濟(jì)糾紛。

(三)老年人長(zhǎng)期照護(hù)專(zhuān)業(yè)人才緊缺

根據(jù)失能老人與護(hù)理人員3:1 的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，我國(guó)未來(lái)需要1200 萬(wàn)人的養(yǎng)老護(hù)理人員，而目前我國(guó)護(hù)理人員的總數(shù)尚不到100 萬(wàn)人[15]，養(yǎng)老人才缺口顯著。 長(zhǎng)期照護(hù)專(zhuān)業(yè)人才的缺乏導(dǎo)致服務(wù)提供者只能雇用未經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練的勞動(dòng)者填補(bǔ)專(zhuān)業(yè)照護(hù)人員的空缺。 但老年人長(zhǎng)期照護(hù)是對(duì)醫(yī)療護(hù)理等專(zhuān)業(yè)技能有一定要求的工作，未受過(guò)專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練的勞動(dòng)者在面對(duì)失能程度高、患有疾病的老人時(shí)難以保證照護(hù)服務(wù)質(zhì)量。

目前，專(zhuān)業(yè)照護(hù)人員的緊缺與照護(hù)從業(yè)人員的流失已經(jīng)成為阻礙我國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)模式轉(zhuǎn)型的重要原因。 當(dāng)前社會(huì)還未對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人員形成足夠的重視，在大眾甚至許多養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)者自己的認(rèn)知中，老年人照護(hù)服務(wù)仍然是一項(xiàng)“伺候人”的工作。 在這種社會(huì)觀(guān)念的影響下，進(jìn)入老年人照護(hù)行業(yè)成了沒(méi)有更好工作機(jī)會(huì)時(shí)的無(wú)奈之舉，絕大多數(shù)的養(yǎng)老服務(wù)人員在真正學(xué)到必備技能之前就離開(kāi)了照護(hù)崗位，高度的流動(dòng)性導(dǎo)致老年人照護(hù)領(lǐng)域難以孕育出成熟的人才隊(duì)伍。

由于我國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)市場(chǎng)還不發(fā)達(dá)，能夠提供的服務(wù)種類(lèi)較少，許多剛步入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的從業(yè)者普遍認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人才的需求量最大。 事實(shí)上，我國(guó)的社區(qū)、農(nóng)村才是最需要養(yǎng)老服務(wù)人才的地區(qū)。 由于老年人長(zhǎng)期照護(hù)對(duì)專(zhuān)業(yè)技能的要求較高，一直以來(lái)主要從事行政工作的社區(qū)與村集體無(wú)法直接承擔(dān)起社區(qū)照護(hù)的職能。 同時(shí)，對(duì)于失能老人所在的家庭來(lái)說(shuō)，缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)的子女無(wú)法對(duì)逐漸衰老的父母提供科學(xué)的照護(hù)，老年人長(zhǎng)期照護(hù)行業(yè)市場(chǎng)潛力巨大。 無(wú)論哪種老年人照護(hù)服務(wù)形式，沒(méi)有專(zhuān)業(yè)人員的廣泛參與都無(wú)法系統(tǒng)運(yùn)作。 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中養(yǎng)老服務(wù)人才的緊缺影響了機(jī)構(gòu)中失能老人的照護(hù)質(zhì)量，社區(qū)、居家兩種照護(hù)服務(wù)形式則亟需足夠的養(yǎng)老服務(wù)人才來(lái)進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，擴(kuò)大照護(hù)服務(wù)覆蓋面。

(四)社會(huì)整體養(yǎng)老觀(guān)念落后

我國(guó)的老年人長(zhǎng)期照護(hù)行業(yè)還處于起步階段，社會(huì)對(duì)于老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的認(rèn)識(shí)還相對(duì)滯后。 在一般人的觀(guān)念中，老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)僅僅局限于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)。 與此同時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)工虐待老年人的新聞屢見(jiàn)報(bào)端，損害了人們對(duì)機(jī)構(gòu)照護(hù)模式的信任，削弱了老年人對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)行業(yè)進(jìn)行了解的意愿。

從消費(fèi)行為的角度看，我國(guó)老年人的收入水平普遍偏低，社會(huì)整體存在一定程度的“未富先老”現(xiàn)象。 受傳統(tǒng)觀(guān)念的影響，購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)在老年人消費(fèi)選擇中優(yōu)先度不高。 在自我消費(fèi)方面，盡管越來(lái)越多的老年人接受了現(xiàn)代消費(fèi)觀(guān)念，但與年輕人相比，他們大多秉承克勤克儉的消費(fèi)觀(guān)念[16]。 比起購(gòu)買(mǎi)老年服務(wù)，老年人更傾向?qū)⒔疱X(qián)用于儲(chǔ)蓄與反哺下一代；另一方面，由于我國(guó)現(xiàn)階段的老年人照護(hù)服務(wù)質(zhì)量參差不齊，社會(huì)對(duì)于長(zhǎng)期照護(hù)從業(yè)人員還沒(méi)有足夠的信任，特別是獨(dú)居的老人并不愿意讓陌生人照顧自己。

受傳統(tǒng)思維的影響，在許多老人的眼中，進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等于宣告了自己“老了，不中用了”觀(guān)念，因此，對(duì)進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都有著不同程度的抵觸情緒。 在這種社會(huì)觀(guān)念下，將父母送入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在一些地區(qū)的文化中多少有著“不孝”的意味，而雇傭他人對(duì)父母進(jìn)行照顧也會(huì)被認(rèn)為不重視父母。 這種認(rèn)識(shí)在一定程度上阻礙了我國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)體系的發(fā)展，不利于我國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)模式轉(zhuǎn)型。

四、我國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)模式轉(zhuǎn)型中政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)路徑

為了化解老年人長(zhǎng)期照護(hù)模式轉(zhuǎn)型過(guò)程中的諸多挑戰(zhàn)，完善我國(guó)的老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)體系，政府應(yīng)當(dāng)做好以下幾方面工作。

(一)收集老年人照護(hù)需求信息，合理配置養(yǎng)老資源

老年人對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)的需求信息是政府制定養(yǎng)老資源分配方案的重要依據(jù)。 由于我國(guó)目前還未建立起完善的老年人信息采集制度，政府制定的養(yǎng)老資源分配方案與社會(huì)中老年人的實(shí)際需求存在錯(cuò)位在所難免。 在國(guó)家出臺(tái)的一系列促進(jìn)老年人照護(hù)服務(wù)行業(yè)發(fā)展的政策中，重點(diǎn)扶持的對(duì)象依然是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對(duì)居家與社區(qū)等照護(hù)服務(wù)形式進(jìn)行扶持的政策較少。 資源的傾斜性配置造成了我國(guó)不同照護(hù)服務(wù)形式之間發(fā)展不平衡，多層次養(yǎng)老服務(wù)體系尚未完全建立。

在我國(guó)龐大的老年人群體中，能夠進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受照護(hù)的只占小部分，大多數(shù)老人的照護(hù)工作還需要家庭完成，對(duì)于難以承擔(dān)照護(hù)責(zé)任的家庭，社區(qū)與居家照護(hù)可以承擔(dān)一部分照護(hù)工作。將養(yǎng)老資源傾斜性地投入到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資源分配方式難以有效填補(bǔ)我國(guó)的老年人長(zhǎng)期照護(hù)需求缺口。 政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)區(qū)域內(nèi)的真實(shí)情況制定更有針對(duì)性的資源配置方案，使區(qū)域內(nèi)不同形式的照護(hù)服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

政府可以對(duì)區(qū)域內(nèi)的老年人進(jìn)行逐戶(hù)調(diào)研，對(duì)于不同老人對(duì)照護(hù)服務(wù)的需求信息進(jìn)行收集。對(duì)于失能老人、空巢老人等需要重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象建立養(yǎng)老檔案。 通過(guò)對(duì)區(qū)域內(nèi)老年人的需求進(jìn)行分析整理，確認(rèn)老年人對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)內(nèi)容需求的真實(shí)性，并以此為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)更有針對(duì)性的養(yǎng)老資源分配方案。 例如，如果區(qū)域內(nèi)絕大多數(shù)老人仍然在家中接受子女照護(hù)，政府可以根據(jù)老人年齡、失能程度、是否患有疾病等標(biāo)準(zhǔn)將老年人所在的家庭分為不同等級(jí)，根據(jù)等級(jí)不同對(duì)其家庭提供相應(yīng)的養(yǎng)老補(bǔ)貼。 如果區(qū)域內(nèi)空巢老人數(shù)量較大，則政府可以出臺(tái)更多扶持社區(qū)照護(hù)服務(wù)發(fā)展的政策，建立老年人照護(hù)社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍，為無(wú)法承擔(dān)照護(hù)壓力的家庭承擔(dān)部分照護(hù)工作。

(二)引領(lǐng)老年人照護(hù)行業(yè)發(fā)展方向，縮小區(qū)域間照護(hù)質(zhì)量差距

近年來(lái)，在政府“放管服”改革以及多項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)利好政策的作用下，我國(guó)的老年人照護(hù)服務(wù)市場(chǎng)已經(jīng)逐步向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。 但是在老年照護(hù)市場(chǎng)化改革過(guò)程中，出現(xiàn)了許多無(wú)法由市場(chǎng)機(jī)制解決的資源配置難題。 服務(wù)資源配置上的不平衡狀況需要政府主動(dòng)將老年人照護(hù)領(lǐng)域政策的重心向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，為老年人長(zhǎng)期照護(hù)市場(chǎng)發(fā)展指明方向。

有研究表明，老年人的經(jīng)濟(jì)狀況、對(duì)照護(hù)服務(wù)的使用傾向、照護(hù)資源的可獲得性等因素都影響老年人照護(hù)服務(wù)需求的滿(mǎn)足[17]。 受經(jīng)濟(jì)水平的影響，我國(guó)農(nóng)村老年人購(gòu)買(mǎi)照護(hù)服務(wù)時(shí)更傾向于滿(mǎn)足生活需求的服務(wù)，這種服務(wù)價(jià)格相對(duì)低廉，利潤(rùn)也更低。 相較于公益性的廉價(jià)照護(hù)服務(wù)，市場(chǎng)更傾向于提供昂貴的高端服務(wù)，獲取更多利潤(rùn)[18]，農(nóng)村老年人對(duì)高端服務(wù)的需求量低進(jìn)一步抑制了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)拓農(nóng)村市場(chǎng)的意愿。

由于農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后，多數(shù)農(nóng)村中沒(méi)有現(xiàn)成的養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施，想讓農(nóng)村老年人享受高質(zhì)量的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)需要前期較大的投入，市場(chǎng)中的養(yǎng)老服務(wù)提供者僅憑自身的力量難以打開(kāi)農(nóng)村地區(qū)市場(chǎng)。 要打開(kāi)農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，使市場(chǎng)的力量參與到農(nóng)村老年人照護(hù)制度的建設(shè)中。 政府可以通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)扶持、制定補(bǔ)貼政策等方式向開(kāi)拓農(nóng)村市場(chǎng)的照護(hù)服務(wù)組織提供一定扶持，將我國(guó)農(nóng)村老年人潛在的消費(fèi)能力釋放出來(lái)。

(三)加大養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)力度

?國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開(kāi)放養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)?將人才培養(yǎng)視為我國(guó)各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)政策順利實(shí)施的前提條件。 人才隊(duì)伍建設(shè)并非一朝一夕能夠完成的工作，若想保持長(zhǎng)期穩(wěn)定的養(yǎng)老服務(wù)人才供應(yīng)，少不了政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)的支持。

首先，政府可以鼓勵(lì)職業(yè)院校開(kāi)設(shè)養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)過(guò)硬的養(yǎng)老服務(wù)人才，填補(bǔ)我國(guó)專(zhuān)業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人才需求缺口。 其次，政府可以對(duì)沒(méi)有接受過(guò)正規(guī)培訓(xùn)的養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)，提高從業(yè)人員的技術(shù)水平。 最后，各地政府可以建立相應(yīng)的人才激勵(lì)機(jī)制，開(kāi)拓人才引進(jìn)通道，積極吸納醫(yī)療、服務(wù)等領(lǐng)域的人才進(jìn)入老年人照護(hù)行業(yè)。 在培養(yǎng)和吸納人才的同時(shí)，也要為職業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員提供社會(huì)保障，提高養(yǎng)老服務(wù)人員的社會(huì)地位，使老年人照護(hù)工作“能吸引人，留得住人”。

由于培育專(zhuān)業(yè)的養(yǎng)老人才需要較長(zhǎng)的培育周期，短時(shí)間內(nèi)難以滿(mǎn)足我國(guó)老年人對(duì)于照護(hù)服務(wù)的迫切需求。 為了填補(bǔ)養(yǎng)老人才缺口，鼓勵(lì)社會(huì)各界人才參與養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。 國(guó)家可以設(shè)立老年人照護(hù)從業(yè)資格考試制度，鼓勵(lì)社會(huì)各界人士學(xué)習(xí)老年人照護(hù)知識(shí)。 根據(jù)考試內(nèi)容的不同，可以將養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)資格證分為不同的等級(jí)。 學(xué)習(xí)能力強(qiáng)，有志于專(zhuān)門(mén)從事養(yǎng)老服務(wù)的人員，可以參加考試內(nèi)容涵蓋面廣、專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的高級(jí)考試。 對(duì)于老年人長(zhǎng)期照護(hù)志愿者或自己家中有待照護(hù)老人的人員，可以參加內(nèi)容較為簡(jiǎn)單、以科普老年人照護(hù)常識(shí)為主的初級(jí)考試。

政府可以對(duì)持證上崗的護(hù)理人員進(jìn)行一定的補(bǔ)貼，激勵(lì)相關(guān)從業(yè)人員系統(tǒng)地學(xué)習(xí)照護(hù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)。 建立老年人照護(hù)從業(yè)資格考試制度既能提升老年人照護(hù)行業(yè)從業(yè)者的專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平，又能提高公眾學(xué)習(xí)老年人照護(hù)知識(shí)的熱情。 同時(shí)，老年人照護(hù)從業(yè)資格制度能夠?yàn)樗饺酥g簽訂照護(hù)服務(wù)合同提供可靠的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提高我國(guó)的老年人照護(hù)行業(yè)規(guī)范程度。

(四)普及老年人長(zhǎng)期照護(hù)知識(shí)，改變社會(huì)養(yǎng)老觀(guān)念

傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀(guān)念嚴(yán)重阻礙了我國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)模式轉(zhuǎn)型。 在“養(yǎng)兒防老”觀(guān)念的影響下，老年人的照護(hù)工作如果不是由兒女承擔(dān)就會(huì)被視為“不孝”，將老人送入養(yǎng)老院會(huì)被視為嫌棄老人，而社區(qū)志愿者與居家服務(wù)人員上門(mén)服務(wù)則會(huì)因?yàn)椴环判摹巴馊恕倍獾嚼先伺懦狻?這些對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的錯(cuò)誤認(rèn)知抑制了老年人接受其他形式照護(hù)的欲望，不利于多層次老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)體系的發(fā)展。

嚴(yán)重依賴(lài)家庭的養(yǎng)老觀(guān)念使得社會(huì)力量難以進(jìn)入到封閉的家庭中，持有這種理念的老年人既不關(guān)心身邊有什么養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，也不關(guān)心政府出臺(tái)的各項(xiàng)養(yǎng)老優(yōu)惠政策，更沒(méi)有興趣對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)進(jìn)行了解。 由于社會(huì)對(duì)于老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)普遍缺乏了解，人們普遍認(rèn)為只有甚或不能自理的老人才需要他人照護(hù)。 事實(shí)上，老年人長(zhǎng)期照護(hù)的服務(wù)種類(lèi)十分豐富，并不限于對(duì)失能老人進(jìn)行生活照料，而是可以滿(mǎn)足老年人從日常照料到精神交流不同層次的需求。

政府可以以社區(qū)為單位開(kāi)展養(yǎng)老知識(shí)講座，普及先進(jìn)的養(yǎng)老理念與照護(hù)知識(shí)。 同時(shí)政府可以聯(lián)合養(yǎng)老服務(wù)提供者、社會(huì)組織就本地區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)等情況對(duì)老年人進(jìn)行普及，幫助區(qū)域內(nèi)老人用好、用活政府的各項(xiàng)養(yǎng)老政策，打消老年人對(duì)于接受長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的顧慮。 通過(guò)對(duì)老年人普及區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)的真實(shí)情況，改變老年人對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的不好印象，提高老年人消費(fèi)照護(hù)服務(wù)的能力，進(jìn)一步將家庭從長(zhǎng)期照護(hù)工作中解脫出來(lái)。

五、結(jié)語(yǔ)

2021 年的政府工作報(bào)告指出，應(yīng)當(dāng)實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，發(fā)展基本養(yǎng)老服務(wù)體系。 為了化解老年人照護(hù)模式轉(zhuǎn)型面臨的各種挑戰(zhàn)，政府應(yīng)當(dāng)扮演好自己的角色，推動(dòng)構(gòu)建不同照護(hù)主體相互配合、多種照護(hù)內(nèi)容相互補(bǔ)充的中國(guó)特色老年人長(zhǎng)期照護(hù)模式。 科學(xué)的老年人長(zhǎng)期照護(hù)模式不但能讓老年人度過(guò)更高質(zhì)量的晚年生活，也能創(chuàng)造一系列養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的工作崗位，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮穩(wěn)定。

在老年人長(zhǎng)期照護(hù)模式轉(zhuǎn)型過(guò)程中強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，并不意味著政府要包攬老年人長(zhǎng)期照護(hù)領(lǐng)域的一切工作，而是要讓政府發(fā)揮不同于其他主體的作用，以宏觀(guān)的、長(zhǎng)期的視角協(xié)調(diào)不同照護(hù)主體間的相互合作，促進(jìn)不同照護(hù)服務(wù)形式融合發(fā)展，在信息收集、資源配置、人才培養(yǎng)、理念宣傳等方面發(fā)揮更大的作用，為我國(guó)老年人度過(guò)高質(zhì)量的晚年生活提供保障。