自然資源部內(nèi)部控制體系建設(shè)實施效果跟蹤與評估
——基于內(nèi)部控制報告視角

■ 楊 威/高小佳

（1.中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.自然資源部財務(wù)與資金運用司，北京 100812）

0 引言

內(nèi)部控制報告是行政事業(yè)單位在年度終了，結(jié)合本單位當(dāng)年內(nèi)部控制體系建設(shè)的實際情況及取得的成效，以能夠反映內(nèi)部控制工作基本事實的相關(guān)材料為佐證，按照規(guī)定格式編制的內(nèi)部控制總結(jié)性文件。開展內(nèi)部控制報告編報工作，對于更好地掌握單位內(nèi)部控制體系建設(shè)與實施情況，進(jìn)一步發(fā)揮內(nèi)部控制在提升單位治理水平、規(guī)范權(quán)力運行、推動監(jiān)督評價、促進(jìn)依法行政等方面的積極作用。

黨的十八大以來，黨中央一以貫之、堅定不移堅持全面從嚴(yán)治黨，堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，對有關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)提出了新要求。特別是近三年來，隨著國家財政體制改革向深度推進(jìn)，紀(jì)檢監(jiān)察巡視向廣度拓展，財會審計監(jiān)督力度不斷增強。自然資源部積極探索、勇于實踐，以健全內(nèi)部控制為切入點，著力固根基、補短板、強弱項，堅持“嚴(yán)”的主基調(diào)，以問題為導(dǎo)向，強化頂層設(shè)計，通過“完善制度機(jī)制，強化風(fēng)險防控；做實內(nèi)部控制報告，加強評價監(jiān)督；借助信息手段，提升監(jiān)管效能”等措施，切實推動內(nèi)部控制體系建設(shè)不斷豐富與完善。這些變化在自然資源部所屬各單位編制的年度《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告》中反映得尤為明顯。但同時也應(yīng)該看到，在內(nèi)部控制體系建設(shè)推進(jìn)過程中，還存在著一些問題和薄弱環(huán)節(jié)，需要管理部門和各單位采取有效措施加以改進(jìn)和完善，切實控制和降低部屬單位經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險和廉政風(fēng)險。

1 內(nèi)部控制體系建設(shè)總體實施效果

根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）〉的通知》（財會〔2017〕1號），開展內(nèi)部控制報告編報已成為各級行政事業(yè)單位年度內(nèi)的一項常規(guī)性工作[1]。本文以2019—2021年自然資源部內(nèi)部控制報告為調(diào)查分析樣本，3年間，每年共有部屬145個行政事業(yè)單位通過“財政部統(tǒng)一報表系統(tǒng)”在線編報內(nèi)部控制報告。經(jīng)會審復(fù)核評價和定性定量分析，內(nèi)部控制建設(shè)的總體實施情況如下：2021年有25個單位被評為“優(yōu)”，比2020年度、2019年度分別增加2個、25個；另有100個單位被評為“良”，比2020年度、2019年度分別增加27個、77個；有17個單位被評為“中”，比2020年度、2019年度分別減少32個、102個；有3個單位被評為“差”，比2020年增加3個，增加情況的主要原因是相關(guān)單位的改制問題（圖1）?？傮w上看，自然資源部內(nèi)部控制體系建設(shè)質(zhì)量穩(wěn)步提升，實施效果逐年顯現(xiàn)，符合《財政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會〔2015〕24號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》）提出的，到2020年基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系的預(yù)期目標(biāo)[2]。

圖1 2019—2021年自然資源部內(nèi)部控制體系建設(shè)總體實施效果對比情況

2 內(nèi)部控制報告分析梳理情況

2.1 單位層面內(nèi)部控制建設(shè)情況

2.1.1 內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)組成情況

內(nèi)部控制是“一把手工程”?！吨笇?dǎo)意見》指出，單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)直接領(lǐng)導(dǎo)建立符合本單位實際的內(nèi)部控制體系，構(gòu)建科學(xué)高效、分工制衡的組織架構(gòu)。組織架構(gòu)要體現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相互分離的原則，加強單位內(nèi)部管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面的權(quán)力制衡。

如圖2所示，截至2021年底，自然資源部所屬145個單位均已成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，比2020年度、2019年度分別增加1個、2個。其中，有141個單位明確由單位一把手擔(dān)任本單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人，比2020年度、2019年度分別增加1個、8個；有144個單位已成立內(nèi)部控制工作小組，負(fù)責(zé)具體實施工作，比2020年度、2019年度分別增加1個、3個。約60%的單位的內(nèi)部控制建設(shè)牽頭部門設(shè)在財務(wù)部門，其余多為行政管理部門牽頭。另外，所有單位均已設(shè)置內(nèi)部控制評價與監(jiān)督部門，比2020年度、2019年度分別增加4個、17個。約半數(shù)單位內(nèi)部控制評價與監(jiān)督部門設(shè)在紀(jì)檢監(jiān)察部門或內(nèi)部審計部門。

由此可見，自然資源部所屬單位內(nèi)部控制大部分能夠明確單位主要負(fù)責(zé)人作為領(lǐng)導(dǎo)小組組長在內(nèi)部控制建設(shè)中的第一責(zé)任人責(zé)任。絕大多數(shù)單位內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)已由領(lǐng)導(dǎo)小組和牽頭部門全面負(fù)責(zé)，帶動工作小組和參與部門開展工作，逐步形成以財務(wù)部門為主導(dǎo)，行政管理、紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部審計等職能機(jī)構(gòu)協(xié)同配合，各業(yè)務(wù)部門廣泛參與的組織體系。但同時也發(fā)現(xiàn)10個單位可能存在監(jiān)督評價機(jī)構(gòu)的設(shè)置未獨立于牽頭部門或執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以及組織架構(gòu)的執(zhí)行與監(jiān)督未有效分離的情況。

2.1.2 內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)運行情況

2.1.2.1 集體決策

內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組會議（或由小組成員參加的黨委黨組會、行政辦公會）是對單位內(nèi)部控制控制建設(shè)工作作出重要決策部署（例如審議年度內(nèi)部控制工作總體安排，聽取風(fēng)險評估及內(nèi)部控制評價匯報等），以及對“三重一大”事項進(jìn)行集體研究討論的決策機(jī)構(gòu)。經(jīng)統(tǒng)計，自然資源部所屬各單位已全部針對“三重一大”事項建立集體議事決策機(jī)制，2021年度各單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組會議召開次數(shù)平均為6次，比2020年度、2019年度分別增加0.66次、1.05次（圖2）。雖然內(nèi)部機(jī)構(gòu)建設(shè)和運行機(jī)制日趨完善，但集體決策機(jī)制仍需不斷強化。不僅要劃分議事決策事項的范圍，更需明確重大經(jīng)濟(jì)事項的金額標(biāo)準(zhǔn)，以避免權(quán)力失控造成的決策失誤和廉政風(fēng)險。

圖2 2019—2021年單位層面內(nèi)部控制建設(shè)對比情況

2.1.2.2 風(fēng)險評估

風(fēng)險評估就是通過設(shè)定與自身風(fēng)險承受能力相一致的內(nèi)部控制實現(xiàn)目標(biāo)，結(jié)合客觀實際進(jìn)行風(fēng)險識別、分析和應(yīng)對，以全面了解單位所面臨的來自內(nèi)外部的各種不同風(fēng)險。單位應(yīng)建立健全經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動風(fēng)險的定期評估機(jī)制，成立風(fēng)險評估工作小組，對潛在風(fēng)險隱患點位進(jìn)行全面摸排、系統(tǒng)評估，并據(jù)此確定相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對策略和防范化解方案。財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號，以下簡稱《規(guī)范》）要求風(fēng)險評估至少每年進(jìn)行1次，外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動或管理要求等發(fā)生重大變化的，應(yīng)及時進(jìn)行重新評估[3]。

2021年，共有141個自然資源部所屬單位開展了風(fēng)險評估工作，比2020年度、2019年度分別增加15個、25個，風(fēng)險評估平均覆蓋率為91.35%，比2020年度、2019年度分別提高了16.8%、27.75%（圖2）。其中，組織架構(gòu)、運行機(jī)制、關(guān)鍵崗位、制度體系和信息系統(tǒng)等單位層面風(fēng)險評估平均覆蓋率為93.6%，預(yù)算、收支、合同、資產(chǎn)、政采、基建等業(yè)務(wù)層面風(fēng)險評估平均覆蓋率為89.1%。從整體上看，部屬單位每年度針對各項經(jīng)濟(jì)活動開展的風(fēng)險評估工作逐步得到重視和落實。

2.1.2.3 監(jiān)督評價

開展內(nèi)部控制監(jiān)督評價是組織架構(gòu)三權(quán)分離，內(nèi)部控制管理有效實施的必備要件。內(nèi)部監(jiān)審部門或崗位應(yīng)當(dāng)開展日常或周期性檢查，督察內(nèi)部管理機(jī)制建立與執(zhí)行情況，跟蹤查找內(nèi)部控制管理漏洞、薄弱環(huán)節(jié)、突出問題和易失控風(fēng)險點，及時發(fā)現(xiàn)隱患并提出改進(jìn)建議，年終應(yīng)及時披露當(dāng)年內(nèi)部控制建設(shè)情況及工作成效。單位主要負(fù)責(zé)人每年要主持對內(nèi)部控制的專題研究，聽取1次以上內(nèi)部控制管理有關(guān)情況匯報，剖析存在的問題、提出改進(jìn)措施，并在內(nèi)部控制報告中如實反映。同時，要加強對考核評價結(jié)果的應(yīng)用，將之作為提高單位管理水平的重要抓手。

2021年，共有141個自然資源部所屬單位開展了內(nèi)部控制監(jiān)督評價工作，既包括單位內(nèi)部發(fā)起的，也包括由外部機(jī)構(gòu)協(xié)助完成的，比2020年度、2019年度分別增加28個、35個?？己嗽u價結(jié)果大多作為完善內(nèi)部管理制度、績效管理、監(jiān)督問責(zé)和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要依據(jù)和參考。

從監(jiān)督評價運用效果上看，2021年，自然資源部所屬單位通過內(nèi)部控制評價、巡視、紀(jì)檢監(jiān)察和審計發(fā)現(xiàn)的4類問題總數(shù)平均為11.66個（2020年為7.7個、2019年為15.13個），發(fā)現(xiàn)問題總數(shù)為1425個；針對發(fā)現(xiàn)的問題已通過制定措施、堵塞漏洞并完成整改的數(shù)量為1107個，正在進(jìn)行整改的數(shù)量為318個，無未整改的現(xiàn)象（圖2）。平均整改完成率為77.7%，比2019年大幅提高了11.1%。

綜上，大部分單位能夠重視內(nèi)部控制監(jiān)督評價工作，監(jiān)督評價力度不斷加大，制衡性和有效性持續(xù)顯現(xiàn)。特別是對巡視審計、監(jiān)督檢查等發(fā)現(xiàn)的管理漏洞、薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患開展整改，以及建立健全相應(yīng)風(fēng)險防控措施的及時性方面，較以往有顯著增強。通過積極運用評價監(jiān)督結(jié)果，進(jìn)一步改進(jìn)和加強了單位內(nèi)部管理。

2.1.3 權(quán)力運行制衡機(jī)制建立情況

《指導(dǎo)意見》指出，各單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制衡的要求，科學(xué)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、管理層級、崗位職責(zé)權(quán)限、權(quán)力運行規(guī)程，切實做到分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，并定期輪崗。

2.1.3.1 分事行權(quán)

經(jīng)統(tǒng)計，2021年自然資源部所屬各單位已全部實現(xiàn)分事行權(quán)，均能按照內(nèi)部控制要求并結(jié)合實際，從橫向上設(shè)置機(jī)構(gòu)部門，從縱向上劃分管理層次，對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和內(nèi)部權(quán)力運行活動明確分工、相互分離、分別行權(quán)。

2.1.3.2 分崗設(shè)權(quán)

崗位是內(nèi)部控制最基本的單元。2021年自然資源部所屬各單位按照自身涉及的經(jīng)濟(jì)活動、業(yè)務(wù)活動、內(nèi)部權(quán)力運行活動全部實現(xiàn)了依職定崗、分崗定權(quán)、權(quán)責(zé)明確。

2.1.3.3 分級授權(quán)

實現(xiàn)分級授權(quán)審批，就是要明確授權(quán)范圍、授權(quán)對象、授權(quán)期限、授權(quán)與行權(quán)責(zé)任、一般授權(quán)與特殊授權(quán)界限。相關(guān)人員在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)，避免出現(xiàn)授權(quán)不當(dāng)、越權(quán)辦事現(xiàn)象。2021年，自然資源部所屬各單位均已建立內(nèi)部授權(quán)審批制度，明確各崗位辦理業(yè)務(wù)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，比2020年度、2019年度分別增加7個、10個。

2.1.3.4 定期輪崗

關(guān)鍵崗位和人員包括但不限于：資金收支管理、印鑒與票據(jù)管理、實物資產(chǎn)的采購、驗收與保管、預(yù)決算編制與審核、合同管理、內(nèi)部監(jiān)督評價等。經(jīng)統(tǒng)計，2021年自然資源部所屬單位已有104個針對重點領(lǐng)域的關(guān)鍵崗位建立干部交流和定期輪崗制度，比2020年度、2019年度分別多8個、22個；有34個單位對于客觀上確實不滿足輪崗條件的崗位變相采取過其他替代控制措施（圖2）。自然資源部所屬單位應(yīng)當(dāng)在關(guān)鍵崗位管理制度中明確輪崗方式、周期、條件和要求，使關(guān)鍵崗位輪崗制度化、規(guī)范化。對于規(guī)模小、人員少、不具備人員輪崗條件的單位或崗位，也要從實際出發(fā)，嚴(yán)守風(fēng)險控制最低要求，可采取特定崗位專審、崗位之間互審等替代控制措施，避免關(guān)鍵崗位成為監(jiān)控盲區(qū)。

2.2 業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)情況

2.2.1 內(nèi)部控制管理業(yè)務(wù)領(lǐng)域適用情況

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要包括預(yù)算管控、收支管控、政府采購管控、國有資產(chǎn)管控、建設(shè)項目管控、合同管控等六大標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)及其他根據(jù)工作需要單獨控制的業(yè)務(wù)[4]。2021年，自然資源部所屬單位六大標(biāo)準(zhǔn)業(yè)務(wù)平均適用比例達(dá)93.7%（圖3），與2020年度基本持平，比2019年度提高3.7%，基本可滿足正常經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動管控需要。但由于單位性質(zhì)和規(guī)模不同，并非全部單位都涉及建設(shè)工程（如新建、改建、擴(kuò)建房屋及建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大型修繕等），建設(shè)項目內(nèi)部控制的適用比例不高。

圖3 2019—2021年業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)對比情況

2.2.2 內(nèi)部控制六大業(yè)務(wù)工作職責(zé)及其分離情況

不相容崗位相互分離是單位內(nèi)部控制的主要方法之一。各單位需要明確劃分關(guān)鍵崗位的職責(zé)權(quán)限，建立關(guān)鍵崗位責(zé)任清單。按照權(quán)力與責(zé)任相一致、才能與崗位相統(tǒng)一的原則，合理確定崗位職責(zé)及分工，對易產(chǎn)生違規(guī)或舞弊風(fēng)險的崗位進(jìn)行必要的分離，達(dá)到互相牽制、互相約束的目的，確保各項職責(zé)權(quán)限在嚴(yán)格控制下履行[5]。下面以幾組重要不相容崗位為例：

預(yù)決算編制與審核是預(yù)算業(yè)務(wù)的重要不相容職責(zé)，自然資源部所屬單位當(dāng)前已全部實現(xiàn)分離，有143個單位已建立崗位職責(zé)說明書。

收款與收入核算，支出申請與審批，支出審批與付款，付款執(zhí)行與會計核算是收支業(yè)務(wù)的重要不相容職責(zé)，自然資源部所屬單位已全部實現(xiàn)分離，有143個單位已建立崗位職責(zé)說明書。

政府采購業(yè)務(wù)不相容職責(zé)有采購需求制定與審批，采購文件編制與復(fù)核，采購執(zhí)行與驗收等。自然資源部所屬單位平均分離率為98.6%，有141個單位已建立崗位職責(zé)說明書。

國有資產(chǎn)業(yè)務(wù)不相容職責(zé)有貨幣資金收支與記賬，固定資產(chǎn)購置申請與審批，資產(chǎn)財務(wù)賬與實物賬登記，資產(chǎn)保管與盤點清查等。自然資源部所屬單位平均分離率為99.6%，有142個單位已建立崗位職責(zé)說明書。

建設(shè)項目不相容職責(zé)包括項目立項申請與審核，概預(yù)算編制與審核，項目實施與價款支付，竣工決算與審計等。有93個適用建設(shè)項目業(yè)務(wù)的單位已全部實現(xiàn)分離，其中89個單位已建立崗位職責(zé)說明書。

合同擬定與審核，合同訂立與臺賬登記，合同履行與監(jiān)督是合同業(yè)務(wù)的不相容職責(zé)，自然資源部所屬單位平均分離率為98.6%，有141個單位已建立崗位職責(zé)說明書。

2.2.3 內(nèi)部控制業(yè)務(wù)輪崗情況

《規(guī)范》和《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，單位應(yīng)當(dāng)實行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確輪崗范圍、輪崗條件、輪崗周期、交接流程、責(zé)任追溯等要求。經(jīng)統(tǒng)計，2021年自然資源部所屬單位內(nèi)部控制六大業(yè)務(wù)輪崗周期內(nèi)的平均輪崗率為59.3%，比2020年度、2019年度分別提高17.8%、37.4%。其中，預(yù)算業(yè)務(wù)輪崗率最高，為64.8%；建設(shè)項目業(yè)務(wù)輪崗率最低，為34.5%。另外，23.5%的單位輪崗周期內(nèi)未輪崗但已開展過專項審計，17.2%的單位輪崗周期內(nèi)未進(jìn)行輪崗且未開展專項審計。

2.2.4 內(nèi)部控制制度建設(shè)情況

制度建設(shè)對規(guī)范內(nèi)部控制工作程序，指導(dǎo)和約束內(nèi)部控制崗位責(zé)任，實現(xiàn)單位管理體系和管理能力科學(xué)化具有十分重要的意義。各單位應(yīng)當(dāng)制修訂自身涉及的預(yù)算管理、資金收支、物資設(shè)備采購、基本建設(shè)、國有資產(chǎn)、合同和其他經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制管理制度，使各項經(jīng)濟(jì)活動在制度框架內(nèi)運行。

截至2021年，已有98.4%的自然資源部所屬單位針對內(nèi)部控制六大業(yè)務(wù)建立了相應(yīng)的管理制度，有93.8%的單位建立了流程圖，比2020年度分別提高1.7%和10.7%。六大業(yè)務(wù)的關(guān)鍵管控環(huán)節(jié)和風(fēng)險點通過制度實現(xiàn)約束的比例達(dá)到86.7%，比2020年度、2019年度分別提高2.7%、8.2%。受上位制度更新、風(fēng)險防控要求、內(nèi)部管理目標(biāo)變化或內(nèi)部運行流程調(diào)整等因素影響，2021年有44.7%的單位更新原有管理制度或流程圖，比2020年度、2019年度分別提高9.9%、17.5%。

由此可見，絕大多數(shù)自然資源部所屬單位已建成了配套完備、全面覆蓋、有效適用的內(nèi)部控制制度體系，制度貫穿了決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，形成了用制度管人、按制度辦事的良好局面。但同時還應(yīng)注意黨風(fēng)廉政建設(shè)要求和業(yè)務(wù)需要的變化，不斷強化內(nèi)部控制制度、完善長效機(jī)制，做好各項內(nèi)部控制制度的適用性評估和修訂完善工作，提高內(nèi)部控制制度的實時性、針對性和有效性，切實防止“有制度但防不住風(fēng)險”的情況發(fā)生[6]。

2.2.5 內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況

以2021年為例，通過內(nèi)部控制報告對自然資源部所屬單位制度執(zhí)行情況進(jìn)行分析可以得出：“三公”經(jīng)費支出規(guī)模較2020年壓縮156.24萬元；政府采購節(jié)支效率明顯；資產(chǎn)的賬實相符程度較好。預(yù)算績效、非稅收入、固定資產(chǎn)處置、合同訂立等方面總體管控情況良好，管理較為規(guī)范。

另外，2021年，81.8%的新增重大項目已開展事前績效評估；99.5%以上的項目已納入績效目標(biāo)管理并按要求開展了預(yù)算績效運行監(jiān)控及預(yù)算績效自評（2020年為98.5%）；99.6%的應(yīng)上繳非稅收入資金已實際完成上繳；固定資產(chǎn)本期減少額均已按固定資產(chǎn)處置相關(guān)規(guī)定履行了審核審批程序（2020年為97.1%）；在單位年內(nèi)已訂立的各類合同中，有98.8%的合同完成了合法性審查（2020年為96.2%）。

但同時也應(yīng)該看到，2021年，自然資源部所屬單位全口徑下總體預(yù)算執(zhí)行率為67.5%，基建項目年度實際投資額僅占年度投資計劃總額的50.6%，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和基建項目實施進(jìn)度尚需加快。

2.3 信息系統(tǒng)層面內(nèi)部控制建設(shè)情況

內(nèi)部控制信息化建設(shè)是構(gòu)建現(xiàn)代內(nèi)部控制體系的重要組成部分，是內(nèi)部控制從“人防”到“技防”的重要轉(zhuǎn)變。充分利用信息系統(tǒng)等手段對單位重要經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險點實現(xiàn)事前防范、事中監(jiān)控、事后監(jiān)督，不僅可以有效提高單位的運行效率，還可以切實加強內(nèi)部控制管理水平和風(fēng)險防控化解能力。

信息化建設(shè)是一項長期工程，按照財政部提出的“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施、逐步完善”原則，截至2021年底，已有113個自然資源部所屬單位至少一項內(nèi)部控制業(yè)務(wù)實現(xiàn)了信息系統(tǒng)管控，主要采用了由部統(tǒng)一委托開發(fā)和單位自行開發(fā)兩種方式，比2020年度、2019年度分別增加25個、56個。其中，收支業(yè)務(wù)和預(yù)算業(yè)務(wù)信息化覆蓋率較高，分別達(dá)到了95.6%和88.5%，建設(shè)項目信息化覆蓋率最低，僅為23%（圖4）。有77個單位的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)已實現(xiàn)不同模塊之間的互聯(lián)互通，比2020年度、2019年度分別增加28個、57個；另有26個單位的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)已聯(lián)通政府會計核算模塊，比2020年增加5個。不難看出，經(jīng)過不斷努力，70%以上的自然資源部所屬單位已由內(nèi)部控制實施階段步入信息化階段，管控效率不斷提高，效果逐漸顯現(xiàn)。

圖4 2019—2021年信息化層面內(nèi)部控制建設(shè)對比情況

3 主要問題和薄弱環(huán)節(jié)

3.1 部分單位內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全、運行不規(guī)范、制度不完善，內(nèi)部控制措施未落到實處

部分單位未明確主要負(fù)責(zé)人作為領(lǐng)導(dǎo)小組組長在內(nèi)部控制建設(shè)中的第一責(zé)任人責(zé)任；部分單位雖按規(guī)定設(shè)置了內(nèi)部控制評價與監(jiān)督部門，但監(jiān)督評價機(jī)構(gòu)與內(nèi)部控制建設(shè)工作小組或牽頭部門為同一部門，難以獨立行使監(jiān)督檢查權(quán)；部分單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組雖已成立，但未開展相關(guān)工作，未對單位年度內(nèi)部控制建設(shè)做出重要決策部署；個別單位未明確劃分重大經(jīng)濟(jì)事項的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，重要事項決策、重要項目和預(yù)算安排、大額資金使用、資產(chǎn)出租出借等事項未履行集體決策程序；部分單位未結(jié)合本單位實際認(rèn)真制訂《內(nèi)部控制手冊》，手冊與部內(nèi)部控制指引高度雷同，適用性與操作性不強；部分單位現(xiàn)有制度更新滯后，未基于上位制度或內(nèi)外部管理變化對已有制度進(jìn)行修訂和補充，對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的質(zhì)量不高；部分單位內(nèi)部控制制度不完善，對關(guān)鍵管控環(huán)節(jié)、重要風(fēng)險點的約束不夠全面；部分單位的內(nèi)部控制制度僅根據(jù)上位制度簡單堆砌重復(fù)，未根據(jù)本單位工作實際修訂相關(guān)制度或?qū)嵤┘?xì)則；部分單位的內(nèi)部控制制度在內(nèi)部控制信息化建設(shè)方面較為滯后，用單位辦公自動化系統(tǒng)、會計核算系統(tǒng)或財政部相關(guān)報表編制系統(tǒng)代替，只具有信息記錄功能，設(shè)計理念和業(yè)務(wù)流程不符合內(nèi)部控制要求[7]。

3.2 部分單位內(nèi)部控制風(fēng)險評估和監(jiān)督評價工作不規(guī)范，影響了內(nèi)部控制體系的健全與完善

部分單位內(nèi)部控制風(fēng)險評估機(jī)制尚未建立，未按要求開展風(fēng)險評估，未結(jié)合客觀實際進(jìn)行風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險應(yīng)對；部分單位未按規(guī)定程序、方法對內(nèi)部控制體系建立與實施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價，未及時對內(nèi)部控制監(jiān)督和評價過程中發(fā)現(xiàn)的管理缺陷和隱患風(fēng)險進(jìn)行整改并建立相應(yīng)控制措施；部分單位將內(nèi)部控制風(fēng)險評估與內(nèi)部控制評價概念混淆，將內(nèi)部控制風(fēng)險評估與內(nèi)部控制評價視為同一事項；部分單位以黨風(fēng)廉政風(fēng)險責(zé)任清單代替內(nèi)部控制風(fēng)險評估，以外部審計報告代替內(nèi)部控制評價報告，以內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價代替內(nèi)部控制風(fēng)險評估與內(nèi)部控制評價工作；部分單位對內(nèi)部控制評價與風(fēng)險評估的主體、范圍、周期、關(guān)注點、評價方法、風(fēng)險識別分析應(yīng)對方法及報告形式不明確，無法自行規(guī)范完成相關(guān)工作，每年為應(yīng)付內(nèi)部控制報告填報，聘請第三方完成內(nèi)部控制評價及風(fēng)險評估工作，成本較高、流于形式。

3.3 部分單位崗位設(shè)置不合理、輪崗機(jī)制不健全

部分單位未明確六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的崗位職責(zé)，未對某項經(jīng)濟(jì)活動實行統(tǒng)一歸口管理；部分單位各崗位職責(zé)劃分不明確，沒有實現(xiàn)不相容崗位相互分離；部分單位沒有及時根據(jù)最新批復(fù)的“三定”規(guī)定對崗位進(jìn)行重新梳理、更新，合理確定崗位職責(zé)及分工，崗位職責(zé)不適用于當(dāng)前工作實際；部分單位未建立關(guān)鍵崗位定期輪崗制度；部分單位輪崗制度未明確輪崗方式、周期、條件和要求等；部分單位的輪崗僅針對中層以上的干部輪崗，對于關(guān)鍵崗位經(jīng)辦人員未實際開展輪崗或未留下輪崗記錄，如輪崗?fù)ㄖ?、記錄單或移交清單等；不具備輪崗條件的單位未采取替代控制措施，部分單位用與輪崗不相關(guān)的其他審計報告替代專項審計。

3.4 部分單位內(nèi)部控制報告填報不規(guī)范，內(nèi)部控制相關(guān)問題整改不到位

部分單位填報內(nèi)部控制報告不夠客觀規(guī)范，上傳不具備說服力或不相關(guān)的材料作為佐證材料，未按編報通知要求及填報指南認(rèn)真編報內(nèi)部控制報告，未按要求做好本單位內(nèi)部控制報告審核工作；部分單位內(nèi)部控制報告描述相關(guān)內(nèi)容過于簡單，未能客觀地展示單位內(nèi)部控制工作組織實施、經(jīng)驗做法、整改落實等情況。部分單位對以前年度的內(nèi)部控制查出問題，單位內(nèi)部控制評價、巡視、紀(jì)檢監(jiān)察、審計發(fā)現(xiàn)問題整改不及時不到位；部分單位對整改工作不重視，制定的整改方案沒有具體整改措施，只是單純解釋原因，未真正做出實質(zhì)性整改。

3.5 部分單位在收支、采購、資產(chǎn)及合同管理等方面存在違規(guī)或舞弊風(fēng)險

現(xiàn)場審核發(fā)現(xiàn)，有的單位會議費及培訓(xùn)費等重點費用支出不規(guī)范，部分費用支出依據(jù)不足，未按合同約定付款，付款未履行審批程序；有的單位無計劃實施采購，采購事項未采用恰當(dāng)?shù)牟少彿绞?，采購驗收工作?zhí)行不到位；有的單位資產(chǎn)入賬科目不規(guī)范，資產(chǎn)盤點出現(xiàn)大量盤虧，但未及時處置；有的單位合同未實行歸口管理，未建立合同管理臺賬，合同簽訂審批滯后，合同簽訂要素不完整，存在缺少日期、法人代表簽字等情況。

4 完善措施及改進(jìn)建議

4.1 提高認(rèn)識，加強組織領(lǐng)導(dǎo)

加強內(nèi)部控制建設(shè)是自然資源部整改落實中央巡視指出相關(guān)問題的重要舉措。自然資源部所屬單位要高度重視內(nèi)部控制建設(shè)工作，把思想和行動統(tǒng)一到部決策部署和工作要求上來，推動內(nèi)部控制工作從“面上推進(jìn)”向“重點突破”轉(zhuǎn)變、從“立規(guī)矩”向“見成效”轉(zhuǎn)變。各單位主要負(fù)責(zé)人是本單位內(nèi)部控制的第一責(zé)任人，要牢固樹立內(nèi)部控制理念，親自部署、親自推動、親自過問、親自督辦；單位全員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部和財務(wù)人員要帶頭自覺維護(hù)內(nèi)部控制制度，狠抓內(nèi)部控制措施落地生效，努力形成上下聯(lián)動、齊抓共管、多措并舉的內(nèi)部控制管理工作新局面，有效提升內(nèi)部管理水平和風(fēng)險防控能力[8]。

4.2 落實管控措施和崗位職責(zé)

各單位要堅持問題導(dǎo)向，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動中的各種風(fēng)險隱患，根據(jù)業(yè)務(wù)特點規(guī)范工作流程、細(xì)化管控措施，結(jié)合實際修訂與完善本單位《內(nèi)部控制手冊》。特別是對“三公”經(jīng)費、大額采購、招投標(biāo)、外協(xié)項目、基建維修工程、實物資產(chǎn)、外業(yè)工作經(jīng)費等方面存在的廉政風(fēng)險和管理風(fēng)險，要重點研究、特別關(guān)注。

4.3 加強部層面的內(nèi)部控制考核評價

進(jìn)一步加強內(nèi)部控制執(zhí)行情況考核與評價，對風(fēng)險點設(shè)置量化標(biāo)準(zhǔn)，將執(zhí)行情況、風(fēng)險應(yīng)對情況、自查情況、檢查整改情況納入考核范圍和評價指標(biāo)體系。引入獎懲機(jī)制，強化責(zé)任追究，對由單位或個人原因?qū)е聝?nèi)部控制失效的要予以嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)[9]。要以內(nèi)部控制報告現(xiàn)場核查、審計巡視等為契機(jī)，定期開展部屬單位內(nèi)部控制和會計基礎(chǔ)工作監(jiān)督檢查，重點審查內(nèi)部控制的建立與實施情況，以及內(nèi)部控制報告內(nèi)容的真實性和規(guī)范性。以督查促整改，不斷提升內(nèi)部控制建設(shè)和實施水平。

4.4 繼續(xù)開展內(nèi)部控制應(yīng)用指引制訂工作

為更好指導(dǎo)自然資源部所屬單位內(nèi)部控制全過程管理，建議繼續(xù)組織開展自然資源部內(nèi)部控制應(yīng)用指引研究與制訂工作。結(jié)合近年來內(nèi)部控制報告暴露出的某些亟待解決的問題，在已印發(fā)的12個指引基礎(chǔ)上，有針對性地研究編寫內(nèi)部控制“風(fēng)險評估”“監(jiān)督評價”“關(guān)鍵崗位輪崗（或?qū)ｍ棇徲嫷忍娲胧钡葘崉?wù)操作指引，提供相關(guān)范例和應(yīng)用模板，以更為簡單和直觀的方式，方便各單位在內(nèi)部控制建設(shè)和報告填報過程中參考與使用。后續(xù)要跟進(jìn)調(diào)研內(nèi)部控制應(yīng)用指引的實施效果，結(jié)合審計問題梳理情況和年度內(nèi)部控制報告，不斷對指引體系進(jìn)行修訂和補充，為防范各類風(fēng)險提供制度遵循。

4.5 加快推進(jìn)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)

在目前已使用的自然資源部統(tǒng)一委托開發(fā)的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)一期建設(shè)（預(yù)算、收支、合同模塊）基礎(chǔ)上，加快完成二期試點（政采、資產(chǎn)、基建模塊）工作，部屬三級預(yù)算單位要早日完成部署并投入使用，做到對主要經(jīng)濟(jì)事項的全覆蓋。同時加緊完善“財務(wù)審計監(jiān)督管理平臺”，實現(xiàn)對重點業(yè)務(wù)、大額支出的數(shù)據(jù)抓取、定期采集、在線監(jiān)控、內(nèi)部公開，通過規(guī)則制定和流程再造，及時發(fā)現(xiàn)各單位日常內(nèi)部控制管理中存在的問題，為單位優(yōu)化和改進(jìn)管理、主管部門及時干預(yù)問題提供數(shù)據(jù)支撐，以信息化手段提高內(nèi)部控制能力。

4.6 加大內(nèi)部控制業(yè)務(wù)宣貫力度

“抓深、抓細(xì)、抓實，務(wù)求落地見效”是自然資源部開展內(nèi)部控制報告編報工作的努力方向。為實現(xiàn)內(nèi)部控制在基層單位有效落實，形成原則一致、步調(diào)統(tǒng)一、齊抓共管的內(nèi)部控制機(jī)制，需要進(jìn)一步做好國家層面內(nèi)部控制的宣傳和自然資源部內(nèi)部控制具體措施的專題培訓(xùn)，以指導(dǎo)基層單位按要求做好內(nèi)部控制體系建設(shè)工作。后續(xù)主管部門可結(jié)合部屬單位實際，樹立內(nèi)部控制建設(shè)先進(jìn)標(biāo)桿，發(fā)布內(nèi)部控制管理經(jīng)典案例，組織單位開展經(jīng)驗宣講，搭建交流平臺、實現(xiàn)信息共享，取人之長、補己之短，引導(dǎo)單位廣大干部職工自覺提高風(fēng)險防范和抵制權(quán)力濫用意識，為全面推進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)與實施工作營造良好的環(huán)境和氛圍[10]。