多尺度視角下超大城市國(guó)土空間格局優(yōu)化策略
——以深圳市為例

■ 唐 欣/錢 競(jìng)/賴權(quán)有

（深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心，廣東 深圳 518040）

0 引言

國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)、空間載體和組成要素，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局關(guān)乎時(shí)代的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展[1]。截至2021年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)64.72%，國(guó)家城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入“下半場(chǎng)”。以高質(zhì)量發(fā)展為主線，以城市為重要抓手提升國(guó)土空間格局優(yōu)化能力，是實(shí)現(xiàn)人民日益增長(zhǎng)的美好生活愿景的有效手段。在空間治理現(xiàn)代化的背景下，探討高質(zhì)量國(guó)土空間格局塑造及優(yōu)化路徑，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間可持續(xù)運(yùn)營(yíng)和空間治理轉(zhuǎn)型具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

黨的十八大將“優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”確定為生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)之一。在過(guò)去的研究和實(shí)踐探索中，學(xué)者較多關(guān)注國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的優(yōu)化方法與思路。在國(guó)家或區(qū)域尺度上，側(cè)重探討國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局優(yōu)化的意義與建議[2-4]。在城市尺度上，方創(chuàng)琳對(duì)構(gòu)建城市發(fā)展格局優(yōu)化的理論和方法研究框架體系進(jìn)行了探討[5-6]；葉菁等立足生態(tài)安全的視角，對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局優(yōu)化進(jìn)行了實(shí)證研究[7]。這些研究側(cè)重于解決宏觀尺度下國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局優(yōu)化的問(wèn)題。相較而言，對(duì)多尺度國(guó)土空間格局優(yōu)化和側(cè)重規(guī)劃目標(biāo)傳導(dǎo)的路徑研究偏少。2019年5月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》中提出全面提升國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，基本形成富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間格局。在此背景下，相關(guān)研究逐漸轉(zhuǎn)向國(guó)土空間規(guī)劃視角。宏觀上基于“三區(qū)三線”劃定與管控、“三生空間”協(xié)調(diào)布局，構(gòu)建城市國(guó)土空間保護(hù)利用整體格局[8-9]；微觀上基于“雙評(píng)價(jià)”研究更為精細(xì)化的國(guó)土空間布局優(yōu)化路徑[10]。然而，目前關(guān)于國(guó)土空間格局優(yōu)化的研究和實(shí)踐探索相對(duì)欠缺，特別是對(duì)國(guó)土空間格局具有尺度差異性和高度的時(shí)空動(dòng)態(tài)性的關(guān)注較少，因此構(gòu)建銜接國(guó)土空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)上下傳導(dǎo)與反饋的國(guó)土空間格局優(yōu)化路徑應(yīng)成為新的研究焦點(diǎn)。

超大型城市是集中承載人口資源的空間地域。在超大型城市統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)土資源配置，優(yōu)化國(guó)土空間格局，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間高水平治理，能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式變革。廣東省深圳市是典型的“小地盤、高密度”的超大型城市，其國(guó)土空間格局優(yōu)化難點(diǎn)集中體現(xiàn)為人地關(guān)系更緊張、空間矛盾更突出、規(guī)劃回旋余地更小等方面?；诖?，本文以深圳市為例，探索超大型城市多尺度陸域國(guó)土空間格局優(yōu)化策略，以期為推動(dòng)新時(shí)期可持續(xù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)愿景目標(biāo)探索新路徑。

1 國(guó)土空間格局優(yōu)化需求與主要關(guān)系

1.1 超大型城市國(guó)土空間格局優(yōu)化新需求

國(guó)土空間格局優(yōu)化方案映射在空間上表現(xiàn)為國(guó)土空間規(guī)劃的空間方案。作為落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的空間安排，國(guó)土空間規(guī)劃不僅是現(xiàn)階段空間規(guī)劃體系的重構(gòu)，更是空間治理現(xiàn)代化和國(guó)土空間格局優(yōu)化的時(shí)代要求[11]。新時(shí)期背景下，超大型城市將率先面臨土地等資源的“緊約束”。優(yōu)化配置城市空間資源、優(yōu)化調(diào)整城市空間和功能結(jié)構(gòu)，是超大型城市破解發(fā)展空間不足、城市治理承壓較大等難題的必由之路。一方面，要立足空間高效能治理需求，構(gòu)建“總規(guī)空間總體格局—專規(guī)空間功能格局—詳規(guī)空間實(shí)施格局”的協(xié)調(diào)傳導(dǎo)反饋機(jī)制，確保國(guó)土空間格局優(yōu)化全體系貫通、全過(guò)程監(jiān)測(cè)；另一方面，要立足國(guó)土空間格局高質(zhì)量?jī)?yōu)化需求，構(gòu)建“宏觀尺度保護(hù)與利用總體格局—中觀尺度效率與公平配置格局—微觀尺度落實(shí)與協(xié)調(diào)優(yōu)化格局”。通過(guò)構(gòu)建與國(guó)土空間規(guī)劃體系相契合的國(guó)土空間格局優(yōu)化體系，動(dòng)態(tài)開(kāi)展目標(biāo)導(dǎo)向下的資源配置與格局優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)自上而下要素傳導(dǎo)與自下而上訴求反饋相貫通的空間格局優(yōu)化模式。

1.2 統(tǒng)籌城市發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系

宏觀層面的國(guó)土空間格局塑造在于從全域視角，基于“縱向聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)調(diào)”原則，謀劃新時(shí)期國(guó)土空間保護(hù)利用格局?？v向上，基于農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和城鎮(zhèn)空間的特征，處理好市、區(qū)兩級(jí)在協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)關(guān)系上的職能差異，上下聯(lián)動(dòng)發(fā)揮市區(qū)聯(lián)動(dòng)最大效能。農(nóng)業(yè)空間層面，各區(qū)基于規(guī)劃布局沖突分析，圈定農(nóng)業(yè)保護(hù)空間，市級(jí)基于耕地保有量和永久基本農(nóng)田數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)效益評(píng)價(jià)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)保護(hù)空間。生態(tài)空間層面，由于自然地理格局邊界往往與行政邊界不重合，許多發(fā)揮重要生態(tài)系統(tǒng)連續(xù)性功能的大型自然地理景觀往往是跨區(qū)域的，因此需發(fā)揮市級(jí)對(duì)跨區(qū)域生態(tài)斑塊和生態(tài)廊道預(yù)控、保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)的主導(dǎo)效能，以保證區(qū)域間大型植被斑塊的有效連通。城鎮(zhèn)空間層面，為凸顯組團(tuán)式空間結(jié)構(gòu)，防止生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系被發(fā)展訴求突破，在市區(qū)聯(lián)動(dòng)優(yōu)化城市發(fā)展格局的基礎(chǔ)上，仍需發(fā)揮市級(jí)對(duì)城鎮(zhèn)整體發(fā)展形態(tài)的宏觀把控能力，優(yōu)化調(diào)整損害城市生態(tài)安全閾值的空間需求。橫向上，基于國(guó)土變更調(diào)查現(xiàn)狀、“雙評(píng)價(jià)”、權(quán)屬、各層次規(guī)劃、國(guó)家省市重大戰(zhàn)略項(xiàng)目和新時(shí)期國(guó)土空間保護(hù)利用需求，通過(guò)重構(gòu)形成以“三區(qū)三線”為基本框架的國(guó)土空間保護(hù)利用總體格局。在此基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)新時(shí)期各類空間性規(guī)劃與管控線，統(tǒng)籌形成新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃格局。

1.3 兼顧集約高效與宜居均衡的關(guān)系

中觀層面的國(guó)土空間格局優(yōu)化在于從管控單元視角，基于“總量管控、流量配置”的原則，在城市動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程中實(shí)現(xiàn)空間要素配置的統(tǒng)籌平衡、集約高效和宜居均衡?；陉懹驀?guó)土空間保護(hù)利用總體格局，以城鎮(zhèn)單元、農(nóng)業(yè)單元、生態(tài)單元為抓手，實(shí)現(xiàn)小尺度與大尺度的三類空間相互傳導(dǎo)反饋。通過(guò)國(guó)土空間“微積分”，建立適應(yīng)超大城市治理特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律的空間價(jià)值提升路徑，“微分”實(shí)現(xiàn)精細(xì)化城市時(shí)空?qǐng)鼍芭渲?，“積分”將大量小型結(jié)構(gòu)效益聚合成空間價(jià)值紅利[12]。農(nóng)業(yè)單元、生態(tài)單元空間要素以耕地、林地、園地等非建設(shè)用地配置為主，管控要素側(cè)重保護(hù)類型。城鎮(zhèn)單元作為市民日常生活感知的主要場(chǎng)景和生產(chǎn)生活要素投放的主要空間，在“以人為本”的空間價(jià)值導(dǎo)向下，國(guó)土空間要素配置重點(diǎn)在于促進(jìn)效率與公平、促進(jìn)人口發(fā)展與空間發(fā)展的有序協(xié)調(diào)。既要節(jié)約集約用地，提升土地利用效率，更要關(guān)注人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。因此，基于超大型城市人口資源要素高密度的客觀實(shí)際，兼顧集約高效與宜居均衡的三維國(guó)土空間要素配置模式，成為中觀尺度下優(yōu)化城市空間格局的關(guān)鍵。

1.4 協(xié)調(diào)剛性管控與彈性引導(dǎo)的關(guān)系

微觀層面的國(guó)土空間格局優(yōu)化在于從地塊尺度協(xié)調(diào)剛性管控要素與彈性引導(dǎo)要素的空間關(guān)系，通過(guò)規(guī)劃管制與規(guī)劃引導(dǎo)共同發(fā)力，以期達(dá)到階段的規(guī)劃目標(biāo)和空間時(shí)效。在剛性管控要素布局層面，基于國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容重構(gòu)，劃分為指標(biāo)管控、空間管控和名錄管控，有效緩解其在空間治理中的“越位”“缺位”“錯(cuò)位”狀態(tài)[13]，使空間管制從局部走向整體、從分割走向系統(tǒng)。指標(biāo)管控和名錄管控分別通過(guò)總量監(jiān)測(cè)和正負(fù)面清單實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管控，空間管控即以“三區(qū)三線”“城市四線”及其他國(guó)土空間規(guī)劃落位的管控線實(shí)現(xiàn)空間約束。在彈性引導(dǎo)要素協(xié)調(diào)層面，重點(diǎn)協(xié)調(diào)空間引導(dǎo)性要素與地塊規(guī)劃布局的關(guān)系，賦予空間更多的可能性，趨向空間要素配置實(shí)施的最優(yōu)解。空間引導(dǎo)性要素可以分為宏觀實(shí)位控制微觀靈活布局、宏觀虛位控制微觀靈活布局兩大類。宏觀實(shí)位控制微觀靈活布局的要素如規(guī)劃功能分區(qū)、密度分區(qū)等，在總體規(guī)劃上實(shí)現(xiàn)“一張圖”落位，但在詳細(xì)規(guī)劃層面，規(guī)劃類型、規(guī)劃密度、規(guī)劃布局等均有較大彈性；宏觀虛位控制微觀靈活布局的要素如總體城市設(shè)計(jì)與景觀風(fēng)貌，側(cè)重對(duì)特色景觀、重要功能、場(chǎng)所特征等方面的引導(dǎo)，對(duì)塑造城市空間形態(tài)秩序與特色風(fēng)貌起到關(guān)鍵作用。地塊規(guī)劃布局重點(diǎn)從微觀空間視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)空間節(jié)點(diǎn)和空間聯(lián)通體系的優(yōu)化，通過(guò)地塊規(guī)劃布局，促進(jìn)開(kāi)敞空間建設(shè)和聯(lián)通、全域游憩通廊連接等，使空間布局與城市居民生活需求、行為方式相適應(yīng)，有利于控制和引導(dǎo)城市空間的有序發(fā)展，避免無(wú)序混亂的現(xiàn)象。

2 超大型城市國(guó)土空間格局優(yōu)化策略

2.1 統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向下的宏觀國(guó)土空間保護(hù)利用格局塑造

2.1.1 構(gòu)建國(guó)土空間格局優(yōu)化體系

國(guó)土空間格局優(yōu)化調(diào)整是生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國(guó)建設(shè)的重要抓手。深圳市探索構(gòu)建了包含市、區(qū)兩個(gè)層級(jí)，以總體規(guī)劃為引領(lǐng)、以專項(xiàng)規(guī)劃為支撐、以詳細(xì)規(guī)劃為實(shí)施平臺(tái)的“兩級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系。在“兩級(jí)三類”的體系框架下，探索建立“三階段四層次”的國(guó)土空間格局優(yōu)化體系（圖1）?！叭A段”指總體格局塑造階段、分區(qū)和單元落實(shí)細(xì)化階段、動(dòng)態(tài)評(píng)估反饋階段；“四層次”指目標(biāo)層、格局層、分區(qū)層、布局層。首先，總體規(guī)劃確定高質(zhì)量協(xié)調(diào)保護(hù)利用格局和精準(zhǔn)配置國(guó)土空間要素的空間目標(biāo)。其次，在“三區(qū)三線”的基礎(chǔ)上，銜接空間性專項(xiàng)規(guī)劃，形成國(guó)土空間整體保護(hù)利用格局。接下來(lái)是基于空間要素分布特征，按資源要素配置水平，細(xì)分國(guó)土空間格局分區(qū)。再次，基于詳細(xì)規(guī)劃，自上而下傳導(dǎo)空間管控與空間引導(dǎo)要素，自下而上優(yōu)化各類要素空間結(jié)構(gòu)，形成空間要素布局。最后，動(dòng)態(tài)評(píng)估國(guó)土空間要素，反饋至國(guó)土空間格局分區(qū)，再進(jìn)一步反饋至總體格局，形成“格局塑造—空間細(xì)化—評(píng)估反饋—格局優(yōu)化”的全過(guò)程國(guó)土空間格局優(yōu)化配置路徑。

圖1 國(guó)土空間格局優(yōu)化策略體系

2.1.2 錨固全域國(guó)土空間保護(hù)利用格局

宏觀尺度國(guó)土空間格局優(yōu)化在于構(gòu)建全域國(guó)土空間保護(hù)利用總體格局。具體而言，按照永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的優(yōu)先順序統(tǒng)籌錨固國(guó)土空間保護(hù)利用總體格局。優(yōu)先在現(xiàn)狀耕地和永久基本農(nóng)田基礎(chǔ)上進(jìn)行核實(shí)整改補(bǔ)劃，優(yōu)化形成更加集中連片的永久基本農(nóng)田布局；生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)先錨固生態(tài)敏感和生態(tài)功能極重要區(qū)域，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自然保護(hù)地整合優(yōu)化方案，確定全市重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)格局；城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界完全避讓上述兩條控制線，同時(shí)銜接全市生態(tài)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)格局和農(nóng)業(yè)空間優(yōu)化布局，整體謀劃與高質(zhì)量發(fā)展階段更相適應(yīng)的國(guó)土空間保護(hù)利用新格局。在此基礎(chǔ)上，城市“四線”作為陸域總體格局之外的專項(xiàng)要素管控線，是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制與管控精細(xì)化的重要抓手[14]。此類管控線還包括基本生態(tài)控制線、風(fēng)景名勝區(qū)、基于“三線一單”劃定的環(huán)境管控單元、工業(yè)區(qū)塊線等，與“三區(qū)三線”共同構(gòu)建國(guó)土空間格局開(kāi)發(fā)保護(hù)新秩序。

2.2 兼顧公平與效率導(dǎo)向下的中觀國(guó)土空間格局優(yōu)化策略

2.2.1 劃分國(guó)土空間要素配置單元

深圳市探索全域劃定標(biāo)準(zhǔn)單元，向上承接總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，向下指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃。標(biāo)準(zhǔn)單元以自然地理格局為邊界，基本銜接社會(huì)管理基礎(chǔ)空間網(wǎng)絡(luò)，保障相對(duì)完整的城市功能結(jié)構(gòu)，是新時(shí)期實(shí)現(xiàn)中觀尺度下國(guó)土空間格局優(yōu)化和資源要素配置的有利抓手。鑒于生態(tài)單元、農(nóng)業(yè)單元側(cè)重保護(hù)性要素，關(guān)于中觀尺度下的空間格局優(yōu)化，本文聚焦于標(biāo)準(zhǔn)單元內(nèi)的城鎮(zhèn)空間，即城鎮(zhèn)單元。深圳市作為高密度建成區(qū)，受到土地有限、資源緊約束等現(xiàn)實(shí)困境約束，在空間格局優(yōu)化評(píng)估指標(biāo)中強(qiáng)調(diào)空間密度、空間效率、空間品質(zhì)指標(biāo)的設(shè)置，探索“動(dòng)態(tài)評(píng)估”與“流量管控”相互配合的空間治理新模式。從空間密度、空間效率和空間品質(zhì)三個(gè)維度，動(dòng)態(tài)評(píng)估《深圳市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2020—2035年）》劃定的794個(gè)城鎮(zhèn)單元空間要素配置情況，將規(guī)劃劃定的794個(gè)城鎮(zhèn)劃分為高密度高效率高品質(zhì)、高密度高效率低品質(zhì)、高密度低效率高品質(zhì)、高密度低效率低品質(zhì)、低密度高效率高品質(zhì)、低密度高效率低品質(zhì)、低密度低效率高品質(zhì)、低密度低效率低品質(zhì)8類空間格局分區(qū)，以空間規(guī)劃保護(hù)利用總體目標(biāo)為導(dǎo)向，分類優(yōu)化空間流量配置路徑。

2.2.2 建立國(guó)土空間要素配置評(píng)價(jià)體系

基于城市空間要素分布特征，選取常住人口密度、建筑密度、平均容積率指標(biāo)刻畫(huà)空間密度特征，選取道路網(wǎng)密度、軌道800米半徑服務(wù)覆蓋率刻畫(huà)空間效率特征，選取社區(qū)文化活動(dòng)設(shè)施步行15分鐘覆蓋率、社區(qū)體育設(shè)施步行15分鐘覆蓋率、公園綠地和廣場(chǎng)步行5分鐘覆蓋率刻畫(huà)空間品質(zhì)特征，詳見(jiàn)表1。由于不同指標(biāo)存在數(shù)量級(jí)和量綱的差異，故采用Min-Max標(biāo)準(zhǔn)化方式對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，并結(jié)合表1的權(quán)重值測(cè)算各維度的總體水平，劃分為高、低兩個(gè)等級(jí)，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化后位于前50%的視為高水平，位于后50%的視為低水平。如圖2所示，對(duì)于低密度低效率低品質(zhì)區(qū)域，各測(cè)度指標(biāo)整體水平較低，但公園綠地和廣場(chǎng)步行5分鐘覆蓋率指標(biāo)仍較好，表明深圳有較好的“公園城市”基礎(chǔ)，公園綠地配置整體水平較佳。對(duì)于高密度和低密度區(qū)域，效率測(cè)度指標(biāo)與品質(zhì)測(cè)度指標(biāo)呈現(xiàn)正向關(guān)聯(lián)；對(duì)于高效率和低效率區(qū)域，密度測(cè)度指標(biāo)與品質(zhì)測(cè)度指標(biāo)呈現(xiàn)正向關(guān)聯(lián)。這表明高密度城市化地區(qū)，集約高效與宜居適度仍可有效兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，城市核心區(qū)內(nèi)外配置水平差距較大，城市核心區(qū)外圍區(qū)域除部分市級(jí)功能中心外，空間配置密度、效率和品質(zhì)均相對(duì)較低。

表1 城市空間要素測(cè)度體系與權(quán)重

圖2 城市空間要素評(píng)價(jià)示意圖

2.2.3 分類制定國(guó)土空間要素配置策略

基于中觀尺度國(guó)土空間格局分區(qū)，分類制定空間格局優(yōu)化引導(dǎo)措施。高密度高效率高品質(zhì)、高密度高效率低品質(zhì)、高密度低效率高品質(zhì)、高密度低效率低品質(zhì)4類空間主要位于城市核心區(qū)和外圍市級(jí)功能中心。其中，城市核心區(qū)已是高密度集中建成區(qū)，未來(lái)空間配置側(cè)重空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整；外圍市級(jí)功能中心可加大要素的集中投放，加快市級(jí)功能中心培育，與深圳市“多中心、組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化”的國(guó)土空間格局相契合。低密度高效率高品質(zhì)、低密度高效率低品質(zhì)2類空間主要位于交通便利的建成區(qū)，由于建成區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施支撐較強(qiáng)，未來(lái)結(jié)合城鎮(zhèn)單元的主導(dǎo)功能定位、密度分區(qū)、全市規(guī)劃重大片區(qū)等，可適當(dāng)傾斜空間要素配置規(guī)模；低密度低效率高品質(zhì)、低密度低效率低品質(zhì)2類空間主要位于城市核心區(qū)外，未來(lái)可結(jié)合本輪《深圳市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2020—2035年）》確定的“一核多心網(wǎng)絡(luò)化”空間結(jié)構(gòu)和密度分區(qū)管控要求，優(yōu)先配置位于市級(jí)城市功能中心和市級(jí)功能節(jié)點(diǎn)的區(qū)域，促進(jìn)形成兼顧集約高效和適度均衡的空間要素配置格局。

2.3 協(xié)調(diào)剛性管控與彈性引導(dǎo)導(dǎo)向下的微觀國(guó)土空間格局優(yōu)化模式

深圳市在城市土地資源存量開(kāi)發(fā)的現(xiàn)實(shí)背景下，注重城市空間治理，從不同維度加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)空間結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)，既可保留城市“多中心、組團(tuán)式、生態(tài)型”空間結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，又可持續(xù)精細(xì)化調(diào)整和重組內(nèi)部功能，最終引導(dǎo)形成更加有序的空間結(jié)構(gòu)，適應(yīng)不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。具體優(yōu)化路線分為空間管控要素落位、空間引導(dǎo)要素約束、地塊規(guī)劃布局優(yōu)化三個(gè)階段（圖3）。

圖3 基于要素落實(shí)與布局協(xié)調(diào)的國(guó)土空間格局優(yōu)化路線

空間管控要素通過(guò)總體規(guī)劃劃定的控制線和市級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃劃定的管控線直接落位至標(biāo)準(zhǔn)單元上。詳細(xì)規(guī)劃的修編需符合管控線的管控要求，防止上位規(guī)劃被下位規(guī)劃頻繁突破；以各類管控邊界、約束性指標(biāo)、名錄為重點(diǎn)，對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)?？臻g引導(dǎo)要素約束主要通過(guò)片區(qū)、分區(qū)、單元等較大尺度的空間規(guī)劃，促進(jìn)精準(zhǔn)配置國(guó)土空間資源要素，實(shí)現(xiàn)更有效率的集約發(fā)展。例如，規(guī)劃功能分區(qū)通過(guò)對(duì)城市功能的空間布局進(jìn)行結(jié)構(gòu)性控制，為詳細(xì)規(guī)劃提供土地用途分類依據(jù)；密度分區(qū)、地下空間重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)通過(guò)約束城市建設(shè)用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，適應(yīng)高密度、高強(qiáng)度超大城市的精細(xì)化空間管控需求。地塊規(guī)劃布局優(yōu)化在落實(shí)空間管控要素、協(xié)調(diào)空間引導(dǎo)要素的基礎(chǔ)上，結(jié)合片區(qū)資源本底狀況和發(fā)展實(shí)際，切實(shí)提升片區(qū)整體場(chǎng)景體驗(yàn)感，促進(jìn)城市健康運(yùn)行。例如，基于片區(qū)或更大尺度的自然生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)格局，通過(guò)設(shè)置狹小綠地、街頭空閑地，營(yíng)造立體花園等方式，實(shí)現(xiàn)城市自然生態(tài)要素的串聯(lián)、融合與銜接，有利于構(gòu)建全域無(wú)邊界連接的開(kāi)敞空間網(wǎng)絡(luò)；基于城市發(fā)展需求、片區(qū)民生短板等客觀實(shí)際，從利于城鎮(zhèn)功能多元混合、集約緊湊的角度出發(fā)，優(yōu)化小尺度上的空間要素配置等。

3 結(jié)語(yǔ)

以多尺度的不同視角探究超大型城市國(guó)土空間格局優(yōu)化路徑，對(duì)國(guó)土空間格局優(yōu)化與重構(gòu)具有重要意義。本文通過(guò)分析宏觀、中觀、微觀三個(gè)尺度下國(guó)土空間格局優(yōu)化邏輯，基于深圳市“兩級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系，探討構(gòu)建逐級(jí)傳導(dǎo)與反饋的“三階段四層次”國(guó)土空間格局優(yōu)化配置體系。在明確國(guó)土空間格局優(yōu)化邏輯的基礎(chǔ)上，開(kāi)展全域、全類型、全要素的國(guó)土空間格局優(yōu)化工作，才能真正發(fā)揮不同層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的效用，將空間藍(lán)圖動(dòng)態(tài)導(dǎo)向空間實(shí)際，促進(jìn)國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

國(guó)土空間格局優(yōu)化是一項(xiàng)系統(tǒng)性和綜合性的研究，本文雖構(gòu)建了不同尺度國(guó)土空間格局優(yōu)化體系，但各尺度下優(yōu)化路徑和支撐技術(shù)均有待進(jìn)一步研究。例如，本文關(guān)于中觀尺度下國(guó)土空間格局優(yōu)化，選取了三個(gè)維度八個(gè)指標(biāo)進(jìn)行空間測(cè)算，但更加科學(xué)適宜、符合城市運(yùn)行管理的測(cè)度體系仍需在理論研究與實(shí)踐中進(jìn)一步延伸與探索。未來(lái)需將國(guó)土空間格局優(yōu)化體系轉(zhuǎn)化為可量化、可監(jiān)測(cè)、可評(píng)估、可復(fù)用的空間管制工具，以提高國(guó)土空間資源配置效率，助力提升國(guó)土空間治理能力。