勞動力統(tǒng)一大市場構建的理論邏輯與實踐路徑

吳德進

(1.福建社會科學院 《福建論壇》雜志社， 福州 350001；2.福建省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心， 福州 350001)

一、中國勞動力統(tǒng)一大市場：概念內涵與邏輯框架

當前中國已經邁入人口老齡化和少子化并存的社會，勞動力供給總量趨于下降，人口紅利逐漸消失。面對新冠肺炎疫情等諸多不確定性及世界格局的復雜多變，中國經濟亟需新的增長引擎，建設全國勞動力統(tǒng)一大市場，暢通人口跨界流動，推動經濟高質量發(fā)展成為各方關注的重大問題。2022年，中共中央、國務院發(fā)布《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》，從全局和戰(zhàn)略高度明確了打造全國統(tǒng)一的要素市場，推進要素市場放開、放活，破除行政壁壘和體制藩籬對價格的阻礙作用，全面推動市場化價格機制的形成。

習近平總書記強調，要加快建設高效規(guī)范、公平競爭和充分開放的全國統(tǒng)一大市場，促進商品和要素資源在更大范圍內流動。中國要素市場的分割程度明顯高于產品市場，當前首要任務是制定地方政府直接干預市場行為的統(tǒng)一負面清單，先易后難，分區(qū)域分層次推進要素市場的一體化。(1)劉志彪、孔令池：《從分割走向整合：推進國內統(tǒng)一大市場建設的阻力與對策》，《中國工業(yè)經濟》2021年第8期。在要素市場一體化中最關鍵的環(huán)節(jié)就是勞動力市場一體化，人口自由流動能極大改善全國范圍內的資源配置效率。勞動力流動對中國過去的經濟增長發(fā)揮了重要作用，但目前我國勞動力市場存在不同形式和程度的分割，勞動力配置扭曲嚴重，帶來效率損失。(2)蓋慶恩、朱喜、史清華：《勞動力市場扭曲、結構轉變和中國勞動生產率》，《經濟研究》2013年第5期；趙新宇、鄭國強：《勞動力市場扭曲如何影響城市全要素生產率?——基于配置扭曲和價格扭曲雙重視角的實證研究》，《經濟問題探索》2021年第6期。

中國勞動力市場的形成和西方國家存在較大差異，一方面，中國經歷了由計劃經濟向社會主義市場經濟體制的轉型，這一過程改變了資源配置機制，引發(fā)不同主體的利益博弈；另一方面，中國把西方國家?guī)讉€世紀完成的市場經濟改革壓縮至幾十年，作為后發(fā)國家不可避免地會經歷倍道而進帶來的陣痛。受到歷史沿襲、戶籍制度和政策導向的影響，中國勞動力市場分割基于局部正反饋的循環(huán)系統(tǒng)存在路徑依賴現(xiàn)象，退出鎖定是實現(xiàn)一體化的關鍵。(3)蘇永照：《勞動力市場分割的自增強機制研究》，《商業(yè)研究》2011年第5期。對中國勞動力市場近70年的發(fā)展歷程進行梳理，既有利于探尋影響勞動力配置扭曲的制度性障礙，引導人口合理有序流動，從理論上構建勞動力統(tǒng)一大市場的邏輯體系，也有利于挖掘經濟高質量發(fā)展的動力，逐步釋放超大規(guī)模經濟效應和市場紅利，尋求改革路徑和政策建議。

(一)勞動力統(tǒng)一大市場的內涵

勞動力統(tǒng)一大市場，本質就是勞動力市場一體化，理論界對其內涵的闡發(fā)一般遵循兩個出發(fā)點。一是以古典經濟學的競爭性假定為出發(fā)點，強調市場是完全競爭的，勞動力市場供求力量決定均衡的工資水平，工資差異主要由個體特征和補償性工資構成。(4)單爽：《中國勞動力市場分割狀況研究——基于工資決定機制的視角》，《上海經濟研究》2021年第5期。Lewis的二元結構理論(5)Lewis A .，“Economic Development with Unlimited Supplies of Labour，”The Manchester School of Economic and Social Studies,22(2)， 1954.、Todaro的勞動力轉移模型(6)Todaro M. P.，“Model of Labor Migration and Unemployment in Less Developed Countries，”American Economic Review,59(1)， 1969.以及Topel勞動力動態(tài)均衡模型(7)Topel R. H.，“Part 2: Hoover Institution Labor Conference || Local Labor Markets，”Journal of Political Economy,94(3)， 1986.，都以競爭性市場為出發(fā)點。勞動力市場一體化是競爭的必然結果(8)都陽、蔡昉：《中國制造業(yè)工資的地區(qū)趨同性與勞動力市場一體化》，《世界經濟》2004年第8期。，通過勞動力在各地區(qū)的合理流動能促進國民收入配置效率最優(yōu)化。(9)張文、徐小琴：《城鄉(xiāng)勞動力市場一體化理論初探:內涵、特征與實現(xiàn)條件》，《求實》2010年第3期。古典經濟學多以成熟的勞動力市場為基礎，聚焦于個人行為效用最大化，但往往忽略個人偏好的動態(tài)變化和市場的制度約束。(10)劉春榮：《鄉(xiāng)城流動中的勞動力市場分割問題探究》，《現(xiàn)代經濟探討》2014年第12期。

二是以制度經濟學的非競爭性假定為出發(fā)點，主要體現(xiàn)在勞動力市場分割理論。研究路線從整體涇渭分明到區(qū)域細化融合，從二元分割到多元分割，但總體上始終遵循兩個基本視角。第一，結構主義視角，強調外生于家庭和個人的結構因素對勞動力市場分割造成的影響，可以追溯到Peter B. Doeringe和Michael J. Pior提出的二元勞動力市場理論。國內勞動力市場分割理論起源于20世紀90年代，作為發(fā)展中國家二元結構特征明顯，加之長期嚴格的戶籍制度和城市偏向的經濟政策，早期研究側重于城鄉(xiāng)分割。(11)蔡昉、都陽、王美艷：《戶籍制度與勞動力市場保護》，《經濟研究》2001年第12期。隨著市場化改革的不斷深入，分割逐漸擴展到行業(yè)分割、部門分割。(12)邊燕杰、李路路、李煜、郝大海：《結構壁壘、體制轉型與地位資源含量》，《中國社會科學》2006年第5期；葉林祥、李實、羅楚亮：《行業(yè)壟斷、所有制與企業(yè)工資收入差距——基于第一次全國經濟普查企業(yè)數據的實證研究》，《管理世界》2011年第4期；陳琳、葛勁峰：《不同所有制部門的代際收入流動性研究——基于勞動力市場分割的視角》，《當代財經》2015年第2期。第二，個人主義視角，強調家庭和個體特征差異，其理論基礎是“布勞—鄧肯地位獲得模型”所強調的人力資本積累(13)李路路、朱斌、王煜：《市場轉型、勞動力市場分割與工作組織流動》，《中國社會科學》2016年第9期。。強調教育程度(14)吳愈曉：《勞動力市場分割、職業(yè)流動與城市勞動者經濟地位獲得的二元路徑模式》，《中國社會科學》2011年第1期。、婚姻狀況(15)原新、韓靚：《多重分割視角下外來人口就業(yè)與收入歧視分析》，《人口研究》2009年第1期。、性別(16)羅楚亮、滕陽川、李利英：《行業(yè)結構、性別歧視與性別工資差距》，《管理世界》2019年第8期。、工頭制度(17)王鑫、齊秀琳、雷鳴：《工頭制、勞動力市場分割與工資扭曲:來自近代工業(yè)的證據》，《南開經濟研究》2018年第5期。和顏值(18)管永昊、吳佳敏、賀伊琦、呂文慧：《高顏值能增加個人收入嗎——來自CFPS面板數據的證據》，《財貿研究》2019年第9期。所帶來的勞動力市場分割。制度經濟學一般采用歷史分析法和邊際分析法，避開均衡分析，關注制度約束和內生偏好的決定因素，認為市場分割在短期內難以消除。

(二)中國勞動力統(tǒng)一大市場的邏輯框架

中國勞動力統(tǒng)一大市場的形成不是孤立事件，而是國家發(fā)展戰(zhàn)略、經濟體制和社會資源分配權利共同影響的結果，歷經萌芽期、形成期、發(fā)展期和深化期四個階段。其形成邏輯為：政府首先判斷識別國內外面臨的客觀環(huán)境，選擇符合一定時期的國家戰(zhàn)略；在國家戰(zhàn)略框架下指導經濟社會的發(fā)展，確立相應的經濟體制；經濟體制決定了社會資源的分配權利，引發(fā)勞動力市場的就業(yè)制度、收入分配制度、社會保障制度和市場分割模式發(fā)生變化。同時，政府、市場和企業(yè)與勞動者的關系也在動態(tài)中不斷向前發(fā)展，推動勞動力市場的一體化進程。

中國勞動力統(tǒng)一大市場的實質是在漸進式改革背景下，不斷突破勞動力市場分割壁壘，擴大市場對勞動力資源配置范圍，實現(xiàn)勞動力充分自由流動，工資由市場勞動供求決定的過程和狀態(tài)，邏輯框架如圖1。

圖1 全國勞動力統(tǒng)一大市場邏輯框架

二、中國勞動力市場的演進脈絡與階段劃分

我國社會主義經濟體制經過70余年的改革發(fā)展，全國勞動力統(tǒng)一大市場逐步建立和完善。本文以國家戰(zhàn)略和經濟體制變遷為切入點，根據社會資源分配權利的轉變把勞動力市場形成劃分為萌芽期、形成期、發(fā)展期和深化期四個階段，各階段呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式和特點。

(一)萌芽期(1949—1978年)

中華人民共和國成立伊始，世界資本主義和社會主義兩大陣營對立，帝國主義對新政權實施政治孤立和經濟“制裁”，同時對我國沿海和周邊國家發(fā)動軍事威脅，我國面臨著外部侵略的威脅。國內面對革命戰(zhàn)爭留下的滿目瘡痍，經濟基礎薄弱，物質極度匱乏，黨和政府帶領人民擺脫貧困迅速恢復生產是急需解決的現(xiàn)實問題?；凇傲鴳?zhàn)略”的工業(yè)化道路，并沒有完全遵循“農—輕—重”的演進路徑，而是選擇“趕超”為特征的戰(zhàn)略模式；趕超戰(zhàn)略由國家發(fā)動，以中央計劃替代市場機制實現(xiàn)資源的快速積累，最終形成高度集中、國家管理的計劃經濟體制。在計劃經濟思想的指導下，我國經濟社會領域構建了一套完整的計劃模式，勞動力市場是其中非常重要的一環(huán)，政府主導了這一時期的社會資源分配。

(1)就業(yè)制度。農村居民以人民公社為單元，土地資源為載體，就業(yè)制度帶有強烈的自然屬性。社員須從事勞動生產活動，除升學、參軍等途徑外幾乎不可能實現(xiàn)城鄉(xiāng)流動。同時中央按照戶口建立統(tǒng)購統(tǒng)銷的農產品制度，通過發(fā)布糧票、油票和布票等各種票據，定期定量供給，實際上把農村勞動力固定在本地就業(yè)。城鄉(xiāng)分割的就業(yè)模式通過工農產品“剪刀差”機制，在一定程度上積累了大量資金，保障了我國龐大的重工業(yè)體系。城鎮(zhèn)居民實行統(tǒng)一調配，不管是機關、事業(yè)，還是企業(yè)單位，由相應管理部門備案安排，合理調動平衡各地區(qū)的多余勞動力，采用終身雇傭制，限制甚至禁止隨意解雇員工。

(2)工資收入制度。農村居民的工資制度本質上是以“生產隊”為單元的現(xiàn)金制與實物制相結合的分配方式，并不屬于嚴格意義的工資制度。1959年，中共中央在鄭州召開的政治局擴大會議，提出在農村實行“三級所有，隊為基礎”的分配模式。生產隊把當年的全部收入繳夠國家農業(yè)稅，留足集體費用以后的剩余部分，在各社員之間平均分配。工資的多少取決于公社及生產隊的經營狀況，且實物分配比例較高。1956年7月，國務院發(fā)布了《關于工資改革的決定》，各地區(qū)、行業(yè)初步形成了統(tǒng)一的城鎮(zhèn)工資收入制度。政府是工資分配的主體，其他單位是具體的執(zhí)行機構。全國范圍內建立了11類30級工資制，在機關事業(yè)單位中實行職務等級工資制；多數企業(yè)實行4類8級統(tǒng)一的崗位工資制或等級工資制。工資收入是工資的主體部分，除此之外個別部門保留了獎金，雖然略有變動，但基本保留到了改革開放初期。

(3)社會保障制度。農村居民主要是以土地資源為基礎的家庭保障制度，1956年通過的《高級農業(yè)生產合作社示范章程》，在農村逐步形成了“五保供養(yǎng)制度”和農村集體經濟的合作醫(yī)療制度，但整體規(guī)范性和保障性不強。1951年2月，國務院發(fā)布的《中華人民共和國保險條例》形成了城鎮(zhèn)居民社會保障體系的雛形，隨后又頒發(fā)了一系列政策措施不斷規(guī)范和完善這一制度。制度涵蓋了工人的生育、養(yǎng)老、疾病和死亡，除此之外，還享有福利分房、交通補助、取暖補貼、“子女頂替”等福利。

(4)市場分割模式。政府優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)并采取城市偏向型的政策，實行了嚴格的城鄉(xiāng)二元戶籍制度。1958年1月，全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，把人口劃分為“農業(yè)戶口”和“非農業(yè)戶口”，標志著政府對人口自由流動的禁錮。隨后中央多次發(fā)布相關文件，嚴格控制農村居民向城鎮(zhèn)遷移，導致勞動力市場分割的“原始形態(tài)”——城鄉(xiāng)地域分割。

萌芽時期的勞動力計劃調配雖然對我國的工業(yè)化進程起了積極作用，但其固有的內在缺陷不斷顯現(xiàn)。第一，政府是社會資源分配權利的主體，人為割裂農村和城市的勞動力流動，導致城鄉(xiāng)分割長期影響社會公平；第二，剝奪了勞動者和用人單位的自由選擇權，用工形式單一，造成勞動力供求匹配效率低下；第三，缺乏激勵機制，企業(yè)不以追求利潤最大化為目標，平均主義引發(fā)勞動惰性；第四，不存在勞動力退出機制，隱性失業(yè)嚴重，生產效率極度浪費。

(二)形成期(1979—1992年)

過去幾十年的計劃經濟政策，很大程度上壓制了市場的作用，價格不能反映市場供求，影響資源配置效率的提升。隨著日本、歐共體經濟的迅速發(fā)展，資本主義陣營出現(xiàn)分化，世界格局由兩極對立向多極化趨勢演變。黨的十一屆三中全會提出把工作重心轉移到經濟建設上來，實行改革開放的重大決策。政府開始逐步引入市場機制，勞動力市場的形成是糾正趕超戰(zhàn)略帶來扭曲后果以及實現(xiàn)經濟快速增長的必然選擇，政府和企業(yè)主導了這一時期社會資源的分配。

(1)就業(yè)制度。農村居民就業(yè)制度的改變，源于“分田到戶，自負盈虧”家庭聯(lián)產承包責任制的實施。家庭取代公社成為農業(yè)生產的主體。勞動生產率的大幅提升，逐步釋放出部分剩余勞動力，亟須謀求新的就業(yè)之路。與此同時，隨著農業(yè)經營組織放松管制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn)出來，快速發(fā)展壯大。農業(yè)與非農產業(yè)之間的收入差距，吸引了大量勞動力進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。政府對個體經濟逐漸認可，慢慢放松了人口流動的管制，鼓勵農村居民異地經營和到附近地區(qū)打工就業(yè)，允許自帶口糧進城務工經商。城鎮(zhèn)居民的就業(yè)制度和“三結合”政策密切相關。隨著知識青年大規(guī)模返城，就業(yè)壓力劇增，1979年城鎮(zhèn)累積待業(yè)人數1 500萬，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員達到568萬，原有“統(tǒng)一分配”的就業(yè)制度受到沖擊。1980年黨中央提出了“勞動部門介紹就業(yè)、勞動者自愿組織就業(yè)和自謀職業(yè)”的“三結合”政策，進一步拓寬了城鎮(zhèn)居民的就業(yè)渠道，非公有制經濟得到迅速發(fā)展。國有企業(yè)開始推行勞動合同制，在形式上實現(xiàn)了供需雙向選擇。

(2)工資收入制度。僵化轉向靈活的分配制度。農村傳統(tǒng)部門以家庭經營收入為主體，繳納國家稅收和集體留存之外，剩余部分全部歸個人所有。在農村非農產業(yè)和城鎮(zhèn)非正規(guī)部門(體制外)，勞動力近乎無限供給，組織化程度較低，企業(yè)一定程度上主導了社會資源的分配，勞動者處于劣勢，工資低于邊際產出，出現(xiàn)了“同工不同酬”現(xiàn)象(19)王曉麗：《城市勞動力市場分割與工資決定》，《人口與經濟》2013年第5期。；城鎮(zhèn)正規(guī)部門(體制內)實行靈活的工資制度，收入和勞動生產率掛鉤，采用計時、計件和獎金多種支付形式，勞動者獲得了一定的自主權。不同部門和崗位實行差別工資、分級管理體制。

(3)社會保障制度。農村傳統(tǒng)部門和非農產業(yè)部門以家庭收入保障為主體、政府和農村集體救助為補充的社會保障制度。農村醫(yī)療保險制度以集體經濟為基礎，養(yǎng)老保險制度以社區(qū)為單位。城鎮(zhèn)居民的社會保障制度基本沿襲了計劃經濟時期的做法，勞動者的保險和福利主要由所在單位承擔，雖然也經歷了微調，但本質沒有變化。1986年在國有企業(yè)推行失業(yè)保險制度，配合企業(yè)和勞動體制的改革。

(4)市場分割模式。這一時期勞動力市場還殘留部分計劃經濟的痕跡，城鄉(xiāng)分割仍然是主要形態(tài)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的壯大，大量農村居民“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”，使得農村內部出現(xiàn)了農業(yè)和非農產業(yè)的行業(yè)分割；城鎮(zhèn)“三結合”的就業(yè)政策，大體分為國有單位和集體經濟的正規(guī)(體制內)部門就業(yè)和非正規(guī)(體制外、非公有制成分)部門就業(yè)，產生了城鎮(zhèn)內部所有權市場分割。(20)張展新：《勞動力市場的產業(yè)分割與勞動人口流動》，《中國人口科學》2004年第2期。行業(yè)分割和所有權分割的出現(xiàn)，是我國經濟改革不斷深入，市場力量日漸強大的結果。

形成期的勞動力市場雖然取得了長足發(fā)展，城鄉(xiāng)二元分割出現(xiàn)松動，但同時衍生出新的分割業(yè)態(tài)，給經濟造成了一定的不良影響。第一，由于計劃經濟體制的路徑依賴和慣性約束，政府依舊處于主導地位，同時各種非公有制企業(yè)強化了社會資源的分配權利(21)簡澤、黎德福、沈筠彬、呂大國：《不完全競爭的收入分配效應研究——一個融合產品—勞動力市場的視角》，《中國工業(yè)經濟》2016年第1期。，引發(fā)勞動力市場配置扭曲。第二，國有企業(yè)所有權和經營權的分離，一定程度上提高了企業(yè)效益，但缺乏相應的監(jiān)督機制，作為所有者的國家蒙受了部分損失。第三，農村的人才向城市流動，城鎮(zhèn)就業(yè)的虹吸效應進一步加劇，致使農村非農產業(yè)部門和城鎮(zhèn)部門的收入差距不斷拉大。第四，1983年在全國各省市推行勞動合同制，但實際執(zhí)行效果不佳，尤其在農村非農產業(yè)和城鎮(zhèn)非正規(guī)部門(體制外)，僅在形式上實現(xiàn)了勞動者和用人單位的雙向選擇。

(三)發(fā)展期(1993—2012年)

兩次金融危機的爆發(fā)，使許多國家和地區(qū)的經濟受到巨大沖擊。我國采取比較謹慎的金融政策及一系列風險防范措施，并能夠在危機中積極吸取經驗教訓，使危機的負面影響相對較小，從而為我國經濟體制改革和產業(yè)結構調整提供了契機。黨的十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確了市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。隨著勞動力跨區(qū)域自由流動，人口紅利帶動了我國經濟長期保持兩位數增長，強國戰(zhàn)略邁向富國戰(zhàn)略。體制變遷由初步建立市場經濟向不斷完善轉變，政府和市場主導了社會資源的配置，在農村和城鎮(zhèn)基本形成了完全競爭的勞動力市場。

(1)就業(yè)制度。農村居民取得了自身勞動力完全的支配權，就業(yè)制度一分為二。傳統(tǒng)部門實行家庭自我雇傭制，非農產業(yè)部門實行勞動者與用人單位雙向選擇的勞動合同制度。城鎮(zhèn)居民就業(yè)制度由雙軌制向單軌制轉變，大規(guī)模推動國有企業(yè)改革，打破終身雇傭制度，剝離富余勞動力，鼓勵下崗職工再就業(yè)。1994年7月通過的《中華人民共和國勞動法》，要求企業(yè)、經濟組織必須與勞動者簽訂勞動合同，否則將追究法律責任。黨的十六屆五中全會明確提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和公平競爭的就業(yè)制度，依法保障進城務工人員的權益”，從制度上緩解了我國城鄉(xiāng)就業(yè)不公的局面。2006年發(fā)布的《全面推行勞動合同制度實施三年行動計劃的通知》，進一步規(guī)范了農村勞動力市場的就業(yè)制度。不管是農村還是城鎮(zhèn)勞動力市場(農業(yè)部門除外)，普遍建立了與市場經濟體制相適應的就業(yè)體系(22)中國社會科學院“中國社會狀況綜合調查”課題組：《當前我國就業(yè)形勢的特點和變化》，《社會科學研究》2009年第2期。，勞動者和用人單位推行雙向自由雇傭制度，勞動合同趨于法律化、平等化和普遍化。

(2)工資收入制度。農村傳統(tǒng)部門的收入包括全部家庭經營收入和政府補貼收入。農民收入水平普遍提高，尤其是2006年廢除了延續(xù)2 000多年的農業(yè)稅，政府對農民進行良種補貼、直接補貼和綜合補貼等。農村非農產業(yè)和城鎮(zhèn)非正規(guī)部門(體制外)采用與用人單位自愿協(xié)商工資水平、實行最低工資標準的收入制度。城鎮(zhèn)正規(guī)部門(體制內)，政府機關實行職級工資制和技術等級工資制。職級工資制由職務工資與級別工資構成，職務工資分為12級，級別工資由15級調整為27級，取消基礎工資和工齡工資。技術等級工資制由崗位工資和技術等級工資構成。事業(yè)單位實行崗位績效工資制，包括崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分，其中崗位和薪級工資執(zhí)行國家統(tǒng)一的政策和標準，績效工資和津貼根據實際情況而定。

(3)社會保障制度。農村居民以家庭保障為主，社會保障為輔，互為補充的保障制度。新型農村合作醫(yī)療制度(新農合)經歷從試點、全面推進再到鞏固提升完善的過程，實現(xiàn)了快速全面覆蓋，參合率連續(xù)多年超95%，保障能力逐步增強，保障范圍不斷擴大；全面推進農村養(yǎng)老保險制度(新農保)，資金以個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持。城鎮(zhèn)居民社會保障制度分為城鎮(zhèn)居民和城鎮(zhèn)職工兩個系統(tǒng)，具有城市戶籍的非從業(yè)人員可參加城鎮(zhèn)居民保障體系。城鎮(zhèn)居民保障體系包括基本養(yǎng)老保險(城居保)和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(居民醫(yī)保)。城居保由個人賬戶養(yǎng)老金和基礎養(yǎng)老金兩部分構成，個人賬戶養(yǎng)老金包括個人繳費和政府補貼，基礎養(yǎng)老金由政府支付。居民醫(yī)保包括個人繳費和政府適當補貼，不設繳費年限且只有繳費才能保障。城鎮(zhèn)職工保障體系包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險和工傷保險(五險)。養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的方式，企業(yè)和個人共同承擔，且累計繳費須達到15年；醫(yī)療保險采用廣覆蓋、共負擔、統(tǒng)賬結合、屬地管理的模式；失業(yè)保險由企業(yè)和個人共同繳納，不足部分財政補充；工傷保險和生育保險由企業(yè)繳納，社會統(tǒng)籌管理。

(4)市場分割形式。戶籍制度改革率先從小城鎮(zhèn)開始，隨后逐步轉向大中城市。2001年開始，戶籍改革權限下放地方政府，全面放開小城鎮(zhèn)落戶條件，部分大中城市實行進入條件控制的管理制度，滿足特定條件即可落戶。各地區(qū)逐漸取消農業(yè)戶口和非農戶口劃分，實行居住地戶口登記制度。在此期間，發(fā)達地區(qū)和沿海城市吸引了大量人口流入，出現(xiàn)了以區(qū)域和城市為基礎的縱向分割，包括沿?！獌汝憽⒋蟆小〕鞘蟹指?23)劉易昂：《我國勞動力再生產的空間分割及經濟效益分析》，《宏觀經濟研究》2015年第8期。。

發(fā)展期的勞動力市場不斷完善和規(guī)范化，分別實現(xiàn)了農村勞動力市場和城鎮(zhèn)勞動力的一體化，但仍存在一定不足。第一，盡管城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)制度趨向一致，但農村雇傭關系不穩(wěn)定，多為“候鳥式”就業(yè)。第二，城鄉(xiāng)基本建立了與市場經濟相適應的工資制度，但多數行業(yè)工資水平往往低于邊際勞動生產率，存在向下扭曲現(xiàn)象，同時城鎮(zhèn)體制內工資高于均衡水平(壟斷因素)。第三，城鄉(xiāng)社會保障結構和水平存在較大差距，農村不僅保障支出不足，而且存在落實不到位、不徹底現(xiàn)象。第四，勞動力市場制度分割現(xiàn)象有所緩解(24)范雷：《城市化進程中的勞動力市場分割》，《江蘇社會科學》2012年第5期。，但同時出現(xiàn)了區(qū)域和城市為基礎的縱向分割。

(四)深化期(2013年至今)

全球經濟放緩，不確定性和不穩(wěn)定性增加，面對新冠肺炎疫情沖擊和貿易保護主義抬頭，我國經濟面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。經過幾十年的高速增長，中國成功步入中等收入國家行列，對世界經濟的依賴性不斷減弱，但同時面臨著人口紅利衰減、中等收入陷阱和結構分化明顯等困境。2014年提出經濟新常態(tài)，明確勞動力總量不斷減少的現(xiàn)實；2015年提出供給側結構性改革，重點矯正生產要素配置扭曲，提高勞動生產效率；2017年提出“三大攻堅戰(zhàn)”任務目標，保證我國剩余農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽；2020年提出構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，擴大內循環(huán)的關鍵就是整合勞動力市場；2022年發(fā)布《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》，提出要健全統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場體系，促進勞動力、人才跨地區(qū)順暢流動。一系列政策措施始終堅持以人民為中心的理念，在高質量發(fā)展中實現(xiàn)全體人民的共同富裕。中國由富國戰(zhàn)略轉為富民戰(zhàn)略，新時代全面深化改革，充分發(fā)揮“有效市場”與“有為政府”的結合，市場成為社會資源分配的主體，同時強化政府監(jiān)督保護的作用。

(1)就業(yè)制度。農村居民基本形成以代際分工為基礎的“半耕半工”就業(yè)模式。(25)賀雪峰：《全國勞動力市場與農村發(fā)展政策的分析與展望》，《求索》2019年第1期。年輕一代在農村從事非農產業(yè)或進入城市工作，中老年多留村進行農業(yè)生產活動，勞動力在城鄉(xiāng)之間自由往返。這種模式不僅可以增加家庭收入，而且給予農民強烈的安全感、歸屬感。隨著大量“農二代”遷移到城市，農村空心化和老齡化現(xiàn)象日趨明顯，面臨嚴重結構性失衡。為了穩(wěn)固農業(yè)基礎和共享發(fā)展成果，我國“三農”工作目標由“農業(yè)現(xiàn)代化”轉向“農業(yè)農村現(xiàn)代化”。中國新農村建設成效明顯，農業(yè)現(xiàn)代化衍生多種業(yè)態(tài)(休閑農業(yè)、景觀農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、互聯(lián)網+農業(yè)等業(yè)態(tài))，吸引了大批勞動者返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，在一定程度上出現(xiàn)了“回流”。城鎮(zhèn)居民就業(yè)“穩(wěn)”字當頭，同時呈現(xiàn)多渠道、多業(yè)態(tài)的特點。2015年6月，國務院提出大力推動“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，為人口縱向流動，挖掘經濟增長新引擎提供了政策思路。不管是“六穩(wěn)”還是“六?！闭?，居民就業(yè)始終處于第一位。同時，信息技術、人工智能和數字經濟通過擴大就業(yè)規(guī)模、激活市場活力、優(yōu)化就業(yè)結構和改善就業(yè)環(huán)境，成為勞動力市場就業(yè)發(fā)展的新引擎和新動能，為城鎮(zhèn)就業(yè)注入了“強心劑”。

(2)工資收入制度。農村居民的工資決定機制和城鎮(zhèn)勞動力不斷趨同。(26)孫婧芳：《城市勞動力市場中戶籍歧視的變化:農民工的就業(yè)與工資》，《經濟研究》2017年第8期。農村居民人均收入穩(wěn)步上漲，包括經營性收入(6 077.4元)、工資性收入(6 973.9元)、財產性收入(418.8元)和轉移性收入(3 661.3元)(27)括號內為2020年人均收入數據，來源2021中國統(tǒng)計年鑒。。其中，財產性收入和轉移性收入占總收入的比重由2014年的20.01%上升到了2020年的23.82%，政府再分配功能不斷加強，旨在縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距。城鎮(zhèn)體制內部門，政府機關基本沿襲了2013年工資制度，在此基礎上規(guī)范附加津貼制度，適當提高基本工資比例，同時兼顧公平與效率；事業(yè)單位根據不同屬性分類改革，“自收自支”逐步推向市場，“差額補貼”財政資金階梯減少，“全額撥款”和“參公”繼續(xù)得到財政保障。體制外部門的工資水平，由勞動者和用人單位基于平等自愿、協(xié)商一致的原則，通過勞動合同的形式約束，明確雙方權利和義務。

(3)社會保障制度。我國社會保障制度在這一階段發(fā)生了質的變化。2014年2月，國務院印發(fā)《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，將新農保和城居保合為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，在全國范圍建立“制度名稱、政策標準、經辦服務和信息系統(tǒng)”四統(tǒng)一保障體系。2016年1月，《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》要求，逐步推進新農合和居民醫(yī)保制度整合，在全國形成“覆蓋范圍、籌資政策、保障待遇、醫(yī)保目錄、定點管理和基金管理”六統(tǒng)一醫(yī)療保障體系。城鎮(zhèn)職工保障體系由原“五險”整合為“四險”，生育保險納入醫(yī)療保險之中，新費率為二者費率之和。兩險合并以后不僅有利于增強生育保險的保障功能，而且能在一定程度上簡化參保流程。醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險逐步實現(xiàn)各地區(qū)范圍內的統(tǒng)一費率和繳費年限互認，基本覆蓋靈活就業(yè)和階段性就業(yè)人員，根據實際繳納年限享受相關待遇。

(4)市場分割形式。結構主義分割逐漸弱化，個體主義分割不斷加強。2015年國務院頒布的《居住證暫行條例》，要求全國范圍內實施居住證制度。城鄉(xiāng)分割和區(qū)域分割不斷淡化，個體特征差異造成的分割日益凸顯。(28)盧晶亮、陳技偉、馮帥章：《人的城鎮(zhèn)化：農民工的城市勞動力市場融入》，《勞動經濟研究》2021年第4期。性別歧視幾乎存在于各個領域，并引發(fā)工資差異(29)楊菊華：《市場化改革與勞動力市場參與的性別差異——20年變遷的視角》，《人口與經濟》2020年第5期。，但隨著受教育程度的提高，差距會不斷縮小(30)楊銘、王任遠：《受教育程度與農民工性別收入差異——基于動態(tài)博弈模型和流動人口監(jiān)測數據的研究》，《經濟問題》2019年第9期。。教育水平同樣引發(fā)勞動力市場分割，高技能和低技能勞動者獲得經濟地位的路徑完全不同，同時家庭背景的差異加劇了隱形分割的趨勢。(31)許慶紅、呂昭河：《市場轉型、勞動力市場多重分割與職業(yè)地位獲得》，《西北人口》2017年第4期。很多用人單位在招聘時，往往對年齡提出一定限制，體制內越發(fā)明顯。(32)胡雁情、卿石松：《“用工荒”的發(fā)展歷程及特征差異分析——基于勞動力市場供求的視角》，《南方人口》2015年第5期。

深化期的勞動力市場，不斷解構已有的社會二元秩序，打破身份附著的各種福利，基本形成了區(qū)域勞動力市場一體化，但同時也面臨新的難題。面對新冠疫情沖擊，穩(wěn)就業(yè)、保就業(yè)取得重大成果(33)蔡昉、張丹丹、劉雅玄：《新冠肺炎疫情對中國勞動力市場的影響——基于個體追蹤調查的全面分析》，《經濟研究》2021年第2期。，“十三五”期間城鎮(zhèn)新增就業(yè)超過6 000萬人，但同時也面臨就業(yè)公共服務均等化不足、精準化不夠和信息化不強等問題。人均可支配收入穩(wěn)步上升，全國范圍內消除了絕對貧困，但城鄉(xiāng)相對收入差距不斷拉大，勞動力市場技能、工資配置扭曲現(xiàn)象依舊存在。我國社會保障體系不斷完善，但城鄉(xiāng)居民保障水平較城鎮(zhèn)職工差距顯著?；谄玫姆指瞵F(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，同時隱性分割日益明顯，比如工作強度(34)齊良書、劉嵐：《中國勞動力市場上的工作時間及其戶籍差距》，《經濟學家》2019年第11期。，對建立全國勞動力統(tǒng)一大市場帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。

三、中國勞動力統(tǒng)一大市場構建的主要瓶頸

習近平總書記明確指出，在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，要充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，積極整合勞動力市場，提高要素配置效率。中國勞動力市場一體化水平在波動中緩慢上升，充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定作用，是構建全國勞動力統(tǒng)一大市場的不竭動力。(35)王海南、崔長彬：《財政分權與中國省際勞動力市場一體化——基于時空地理加權回歸模型的實證檢驗》，《經濟問題》2021年第5期。同時，當前國際形勢復雜多變，國內經濟面臨需求收縮、供給沖擊和預期轉弱三重壓力，經濟下行引發(fā)勞動力市場不確定性增強。加之人口結構、產業(yè)轉型和疫情沖擊，給勞動力市場就業(yè)、收入分配、社會保障和市場分割形勢等帶來諸多變化。

(一)勞動力規(guī)模

圖2 我國人口老齡化趨勢

2021年我國城鎮(zhèn)新增就業(yè)1 269萬人，超額完成預期目標，城鎮(zhèn)和農業(yè)戶籍人口調查失業(yè)率均保持在5%的較低水平。全年新增市場主體2 887.2萬戶，累計達到1.54億戶，年均增長速度12.1%，維持了將近7億人的就業(yè)基本盤。雖然我國當前就業(yè)整體延續(xù)平穩(wěn)態(tài)勢，但也要注意到人口結構變化對勞動力市場的沖擊。根據國家統(tǒng)計局數據顯示，60歲及以上老年人口數量從2014年的21 242萬增加到2021年26 736萬人，占總人口的比重從15.5%提升到18.9%(見下頁圖2)。人社部預測，“十四五”期間，中國老年人口將超過3億人，人口老齡化趨勢愈發(fā)明顯。同時，我國出生人口從2014年的1 897萬下降到2021年的1 062萬，出生率從18.83%降至7.52%，連續(xù)兩年出生率低于10%(見下頁圖3)。除了人口結構變化以外，受到收入效應和替代效應的影響，勞動參與率也在持續(xù)下降，從2014年的70.46%下降到2021年68.06%。雖然我國已全面放開“二胎”政策，但受到人口慣性、生育意愿、撫育成本等因素的影響，未來一段時間人口持續(xù)減少將是不爭的事實。人口老齡化和少子化造成勞動力供給數量減少，一方面引發(fā)部分地區(qū)出現(xiàn)用工荒，另一方面使得傳統(tǒng)的人口紅利逐漸消失，潛在經濟增長率下降。

圖3 我國少子化趨勢

(二)勞動力質量

我國公共服務體系取得了較快發(fā)展，實現(xiàn)了人才服務和就業(yè)服務的初步整合，保障能力不斷增強，但同時也面臨服務質量不高、城鄉(xiāng)用工制度不統(tǒng)一、人員力量偏弱和配置不合理等問題。高質量發(fā)展和“雙碳目標”約束使得傳統(tǒng)行業(yè)在轉型升級過程中，部分低技能勞動力被剝離出來，大量流入傳統(tǒng)服務業(yè)和靈活就業(yè)。傳統(tǒng)服務業(yè)就業(yè)門檻低，工作強度大；靈活就業(yè)穩(wěn)定性差，風險性高。保就業(yè)穩(wěn)就業(yè)取得顯著成效,但某種意義上凸顯出當前就業(yè)質量不高、勞動力工資收入低于邊際產出、勞動環(huán)境不理想和非自愿加班現(xiàn)象較為嚴重等問題。

(三)勞動力結構

我國勞動力市場的結構性矛盾主要體現(xiàn)在勞動力供給與需求在質量上的錯位，這也是當前“用工荒”和“就業(yè)難”并存的主要原因，且具有長期效應。(36)吳曉剛、李曉光：《中國城市勞動力市場中教育匹配的變遷趨勢——基于年齡、時期和世代效應的動態(tài)分析》，《中國社會科學》2021年第2期。其一，我國勞動力教育程度普遍偏低。隨著我國經濟邁向高質量發(fā)展階段，企業(yè)亟須轉換增長動力，由勞動力的數量驅動向質量驅動轉變。農村勞動力文化程度較低，沒有參加系統(tǒng)技能培訓，多為學徒制受益者，只能從事建筑、制造等簡單體力勞動。其二，我國職業(yè)教育和高等教育出現(xiàn)了失衡。從20世紀90年代開始，政府對職業(yè)教育投入比重不斷下降，加之社會認可度不高，逐漸形成學生以升學為導向，學校尋求職業(yè)定位轉變的錯誤認知。2020年我國高技能勞動者超過5 000萬，占人才總量的比重僅為28%，和發(fā)達國家相比存在較大差距，急需加快高技能人才的培養(yǎng)。高等教育不斷普及，但供給體系嚴重滯后于市場，不能精確反映市場需求，培養(yǎng)目標與市場出現(xiàn)脫節(jié)，這也導致很多企業(yè)不愿意招聘沒有經驗的大學生。其三，我國勞動力市場還存在“內部”過度保護與“外部”過度靈活現(xiàn)象。內部勞動力市場主要包括國有企業(yè)和機關事業(yè)單位，其工資收入一般遠高于競爭性市場，同時享有較高的社會福利；外部勞動力市場主要從事體制外工作，工資收入較低，穩(wěn)定性和安全性差，多為下崗人員和農村勞動者。

(四)收入分配差距拉大

中國特色和諧穩(wěn)定的勞動關系初步形成，收入分配制度不斷完善，但同時不同地區(qū)、城鄉(xiāng)、行業(yè)之間收入水平差距過大。根據中國統(tǒng)計年鑒，2020年月收入在1 370元以下的低收入群體超過5.64億，中等收入群體比例嚴重偏低，高收入群體的財產迅速累積，形成“馬太效應”，收入兩極分化嚴重阻礙了勞動力市場一體化的進程。

1.不同區(qū)域收入差距。改革開放初期，非均衡理論主導了這一時期的經濟發(fā)展，國家允許部分地區(qū)和人群率先富起來，然后帶動其他地區(qū)走向共同富裕。不平衡的發(fā)展策略使得東部沿海地區(qū)經濟快速增長，而內陸地區(qū)增長緩慢(見圖4)。這一時期的地方政府競爭可視為零和博弈，引發(fā)“逐底競爭”和地區(qū)本位主義等不良現(xiàn)象，地區(qū)間差距逐步拉大(37)劉秉鐮、朱俊豐、周玉龍：《中國區(qū)域經濟理論演進與未來展望》，《管理世界》2020年第2期。。

圖4 我國不同區(qū)域可支配收入

2.城鄉(xiāng)居民收入差距。城鄉(xiāng)戶籍制度的路徑依賴，造就農村勞動力就業(yè)選擇的先天不足。教育基礎設施、教學能力與城鎮(zhèn)存在差異，引發(fā)勞動力呈現(xiàn)顯著異質性，就業(yè)選擇效應仍廣泛存在。農村勞動力大部分流入穩(wěn)定性差、工資收入低的次級市場，進一步拉大城鄉(xiāng)收入水平差距(見圖5)。隨著收入差距的擴大，制約了居民的邊際消費傾向，難以充分挖掘新消費需求(38)吳彬彬、章莉、孟凡強：《就業(yè)機會戶籍歧視對收入差距的影響》，《中國人口科學》2020年第6期。，對形成以國內大循環(huán)為基石的發(fā)展格局造成不利影響，嚴重阻礙區(qū)域勞動力市場一體化改革。

圖5 我國城鄉(xiāng)居民可支配收入

3.不同行業(yè)收入差距。疫情沖擊使中小企業(yè)面臨較大的生存壓力，勞動者收入無法得到有效保障，甚至出現(xiàn)裁員跡象。從事傳統(tǒng)制造業(yè)的工人多為農村剩余勞動力，受教育水平普遍較低，缺乏系統(tǒng)的就業(yè)培訓，再加上疫情引發(fā)外出就業(yè)機會減少，工資性收入呈斷崖式下降。年輕一代不愿意選擇枯燥的流水線工作，傾向于從事服務業(yè)或者靈活就業(yè)，這些崗位的收入穩(wěn)定性較差。一般而言，高技術高素質人才傾向于金融、新材料、信息技術等行業(yè)(39)王濤、張珖瑀、趙丹：《基于成分數據的中國行業(yè)收入差距結構預測》，《統(tǒng)計與決策》2020年第14期。，收入水平較高，或是選擇福利水平較高的體制內單位，導致了不同行業(yè)的收入差距不斷拉大(見圖6)。

(五)社會保障制度

中國社會保障制度改革取得重大成果，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老和醫(yī)療保障體系，社保統(tǒng)籌層次和保障水平不斷提升，但同時也面臨一些問題：第一，現(xiàn)階段我國靈活就業(yè)人數已經超過2億人，就業(yè)方式多元化給我國社會保障工作帶來巨大挑戰(zhàn)，如何將龐大的靈活就業(yè)人員納入社保覆蓋范圍，適應當前就業(yè)形勢新格局，成為當下亟須探索的重大課題。第二，越來越多的家庭呈現(xiàn)“421”結構，隨著青壯年進入城市，農村出現(xiàn)大量空巢老人和留守兒童，生活空間割裂加重了社會保障方面的負擔。第三，隨著全面小康社會的建成，形成了多樣化的養(yǎng)老服務需求，現(xiàn)有政策存在明顯短板和不足。保障方式不夠靈活、供需匹配不夠精準，難以滿足多層次的養(yǎng)老需求；養(yǎng)老保險資金來源單一，尤其是農村貧困居民，單純依靠政府補貼的模式不利于長期發(fā)展；互助養(yǎng)老試點參與積極性不高，缺乏養(yǎng)老制度創(chuàng)新的內在動力。第四，隨著人口老齡化不斷加劇，醫(yī)療需求爆發(fā)式增長，現(xiàn)有醫(yī)療體系面臨巨大挑戰(zhàn)，缺乏長遠制度安排；現(xiàn)階段醫(yī)療保險統(tǒng)籌層次較低，實行以地級市或行業(yè)為主的分割管理模式，醫(yī)保報銷存在制度標準、藥品目錄和報銷流程等方面差異，互助共濟能力較弱。

圖6 我國不同所有制可支配收入

(六)勞動力市場分割

分權制改革及晉升“錦標賽”機制，使得地方政府為了追求政績，“地方保護主義”抬頭，不利于落后地區(qū)的人才引進。產業(yè)結構不合理引發(fā)就業(yè)結構扭曲，不同地區(qū)優(yōu)勢產業(yè)過度重合，同質化現(xiàn)象嚴重，造成傳統(tǒng)行業(yè)勞動力流失和熱門行業(yè)人力資本擁擠，要素配置效率低下，影響勞動力市場一體化(40)解晉：《轉移支付、對外開放與勞動力市場整合——分權下的錦標賽競爭》，《上海經濟研究》2021年第3期。。

部分壟斷企業(yè)雖然歷經數次調整，但改革始終不徹底，既沒有建立完全的競爭機制，也沒有形成現(xiàn)代化的分配體系。這些部門依靠手中的社會資源分配權，把一些本該由市場運行的項目或福利保留下來，導致他們的實際收入遠高于普通勞動者。國有企業(yè)盡管實現(xiàn)了市場化運作，但仍然擁有較高的收入水平和穩(wěn)定的工作環(huán)境，這些“體制內”部門必然成為勞動者的首選，引發(fā)勞動力市場所有制和部門分割。經濟發(fā)達地區(qū)的購房政策、子女教育和社會保障與戶籍制度普遍掛鉤，為了避免擁擠現(xiàn)象，通常采用“總量控制、增量調節(jié)”措施，高學歷和高技能勞動者優(yōu)先落戶，而普通勞動者能享受的公共服務范圍和質量有限，引發(fā)勞動力市場的區(qū)域分割。市場分割不僅制約了勞動力的自由流動，損害了平等就業(yè)的權利，而且引發(fā)尋租行為，造成市場效率扭曲。

四、構建勞動力統(tǒng)一大市場的實踐路徑

我國人口增速放緩，老齡化趨勢不斷加劇，經濟發(fā)展處于轉型關鍵期。如何創(chuàng)造第二次人口紅利，在新發(fā)展階段既實現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)保就業(yè)，又能保證我國經濟高質量發(fā)展，構建全國勞動力統(tǒng)一大市場是必然選擇，也是當前黨和政府全盤考慮提出的戰(zhàn)略目標和中國方案。

(一)加強交通基礎設施建設，破除勞動力要素流動時空限制

勞動力市場要素流動本質是區(qū)域間人的流動，順暢的交通基礎設施是中國勞動力統(tǒng)一大市場運行發(fā)展的根本保證。第一，完善公共交通網絡布局。全面實施通道建設，構建四通八達的公路和鐵路網。大力推進軌道交通建設，優(yōu)化城際公路網，建設形成全國性綜合交通樞紐及區(qū)域性交通樞紐，實現(xiàn)各交通運輸方式的有效銜接。在省級層面，圍繞“八縱八橫”高速鐵路網以及城市群城際鐵路網，完善國家綜合立體交通網，提升交通網覆蓋面和服務能力。在市級層面，以國家中心城市、都市圈為圓心，構建輻射周邊區(qū)域的綜合交通客運體系交通體系。在農村層面，全面提升農村公路建設和服務能力，通過加密農村客運服務頻次、開通定制路線、創(chuàng)新客運與貨運融合等方式，實現(xiàn)城市農村雙向銜接。第二，大力推動智慧交通建設。推動交通建設及運輸的智能化與信息化，讓大數據、云計算、人工智能等新興技術與交通運輸深度融合，建成以車輛、路網等各個數據庫為一體的交通數據資源中心，構建交通公共信息服務平臺，實現(xiàn)全國范圍內公共交通的有效調度，提升交通的運輸管理和服務效能。推進交通基礎設施網建設的廣泛化、智慧化和信息化，全面推動交通強國建設聯(lián)通化、一體化進程，破除勞動力要素流動的空間限制和時間限制。

(二)搭建全國統(tǒng)一的公共就業(yè)服務體系，全面推動勞動力高質量就業(yè)

暢通勞動力市場信息傳遞渠道，消除勞動力市場信息不對稱、不完全等阻滯，為勞動者提供全方位中介服務；持續(xù)推進“放管服”縱深改革，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，為新型就業(yè)形態(tài)“清障搭臺”； 鼓勵引導社會資本廣泛參與，形成高效動態(tài)的管理機制，高質量打造覆蓋全國的公共就業(yè)服務體系。第一，搭建覆蓋全國的勞動力信息共享平臺。依托信息基礎設施建設發(fā)展，加快大數據中心、5G網絡等新型信息基礎設施建設，利用現(xiàn)代信息網絡和數據要素，構建由政府主導并監(jiān)管，企業(yè)、勞動者參與的統(tǒng)一勞動力信息共享平臺，形成集招聘就業(yè)信息庫、技能人才資源庫、企業(yè)及勞動者評價體系等多模塊為一體的綜合勞動力就業(yè)服務平臺。通過企業(yè)申報、政府統(tǒng)籌監(jiān)督，完成勞動力就業(yè)市場的數據收集、發(fā)布工作，保障勞動力崗位供需信息交流的即時、安全、高效。第二，維護統(tǒng)一勞動力共享服務平臺信息接收者的平等就業(yè)權。各省市在針對異地招聘時，應當給予勞動者同等對待，不以地域、戶籍、家庭條件等原因侵害勞動者平等就業(yè)權利，降低地區(qū)內外與城鄉(xiāng)在就業(yè)條件等方面的差異，讓全國范圍內的同等勞動力得到均衡就業(yè)待遇，實現(xiàn)全國勞動力要素的流動和合理配置。同時，政府可以在勞動力共享服務平臺構建勞務協(xié)作渠道，在確保各地及時精準掌握其他地區(qū)企業(yè)用工、本地區(qū)勞動力流向等信息的前提下，適度調配勞動力資源，實現(xiàn)部分地區(qū)勞動力就業(yè)的精準對接幫扶。第三，完善職業(yè)技能培訓體系。構建以政府為主導、多元化社會力量參與、符合市場要素配置的均等化技能培訓服務體系。整合職業(yè)技能培訓資源，形成政府扶持引導、社會力量參與、行業(yè)部門監(jiān)管的市場化運作機制。地方政府發(fā)揮橫向聯(lián)動作用，和其他地方政府建立用工協(xié)調機制，根據勞動力市場需求，針對不同類型的崗位開展有針對性的專業(yè)技能培訓，確保培訓后即可適應工作崗位需要，提高就業(yè)人員市場競爭力。推行職業(yè)技能培訓資格證書全國范圍內認定，做到技能證書認定標準化。出臺和落實就業(yè)人員培訓補貼政策，簡化勞動力培訓機構審批手續(xù)，對完成培訓的就業(yè)人員給予現(xiàn)金補助、發(fā)放到個人。推進人才引進政策、區(qū)域政策等各領域優(yōu)惠政策均等化，打破高級勞動力如專業(yè)技術人才、教授、專家在地方間流動的壁壘。第四，鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。以市場為導向，鼓勵勞動者從事低風險、投資少、見效快的小規(guī)模特色經濟實體，自主選擇經營范圍。大力扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，提高專業(yè)培訓和融資服務，完善財政稅收優(yōu)惠政策，減輕創(chuàng)業(yè)初期資金壓力。依托數字經濟和平臺經濟，鼓勵線上線下結合，利用非全日制工作形態(tài)，培育多元化就業(yè)增長極。進一步推進商事制度改革，適當下放審批權力和簡化審批流程，給創(chuàng)業(yè)者松綁，營造良好創(chuàng)業(yè)環(huán)境。鼓勵、引導和扶持返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者提供創(chuàng)業(yè)啟動資金和政策優(yōu)惠。

(三)深化戶籍制度改革，提高流動人口的市民化程度

在短期內無法直接取消戶籍制度限制的情形下，中央以及地方各級政府要依據各地實際情況，繼續(xù)深化戶籍制度改革，破除人口自由流動障礙。第一，繼續(xù)放開、放寬落戶限制。對于中小城市，放寬甚至取消城市落戶限制；對于特大型城市，可以從原本的“積分+配額”的落戶機制向可實現(xiàn)的“積分”落戶機制進行轉變，實現(xiàn)積分項目多元化，減少落戶名額限制。全面放寬個人落戶學歷和年齡限制，實行積分落戶政策的城市確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。第二，逐步減少、消除與戶籍相掛鉤的各項社會制度。將居民的社會保障、社會福利與戶籍相分離，消除隱匿在戶籍制度背后的各項權利的不平等。如逐步廢除公務員考試、社會保障福利等以戶籍為前提的各項條件，創(chuàng)新性地使經常居住地登記戶口制度替代戶籍制度，讓經常居住地登記人口與戶籍人口在享受就業(yè)、購房、社會保障、子女教育、參與相關社會生活等方面與享有同等權利。第三，實現(xiàn)流動人口住房保障“市民化”。逐步擴大保障性住房供給，加快發(fā)展長租房市場，保障租戶的合法權利。推進租購并舉，建立多元化住房供應體系，著力解決新市民和青年人等群體的住房問題，增強流動人口在異地的穩(wěn)定感和安全感。通過戶籍改革的優(yōu)化，實現(xiàn)勞動力要素在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間和城市間的自由流動和有效配置，降低人力資本的流動成本，實現(xiàn)勞動力的有效配置。

(四)完善公共財政政策，平衡基本公共服務供給

財政是落實常住地提供基本公共服務制度的基礎。中央和地方政府要不斷提高財政資源配置的能力，完善財政政策。第一，提升各級政府對勞動力市場公共服務能力和水平。繼續(xù)加大中央對地方的轉移支付，提高中央和省級政府在基本公共服務中的支付比重，形成明確、穩(wěn)定的政府間基本公共服務成本分擔機制。由中央政府和省級政府負責整體性、全局性和長期性的公共物品，由地方政府負擔區(qū)域性、地方性的公共物品，從而建立合理有效、分工較為明確的公共服務支撐體系，保障公共服務供給的持續(xù)性。同時不斷創(chuàng)新財政金融政策支持業(yè)務，如采取創(chuàng)新貸款業(yè)務、簡化貸款程序、擴大信貸對象范圍等措施，不斷放大各級政府對勞動力市場服務的能力和水平。第二，通過財政傾斜保障勞動力要素緊缺地的基本公共服務供給。不斷加強一般性轉移支付、專項轉移支付、完善地方稅體系、持續(xù)推進減稅降費等一系列財政政策，協(xié)調教育、衛(wèi)生、就業(yè)等公共產品的配置，促進各項公共基本服務供給的均衡化。特別是對于勞動力要素流入地較多的地區(qū)、經濟發(fā)展水平較弱的地區(qū)，要加大財政補貼和投入。一方面，要強化勞動力要素大量流入地的財政支持力度，滿足人口流入地對于基礎設施的需求，實現(xiàn)公共服務資源的供給與不斷增長的勞動力相匹配，減少因公共產品缺乏所帶來的要素流動限制；另一方面，要加大經濟薄弱地區(qū)的財政支持力度，減少因長期財政差距而導致的經濟差距和收入差距，通過加大財政補貼和轉移支付力度，推動完善經濟薄弱地區(qū)基礎建設及公共服務建設，實現(xiàn)公共服務均等化，推動要素的雙向流動。

(五)消除地方社會保障制度差異，緩解勞動力流動后顧之憂

當前，我國在以省級以下行政區(qū)為單位的基礎上逐步建立起了社會保障制度，但還處于初級階段，各省份的制度不統(tǒng)一、差異性很大。主要表現(xiàn)在地區(qū)間社會保障水平差異較大，不同地區(qū)社會保障制度銜接不暢通。為此，在中央政府分步驟、分階段、分層次制定發(fā)展戰(zhàn)略的基礎上，出臺統(tǒng)一制度政策、實施標準、管理體制和銜接政策；地方政府根據本地區(qū)的具體情況，加快推進統(tǒng)籌進度，逐步實現(xiàn)社會保障制度從異質性向同質性的過渡，最終實現(xiàn)全國社會保障一體化?，F(xiàn)階段，應該主要協(xié)調各地區(qū)的社會保障制度，使“跨地區(qū)流動人員在社會保障方面所處的境況不差于始終在一個地區(qū)居住或工作的人員”。待條件成熟后，全面實施社會保障的國民待遇，保證勞動者及其家屬能得到平等對待，不再人為地依據戶籍差別、地域的限制而設置差異化的社會保障制度，而是根據社會公平、正義原則，加快構建適度普惠、全民覆蓋的社會保障制度。(41)于艷芳、楊嵐:《基于歐盟經驗的京津冀勞動力市場一體化對策研究》，《經濟研究參考》2017年第28期。第一，推動城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險應保盡保。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險實現(xiàn)法定人群全覆蓋，鼓勵有條件靈活就業(yè)人員就地參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險。在省級統(tǒng)籌基礎上，逐步實現(xiàn)全國層面職工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，適當強化中央在養(yǎng)老保險的事權。暢通職工養(yǎng)老保險續(xù)接機制，構建全國養(yǎng)老服務信息共享平臺，探索利用區(qū)塊鏈大數據等技術，推進企業(yè)職工和機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險的統(tǒng)一標準和統(tǒng)一管理。打通職工養(yǎng)老保險異地轉接的阻礙，強化互通互認，保障異地養(yǎng)老的合法權益。大力發(fā)展職業(yè)年金、企業(yè)年金，優(yōu)化養(yǎng)老金籌資方式，構建多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系。穩(wěn)步提升養(yǎng)老基金的營運能力，拓寬投資渠道，實現(xiàn)保值增值和養(yǎng)老基金的可持續(xù)發(fā)展。第二，全面落實醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌。鼓勵有條件地區(qū)按照分級管理、責任共擔的原則，逐步推進省級統(tǒng)籌。合理確定居民醫(yī)保財政補貼和個人繳費比例，穩(wěn)步提高醫(yī)?；I資標準，不斷優(yōu)化籌資結構。放開基本醫(yī)療保險的戶籍限制，全面推行居住證制度，并根據居住地給予適當補貼。破除異地就醫(yī)壁壘，提高異地醫(yī)療保險銜接水平，構建醫(yī)療保險數字化、標準化、透明化新格局。簡化定點醫(yī)保的審批工作，及時把符合條件的醫(yī)藥機構全部納入醫(yī)保范圍。統(tǒng)一醫(yī)保報銷政策，在藥品種類、報銷比例、價格水平等方面標準化。第三，積極完善失業(yè)保險制度。暢通失業(yè)保險領取渠道，擴大失業(yè)保險覆蓋面，重點推動農村勞動力、中小企業(yè)和靈活就業(yè)人員參保。根據生活水平實現(xiàn)靈活保險費率，確定失業(yè)保險待遇的科學性和調整機制，加強對困難企業(yè)和人群的崗位補貼，考慮家庭需求，充分發(fā)揮失業(yè)保險的保障作用。建立職工失業(yè)預警監(jiān)測機制，強化勞動者和用人單位對失業(yè)保險的認識，加強征繳力度和失業(yè)動態(tài)監(jiān)測。探索多層次工傷保險體系，持續(xù)擴大參保范圍，尤其是對于高危行業(yè)實現(xiàn)全覆蓋。健全工傷保險預防、補償和康復“三位一體”制度，改變以往重補償輕預防和康復的觀念，完善相關配套措施，逐步實現(xiàn)工傷保險省級統(tǒng)籌。第四，加強社會保障轉移接續(xù)，實現(xiàn)異地社?；フJ互通。建立養(yǎng)老保險轉移跟人走的模式，實現(xiàn)養(yǎng)老保險接續(xù)，助推異地養(yǎng)老。簡化社會保障異地辦理手續(xù)及流程，實現(xiàn)異地人口社保信息錄入及調取。創(chuàng)新形成“互聯(lián)網+社保”模式，減少異地辦理準備資料、提交審核等環(huán)節(jié)，簡化異地辦理手續(xù)。加快創(chuàng)建異地醫(yī)保定點互認機構和報銷機構體系，提升醫(yī)療保險異地銜接水平。取消異地備案手續(xù)，優(yōu)化醫(yī)療保險異地結算流程，將異地醫(yī)療保險直接結算范圍擴大到門診。

(六)推動各地區(qū)協(xié)同發(fā)展，打破地區(qū)間要素流動壁壘

目前我國各地區(qū)的經濟發(fā)展水平、人才政策等方面仍舊存在較大差距，容易加大各地區(qū)勞動力要素壁壘，減少勞動力要素的自由流動。因此，為減少各地區(qū)壁壘，建設全國勞動力統(tǒng)一市場，可以不斷推進區(qū)域協(xié)作模式。第一，加強各地區(qū)經濟合作。進一步加強城市群的建設，最大化城市群效應，推動區(qū)域內經濟一體化發(fā)展，同時尋求建立區(qū)域間合作機制，縮小區(qū)域間經濟差異，實現(xiàn)區(qū)域間經濟協(xié)調發(fā)展乃至全國經濟協(xié)調發(fā)展，降低勞動力要素在全國范圍內流動的成本。第二，加強各地區(qū)人才協(xié)作。不同區(qū)域間差異化的人才吸引政策可能導致勞動力要素的集聚性、分割性和要素資源配置扭曲。加強區(qū)域內及區(qū)域間的人才合作，逐步形成跨區(qū)域人才使用機制，淡化行政區(qū)劃，以人才一體化促進全國勞動力市場一體化。加強區(qū)域頂層設計和統(tǒng)籌協(xié)調，提升區(qū)域間人才互助、增強人才區(qū)域間協(xié)同效益，建立健全各地區(qū)互動合作機制，為勞動力市場一體化提供制度保障。同時取消過度差異化、復雜化的人才補貼政策，在產業(yè)結構相近、經濟發(fā)展程度相近的地區(qū)，實行同等的人才吸引補貼政策，減少區(qū)域間的惡性人才競爭及過度政策性干預，讓市場成為人才配置的重要手段，共同推動形成統(tǒng)一的勞動力要素市場，打破區(qū)域間的人才流動壁壘。第三，加強地區(qū)間的政府協(xié)作。我國地方政府長期存在地方保護主義觀念，對外來人員存在歧視和排斥。地方政府一直在為維持本地的就業(yè)而通過行政性手段最大限度地限制外地勞動力在本地的就業(yè)與落戶，并在此基礎上制定勞動力市場政策，導致勞動力市場的分割。一個高度重視、積極配合的地方政府，是構建勞動力全國統(tǒng)一大市場的必要條件。為此，迫切需要中央政府、地方政府以及相關職能部門積極作為，協(xié)同發(fā)力。具體而言，在中央層次盡快設立勞動力市場管理和協(xié)調專門機構，尤其是流出地與流入地地方政府和相關職能部門要做到相互配合、協(xié)調，形成良好的政府間合作關系，不能把目光只放在短期利益的競爭上，還要看到長遠的合作效益。政府既要在政策環(huán)境、技術標準等方面進行統(tǒng)一規(guī)劃，又要在教育、戶籍、就業(yè)和社會保障等方面提供統(tǒng)一協(xié)調的制度框架，為構建勞動力全國統(tǒng)一大市場做出貢獻。

(七)健全勞動力市場的監(jiān)管體系和法律法規(guī)，夯實全國勞動力統(tǒng)一大市場的法制基礎

勞動力監(jiān)管體系是一個涉及多部門、多領域的復雜系統(tǒng)工程。在法律法規(guī)層面上，需要中央政府加強勞動就業(yè)政策法規(guī)建設，為全國勞動力統(tǒng)一大市場提供強有力的法律保障。第一，完善勞動保障方面政策法規(guī)。出臺覆蓋勞動合同、就業(yè)轉移、最低工資、薪資待遇等領域的政策法規(guī)，堵住法律法規(guī)上可能存在的漏洞，用法制手段加強勞動力市場的管理，切實維護就業(yè)者權益，特別是保護好農民工個人利益。在管理手段上，進一步加強勞動保障監(jiān)察的執(zhí)法力度，建設專門的監(jiān)察機構或者成立以地級市主要領導為組長的專項工作小組，聘請專業(yè)律師，妥善處置各類勞資糾紛。第二，健全優(yōu)化勞動監(jiān)管網絡體系。建立城鄉(xiāng)一體化的勞動監(jiān)管網絡體系，勞動監(jiān)察網絡延伸至農村，形成從中央到地方直管的管理系統(tǒng)。采集區(qū)域內勞動人員具體信息，實時監(jiān)測用人單位對就業(yè)人員五險一金的繳納情況，督促就業(yè)人員和用人單位必須形成以勞動合同為載體的契約，履行勞動合同，建立權責分明的勞動關系。推動勞動合同全國范圍內認證，對“996”等加班現(xiàn)象予以制止，營造社會高效工作氛圍。