我國農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制的思考

◎馮文麗 蘇曉鵬

一、緒言

十幾年間，一些學者對農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制問題進行了研究。王德寶（2011）提出，構建農(nóng)業(yè)保險大災風險分散體系需要綜合運用再保險、巨災風險基金和巨災風險融資機制等多種風險分散工具和手段。趙晨（2012）對農(nóng)業(yè)保險大災風險的概念進行了界定，即農(nóng)業(yè)保險公司無法承受過高賠付率的風險。庹國柱等（2013）提出，解決農(nóng)業(yè)保險大災風險問題需要的是一套制度安排或“應對預案”，可以是多元化的融資授權。庹國柱（2013）認為，我國可以從省和中央兩級建立農(nóng)業(yè)保險大災風險分散體系，省一級政府層面選擇市場化融資手段，如農(nóng)業(yè)保險特種債券或政策性金融機構借款；中央一級可以設立大災風險準備基金和農(nóng)業(yè)保險再保險機構。何小偉、王克（2013）認為，農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制的財政支持方式有補貼性支持方式（保費補貼、經(jīng)營管理費用補貼和稅收優(yōu)惠等）、直接投入性支持方式（政府出資建立風險準備金或資助購買再保險）和擔保性支持方式（政府利用財政收入提供擔保幫助保險公司獲得融資）三種。呂曉英等（2014）則提出，我國農(nóng)業(yè)保險大災風險分散體系應該包括四個層面：第一個層面是農(nóng)險經(jīng)營機構的大災風險準備金，第二個層面是農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構購買再保險，第三個層面是中央和地方政府的大災準備金，第四個層面是貸款及農(nóng)業(yè)保險大災風險債券等融資方式。呂曉英等（2016）認為，我國構建農(nóng)業(yè)保險大災風險分散體系有“財政兜底”和“融資預案”兩種方式，“財政兜底”方式操作簡單快捷，“融資預案”方式則有利于提高資金運用效率，是更優(yōu)模式。呂曉英、倪海（2017）繼續(xù)提出構建以“融資預案”為主的農(nóng)業(yè)保險大災風險分散體系的思路：對于大多數(shù)省級經(jīng)營機構的虧損，在經(jīng)營機構總公司申請、中央財政擔保的前提下，通過融資方式獲得缺口資金，并由全國大災付息準備金支付融資利息；對于少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，可由地方政府承擔或通過購買再保險的方式，為經(jīng)營本地農(nóng)險的機構提供大災損失賠償缺口資金。鄭偉等（2019）將農(nóng)險大災分散體系經(jīng)營主體實體化，整合地方政府建設的農(nóng)業(yè)保險大災分散體系和公司層面大災風險準備金的職能，形成一套簡單但涵蓋全國的農(nóng)險大災分散體系。

綜上所述，上述學者的共性觀點是建立分層式、融資式的農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制，目前的共識是，我國農(nóng)業(yè)保險大災風險分散體系應包括保險公司的大災風險準備金、再保險、中央和地方政府的大災風險基金或融資等四個層面，這些成果是本文研究的重要基礎。

本文的邊際貢獻為，提出我國農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制主要由保險公司層面的大災風險準備金、再保險和中央政府層面的國家大災風險基金構成，不主張省級政府層面成立大災風險基金或對國家大災風險基金出資，在此基礎上，對國家大災風險基金的提取、使用、規(guī)模和管理等問題進行具體分析。

二、建立農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制的原因

（一）大災風險分散機制是農(nóng)業(yè)保險制度建設的重要元素

農(nóng)業(yè)風險很多時候都是系統(tǒng)性的，這削弱了保險公司在農(nóng)戶之間、作物之間、地區(qū)之間分散風險的能力，使農(nóng)業(yè)保險具有“三高”特點，即“高風險性、高集中度、高賠付率”。Miranda & Glauber（1997）的研究表明，農(nóng)業(yè)保險人的賠付率的變異系數(shù)大概是一般財產(chǎn)保險人的十倍，即農(nóng)業(yè)保險人所面臨的風險大約為一般財產(chǎn)保險人的十倍左右。

如果沒有農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制，遇到農(nóng)業(yè)巨災損失，農(nóng)業(yè)保險人要么陷入償付能力不足甚至破產(chǎn)的境地，要么通過壓低賠付以保證持續(xù)經(jīng)營，但這種違反保險合同約定的做法，會使農(nóng)民的損失難以得到充分補償， 也影響農(nóng)業(yè)保險惠農(nóng)政策的效果和聲譽。

為了防止保險公司因農(nóng)業(yè)巨災損失陷入破產(chǎn)境地、保證農(nóng)業(yè)保險制度的可持續(xù)性，很多國家都建立了完備的農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制，一般至少包括三個層次：第一層次是直接保險人的大災風險準備金制度；第二層次是政府支持的再保險制度；第三層次是再保險之后的超賠責任安排。例如，美國是由聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司和私人再保險公司構成再保險體系分散大災風險，當經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)性保險公司出現(xiàn)“賠不起”問題時，還可以向“商品信貸公司”融資或使用專項票據(jù)、債券融資支付巨災損失賠款；西班牙是由國有農(nóng)業(yè)再保險公司為直保公司提供再保險支持；加拿大聯(lián)邦政府和省政府都向直保公司提供再保險支持，如果直保公司再保險攤賠及歷年盈余積累仍不足以賠付時，聯(lián)邦和省兩級財政部門都向直保公司提供無息貸款幫助其履行賠償責任；日本農(nóng)業(yè)再保險體系由兩層組成，第一層次由合作性質的都道府縣農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會提供，第二層次由中央政府的農(nóng)業(yè)共濟再保險特別賬戶提供。

2019年10月，財政部等四部委發(fā)布的《關于加快農(nóng)業(yè)保險高質量發(fā)展的指導意見》，進一步明確了農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性，提出農(nóng)業(yè)保險作為分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險的重要手段，具有推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、改進農(nóng)村社會治理、保障農(nóng)民收益等重要作用。政策性農(nóng)業(yè)保險不同于普通的商業(yè)性保險，它是我國農(nóng)業(yè)支持保護政策的重要組成部分，保險公司隨時退出經(jīng)營會影響支農(nóng)政策的穩(wěn)定性，因此必須要有完備的大災風險分散機制保證其業(yè)務經(jīng)營的可持續(xù)性。

（二）全球氣候變化對農(nóng)業(yè)保險機構產(chǎn)生更大風險壓力

中國是全球氣候變化的敏感區(qū)和影響顯著區(qū)，極端高溫、極端強降水和極端天氣事件呈增多趨勢。1951-2019年中國年平均氣溫升溫速率明顯高于同期全球平均水平，近20年是20世紀初以來的最暖時期，20世紀90年代中期以來中國極端高溫事件明顯增多。2019年，云南元江等64站日最高氣溫達到或突破歷史極值。在全球氣候變暖的趨勢下，我國高溫災害風險呈逐年升高趨勢，旱災發(fā)生頻率上升、范圍擴大，洪澇災害高風險區(qū)域增加，使得農(nóng)業(yè)巨災和農(nóng)業(yè)保險大災風險發(fā)生概率較高，有必要完善農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制。例如，2021年7月中下旬，河南省遭遇歷史罕見特大暴雨，發(fā)生嚴重洪澇災害，造成全省1515萬畝秋糧受災，絕收521萬畝1。

（三）農(nóng)業(yè)保險行業(yè)累積的風險逐漸變大

如圖1所示，2007-2021年，我國農(nóng)業(yè)保險簡單賠付率（以下簡稱賠付率）呈現(xiàn)逐步升高的趨勢，最低為46.99%（2011年），最高為78.50%（2019年），14年間平均為66.47%。

資料來源：中國銀保監(jiān)會。

如圖2所示，2021年，我國農(nóng)業(yè)保險賠付率為73.81%，在36個省、市、自治區(qū)中，賠付率最高的為西藏自治區(qū)，達到152.62%，最低為深圳市，為16.39%。2021年12月底財政部發(fā)布的《中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼管理辦法》規(guī)定，政策性農(nóng)業(yè)保險承保機構的綜合費用率不高于20%，這就意味著政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的盈虧平衡賠付率為80%左右，即賠付率如果超過80%，保險公司就會虧損。如圖2所示，在36個省、市、自治區(qū)中，有16個農(nóng)業(yè)保險賠付率高于80%。

資料來源：中國銀保監(jiān)會。

而且，這十幾年來，我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展主要表現(xiàn)為數(shù)量擴張，理賠的精準性不高，存在協(xié)議賠付、封頂賠付等不規(guī)范做法，導致實際賠款比合同要求的要低。如果嚴格按照保險合同精準賠償，農(nóng)業(yè)保險賠付率應該比現(xiàn)在的數(shù)據(jù)更高，無論是各省還是保險公司，虧損的年份會更多。

另外，在農(nóng)業(yè)保險高質量發(fā)展的大背景下，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展趨勢正如很多文件提到的要實現(xiàn)“擴面、增品、提標”、“擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面”、“提高農(nóng)業(yè)保險保障程度”、由保成本到保產(chǎn)量、保價格、保收入轉變，這些發(fā)展趨勢都會使農(nóng)業(yè)保險總金額即風險敞口大幅增加。

總之，通過觀察15年來農(nóng)業(yè)保險賠付率的縱向變化、2021年各省份賠付率的橫向比較、實際賠付率可能更高以及不斷變大的農(nóng)業(yè)保險風險敞口，都凸顯了加快建立農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制的必要性。

三、我國農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制建設現(xiàn)狀

（一）國家對建立農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制高度重視

2006年以來，《農(nóng)業(yè)保險條例》和很多中央文件都明確提出，國家建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制。2006年《國務院關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》指出，要“完善多層次的農(nóng)業(yè)巨災風險轉移分擔機制，探索建立中央、地方財政支持的農(nóng)業(yè)再保險體系”。2007年至2022年的16個中央“一號文件”中，有9個提到要建立大災風險分散機制的問題。2013年3月1日起實施的《農(nóng)業(yè)保險條例》，第一次從法規(guī)角度對我國建立農(nóng)業(yè)保險大災風險管理制度提出了要求。2013年7月國務院辦公廳發(fā)布的《關于金融支持經(jīng)濟結構調整和轉型升級的指導意見》提出“建立完善財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制”。2013年底，財政部出臺《農(nóng)業(yè)保險大災風險準備金管理辦法》，建立了保險公司層面的農(nóng)業(yè)保險大災風險準備金制度，標志著我國農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制的建立邁出了重要步伐。2014年8月發(fā)布的《關于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》，明確提出“完善對農(nóng)業(yè)保險的財政補貼政策，建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制”。2019年2月，人民銀行等五部門聯(lián)合發(fā)布《關于金融服務鄉(xiāng)村振興的指導意見》，提出“落實農(nóng)業(yè)保險大災風險準備金制度，組建中國農(nóng)業(yè)再保險公司，完善農(nóng)業(yè)再保險體系”。2019年10月，財政部等四部門聯(lián)合發(fā)布的《關于加快農(nóng)業(yè)保險高質量發(fā)展的指導意見》提出：“完善大災風險分散機制。加快建立財政支持的多方參與、風險共擔、多層分散的農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制?！?/p>

（二）建立公司層面的農(nóng)業(yè)保險大災風險準備金制度

2013年底，財政部出臺《農(nóng)業(yè)保險大災風險準備金管理辦法》，規(guī)定經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險的保險機構都要建立“大災風險準備金”。該準備金由“保費準備金”和“利潤準備金”構成，保險機構分別按照農(nóng)業(yè)保險保費收入和超額承保利潤的一定比例計提大災準備金并逐年滾存，專項用于彌補農(nóng)業(yè)大災風險損失，可在農(nóng)業(yè)保險各大類險種之間統(tǒng)籌使用，以農(nóng)業(yè)保險大類險種的綜合賠付率作為使用大災準備金的觸發(fā)標準。

近年來，大災風險準備金在農(nóng)業(yè)保險補償中的重要作用和意義已經(jīng)顯現(xiàn)。例如，2014至2019年，陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司提取大災風險保費準備金9.61億元、利潤準備金3.88億元。至2018年末，公司累計動用大災風險保費準備金8.82億元。2019年，公司再次遭受重大自然災害，歷年積累的大災風險保費準備金全部用于支付賠款。

（三）不斷完善農(nóng)業(yè)保險再保險機制

2014年11月，由中國財產(chǎn)再保險有限責任公司和中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司發(fā)起成立的由24家（后來發(fā)展到34家）成員公司參與的中國農(nóng)業(yè)保險再保險共同體（以下簡稱“農(nóng)共體”），為我國農(nóng)業(yè)保險作出了重要貢獻:第一，“農(nóng)共體”發(fā)揮農(nóng)業(yè)再保險市場主渠道的作用。“農(nóng)共體”成立后，扭轉了我國農(nóng)業(yè)保險對國際再保市場高度依賴的局面，大幅提升了國內農(nóng)業(yè)再保險市場的定價權和話語權。2015-2019年，“農(nóng)共體”共承接266.53億元分保費，共支付292.38億元賠款，保費和賠款均占全國農(nóng)業(yè)保險再保險市場50%左右的份額，發(fā)揮了市場主渠道的作用。第二，“農(nóng)共體”有力支持農(nóng)業(yè)保險的創(chuàng)新發(fā)展?！稗r(nóng)共體”為國家推進農(nóng)業(yè)大災保險、完全成本保險、收入保險、特色農(nóng)產(chǎn)品保險獎補試點及地方各類價格保險、氣象指數(shù)保險、優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險等創(chuàng)新產(chǎn)品提供再保險支持，有力支持了農(nóng)業(yè)保險的創(chuàng)新發(fā)展。第三，“農(nóng)共體”為中國農(nóng)業(yè)再保險股份有限公司（以下簡稱“中農(nóng)再”）奠定了初步的技術和市場運作基礎?！稗r(nóng)共體”經(jīng)過五年發(fā)展，為“中農(nóng)再”積累了很多經(jīng)營技術和經(jīng)營經(jīng)驗，為我國建立財政支持的多方參與、風險共擔、多層分散的農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制奠定了運作基礎。

2020年12月，“中農(nóng)再”獲批開業(yè)?！爸修r(nóng)再”是經(jīng)國務院批復、由中央財政和八家金融機構共同發(fā)起設立，由銀保監(jiān)會批準的中央金融企業(yè)，是我國唯一的專業(yè)農(nóng)業(yè)再保險公司?！爸修r(nóng)再”定位于財政支持的農(nóng)業(yè)大災風險分散機制的基礎和核心，基本功能是分散農(nóng)業(yè)大災風險，推動建立并統(tǒng)籌管理國家農(nóng)業(yè)保險大災風險基金，加強農(nóng)業(yè)保險數(shù)據(jù)信息共享，承接國家相關支農(nóng)惠農(nóng)政策?！爸修r(nóng)再”成立后，接手了“農(nóng)共體”的業(yè)務和職責，與35家農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營公司簽訂了再保險標準協(xié)議，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供風險保障約1萬億元（庹國柱，2020）。

（四）地方政府探索農(nóng)業(yè)保險大災風險分擔機制

在農(nóng)業(yè)保險試點探索的這十幾年，一些省、直轄市建立了地方政府參與的農(nóng)業(yè)保險大災風險分擔機制（簡稱地方政府分擔機制）。地方政府分擔機制主要有兩種方式：一是直接分擔方式，即地方政府通過財政托底、建立和使用大災準備金等方式，承擔一部分農(nóng)業(yè)保險超賠責任；二是再保險介入方式，由地方政府出資購買再保險或為直保公司提供保費補貼購買再保險轉嫁部分超賠責任。

地方政府分擔機制中，上海模式相對簡單，至今還在發(fā)揮作用。2006年，上海率先制定出臺了《上海市農(nóng)業(yè)保險特大災害補償試行方案》，2014年建立了農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制。目前實施的辦法是2019年8月發(fā)布的《上海市農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制實施辦法》，該辦法規(guī)定：政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務年賠付率90%以下的賠償責任，由保險機構自行承擔；90%-150%的賠償責任，鼓勵保險機構通過購買再保險、使用公司大災準備金等方式承擔，政府提供60%的再保險保費補貼，補貼總額最高不超過800萬元；賠付率150%以上的損失，使用公司大災風險準備金仍不能彌補的，可向市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、市財政局申請大災風險補助資金。

四、我國農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制存在的問題

（一）缺乏系統(tǒng)性頂層設計

目前，我國農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制還缺乏系統(tǒng)性的頂層設計，主要表現(xiàn)為：保險公司層面的大災風險準備金制度還不完善；政府支持的再保險供給能力還很有限，經(jīng)營比較粗放；只有少數(shù)地方政府建立了農(nóng)業(yè)保險大災風險分擔機制，但建立的模式各不相同，和以后將要建立的全國性分擔機制很難接軌；中央政府層面財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災風險分擔機制如何建立尚無明確思路，等等。在大災風險分散機制不健全的情況下，我國農(nóng)業(yè)保險面臨的風險敞口很大（馮文麗、蘇曉鵬，2019），如農(nóng)業(yè)大省黑龍江省的農(nóng)業(yè)風險敞口就非常大，2019年農(nóng)業(yè)保險賠付率為144.29%，但沒有建立地方政府支持或參與的大災風險分擔機制。

（二）公司層面大災風險準備金制度存在不足

公司層面大災風險準備金制度存在的不足有：第一，大災風險保費準備金計提比例上限規(guī)定過死?！掇r(nóng)業(yè)保險大災風險準備金管理辦法》分省對種植險、養(yǎng)殖險、林木保費的保費準備金計提比例作了規(guī)定，種植保險最高8%、養(yǎng)殖保險最高4%、林木保險最高10%，但其實這種比例是沒有必要規(guī)定的。第二，稅收優(yōu)惠政策不到位。《財政部、國家稅務總局關于保險公司準備金支出企業(yè)所得稅稅前扣除有關政策問題的通知》允許稅前扣除的農(nóng)業(yè)保險大災風險準備金要扣減上年度已在稅前扣除的大災準備金結存余額，導致保險公司按當年保費收入提取的大災保費準備金無法全額進行稅前扣除，甚至還可能調增所得稅，導致保險機構不能最大限度地積累大災風險保費準備金。第三，沒有明確規(guī)定非公司制的農(nóng)業(yè)互助保險組織如何提取大災風險準備金。

（三）地方政府層面的分擔機制復雜多樣不完善

在已建立的農(nóng)業(yè)保險大災風險地方政府分擔機制中，各省、市對農(nóng)業(yè)保險大災風險這個基本概念的定義標準都不一樣，大災風險分擔機制更是各不相同，對政府部門是否出資、如何出資也沒有統(tǒng)一的規(guī)定，復雜多樣、不統(tǒng)一的地方政府分擔機制，和將來可能成立的中央政府層面的分擔機制很難有效銜接。另外，這些地方政府分擔機制也都有不完善的方面。例如，北京市政府出資為農(nóng)業(yè)保險機構統(tǒng)一購買再保險的方式，再保險費用較高，對農(nóng)業(yè)體量較大、財政實力不強的省份不具有可復制性；上海市對賠付率超過150%的損失由財政臨時安排大災風險補助資金，這容易造成政府資金壓力過大；江蘇模式中各級政府大災風險基金的結構、資金來源安排及巨災損失分攤都比較復雜，管理成本較高，等等。

（四）中央政府層面的分擔機制如何建立尚無明確思路

目前，學界和業(yè)界對于我國農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制的框架基本有了共識，即構建“公司層面大災風險準備金——政府支持的再保險——省級政府層面的分擔機制——中央政府層面的分擔機制”四層分擔體系。公司層面的大災風險準備金制度已經(jīng)建立但不完善，再保險機制也在積極探索并不斷完善，但對于中央政府層面的分擔機制如何建立，目前還沒有明確思路。

五、完善我國農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制的建議

（一）構建財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制

《關于加快農(nóng)業(yè)保險高質量發(fā)展的指導意見》提出“建立財政支持的多方參與、風險共擔、多層分散的農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制”的基本框架，也提出了如何建立的具體思路：落實農(nóng)業(yè)保險大災風險準備金制度，增強保險機構應對農(nóng)業(yè)大災風險的能力；增加農(nóng)業(yè)再保險供給，擴大農(nóng)業(yè)再保險承保能力，完善再保險體系和分保機制；合理界定保險機構與再保險機構的市場定位，明確劃分中央和地方各自承擔的責任與義務。

這些基本框架需要以法律的形式進行規(guī)范。建議頒布《農(nóng)業(yè)保險法》或修訂《農(nóng)業(yè)保險條例》，通過法律程序構建由直保公司、再保險公司、地方政府和中央政府等主體組成的農(nóng)業(yè)保險大災風險分擔體系，明確直保公司、再保險公司和國家大災風險基金的賠償責任及分工，讓所有參與者對運行機制具有穩(wěn)定的預期，并有章可循、有法可依、合規(guī)運行，確保農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制的順利運行。

（二）完善公司層面大災風險準備金制度

一是對保費準備金提取比例不再進行規(guī)定，由保險公司根據(jù)風險水平和經(jīng)營戰(zhàn)略自行提取，只要滾存余額不超過文件所規(guī)定的當年農(nóng)業(yè)保險自留保費即可；二是加大稅收優(yōu)惠政策，將大災保費準備金稅前差額扣除調整為全額扣除，鼓勵直保公司落實大災準備金制度，提升抵抗大災風險的能力；三是加快出臺相互制保險組織大災準備金管理辦法，擴大大災風險準備金管理辦法的適用主體范圍。

（三）完善再保險體系和分保機制

農(nóng)業(yè)保險再保險體系是大災風險分散機制中承上啟下的重要環(huán)節(jié)，承擔農(nóng)業(yè)保險的中層風險，與直保公司大災風險準備金和國家大災風險基金對接。在完善再保險體系和分保機制過程中，應充分發(fā)揮“中農(nóng)再”的核心作用。一是“中農(nóng)再”應擔任中國農(nóng)業(yè)保險市場上最重要再保險接受人的角色，通過標準再保險協(xié)議規(guī)范與直保公司政策性農(nóng)險業(yè)務的分保關系，既要有一定的機制保證直保公司向其分保，也要賦予直保公司較大的自由選擇權；二是允許其他商業(yè)再保公司參與農(nóng)業(yè)保險再保險，以增加市場適度競爭，增加再保險供給，擴大再保險承保能力；三是優(yōu)化再保險費率測算機制，降低直保公司的再保險費負擔；四是“中農(nóng)再”應充分利用再保險人的身份和有利條件，加強對農(nóng)業(yè)保險基礎信息的整合、積累和共享，提高農(nóng)業(yè)保險的信息管理水平，加強對費率分區(qū)、大災風險評估等問題的深入研究，促進農(nóng)業(yè)保險和再保險的科學高效發(fā)展，也為政府的農(nóng)業(yè)風險管理決策奠定堅實基礎。

（四）建立財政支持的國家大災風險基金制度

呂曉英等（2014）提出，農(nóng)業(yè)保險大災風險分擔體系，除了公司層面的大災準備金制度和公司購買再保險以外，還需要建立省級政府和中央政府層面的大災風險準備金。但本文并不主張建立省級政府層面的大災風險基金或由省級財政對國家大災風險基金出資，建議我國建立中央財政支持的、結構簡單的、容易操作的國家大災風險基金。具體思路如下：

1.僅建立中央財政支持的國家大災風險基金。這樣做的好處有：一是大災風險基金的層級較少，結構簡單，籌資較快，便于操作；二是可以在全國范圍內更廣泛地分散風險；三是如果建立省級財政支持的大災風險基金或由省級財政對國家大災風險基金出資，一般都是按照各省的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值或農(nóng)業(yè)保險保費規(guī)?；I資，無論選取哪個指標進行出資，都會導致農(nóng)業(yè)大省的農(nóng)業(yè)保險補貼財政負擔進一步加重；四是省級財政目前及未來的農(nóng)業(yè)保險補貼負擔已經(jīng)很重，需要對中央財政保費補貼品種進行配套補貼，還要對地方特色農(nóng)業(yè)保險提供大部分保費補貼，一些農(nóng)業(yè)大省目前承擔農(nóng)業(yè)保險保費補貼都很吃力，再讓出資建立大災風險基金難度很大，也沒有必要。

2.如何使用大災風險基金。以某公司在某省的種植業(yè)保險和養(yǎng)殖業(yè)保險的賠付率作為申請使用大災風險基金的觸發(fā)標準。之所以將種植業(yè)保險和養(yǎng)殖業(yè)保險的賠付率分開測算，是因為兩者的風險因素、風險事故和損失各不相同，混在一起測算觸發(fā)的概率顯著降低，大災風險基金保障的精準性和效果也受到影響。但也不能以單一險種的賠付率作為觸發(fā)機制，有些保費規(guī)模比較小的創(chuàng)新險種或者特色農(nóng)業(yè)保險，試點初期賠付率超過200%的概率非常大，頻繁啟動大災風險基金，會使大災風險基金失去了“救急”的意義。具體來說，某公司在某省的種植業(yè)保險或養(yǎng)殖業(yè)保險賠付率200%以下的超賠責任由直保公司購買再保險和公司層面的大災準備金承擔；賠付率在200%-300%之間超賠責任的90%，可向國家大災風險基金提出使用申請；剩余10%及其他超賠責任，則由保險公司利用其他方式自行解決，這主要是為了防止保險公司過度依賴國家大災風險基金而產(chǎn)生的道德風險。

3.如何提取國家大災風險基金。中央財政每年按照上一年度全國農(nóng)業(yè)保險保費收入的一定比例列出預算，往國家大災風險基金中注入資金，單獨列賬，逐年滾存累積，單獨使用，當積累到一定規(guī)模沒有使用的話，就不再注入資金。使用之后，可以繼續(xù)注入資金，直到達到預定規(guī)模時中止。例如，2021年全國農(nóng)業(yè)保險保費為965億元，假如按照2%的比例出資，則需要中央財政往國家大災風險基金中注入19.3億元。

4.大災風險基金規(guī)模的確定。國家大災風險基金承擔賠付率在200%-300%之間超賠責任的90%，即承擔90%賠付率的超賠責任，理論上基金規(guī)模的最高上限為當年全國農(nóng)業(yè)保險總保費收入的90%，但實際上根本不需要這么多，因為全國所有省份、所有公司在同一年度賠付率都達到300%的可能性幾乎沒有。基金的最佳規(guī)模到底應為多少，還需要利用這十幾年各省、各公司的賠付數(shù)據(jù)詳細測算。

5.國家大災風險基金的管理與使用。國家大災風險基金可以由“中農(nóng)再”管理，負責大災風險基金的規(guī)模測算、資金申請、撥付、收回及保值增值等工作。保險公司不能無償使用大災風險基金，可以低息或者無息，但是本金需要在使用后的一定時期內逐步歸還。在特殊情況下，例如連續(xù)遇到大災風險損失，可以延長還本時間。這樣設計，主要是為了防止保險公司的道德風險，也有利于資金的有效使用。

注釋：

12021年河南發(fā)生重大洪澇災害，秋糧受災嚴重，但河南省農(nóng)業(yè)保險賠付率并不是特別高，這主要因為當時河南省取消了玉米政策性保險、而秋糧作物中70%都是玉米所致。2022年，河南省政策性玉米保險已經(jīng)恢復。