新時(shí)代國有資本運(yùn)營公司微觀治理路徑研究

江少波

（廣西農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)大學(xué)，南寧 530005）

0 引言

黨的十八大以來，國有經(jīng)濟(jì)改革發(fā)生了質(zhì)的飛躍，尤其是國有企業(yè)盈利質(zhì)量、股權(quán)結(jié)構(gòu)、內(nèi)部治理等方面取得了較大的成就，進(jìn)一步強(qiáng)化了國有經(jīng)濟(jì)對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正確導(dǎo)向和影響力。在推進(jìn)國有企業(yè)深度改革實(shí)踐中，國家提出了發(fā)展國有運(yùn)營公司的新策略，與原有的國有企業(yè)管理路徑（“國資委—國有企業(yè)”）相比，新改革措施增設(shè)了資本運(yùn)營公司作為國資委與國有企業(yè)之間的“緩沖層”，能進(jìn)一步減輕國資委對國有企業(yè)的干預(yù)，最大程度激發(fā)國有資本運(yùn)營的市場活力。資本運(yùn)營公司是實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)市場化運(yùn)作的平臺(tái)，能充分發(fā)揮國有資本的投資活力，擴(kuò)大輻射范圍，有利于實(shí)現(xiàn)由“管資產(chǎn)”向“管資本”變革。資本運(yùn)營公司不僅連接政府與國有企業(yè)，又是國有資本的運(yùn)營主體，其內(nèi)部環(huán)境和治理機(jī)制對決策制定、實(shí)施及有效性具有重大影響。當(dāng)前，國有資本運(yùn)行治理理論與實(shí)踐處于先行先試階段，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但其與傳統(tǒng)公司的治理方式和路徑存在不同，基于此，本文在新時(shí)代背景下，探索國有資本運(yùn)營公司微觀治理路徑，以期對促進(jìn)新時(shí)代國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有益借鑒。

1 國有資本運(yùn)營微觀治理研究綜述

國有資本運(yùn)營是新時(shí)代國有企業(yè)改革的延伸和深化，根本目的是提高國有資產(chǎn)的運(yùn)營效率和市場競爭力，國外文獻(xiàn)主要從國有資本控制權(quán)安排、國有資本管理體制和國有資本經(jīng)營效率等方面展開研究，而國內(nèi)研究則聚焦于國有資本運(yùn)行主體職能確定、國有資本運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)等領(lǐng)域。

1.1 國外研究綜述

在國有企業(yè)改革過程中，國有資本的出資者決定著控制權(quán)與管理體制，也決定著國有資本運(yùn)行效率。Koppell（2007）認(rèn)為，國有企業(yè)的目標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)效益和部分政府職能的履行；Coase（1994）認(rèn)為，當(dāng)國有產(chǎn)權(quán)的交易費(fèi)用高于市場交易費(fèi)用時(shí)，產(chǎn)生低效率的資源配置，國有企業(yè)改革的重點(diǎn)就是產(chǎn)權(quán)改革，實(shí)現(xiàn)資源合理配置。Chan（2009）認(rèn)為，國有企業(yè)改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)在于產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)的安排。Grossman（2005）在批判Coase（1994）觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上提出了不完全契約理論，以解釋國有企業(yè)出資者的雙重角色和代理成本問題。在國有企業(yè)改革及產(chǎn)權(quán)安排研究實(shí)踐方面，西方研究者提出國有企業(yè)私有化的改革理念，Sam（2013）認(rèn)為，私有化程度存在最優(yōu)化狀態(tài)，公私合營、交叉持股等混合所有制企業(yè)是提高國有企業(yè)運(yùn)營效率的最佳方式。

1.2 國內(nèi)文獻(xiàn)綜述

國有企業(yè)改革歷經(jīng)長期實(shí)踐發(fā)展，已經(jīng)形成穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)，現(xiàn)有研究聚焦于混合所有制產(chǎn)權(quán)制度安排及相應(yīng)的機(jī)制和效應(yīng)、資本運(yùn)營公司在國有資本中職能界定、運(yùn)行與監(jiān)督機(jī)制等。潘澤清（2016）認(rèn)為，國有運(yùn)營公司擴(kuò)寬了混合所有制改革的范圍。吳秋生（2019）認(rèn)為，混合所有制改革對資本結(jié)構(gòu)、現(xiàn)金持有量優(yōu)化、企業(yè)創(chuàng)新等具有重要影響。厲以寧（2014）認(rèn)為，應(yīng)設(shè)置綜合性國有資本投資基金公司。陳道江（2014）認(rèn)為，國有資本運(yùn)營公司核心職能是作為國資委的經(jīng)理人，以出資人的身份運(yùn)營國有資產(chǎn)。陳信元（2007）、余明桂（2010）認(rèn)為，政府干預(yù)顯著降低績效，設(shè)置資本運(yùn)營公司能顯著降低行政干預(yù)，提升績效，被稱為“放權(quán)機(jī)制”。股權(quán)結(jié)構(gòu)安排能顯著緩解代理沖突，降低代理成本，進(jìn)而提升公司業(yè)績，通過“人格化”股東身份地位確定，使國有企業(yè)有明確的股東地位，切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)。

2 國有資本運(yùn)營治理理論與機(jī)制分析

2.1 國有資本及國有資本運(yùn)營概念界定

國有資本運(yùn)營公司是在黨的十八屆三中全會(huì)首次提出國有企業(yè)改革全新理念與措施，其內(nèi)涵原理、改革理念與實(shí)踐操作層面與傳統(tǒng)國有資產(chǎn)監(jiān)管體制存在較大的差異。國有資本是指“國家履行出資，在企業(yè)中依法形成的資本和權(quán)益”，《企業(yè)國有資本與財(cái)務(wù)管理暫行辦法》中的定義為：國有資本是國家對企業(yè)各種投資和投資所形成的權(quán)益，國有資本不僅具有資本一般特征，還具有體現(xiàn)社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系的特殊功能，國有資本營運(yùn)的主體是資本所有者、管理者，但與一般資本相比，國有資本運(yùn)營主體是全民，是一個(gè)抽象且缺乏直接實(shí)施決策行為能力的主體，因此，國有資本必須由國家經(jīng)過授權(quán)、代理等形式賦予其“人格化”的管理者來實(shí)施投資等決策。國有資本運(yùn)營管理體制的變革核心是減少行政干預(yù)，提升市場化程度。

2.2 資本運(yùn)營治理理論與機(jī)制分析

委托代理理論認(rèn)為兩權(quán)分離導(dǎo)致所有者與經(jīng)營者利益期望存在差異，進(jìn)而產(chǎn)生有悖于契約精神行為，最典型的就是“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”，從而給所有者造成不利后果的行為。資本運(yùn)營公司是資本運(yùn)營的主體，其目的是減少行政干預(yù)，通過國有資本運(yùn)營公司的“隔離層”作用以及“人格化”股東治理機(jī)制能較大程度緩解代理問題。

有效的激勵(lì)機(jī)制對治理代理沖突問題具有重要意義。從作用機(jī)制上來看，首先，有效的激勵(lì)能提高股東、董事會(huì)內(nèi)部治理的積極性和質(zhì)量，從而減少代理成本、提升業(yè)績，設(shè)置國有資本運(yùn)營公司并給予國有資本股份賦予“人格化”的股東，并通過實(shí)施有效的激勵(lì)，降低了國有企業(yè)長期所有者“缺位”代理成本。其次，有效的激勵(lì)機(jī)制提高了全體員工的積極性與創(chuàng)新精神，員工能把自己的收益期望與公司的可持續(xù)發(fā)展、績效密切聯(lián)系起來，尤其在全球商業(yè)模式快遞迭代、科技創(chuàng)新加速的背景下，有效的激勵(lì)機(jī)制對提升公司的市場競爭力具有重要意義。

董事會(huì)是公司常設(shè)權(quán)力機(jī)構(gòu)，自20 世紀(jì)以來，其權(quán)限和作用逐漸擴(kuò)大，在公司實(shí)際經(jīng)營活動(dòng)中，董事會(huì)不僅是單一地負(fù)責(zé)執(zhí)行股東大會(huì)決議的機(jī)構(gòu)，也是具有一定的經(jīng)營決策的職能。在公司權(quán)力分配實(shí)踐中，董事會(huì)則實(shí)際上成為經(jīng)營決策的機(jī)構(gòu)，而經(jīng)理制度安排則成為實(shí)際執(zhí)行機(jī)構(gòu)，董事會(huì)成為公司決策、執(zhí)行系統(tǒng)的中樞環(huán)節(jié)，也是公司治理、運(yùn)營的中心。因此，對國有資本運(yùn)營公司治理必須考慮董事會(huì)治理。

3 國有資本運(yùn)營微觀治理路徑構(gòu)建與評價(jià)機(jī)制

我國當(dāng)前國有資本在資源配置方面存在結(jié)構(gòu)性問題，突出表現(xiàn)在高杠桿性與低收益率之間不匹配，國有企業(yè)還存在預(yù)算“軟約束”等問題，因此，國有經(jīng)濟(jì)改革的關(guān)鍵和重點(diǎn)是“政企分開、政資分開、兩權(quán)分開”，國有資本運(yùn)營公司是新時(shí)代國有企業(yè)資源配置治理的排頭兵，是國有產(chǎn)權(quán)代理鏈條上的重要節(jié)點(diǎn)，具有重要意義。

3.1 國有資本運(yùn)營微觀治理路徑構(gòu)建

3.1.1 國資委與國有資本運(yùn)營公司代理治理路徑

國有資本運(yùn)營微觀治理主體是國有資本運(yùn)營公司，其職能和核心業(yè)務(wù)是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)資本與金融資本的融合，實(shí)現(xiàn)對企業(yè)間的重組、兼并，作為國資委與國有企業(yè)之間的“隔離層”和國有資產(chǎn)代理鏈條重要節(jié)點(diǎn)，其公司治理不僅涉及對董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層等方面的治理，還與國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的黨委會(huì)治理、雙重代理治理密切相關(guān)。

國有資本運(yùn)營公司微觀治理首先要解決第一層“委托—代理”問題，即“國資委”與國有資本運(yùn)營公司的治理問題，但“國資委”作為國有資產(chǎn)監(jiān)管與治理的首個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，其具有多種角色與職能配置。譬如可以作為出資人，也可以作為黨建負(fù)責(zé)人和國資監(jiān)管人。作為出資人，國資委必須履行作為股東角色對資本營運(yùn)公司的重大戰(zhàn)略決策、投資方向的制定等職能；作為黨建負(fù)責(zé)人，其必須確保國有資本運(yùn)營公司黨的先進(jìn)性建設(shè)，發(fā)揮黨對資本運(yùn)營公司的治理和監(jiān)督作用；作為監(jiān)管人，必須確保國有資本運(yùn)營公司穩(wěn)健運(yùn)行和國有出資額保值、增值功能。梳理現(xiàn)有理論研究成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)國資委與國有資本運(yùn)營公司存在多個(gè)直接或間接的代理關(guān)系，對各職能治理機(jī)制分解，形成各種治理路徑或機(jī)制，如圖1 所示。

圖1 第一層代理關(guān)系與治理機(jī)制

3.1.2 國有資本運(yùn)營公司內(nèi)部治理路徑

國有資本運(yùn)營公司在新一輪國企業(yè)改革中，具有典型的三重角色：首先，從第一層代理關(guān)系來看，國有資本運(yùn)營公司是獨(dú)立的市場主體；其次，作為所持股企業(yè)的出資人，履行出資人職能；最后，國有資本運(yùn)營公司是專門從事國有資本運(yùn)行的專業(yè)化市場平臺(tái)。這三重角色各司其職是國有資本運(yùn)營公司高效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，也是其內(nèi)部治理的重要研究對象。具體來說，其內(nèi)部治理應(yīng)圍繞黨委會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)與經(jīng)理人展開。黨委會(huì)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和政治引領(lǐng)作用，包括黨建工作，黨員先進(jìn)性建設(shè)、人才的管理以及對重大經(jīng)營和投資決策的監(jiān)督。董事會(huì)通過內(nèi)部管理與控制、市場化高管選聘機(jī)制決策、差異化激勵(lì)與分配制度等路徑實(shí)施有效治理，監(jiān)事會(huì)通過公司財(cái)務(wù)監(jiān)督對董事和高管人員違規(guī)行為履行監(jiān)管職責(zé)并提出罷免建議，經(jīng)理人接受董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的監(jiān)管，執(zhí)行董事會(huì)制定的決議，其內(nèi)部治理路徑如圖2 所示。

圖2 國有資本運(yùn)營公司內(nèi)部治理路徑

3.2 國有資本運(yùn)營微觀治理評價(jià)機(jī)制

對國有資本營運(yùn)公司而言，其內(nèi)部治理評價(jià)與一般公司和國有企業(yè)存在差異性，其本質(zhì)差異源于國有資本運(yùn)營公司內(nèi)在目的和使命。因此，對其治理質(zhì)量評價(jià)亦應(yīng)從本質(zhì)目標(biāo)出發(fā)，即圍繞“資本價(jià)值表現(xiàn)優(yōu)異”和“平臺(tái)市場化表現(xiàn)卓越”來展開，梳理其評價(jià)研究理論與實(shí)踐，概括出其微觀治理的評價(jià)聚焦于內(nèi)部管理與制度保障兩個(gè)方面，具體來說必須突出其主營業(yè)務(wù)創(chuàng)新協(xié)同、業(yè)務(wù)能力與風(fēng)險(xiǎn)管控能力，制度保障層面必須突出治理高效與靈活轉(zhuǎn)換。國有資本運(yùn)營公司內(nèi)部治理評價(jià)機(jī)制與實(shí)施路徑，如圖3 所示。

圖3 評價(jià)機(jī)制與實(shí)施路徑

4 國有資本運(yùn)營公司微觀治理應(yīng)用研究——基于廣西A 資本運(yùn)營公司案例分析

廣西A 資本運(yùn)營公司（以下簡稱“A 公司”）是2016 年經(jīng)自治區(qū)人民政府確定的國有資本運(yùn)營公司，其主要擔(dān)當(dāng)區(qū)域內(nèi)國有資本調(diào)結(jié)構(gòu)增效益重任，明確以“資本運(yùn)營+資產(chǎn)經(jīng)營”雙核驅(qū)動(dòng)、滾動(dòng)式發(fā)展思路，目前已形成以資本運(yùn)營與投資、資產(chǎn)經(jīng)營與管理和市場化要素交易與過程咨詢平臺(tái)等三大主營業(yè)務(wù)。經(jīng)過多年的發(fā)展，A 公司的資產(chǎn)總額、凈資產(chǎn)、營業(yè)收入、利潤總額、凈利潤、凈資產(chǎn)收益率等核心財(cái)務(wù)指標(biāo)都有了較大的增長，尤其是營業(yè)收入增幅是成立時(shí)的10.59 倍，這與A 公司有效的微觀治理與評價(jià)機(jī)制存在密切聯(lián)系。

4.1 A公司組織結(jié)構(gòu)與微觀治理機(jī)制

A 公司是落實(shí)新時(shí)期國有資本運(yùn)營公司的試點(diǎn)企業(yè)，其組織結(jié)構(gòu)設(shè)置為“國資委—資本運(yùn)營公司”“資本運(yùn)營公司—國有企業(yè)”兩層，并積極探索實(shí)施其內(nèi)部治理措施，A 公司組織結(jié)構(gòu)和微觀治理路徑分別如圖4 和圖5 所示。

圖4 A 公司組織結(jié)構(gòu)

圖5 A 公司微觀治理路徑

4.2 A公司微觀治理評價(jià)與考核體系

A 公司在微觀治理評價(jià)方面，重點(diǎn)從黨建、風(fēng)險(xiǎn)防控、結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級、資本業(yè)務(wù)可持續(xù)以及經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等六個(gè)方面進(jìn)行綜合評價(jià)，初步構(gòu)建了微觀治理的評價(jià)和考核體系，如圖6 所示。

圖6 A 公司微觀治理評價(jià)與考核體系

5 研究結(jié)論

設(shè)立國有資本運(yùn)營公司是新時(shí)代黨和國家對國有企業(yè)改革做出具有本質(zhì)性的重大舉措，有力地提高了國有資本的市場競爭力和對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)作用。本文對當(dāng)前國有資本運(yùn)營公司內(nèi)部治理路徑進(jìn)行梳理和綜述，并以A 公司作為案例分析，研究發(fā)現(xiàn)國有資本運(yùn)營公司內(nèi)部治理路徑聚焦于黨委會(huì)、董事會(huì)與經(jīng)理層之間的權(quán)力制衡方面，在治理過程中突出黨建特色，在評價(jià)機(jī)制方面突出國有資本的價(jià)值表現(xiàn)、管理創(chuàng)新和市場化平臺(tái)建設(shè)，但地方性國有資本運(yùn)營公司由于行政劃撥等原因，其內(nèi)部治理路徑和質(zhì)量存在一定問題，這也是今后理論與實(shí)踐研究應(yīng)關(guān)注的改革熱點(diǎn)。