關于在《黃河保護法》中建立環(huán)境調查制度的構想

徐祥民

(浙江工商大學 法學院，浙江 杭州 310018)

我國長江黃河等大江大河環(huán)境保護的“法治進程滯后”[1]早已引起黨和國家領導人的重視?！堕L江保護法》剛剛付諸實施，國務院就為“強化”黃河流域環(huán)境保護的“法治保障”(1)《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》第十五章《推進規(guī)劃實施》第二節(jié)“強化法治保障”。啟動了《黃河保護法》的立法工作。強烈的立法需求向我們提出考題：制定一部怎樣的《黃河保護法》，在這部法律中建設哪些環(huán)境保護制度。我們應對這些問題及時做出回答。本文認為，已進入起草階段的《黃河保護法》應當補我國《環(huán)境保護法》和由眾多環(huán)境保護單行法構成的環(huán)境法體系的不足，為保護黃河流域環(huán)境建立具有環(huán)境保護基本制度功能的環(huán)境調查制度。

一、《黃河保護法》應當建立環(huán)境調查制度

我國已經制定了大量的環(huán)境保護單行法，我國現行有效的環(huán)境保護單行法大多都可以在黃河流域適用。制定用于保護黃河流域環(huán)境的或以保護黃河流域環(huán)境為主要內容的《黃河保護法》的意義顯然不是解決在黃河流域開展環(huán)境保護工作無法可依的問題。在環(huán)境保護法部門已經形成宏大的立法陣容(2)我國環(huán)境法早已形成大致可以稱為“兩大方陣，十余支隊伍”的陣容。參見:徐祥民.中國環(huán)境法制建設發(fā)展報告:2010[R].北京：人民出版社,2013:55-107.的今天，為保護黃河流域環(huán)境制定的法律應當是促進我國環(huán)境法功能提升、體系優(yōu)化的環(huán)境保護法，應當是對由眾多環(huán)境保護單行法構成的環(huán)境法部門的不足具有明顯彌補作用的環(huán)境保護法。

提升環(huán)境保護功能、優(yōu)化環(huán)境法體系、補現行環(huán)境法之不足的一個重要領域是建設環(huán)境保護法的基本制度。這是對由眾多互不統(tǒng)屬的環(huán)境保護單行法實行“整合”的立法建設方案。(3)在環(huán)境法的建設上選擇走“整合”式道路的基本依據是：環(huán)境法是剛剛發(fā)生的從而也是處在成長過程之中的一個法律部門。它以往的長進是探索性的，今天我們對它的修正也應取探索的態(tài)度。從我國環(huán)境保護立法的現狀和黃河流域環(huán)境保護的實際需要兩個方面看，制定《黃河保護法》應當建立一項基礎性環(huán)境保護制度——環(huán)境調查制度。

(一)環(huán)境立法實踐呼喚環(huán)境調查制度

以往制定的為數眾多的環(huán)境保護單行法，以解決具體的環(huán)境問題為導向，分別形成一套規(guī)范體系(比如一般都設有《總則》《罰則》《附則》)，互不統(tǒng)屬。但這些圍繞不同環(huán)境問題分頭起草、互不統(tǒng)屬的環(huán)境保護單行法的各自構建也反映了環(huán)境保護事務的某些共性。保護環(huán)境需要開展環(huán)境調查就是不同環(huán)境保護單行法反映出來的一個共性。例如，《漁業(yè)法》授權“國務院漁業(yè)行政主管部門”“負責組織漁業(yè)資源的調查和評估”(第二十二條)?！兑吧鷦游锉Ｗo法》要求“縣級以上人民政府野生動物保護主管部門”“定期……對野生動物及其棲息地狀況進行調查、監(jiān)測和評估”(第十一條)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》分派給“國家海洋行政主管部門”的工作任務(“負責”)之一是“組織海洋環(huán)境的調查、監(jiān)測、監(jiān)視、評價和科學研究”(第五條第二款)?！犊稍偕茉捶ā穼Α皣鴦赵耗茉粗鞴懿块T”下達了“組織和協(xié)調全國可再生能源資源的調查”(第六條)的任務。《水土保持法》對“國務院水行政主管部門”布置的任務之一是“定期組織全國水土流失調查”(第十一條)。《水法》規(guī)定，制定水資源規(guī)劃“必須進行水資源綜合科學考察和調查評價”。該法將“水資源綜合科學考察和調查評價”的任務布置給了“縣級以上人民政府水行政主管部門”和“同級有關部門”，此外還要求“縣級以上人民政府水行政主管部門和流域管理機構”“加強對水資源的動態(tài)監(jiān)測”(第十六條)。《長江保護法》也就環(huán)境調查設置了多個條款。該法規(guī)定：“國務院自然資源主管部門會同國務院有關部門定期組織長江流域土地、礦產、水流、森林、草原、濕地等自然資源狀況調查”“國務院野生動物保護主管部門應當每十年組織一次野生動物及其棲息地狀況普查，或者根據需要組織開展專項調查”“長江流域縣級以上地方人民政府農業(yè)農村主管部門會同本級人民政府有關部門對水生生物產卵場、索餌場、越冬場和洄游通道等重要棲息地開展生物多樣性調查”(第八條)。該條規(guī)定的調查、普查、專項調查等，《水法》規(guī)定的“調查評價”“動態(tài)監(jiān)測”等，都屬于本文主張建立的環(huán)境調查制度的內容。

法律位階的環(huán)境保護單行法普遍關注環(huán)境調查，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等位階的環(huán)境保護法也十分重視對環(huán)境調查手段的運用。例如：《水產資源繁殖保護條例》要求“水產科研部門”“將資源調查”“列為一項重要任務”(第十七條第二款)?！兑吧参锉Ｗo條例》向“野生植物行政主管部門”下達的指令之一是“定期組織國家重點保護野生植物和地方重點保護野生植物資源調查”(第十五條)。《太湖流域管理條例》對“國務院環(huán)境保護主管部門”分派的任務是“定期開展太湖流域水污染調查和評估”(第五十七條第二款)。《福建省水土保持條例》規(guī)定：“省人民政府水行政主管部門應當每五年組織一次本行政區(qū)域水土流失調查”(第八條)?！墩憬⊥恋卣螚l例》給“土地整治機構”布置的“具體工作”之一是做“土地整治的潛力調查”(第五條)?！秲让晒抛灾螀^(qū)草原管理條例實施細則》設定了“草原珍稀瀕危野生植物調查”任務(第三十九條第二款)。《哈爾濱市灘涂保護條例》對“市和區(qū)、縣(市)水行政主管部門”提出了“定期對灘涂范圍內的原生態(tài)植物群落、典型地貌”“野生動物等資源的變化情況進行調查和監(jiān)測”的要求(第十五條)?！渡轿魇⊙h(huán)經濟促進條例》要求縣級以上人民政府在“本級財政預算”中為“循環(huán)經濟”“統(tǒng)計調查”做“經費”安排(第四條第二款)。至于國務院發(fā)布的《土地調查條例》、原國家環(huán)境保護總局發(fā)布的《環(huán)境統(tǒng)計管理辦法》、原城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部發(fā)布的《全國環(huán)境監(jiān)測管理條例》《山東省環(huán)境質量和污染源監(jiān)督監(jiān)測管理辦法》等，都是專門的環(huán)境調查法律文件。

如果說上述法律法規(guī)規(guī)章(以下非特指不同位階法律文件時均統(tǒng)稱環(huán)境法或環(huán)境保護法)還都只是把環(huán)境調查當作一項環(huán)境保護事務向有關主體提出要求，或要求有關主體實施某種行為、做出某種安排等等，那么，許多環(huán)境保護單行法則明確做出了建立環(huán)境調查制度或與環(huán)境調查有關的環(huán)境保護制度的立法宣告。比如，《土地管理法》宣布：“國家建立土地調查制度”(第二十六條)，再如，《森林法》宣布：“國家建立森林資源調查監(jiān)測制度”(第二十七條)，又如，《節(jié)約能源法》規(guī)定：“縣級以上各級人民政府統(tǒng)計部門應當會同同級有關部門，建立健全能源統(tǒng)計制度”(第二十一條)。這些制度的基本環(huán)境保護功能是獲取、加工處理環(huán)境信息，它們都屬于本文主張建立的環(huán)境調查制度?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定的“水環(huán)境質量監(jiān)測和水污染物排放監(jiān)測制度”(第二十五條)、《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定的“固體廢物污染環(huán)境監(jiān)測制度”(第十二條)、《放射性污染防治法》規(guī)定的“放射性污染監(jiān)測制度”(第十條)、《土壤污染防治法》規(guī)定的“環(huán)境監(jiān)測制度”(第十五條)等，也都屬于本文倡導建立的環(huán)境調查制度。

依據這些規(guī)定、這些建立環(huán)境調查制度的立法宣告，我們至少可以做出如下判斷：建立環(huán)境調查制度是眾多環(huán)境保護單行法的共同需要。既然現行環(huán)境法表達了對環(huán)境調查制度的需求，我們便應將這樣的需求加工成系統(tǒng)的環(huán)境調查制度。既然建立環(huán)境調查制度是眾多環(huán)境法文件普遍表達的要求，我們便應考慮在適當的法律文件中建立具有環(huán)境保護基本制度地位的環(huán)境調查制度。

按照完善環(huán)境保護法的“整合”思路，總結我國現行環(huán)境法的相關規(guī)定，充分考慮我國環(huán)境保護，尤其是黃河流域環(huán)境保護的需要，我們嘗試給環(huán)境調查制度做如下界定：

環(huán)境調查是指由國家專門機關實施或組織實施的運用普查、調查、監(jiān)測、監(jiān)視、統(tǒng)計、評估等手段系統(tǒng)全面獲取和分析處理自然資源、生態(tài)、自然地理環(huán)境變化和大氣、水、土壤、海洋等受污染和污染治理情況等環(huán)境信息，為環(huán)境保護決策等環(huán)境保護行動提供科學依據的環(huán)境保護制度。

(二)《環(huán)境保護法》未建立環(huán)境調查制度

《漁業(yè)法》《野生動物保護法》《海洋環(huán)境保護法》《可再生能源法》《水土保持法》《水法》等所做的要求有關部門開展環(huán)境調查等的規(guī)定，表達了需要建立環(huán)境調查制度的立法判斷，但僅僅在個別條款中簡單提及環(huán)境調查，不足以把對環(huán)境調查制度的需求轉換為實際運行的環(huán)境調查制度。(4)一國憲法的條款，甚至某些用語等具有確定國家基本政策[參見：徐祥民，趙雪綱.略論憲法的基本功能[J].山東大學學報,1998(2).]，從而決定法律的立改廢的功能，因為憲法建立了“讓憲法動起來”的立法機關，而立法機關制定法律(“實施”憲法的重要方式)的基本依據就是憲法的規(guī)定，包括明示的要求和隱含的精神。參見：徐祥民.運行的憲法[M].北京:北京大學出版社,2015:51.《土地管理法》《森林法》《節(jié)約能源法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《放射性污染防治法》《土壤污染防治法》等宣布建立的“土地調查制度”“森林資源調查監(jiān)測制度”“能源統(tǒng)計制度”“水環(huán)境質量監(jiān)測和水污染物排放監(jiān)測制度”“固體廢物污染環(huán)境監(jiān)測制度”等，已經將建立環(huán)境調查制度的國家愿望用明確的語言表達出來，但這些單行法所做的宣告也無法把被宣告的制度變成具有強大功能的環(huán)境保護基本制度。(5)一國的環(huán)境保護基本法的制度宣告，即使相關宣告看起來可能也只是“簡單提及”，也具有制度創(chuàng)建的功能，因為基本法的“簡單提及”可以通過制定相關單行法而變得有血有肉，變得功能齊全。要建立作為環(huán)境保護基本制度的環(huán)境調查制度，還需要通過制定專門的立法或其它更權威的立法來實現。

我國的《環(huán)境保護法》，從名稱上看，具有環(huán)境保護基本法的形式特征。(6)在環(huán)境保護單行法大量存在的條件下，人們愿意把《環(huán)境保護法》解釋為眾多環(huán)境保護法文件中的環(huán)境保護基本法，但實際上，不管是在理論上還是在立法、執(zhí)法的實踐中，這部法律都是與《水污染防治法》等相同的環(huán)境保護單行法。為了照顧它的名稱的“一般”性，我們將其稱為“具有環(huán)境保護基本法形式特征的”環(huán)境保護單行法。參見：徐祥民.習近平整體環(huán)境觀指導下的環(huán)境法學和環(huán)境法建設[J].浙江工商大學學報,2021(6).這部法律是否為我國環(huán)境保護法建立了環(huán)境調查制度呢？答案是否定的。

一方面，《環(huán)境保護法》表達了對環(huán)境調查的制度需求。該法第十八條規(guī)定：“省級以上人民政府應當組織有關部門或者委托專業(yè)機構，對環(huán)境狀況進行調查、評價，建立環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預警機制?！边@說明，《環(huán)境保護法》與《漁業(yè)法》《野生動物保護法》《海洋環(huán)境保護法》《可再生能源法》等一樣注意到了開展環(huán)境調查的必要性。第十八條規(guī)定的與開展“環(huán)境狀況”“調查”相聯(lián)系的“環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預警機制”似乎也包含了將環(huán)境調查提升為一項穩(wěn)定的法律制度的要求。另一方面，《環(huán)境保護法》沒有建立作為環(huán)境保護基本制度的環(huán)境調查制度的打算。第一，該法在《總則》章未提及環(huán)境調查。上述第十八條出現在該法的《監(jiān)督管理》章(第二章)。第二，該法甚至沒有把環(huán)境調查建設成環(huán)境“監(jiān)督管理”基本制度的考慮。該章規(guī)定了環(huán)境調查，也規(guī)定了環(huán)境監(jiān)測。從立法表述上看，該章做了“國家建立、健全環(huán)境監(jiān)測制度”(第十七條)的宣告，而對環(huán)境調查卻只將其規(guī)定為一項可以“組織有關部門或者委托專業(yè)機構”開展的活動。很明顯，在該法中，環(huán)境監(jiān)測是一項制度，而環(huán)境調查只是一項需要開展的環(huán)境保護活動。從條款順序上看，環(huán)境監(jiān)測在第十七條，而環(huán)境調查則在第十八條。僅從這一順序來看，即使把環(huán)境調查理解為一項制度，它也是其重要性處于環(huán)境監(jiān)測之下的制度。

《土地管理法》《森林法》《節(jié)約能源法》《水污染防治法》等做了建立“土地調查制度”“森林資源調查監(jiān)測制度”“能源統(tǒng)計制度”等的宣告，但作為環(huán)境保護單行法(只能在單一環(huán)境保護事務領域，比如土地資源保護領域、森林保護領域、能源節(jié)約領域、水污染防治領域適用)的《土地管理法》《森林法》《節(jié)約能源法》《水污染防治法》等，以及以這些單行法為制定依據的《土地調查條例》等，無法建立環(huán)境調查基本制度。具有環(huán)境保護基本法形式特征的《環(huán)境保護法》，雖然注意到了開展環(huán)境監(jiān)測的重要性，像《森林法》等單行法一樣做了建立環(huán)境監(jiān)測制度的立法宣告，但沒有完成建設稱為環(huán)境監(jiān)測的基本制度的任務。

(三)《黃河保護法》有條件也有必要建立環(huán)境調查制度

新制定的《黃河保護法》有條件也有必要開展環(huán)境保護基本制度建設，從而也就有條件且有必要建立作為環(huán)境保護基本制度的環(huán)境調查制度。

在我國已經有大量環(huán)境保護單行法，尤其是還有具有環(huán)境保護基本法形式特征的《環(huán)境保護法》的背景下，人們容易把擬議建設的《黃河保護法》看作是與一般法處于相對位置上的特別法。(7)約10年前討論渤海環(huán)境保護法的建設時，我們曾將作為討論對象的渤海環(huán)境保護法稱為特別法。參見：徐祥民，孫明烈.關于渤海特別法的執(zhí)行體制的思考[J].中國人口、資源與環(huán)境,2014(7)；徐祥民,李冰強.渤海管理法的體制問題研究[M].北京：人民出版社,2011:150-231.現在看來，以往討論的《渤海環(huán)境保護法》和今天討論的《黃河保護法》的準確稱謂應當是專門法，而非與一般法對稱的特別法。但實際上，當我們把《黃河保護法》看作是以保護黃河流域環(huán)境為基本任務的法的時候就會發(fā)現，對于保護黃河流域環(huán)境這一環(huán)境保護任務來說，《黃河保護法》是基本法，而其它適用于黃河流域環(huán)境保護事務的法，包括《水污染防治法》《野生動物保護法》《可再生能源法》《防沙治沙法》等都是單行法。以下表述包含了支持這一判斷的理由：《黃河保護法》不是與《水污染防治法》《野生動物保護法》《可再生能源法》《防沙治沙法》等處于并列地位的環(huán)境保護單行法，而是對保護黃河流域環(huán)境處于關鍵地位的法，是對黃河流域環(huán)境保護目的的達成具有決定性影響的法。在保護黃河流域環(huán)境這項環(huán)境保護事務的處理上，《黃河保護法》是綜合性法律，因而對保護黃河流域環(huán)境具有決定性影響；與《黃河保護法》相比較，《水污染防治法》《野生動物保護法》《可再生能源法》《防沙治沙法》等都是單行法，都只具有輔助性作用。因為《黃河保護法》是保護黃河流域環(huán)境的綜合法，所以也便可以擔當保護黃河流域環(huán)境基本法的重任。作為黃河流域環(huán)境保護基本法的《黃河保護法》可以也有必要創(chuàng)造保護黃河流域環(huán)境所需要的超越單純的土地資源保護、水污染防治、野生動物保護、可再生能源損害防治、防沙治沙等單一環(huán)境保護事務的環(huán)境保護基本制度，創(chuàng)造其效力超越作為單行法的《水污染防治法》《野生動物保護法》《可再生能源法》《防沙治沙法》等已宣布建立的制度的基本制度。(8)《長江保護法》的制定實際上也需要解決這部專門法與適用于長江流域的《水污染防治法》《野生動物保護法》《可再生能源法》《防沙治沙法》等的關系的問題。在《長江保護法》和適用于長江流域環(huán)境保護的《水污染防治法》等之間出現不一致時，雖然可以用“新法優(yōu)于舊法”的原理解決法律實施的問題，但這樣的解釋沒有辦法賦予《長江保護法》以基本法地位。

制定《黃河保護法》也有必要建立環(huán)境調查制度?！饵S河保護法》不是用來規(guī)范水污染防治、野生動物保護、節(jié)約能源、防沙治沙等單一環(huán)境保護事務的法。規(guī)范此類事務的法已經存在。它應當立足于黃河流域環(huán)境的維護和改善，或按維護和改善黃河流域環(huán)境的實際需要開展綜合性的制度建設。制定《黃河保護法》不是為了對適用于黃河流域環(huán)境保護的已有單行法做小修小補。如果那些法律需要修補，那么，只需要通過簡單得多的修法程序便可完成修補，完全沒有必要啟動制定新法的立法程序。(9)已有法律需要修改顯然不是用來支持制定《黃河保護法》的理由。環(huán)境調查，從前述環(huán)境保護法所做的相關規(guī)定就可以看出，是保護環(huán)境的重要手段，是普遍適用于污染損害防治、資源損害防治、生態(tài)損害防治、自然地理環(huán)境損害防治四大事務領域的重要手段。人們都知道黃河流域環(huán)境問題嚴重。研究表明，污染損害、資源損害、生態(tài)損害、自然地理環(huán)境損害全部四類環(huán)境損害普遍發(fā)生在黃河流域環(huán)境中?；蛘叻催^來說，黃河流域環(huán)境普遍發(fā)生了全部四類環(huán)境損害。[2]為了有效應對黃河流域環(huán)境遭遇的四類環(huán)境損害，《黃河保護法》應當建立對防治四類環(huán)境損害普遍有效的綜合性的環(huán)境調查制度。

二、環(huán)境調查制度對保護黃河流域環(huán)境的重要價值

環(huán)境調查是一項重要的環(huán)境保護制度，因而對保護黃河流域環(huán)境具有其不可替代的作用。不僅如此，環(huán)境調查制度對保護黃河流域環(huán)境還有不同于一般環(huán)境保護制度的特別價值。

(一)保護黃河流域環(huán)境需要“摸清家底、掌握動態(tài)”

2016年8月23日，習總書記在考察青海省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心時談到：“保護生態(tài)環(huán)境首先要摸清家底、掌握動態(tài)”。這句話不僅認可了青海省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心所擔當使命的重要和“建好用好生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡”[3]的必要性(當然也就是加強本文所論述的環(huán)境調查的必要性)，而且揭示了環(huán)境保護工作的普遍需要。環(huán)境保護在本質意義上就是將因人為活動影響造成的或由人為活動和自然力共同作用引起的環(huán)境不利變化恢復到原有的環(huán)境質量水平或向恢復原有環(huán)境質量水平推進。這項事業(yè)，不管是表現為濕地保護行動計劃、渤海碧海行動計劃、重點地區(qū)大氣污染防治行動計劃，還是表現為應對氣候變化國家方案、三江源國家公園建設等等，必要的準備工作是了解環(huán)境保護任務的類型和大小等(“家底”)。而對處于持續(xù)狀態(tài)下的環(huán)境保護事務來說，了解經過治理的環(huán)境發(fā)生了怎樣的變化，從而留下來的治理任務是否繁重(“動態(tài)”)，對決定接下來的環(huán)境保護行動也是必不可少的。黃河流域環(huán)境遭遇了多種損害，黃河流域環(huán)境治理已經走過了半個多世紀的歷程。(10)如果從1973年第一次環(huán)境保護會議通過《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》(這是我國環(huán)境法誕生的標志。參見:徐祥民.中國環(huán)境法的雛形：《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》∥徐祥民.中國環(huán)境法學評論:第13卷[M].北京：社會科學文獻出版社,2019:3-35.)算起，為約50年。如果從第一屆全國人大第二次會議通過《關于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的決議》(1955年7月30日)算起，則為約70年。對作為整體的黃河流域環(huán)境來說，我們既面臨進一步“摸清家底”的任務，比如三江源地區(qū)生物多樣性降低的情況、作為“中央水塔”(11)習總書記2020年4月在陜西考察時將“和合南北、澤被天下”的秦嶺稱為“我國的中央水塔”。參見：習近平在陜西考察時強調：扎實做好“六穩(wěn)”工作落實“六保”任務，奮力譜寫陜西新時代追趕超越新篇章[N].人民日報,2020-04-24(1).的秦嶺，其承接、蘊蓄天然降水的能力下降的程度；又需要及時“掌握”黃河流域環(huán)境的“動態(tài)”——在保護環(huán)境的活動和開發(fā)利用環(huán)境的活動的共同影響下黃河流域環(huán)境發(fā)生了怎樣的變化。

從環(huán)境保護的一般需要來看，保護黃河流域環(huán)境需要開展環(huán)境調查。專門為保護黃河流域環(huán)境而制定的《黃河保護法》不應忽略環(huán)境調查制度建設。

(二)保護黃河流域環(huán)境需要給黃河流域環(huán)境系統(tǒng)把脈

在論述對長江“共抓大保護，不搞大開發(fā)”和黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展這兩項戰(zhàn)略任務時，習總書記把長江和黃河都看作是整體。在他看來，長江，作為“經濟帶”是“一個整體”，作為環(huán)境也是一個整體。[4]對黃河，他明確說過“黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個有機整體”[5]的話。當我們說保護黃河環(huán)境或保護長江環(huán)境時，從環(huán)境保護事業(yè)自身的科學要求上來看，它的應有的語義是保護作為整體的黃河流域環(huán)境或長江流域環(huán)境，而不是在黃河流域或長江流域內開展某項或某種類型的環(huán)境保護工作。本文作者在關于為保護渤海環(huán)境制定專門法的討論中曾做出如下判斷，即“把渤海當成一個整體來對待的環(huán)境管理這個命題提出的問題不是怎樣在渤海里實施某種環(huán)境管理，而是如何管理作為一個整體的渤海環(huán)境。”[6]要保護黃河流域環(huán)境，而不是在黃河流域開展某項環(huán)保工作，要求我們了解像作為整體的渤海環(huán)境那樣的黃河流域環(huán)境，而不是黃河流域某個村莊、某個市鎮(zhèn)，或某塊農田、某處濕地等的環(huán)境指標。怎樣才能全面了解一個由長達5464公里的黃河的全流域形成的環(huán)境單元(12)本文作者曾把環(huán)境單元定義為“人類“中心事物”生存繁衍所依的由水文、地質等地理連續(xù)性，風、氣等自然力，生物習性等規(guī)定的自然整體”，并認為它應當成為環(huán)境法學知識體系中的一個基本范疇。參見：徐祥民.習近平整體環(huán)境觀指導下的環(huán)境法學和環(huán)境法建設[J].浙江工商大學學報,2021(6).的環(huán)境狀況呢？怎樣才能像習近平總書記說的那樣用“中醫(yī)整體觀”給黃河流域環(huán)境診病，以便在給黃河流域環(huán)境治病時能夠“整體推進”[1]呢？沒有長期的系統(tǒng)的環(huán)境調查是做不到的，沒有嚴密的環(huán)境調查制度的保障是無法實現的。

從2018年2月14日到2021年10月22日，習總書記對沿黃九省區(qū)各做了至少一次考察。在前后十余次的考察中，習總書記駐足的是具體的省區(qū)，具體的河段、湖庫、山嶺，甚至具體的農家、工廠、科研站點，但他對各地的黨政領導一再強調的卻是把黃河流域這個整體裝進心里。2019年8月22日，在甘肅考察時，他提出的要求是“共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理”[7]。2019年9月18日，在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上，他強調要“牢固樹立‘一盤棋’思想”[5]。2020年6月8日，在寧夏考察時，他對甘肅的同志提出“要有大局觀念和責任擔當”[8]。2021年10月22日，在濟南召開的深入推動黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上他提出，各地要在黨中央的部署下“把握好全局和局部關系，增強一盤棋意識”[9]。這些談話中都涉及黃河流域與流域的局部的關系，這些談話的主旨是要求各地從整體上對待黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展。僅就本文主題的論域來看，只有沿黃各省區(qū)認真下“一盤棋”，站在本省區(qū)之“局部”下“把握好全局”的功夫，按“全局”的需要“協(xié)同推進”相關工作，才能把黃河流域環(huán)境保護好。

各省區(qū)如何給黃河流域環(huán)境這個“大局”把脈？在轄區(qū)范圍內開展工作的黨政干部如何做黃河流域環(huán)境保護這“一盤棋”的弈者？為解決這些問題，必須加強環(huán)境調查，必須開展以黃河流域環(huán)境這個整體為對象的環(huán)境調查。從制度建設上來看，就是要建立在整個黃河流域順暢運轉的環(huán)境調查制度。

(三)“四水四定”原則下的黃河流域環(huán)境保護需要環(huán)境調查先行

流域環(huán)境之所以成為環(huán)境單元的一個類型，是因為所有的流域都是一個環(huán)境整體。黃河流域環(huán)境也是這樣的一個環(huán)境整體。但是，黃河流域環(huán)境卻有著與其他流域環(huán)境整體明顯不同的特點，這個特點就是：這個環(huán)境單元以水為決定性環(huán)境要素。不管是從人與自然關系的廣闊場域看，還是從生態(tài)系統(tǒng)的存續(xù)演化來看，水，或者說水量，都是黃河流域的決定性因素。所有流域環(huán)境都有水這一環(huán)境要素，但在其他流域環(huán)境中，比如在亞馬遜河流域環(huán)境中，水這一因素卻不具有控制性影響。

習近平總書記已經注意到水在黃河流域環(huán)境中的決定性地位，黨和國家推進黃河流域環(huán)境治理的政策已經對黃河流域環(huán)境的這一突出特點做了有針對性的安排?！霸谏鷳B(tài)環(huán)境容量上過緊日子”[4]是大方向，實行“四水四定”，即“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”是基本原則。[9]在存在突出制約因素的自然條件下開展環(huán)境保護，遵循“四水四定”這樣嚴苛的要求去尋求改善環(huán)境的出路，要求環(huán)境保護決策者們對水，對水土關系、水沙關系、水草林關系、水魚關系，對水與田(13)習總書記在寧夏考察時提到的“稻水矛盾”[習近平在寧夏考察時強調：決勝全面建成小康社會決戰(zhàn)脫貧攻堅，繼續(xù)建設經濟繁榮民族團結環(huán)境優(yōu)美人民富裕的美麗新寧夏[N].人民日報,2020-06-11(1).]就是水與田關系中的矛盾。、水與城等人水關系，(14)它們都是人與自然關系。本文作者也將其簡稱為人天關系。參見：徐祥民，梅宏.環(huán)境友好型社會建設的法制保障[J].當代法學,2010(4).有準確的把握，對這些關系的變化有及時的了解。習總書記在深入推動黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上提出的“深度節(jié)水控水”，“精打細算用好水資源，從嚴從細管好水資源”[9]等要求，《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》確立的“把水資源作為最大的剛性約束”的原則，(15)《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》第二章《總體要求》第二節(jié)《主要原則》。等等，都告訴我們，保護黃河流域這個以水為決定性因素的環(huán)境單元，必須堅持環(huán)境調查先行，必須保持對以水為核心要素的環(huán)境狀況的準確把握。

(四)嚴峻形勢下黃河流域環(huán)境保護尤須慎重決策

環(huán)境保護既可以是在寬松環(huán)境空間中對偶爾發(fā)生甚至偶然發(fā)現的環(huán)境損害的應對，比如美國早期的環(huán)境保護主義所為的“拯救”“荒野殘跡”[10]的行動，也可以是在極其嚴峻的環(huán)境形勢下做“挽狂瀾于既倒”的拼搏。我國實施的一些環(huán)境保護舉措，比如制劃“生態(tài)紅線”(16)我們也稱之為保護“最低限度的環(huán)境利益”的環(huán)境保護手段。參見：徐祥民，賀蓉.最低限度環(huán)境利益與生態(tài)紅線制度的完善[J].學習與探索,2019(3).，就是此類環(huán)境保護行動。

黃河流域環(huán)境保護是在極其嚴峻的環(huán)境形勢下提出的環(huán)境保護任務。習近平在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上已經用具體數字說明黃河流域環(huán)境形勢的嚴峻性——“水資源開發(fā)利用率高達80%，遠超一般流域40%生態(tài)警戒線”“2018年黃河137個水質斷面中，劣V類水占比達12.4%，明顯高于全國6.7%的平均水平”“下游地上懸河長達800公里，上游寧蒙河段淤積形成新懸河，現狀河床平均高出背河地面4米至6米，其中新鄉(xiāng)市河段高于地面20米；299公里游蕩性河段河勢未完全控制”“黃河水資源總量不到長江的7%，人均占有量僅為全國平均水平的27%”[5]。這是怎樣的環(huán)境問題？這是只能用環(huán)境危機來表達的環(huán)境問題，[11]是對其防治已經沒有充裕時間和空間可用的難題。(17)習總書記在寧夏考察時要求當地的同志“注意解決好稻水矛盾”，希望當地通過“發(fā)展節(jié)水型、高附加值的種養(yǎng)業(yè)”實現高質量發(fā)展。貫徹制定這樣的部署，需要給當地的人們留出“采用節(jié)水技術”[參見：習近平在寧夏考察時強調：決勝全面建成小康社會決戰(zhàn)脫貧攻堅，繼續(xù)建設經濟繁榮民族團結環(huán)境優(yōu)美人民富裕的美麗新寧夏[N].人民日報,2020-06-11(1).]的時間。在陜西考察時，他稱當地實行的“易地搬遷”為“解決一方水土養(yǎng)不好一方人、實現貧困群眾跨越式發(fā)展的根本途徑”[參見：習近平在陜西考察時強調：扎實做好“六穩(wěn)”工作落實“六保”任務，奮力譜寫陜西新時代追趕超越新篇章[N].人民日報,2020-04-24(1).]。學習陜西的經驗，需給那些為“一方水土”無法“養(yǎng)好”的“一方人”準備好實現“跨越式發(fā)展”的空間。

如此嚴峻形勢下的環(huán)境保護工作，要求我們立即采取行動，刻不容緩；在如此嚴峻形勢下處理環(huán)境保護與發(fā)展，包括高質量發(fā)展的關系問題，要求我們慎重決策、慎重行動。怎樣在嚴峻的環(huán)境形勢下做到既能改善環(huán)境狀況，或延緩環(huán)境惡化的趨勢，又能爭得實現發(fā)展的機會？這用得上我們近年經常使用的一個詞匯——精準。用精準的行動遏制關鍵的環(huán)境損害，用協(xié)調一致的精準行動協(xié)調環(huán)境保護與經濟社會發(fā)展之間的關系，包括在經過精準測算的環(huán)境空間中開展急需的建設、實行高質量的發(fā)展。

精準的環(huán)境保護行動、對環(huán)境保護與經濟社會發(fā)展之間的恰當安排，以對環(huán)境狀況及其可能的改變等的“精確”判斷為依據。保護黃河流域環(huán)境，為保護黃河流域環(huán)境處理環(huán)境保護與黃河流域范圍內的經濟社會發(fā)展之間的關系，尤需加強環(huán)境調查。

三、建立黃河流域環(huán)境調查制度的立法構想

保護環(huán)境，尤其是保護黃河流域環(huán)境，需要建立環(huán)境調查制度，而建立具有環(huán)境保護基本制度地位的環(huán)境調查制度，在立法建構上并不是多么艱難的工程，雖然如此定位的和按保護黃河流域環(huán)境的需要“訂制”的環(huán)境調查制度在黃河流域這樣宏大的環(huán)境單元范圍內的運作一定是困難的。對《黃河保護法》中的環(huán)境調查制度的“技術規(guī)格”至少應提出如下幾個方面的要求：

(一)環(huán)境調查制度在《黃河保護法》中的章節(jié)取位

簡單提出開展環(huán)境調查的要求或蒼白地做建立環(huán)境調查制度的立法宣告不足以建立能夠承擔給嚴峻形勢下的環(huán)境保護工作提供“科學依據”的環(huán)境調查制度。為了確保功能齊全運行順暢，在《黃河保護法》中應當為建立環(huán)境調查制度設置專門一章。按《長江保護法》設《規(guī)劃與管控》章(第二章)之例，《黃河保護法》創(chuàng)設環(huán)境調查制度的一章可以稱環(huán)境調查?！饵S河保護法》的《環(huán)境調查》章是與《總則》《附則》等并列的一章。

《長江保護法》有10條規(guī)定環(huán)境調查或內容涉及環(huán)境調查，其中包括第一章中的第八條、第九條、第十一條、第十三條，第三章中的第三十五條、第三十七條、第四十一條，第四章中的第四十六條、第五十條、第六十條等。這10條的內容涉及“土地、礦產、水流、森林、草原、濕地等自然資源狀況調查”，“野生動物及其棲息地狀況”調查，“水生生物產卵場、索餌場、越冬場和洄游通道等重要棲息地”“生物多樣性調查”(第八條)，“沿河湖垃圾填埋場、加油站、礦山、尾礦庫、危險廢物處置場、化工園區(qū)和化工項目等地下水重點污染源及周邊地下水環(huán)境風險隱患”“調查”(第五十條)，“洪澇干旱、森林草原火災、地質災害、地震等災害的監(jiān)測”(第十一條)，“飲用水水源”“水環(huán)境質量”“監(jiān)測”(第三十五條)，“總磷監(jiān)測”(第四十六條)，“水、沙、鹽、潮灘、生物種群”“綜合監(jiān)測”(第六十條)，“地下水水量、水位、水環(huán)境質量”監(jiān)測(第三十七條)，“水生生物完整性評價”(第四十一條)，“生態(tài)環(huán)境、資源、水文、氣象、航運、自然災害等監(jiān)測網絡體系”建設(第九條)等。條款數不可謂不大(占《長江保護法》總條數(96條)的十分之一強，占該法除罰則、附則外的核心章總條數(82條)的約八分之一)，涉及內容不可謂不多，但卻沒有建立起可以獨立運行的環(huán)境調查制度。原因很簡單：這么多的筆墨不是為建立統(tǒng)一的環(huán)境調查制度而潑灑的。《黃河保護法》應當用專門一章開展環(huán)境調查制度建設。

(二)環(huán)境調查制度與相關制度、原則等之間關系的立法安排

要讓一項制度發(fā)揮應有的作用，必須使之融入其所在法律建立的制度群，與該制度群中的其他制度形成呼應關系，就像訴訟制度、審判制度和執(zhí)行制度需要連成一體那樣。要讓一項制度發(fā)揮更大的作用，必須使之走進相關法律建立的制度體系，與相關制度形成相互影響甚至相互依存的關系，就像學位制度與職業(yè)準入制度、公務員任職資格制度等之間相互強化那樣。簡單提出開展環(huán)境調查的要求或蒼白地做建立環(huán)境調查制度的立法宣告之所以難以建立功能強大的環(huán)境調查制度，重要的原因之一就是那種要求或宣告不能讓概念或名義上的制度進入制度群，成為已有制度體系的有機組成成分。

《黃河保護法》要建立的環(huán)境調查制度必須是環(huán)境保護法制度群中的制度，必須是作為我國相關法律制度體系的有機組成成分的制度。而要讓環(huán)境調查制度走進群、融入體系，至少應當在立法上解決以下兩個方面的問題：

第一個方面，環(huán)境調查制度與環(huán)保規(guī)劃制度、流域生態(tài)補償制度、流域環(huán)保協(xié)作制度、總行為控制制度(18)我國《海洋環(huán)境保護法》《漁業(yè)法》《森林法》《土地管理法》等法律建立了總行為控制制度或做了建立這種制度的立法宣告。參見:徐祥民.論我國環(huán)境法中的總行為控制制度[J].法學,2015(12).等之間的關系。

在立法上除確認環(huán)境調查制度是與環(huán)保規(guī)劃制度等同樣的重要環(huán)境保護制度外，應當明確環(huán)境調查制度對于環(huán)保規(guī)劃制度等的基礎制度地位。所謂基礎制度的基礎意義在于，環(huán)保規(guī)劃制度、流域生態(tài)補償制度等制度的運行必須有環(huán)境調查制度提供的依據，且一般不能違背環(huán)境調查制度運行形成的關于環(huán)境狀況的結論。

第二個方面，環(huán)境調查制度與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的制定、黃河水量分配、重大環(huán)境保護工程開設等之間的關系。

在立法上應確認，國家國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃應當反映黃河流域環(huán)境調查的結論，黃河流域內各省區(qū)的國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的制定，黃河水量分配方案的編制，黃河流域包括防沙治沙工程、生物多樣性保護工程等在內的重大環(huán)境保護工程的開設，應以黃河流域環(huán)境調查的結論為基本依據。此外，乘我國積極創(chuàng)設環(huán)境公益訴訟制度(19)我國立法司法機關已經為建立環(huán)境公益訴訟制度做了一而再再而三的努力，但一直到今天，在我國的訴訟體系上還沒有出現與環(huán)境公益相符的訴訟制度。參見：徐祥民.2012修訂的《民事訴訟法》沒有實現環(huán)境公益訴訟“入法”[J].清華法學,2019(3)；徐祥民.《環(huán)保法(2014)》對環(huán)境公益訴訟“入法”的推進[J].政法論叢,2020(4).的東風，確認環(huán)境調查結論可以作適格原告提起環(huán)境公益訴訟的依據。

(三)環(huán)境調查制度的運作機關和執(zhí)行力量

在對建設渤海環(huán)境保護專門法的研究中我們得出的重要結論之一是：需要給專門法的實施設置不必一定為常設機關的專門委員會。[12]《黃河保護法》，用來應對十分嚴峻的環(huán)境形勢的專門法，應當設立可以稱為黃河流域環(huán)境保護委員會(以下簡稱黃河保護委員會)的專門機構。環(huán)境調查制度應當是在黃河保護委員會領導下運作的制度。如果給黃河保護委員會設置常設執(zhí)行機構(假定稱黃河保護執(zhí)行局)，則環(huán)境調查制度就可以成為由黃河保護執(zhí)行局直接組織實施的制度。

環(huán)境調查制度的運行少不了設施設備等物質條件和人才、組織等的保障?！饵S河保護法》對環(huán)境調查制度運作所需的人力物力財力等保障條件應做明確規(guī)定。

無疑，在黃河流域九省區(qū)中已經存在不少像青海省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心一樣或類似的國家的或地方的從事環(huán)境監(jiān)測、統(tǒng)計等業(yè)務活動的院所場站等。這是為統(tǒng)一的環(huán)境調查制度的實施先行儲備的力量?！饵S河保護法》應當向所有由政府設立的此類機構提出納入由黃河保護執(zhí)行局或其所屬環(huán)境調查機構建立的環(huán)境調查體系的要求。

(四)環(huán)境調查制度的基本規(guī)范

《黃河保護法》需要對環(huán)境調查制度的運行規(guī)定基本運作規(guī)范。參照現行環(huán)境保護法規(guī)定，《黃河保護法》對其建立的環(huán)境調查制度應當提出以下規(guī)范性要求，并根據這些要求設定具體行為規(guī)范：

第一，以為保護黃河流域環(huán)境提供服務為宗旨的基本要求。服務應當是設立環(huán)境調查制度的第一位的要求。這里所說的服務就是為保護黃河流域環(huán)境服務?！稘O業(yè)法》“為實行捕撈限額制度提供科學依據”的規(guī)定是確定環(huán)境調查制度建設宗旨的楷模。《黃河保護法》建立的環(huán)境調查制度應當以為保護黃河流域環(huán)境提供決策依據為基本宗旨。

以服務政府環(huán)保決策為宗旨的環(huán)境調查制度，應根據制定環(huán)保決策的需要開展環(huán)境調查，包括根據制定環(huán)保決策的需要安排專門的環(huán)境調查活動等。

第二，以提供對黃河流域環(huán)境狀況的科學判斷為基本任務。我國不少環(huán)境法都做了支持環(huán)境保護科學技術研究的規(guī)定。例如，《環(huán)境保護法》宣布“國家支持環(huán)境保護科學技術研究、開發(fā)和應用”(第七條)，《海洋環(huán)境保護法》表達了“加強防治海洋環(huán)境污染損害的科學技術的研究和開發(fā)”(第十三條)的國家意愿，《野生動物保護法》要求“縣級以上人民政府”對“在野生動物保護和科學研究方面成績顯著的組織和個人”“給予獎勵”(第九條)。這些規(guī)定都是積極的和值得肯定的。但是，《黃河保護法》建立的環(huán)境調查制度不應以一般意義上的環(huán)境科學研究為支持對象。它是一種通過開展環(huán)境科學技術研究尋找保護環(huán)境的具體辦法或方向、路徑的制度，是為國家和地方政府及其職能部門提供制定環(huán)境保護決策的依據為基本使命的環(huán)境保護制度。

在這個意義上，處于《黃河保護法》建立的環(huán)境調查體系中的研究機構不是以破解學術難題為宗旨的學術研究單位，而是國家環(huán)境保護管理體系的組成部分。

第三，持續(xù)系統(tǒng)全面地開展環(huán)境調查的工作要求。在現行環(huán)境保護法中已經存在環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境統(tǒng)計等被國家職能部門的職能分工限定了調查范圍的制度。《黃河保護法》不應簡單接受由不同國家職能部門推動的單項環(huán)境調查制度，而應根據保護黃河流域環(huán)境的總體需要開展系統(tǒng)全面的環(huán)境調查。

可以肯定地說，黃河流域環(huán)境保護絕不是可以一蹴而就的功業(yè)。它注定是一項長久的事業(yè)。以此判斷為根據，《黃河保護法》建立的環(huán)境調查制度應當是立足于長久的環(huán)境保護制度安排。

《野生動物保護法》要求“縣級以上人民政府野生動物保護主管部門”“建立健全野生動物及其棲息地檔案”(第十一條)，《土壤污染防治法》要求國務院有關部門建立“土壤環(huán)境基礎數據庫”(第八條)，《長江保護法》要求在定期組織“土地、礦產、水流、森林、草原、濕地等自然資源狀況調查”的基礎上“建立資源基礎數據庫”，在“野生動物及其棲息地狀況普查”和相關“專項調查”的基礎上建立“野生動物資源檔案”(第八條)，其他法律法規(guī)也有類似的規(guī)定?！饵S河保護法》建立的環(huán)境調查制度應當建立反映黃河流域環(huán)境現狀及其變化的數據庫和信息處理中心。

第四，以向社會各界提供環(huán)境信息供給為當然職責。建立環(huán)境公益訴訟制度的主張以如下假定為依據：在環(huán)境管理機關之外存在適格的和有支持訴訟能力的原告。從我國環(huán)境保護的實踐看，這個假定不符合實際。(20)2012年《民事訴訟法》第五十五條將其所支持的“社會公共利益”訴訟原告限定為“法律規(guī)定的機關和有關組織”，2014年《環(huán)境保護法》第五十八條將此類原告限定為該條規(guī)定條件下的“社會組織”。近10年來的實踐表明，兩部法律在放寬環(huán)境公益訴訟原告資格問題上所持的謹慎態(tài)度并非十分必要。即使把所有公民、社會組織都設為潛在環(huán)境公益訴訟原告，真正有能力走上法庭提起“高尚訴訟”[參見：徐祥民，張明君.建立我國環(huán)境公益訴訟制度的便捷路徑[J].河北法學,2014(6).]的人也不會太多。要締造這樣的原告需要環(huán)境法營造條件。

《黃河保護法》建立環(huán)境調查制度可以為締造有支持訴訟能力的環(huán)境公益訴訟原告創(chuàng)造條件，其辦法是將向潛在環(huán)境公益訴訟原告提供經組織審定的環(huán)境調查結論納入環(huán)境調查制度的工作內容，對環(huán)境調查制度下的調查機構設定對潛在環(huán)境公益訴訟原告提供信息服務的義務。這里的潛在環(huán)境公益訴訟原告可以解釋為一切公民和社會組織。

四、結語

不管是為長江立法、為渤海立法，還是為黃河立法，都不是未雨綢繆的法治安排。不管是為防治污染、生態(tài)損害、自然地理環(huán)境損害立法，還是為保護像長江流域、黃河流域這樣的環(huán)境單元立法，我們都不擁有足夠豐富的立法經驗、可以“藥到病除”的法律技術，或者可以決勝千里之外的法治的戰(zhàn)略運籌。環(huán)境保護法部門尚年輕，沒有“久經沙場”的經驗積累；而人類遭遇的環(huán)境損害已從早期輕微的環(huán)境問題變成讓無數立法家一籌莫展的環(huán)境危機。制定《長江保護法》《黃河保護法》、本文作者曾為之做過專門研究的《渤海保護法》，是在按應對突如其來的具體環(huán)境問題的需要推動下建立的數目不小、花費功夫不少的常規(guī)環(huán)境保護法不能有效遏制環(huán)境危機的不斷加深的背景下“換一個思路”的立法嘗試。在這種嘗試中潛藏著在環(huán)境法治建設上建功立業(yè)的機會。要把潛藏著的機會變?yōu)槌晒Φ默F實，不應只把“思路”的“換”停留在給特定環(huán)境單元單獨立法上，而應給“換”的“思路”添加更多的改變。在《黃河保護法》中做以往立法沒有做的基本制度建設、確立與以往法律宣示的原則、精神等不相同的立法原則等等，就是在“換”了的“思路”上開展的創(chuàng)新。通過制定《黃河保護法》建立用于保護黃河流域環(huán)境的環(huán)境調查基本制度，不只是給這部法律配備保護黃河流域環(huán)境的為以往環(huán)境保護法不具有的一種新武器，而是還給我國的環(huán)境保護法，作為一個法律部門的環(huán)境保護法，添加了一項基本制度，對環(huán)境保護的各事務領域都適用的基本制度。這一“添加”或許會引起我國環(huán)境保護法建設的一場巨變——環(huán)境保護基本制度骨架驀然樹立。