農(nóng)村宅基地制度改革:實(shí)踐邏輯與政策取向
——基于我國(guó)70 多年來政策文本的理論解讀

李 泉

人類尋求安居樂業(yè)的漫長(zhǎng)演變歷史啟示我們，用于建造住宅的土地要素配置結(jié)構(gòu)與使用效率是由土地制度安排所決定的，特定時(shí)空條件下的土地制度設(shè)計(jì)對(duì)參與土地市場(chǎng)交易的不同主體會(huì)提供約束和激勵(lì)。 在中華人民共和國(guó)成立以來的不同歷史時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨結(jié)合具體國(guó)情，圍繞農(nóng)民土地問題推進(jìn)不同形式和內(nèi)容的土地改革，走出了中國(guó)獨(dú)特的革命、建設(shè)、改革和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展道路[1]。 改革開放40 多年來，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度在不同階段的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民對(duì)土地依賴性的逐步下降(主要表現(xiàn)為農(nóng)民非農(nóng)經(jīng)營(yíng)收入占其家庭可支配收入份額的上升)，各地農(nóng)村不同程度地都先后出現(xiàn)了不同形式“自下而上”的宅基地流轉(zhuǎn)與盤活利用模式，由此推動(dòng)了宅基地利用效率水平的顯著提升和進(jìn)一步要求“自上而下”宅基地制度創(chuàng)新的更大動(dòng)力。 在這一進(jìn)程中，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和(閑置)宅基地有效利用問題日益成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。 從本質(zhì)上講，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中農(nóng)村宅基地制度改革的關(guān)鍵是適應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活發(fā)展的新要求，構(gòu)建起不同于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系，從而為逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一完善的土地要素市場(chǎng)和形成合理的土地要素價(jià)格機(jī)制提供堅(jiān)實(shí)保障。[2]更重要的是，由于宅基地在自然屬性上的不可流動(dòng)性以及我國(guó)農(nóng)村宅基地制度體系仍不完善，時(shí)至今日，規(guī)模龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍然無法順利實(shí)現(xiàn)市民化的永久性轉(zhuǎn)移。究其原因，其中重要的一點(diǎn)恰恰就在于現(xiàn)行農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)制度安排上的土地公有產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式相對(duì)比較凝固、單一，產(chǎn)權(quán)主體并未細(xì)化到農(nóng)戶本體層面，特別是宅基地產(chǎn)權(quán)主體虛置，農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)、發(fā)展權(quán)等容易受到損失[3]。 顯然，以“三權(quán)(所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán))分置”為核心內(nèi)容的農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新正在構(gòu)成中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的時(shí)代命題，也成為我們聚焦農(nóng)業(yè)農(nóng)村關(guān)鍵領(lǐng)域改革取得重要突破和加快實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵內(nèi)容。 本文討論的焦點(diǎn)問題是基于我國(guó)相關(guān)部門70 多年來出臺(tái)實(shí)施的有關(guān)農(nóng)村宅基地使用管理方面的已有政策文本梳理與法律法規(guī)制度解讀，對(duì)現(xiàn)有改革成果和實(shí)踐模式進(jìn)行總結(jié)概括，以期為農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度安排框架下閑置宅基地(和農(nóng)房)盤活利用的有效途徑與未來政策取向予以系統(tǒng)化理論探討。

一、農(nóng)村宅基地制度改革的歷史變遷

在法律層面，宅基地被界定為農(nóng)戶或農(nóng)民個(gè)人為建造住宅及其附屬設(shè)施(如廚房、倉(cāng)庫(kù)、廁所、沼氣池、禽獸舍、柴草堆放和庭院、綠化用地等)，依法申請(qǐng)獲得、占有和使用的農(nóng)村集體土地。 不同于城市土地(屬于國(guó)家所有)，宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，村民依法取得宅基地使用權(quán)可在其上建造住宅或擬建住宅。 任何人不能非法占用土地建設(shè)住宅，農(nóng)民也不能私自買賣或者以其他方式非法轉(zhuǎn)讓宅基地。 農(nóng)戶是宅基地上附著物的所有者，享有買賣和租賃的權(quán)利且受法律保護(hù)。 農(nóng)戶房屋在法律限定范圍內(nèi)出賣或出租后，宅基地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)給受讓人或承租人，但宅基地所有權(quán)始終為農(nóng)村集體所有。 根據(jù)法律從屬關(guān)系，宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性用地均屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地。 為引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村科學(xué)管理居住建設(shè)用地，?中華人民共和國(guó)憲法??村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)??中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法?和?中華人民共和國(guó)土地管理法?等對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)用地的功能屬性、規(guī)劃布局、使用管理等均進(jìn)行了約束性說明或原則性要求，以更好推動(dòng)包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)集約高效利用。 長(zhǎng)期以來，在國(guó)家正式制度約束下，只要具備農(nóng)村集體成員資格(戶籍屬于集體經(jīng)濟(jì)組織)，農(nóng)民就可以在本村依法享有無償取得宅基地的權(quán)利保障。 根據(jù)政策文本出臺(tái)實(shí)施的時(shí)間先后，可以發(fā)現(xiàn)70 多年我國(guó)的宅基地制度改革演進(jìn)呈現(xiàn)明顯的階段性和延續(xù)性。

(一)農(nóng)村宅基地集體所有制度的建立

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)生變化，我國(guó)宅基地制度變遷始終與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展如影相隨。中華人民共和國(guó)成立以來，宅基地始終是農(nóng)民群體的家園載體，日益發(fā)揮著有效維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定、保障農(nóng)民安居樂業(yè)的特殊作用。 1950 年中央人民政府頒布的?中華人民共和國(guó)土地改革法?標(biāo)志著封建土地所有制的瓦解，土地(含宅基地)成為億萬農(nóng)民生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)保障。 1954 年?中華人民共和國(guó)憲法?明確指出，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)受到國(guó)家強(qiáng)制力的捍衛(wèi)。 1955 年?農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案?和1956 年?高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程?均明確指出，農(nóng)村宅基地屬于社員私人所有。 分析不難發(fā)現(xiàn)，作為農(nóng)民參加新民主主義革命的重要果實(shí)，農(nóng)村宅基地在這一時(shí)期仍然屬于農(nóng)民私人所有，農(nóng)民對(duì)房屋和宅基地具有所有權(quán)和完整物權(quán)，法律允許農(nóng)民出租、抵押、變賣房屋(包括宅基地)，說明當(dāng)時(shí)農(nóng)村宅基地具有資產(chǎn)屬性，農(nóng)民可以自愿依法實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)交易。 但是，在1962 年?農(nóng)村人民公社工作條例修正草案?(簡(jiǎn)稱?六十條?)確立“一宅兩制，公地私房”的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)模式之后，社員的宅基地因強(qiáng)制性制度變遷演變?yōu)楣缂w所有制。 為了消除地方社員對(duì)“六十條”中有關(guān)宅基地政策理解的偏差，1963 年國(guó)家連續(xù)出臺(tái)?中共中央關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知?和?關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個(gè)問題的意見(修訂稿)?強(qiáng)調(diào)，社員的宅基地(包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地)，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣，農(nóng)村宅基地交易遵循“地隨房走”的模式。 自此以后，農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)屬性不斷弱化，居住保障的社會(huì)福利功能不斷加強(qiáng)。 特別是1975 年?中華人民共和國(guó)憲法?以根本大法形式確立農(nóng)村“隊(duì)為基礎(chǔ)、三級(jí)所有”的人民公社集體經(jīng)濟(jì)制度后，農(nóng)村宅基地所有權(quán)始終屬于集體所有，國(guó)家保護(hù)農(nóng)民的房屋和其他各種生活資料的所有權(quán)，農(nóng)民的住宅權(quán)利不受侵犯。 1978 年?農(nóng)村人民公社工作條例(試行草案)?，在宅基地問題上延續(xù)了前述規(guī)定。 自此，國(guó)家通過強(qiáng)制性制度變遷將原來農(nóng)民享有的農(nóng)村宅基地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民對(duì)宅基地集體所有權(quán)的使用權(quán)，農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)屬性捆綁于使用權(quán)，宅基地相關(guān)權(quán)益的歸屬問題以制度形式得以確立，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度的框架體系基本形成。 這成為改革開放以來農(nóng)村宅基地制度改革的邏輯起點(diǎn)。

(二)農(nóng)村宅基地制度改革的逐步推進(jìn)

始于1978 年底的改革開放，開啟了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)人口大國(guó)向全面小康社會(huì)建設(shè)征程邁進(jìn)的歷史帷幕。 面對(duì)“人多地少”的基本國(guó)情，1981 年?國(guó)務(wù)院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知?規(guī)定，農(nóng)村建房用地必須統(tǒng)一規(guī)劃，以此推動(dòng)農(nóng)房建設(shè)布局的合理化和農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約化使用。 1982 年的?中華人民共和國(guó)憲法?明確指出，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地均屬于集體所有。 為應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)民建房過程中的建設(shè)用地?cái)U(kuò)張及其對(duì)集體土地的侵占，同年初中共中央批轉(zhuǎn)?全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要?明確表示，集體所有的耕地、園地、林地、草地、水面、灘涂以及荒地、荒山等使用，必須服從集體的統(tǒng)一規(guī)劃和安排，任何單位和個(gè)人一律不準(zhǔn)私自占有。 盡管如此，在農(nóng)民自主權(quán)擴(kuò)大和農(nóng)村生產(chǎn)力極大解放的背景下，1980 年代后的各地農(nóng)村特別是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村建房濫占耕地的情況日趨嚴(yán)重。 為嚴(yán)守耕地紅線，1982 年10 月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)?關(guān)于切實(shí)解決濫占耕地建房問題的報(bào)告?的通知，明確規(guī)定嚴(yán)格控制占用耕地建房，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村建房不準(zhǔn)占用耕地，只能在現(xiàn)有的宅基地空地內(nèi)調(diào)劑解決。 特別提出必須堅(jiān)決剎住干部帶頭占地建房風(fēng)，建議采用經(jīng)濟(jì)手段鼓勵(lì)建房少占地，比如要求各地根據(jù)實(shí)際情況制定宅基地使用稅。 由此，宅基地有償使用的政策探索初見端倪。 在此基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院還在1982 年發(fā)布?村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例?，要求社員建房用地須由省級(jí)人民政府根據(jù)自然地理、社會(huì)文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等不同條件，分別規(guī)定用地限額和宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。 分析不難發(fā)現(xiàn)，?村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例?對(duì)于社員拆除房屋后的宅基地收回集體，一戶只能擁有一處宅基地，宅基地占用耕地要向相關(guān)部門申請(qǐng)和上報(bào)，嚴(yán)格杜絕宅基地亂占耕地等實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題都作了明文規(guī)定，顯示了國(guó)家對(duì)于農(nóng)村宅基地在使用管理方面的明確態(tài)度和強(qiáng)制性正式制度安排。 其后的1985 年?村鎮(zhèn)建設(shè)管理暫行規(guī)定?、1986 年?中華人民共和國(guó)民法通則??中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知?和1988 年?中華人民共和國(guó)土地管理法?以及1989 年?國(guó)家土地管理局關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見?等系列法律文件，對(duì)非農(nóng)業(yè)人口新辦集體企業(yè)的建設(shè)用地，村鎮(zhèn)居民新建、改建、擴(kuò)建住宅用地，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)等鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建設(shè)用地，國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償和安置補(bǔ)助以及與宅基地相關(guān)爭(zhēng)議的處置等問題，均進(jìn)行了一攬子的制度化、體系化設(shè)計(jì)，這對(duì)提升宅基地使用效率和規(guī)范宅基地管理提供了系統(tǒng)的法律、法規(guī)依據(jù)。

隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展步伐的不斷加快，1990 年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家土地管理局?關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請(qǐng)示?，提出進(jìn)行農(nóng)村宅基地有償使用試點(diǎn)，要求全國(guó)當(dāng)年年底必須完成農(nóng)村住宅建設(shè)規(guī)劃。 1991 年?中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例?重申了宅基地申請(qǐng)、批準(zhǔn)、使用和管理的法定程序及其部門權(quán)限。 顯然，這一時(shí)期的宅基地使用管理問題，已不僅僅是關(guān)系到農(nóng)民建房的單一性問題，宅基地中的經(jīng)濟(jì)屬性也在不斷提升，宅基地制度改革已逐步演變?yōu)槭玛P(guān)農(nóng)民農(nóng)業(yè)和農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展的綜合性問題。1995 年國(guó)家土地管理局修訂了?確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定?，主要對(duì)居民建房超標(biāo)占地和法律處置問題做了時(shí)限上的規(guī)定。 適應(yīng)全面建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的改革要求，1995 年通過的?中華人民共和國(guó)擔(dān)保法?第三十七條明確列示，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。 在此之后，1997 年?中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知?和1998 年?中華人民共和國(guó)土地管理法?同時(shí)指出，國(guó)家實(shí)行占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤的政策，農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，多出的宅基地要依法收歸集體所有。 面對(duì)城市居民住房貨幣化改革所釋放的房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展和建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的巨大提升空間，1999 年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布?關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知?規(guī)定，嚴(yán)禁非法占用農(nóng)民集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，農(nóng)民集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；農(nóng)民住宅不得向城市市民出售，也不得批準(zhǔn)城市市民占用農(nóng)民集體土地建造住宅，各級(jí)土地管理部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。 總體而言，1990 年代末期以來，在大規(guī)模鄉(xiāng)—城人口流動(dòng)沖擊下，中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制日漸松動(dòng)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)、連片住宅區(qū)和城市新區(qū)建設(shè)等用地規(guī)模迅速擴(kuò)張。 與此相應(yīng)，有穩(wěn)定非農(nóng)收入的農(nóng)民通過在城市購(gòu)置住房實(shí)現(xiàn)自主式的市民化，更多農(nóng)村則出現(xiàn)農(nóng)民“建新不拆舊”“建房熱”和宅基地加速擴(kuò)張趨勢(shì)。 這就造成一方面是農(nóng)民進(jìn)城后原有住宅和宅基地閑置率逐步上升、農(nóng)村土地資源集中集約利用水平亟待提升；另一方面是城市經(jīng)營(yíng)中的建設(shè)用地指標(biāo)日益緊張，城市建設(shè)用地供給嚴(yán)重不足矛盾日漸凸顯。 因此，強(qiáng)化村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、嚴(yán)格宅基地管控、嚴(yán)禁耕地建房等就成為改革開放以來農(nóng)村宅基地制度變遷中的主要著力點(diǎn)。

(三)新時(shí)期宅基地制度改革的賦能擴(kuò)權(quán)

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，隨著人地關(guān)系的深刻調(diào)整，農(nóng)村土地制度改革步伐不斷加快。 由于家庭收入主要靠外出務(wù)工的農(nóng)戶房屋出現(xiàn)全部空置或部分使用，進(jìn)而出現(xiàn)宅基地(包括承包地撂荒)不同程度的閑置浪費(fèi)和農(nóng)村“空心化”“空戶化”。根據(jù)中華人民共和國(guó)自然資源部等部門統(tǒng)計(jì)，全國(guó)至少有7000 萬套農(nóng)房和3000 萬畝宅基地處于閑置狀態(tài)， 一些地區(qū)的農(nóng)房空置率超過了35%[4]。 同時(shí)，針對(duì)農(nóng)村出現(xiàn)的各種宅基地非法交易和流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，相關(guān)正式制度密集出臺(tái)，并以硬性約束、最大限度壓縮農(nóng)村宅基地非法處置的漏洞空間。 從時(shí)間軸來簡(jiǎn)要梳理，2000 年中共中央國(guó)務(wù)院?關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)有關(guān)政策?指出，農(nóng)民可有條件地自愿落戶城鎮(zhèn)；對(duì)進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)戶，原有宅基地要實(shí)現(xiàn)適時(shí)置換，以防止土地閑置浪費(fèi)。2004 年?國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定?提出，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地；嚴(yán)禁各級(jí)政府為獲得土地增值的市場(chǎng)收益，擅自通過“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。 同年，中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部印發(fā)?關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見?提出，農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的指標(biāo)應(yīng)和農(nóng)村建設(shè)用地整理新增加的耕地面積掛鉤，市(縣)國(guó)土資源管理部門要加快農(nóng)村宅基地土地登記發(fā)證工作。 同時(shí)，各地要因地制宜地組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調(diào)查清理，并通過激勵(lì)措施鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地。 2005 年中共中央國(guó)務(wù)院頒布?關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見?，就切實(shí)加強(qiáng)宅基地規(guī)劃和管理、大力節(jié)約村莊建設(shè)用地和扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)村莊治理進(jìn)行了制度性規(guī)范。 2007 年出臺(tái)的?中華人民共和國(guó)物權(quán)法?規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。 2008 年?國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)集約節(jié)約用地的通知?提出，逐步清理歷史遺留的一戶多宅問題，堅(jiān)決防止產(chǎn)生超面積占用宅基地和新的一戶多宅現(xiàn)象；對(duì)村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請(qǐng)條件購(gòu)買空閑宅基地的，當(dāng)?shù)卣山o予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。 同年，中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部發(fā)布的關(guān)于?進(jìn)一步加強(qiáng)宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知?指出，各級(jí)國(guó)土資源行政主管部門和地方政府及相關(guān)部門，要切實(shí)加強(qiáng)和落實(shí)本地區(qū)宅基地使用權(quán)登記工作。2008 年10 月，黨的十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出，允許符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地用于房地產(chǎn)開發(fā)和抵押，放寬對(duì)農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)限制，允許農(nóng)戶將其宅基地對(duì)外出租或出讓等[5]。2010 年3 月中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部?關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知?指出，要探索宅基地管理的新機(jī)制，落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，因地制宜推進(jìn)“空心村”治理和舊村改造。 這對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用和推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，具有重要的指導(dǎo)意義。

隨著漸進(jìn)式改革的系統(tǒng)推進(jìn)和內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生的重大變化，2013 年10 月黨的十八屆三中全會(huì)通過的?中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定?明確提出，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，這為徹底破除宅基地制度改革的現(xiàn)實(shí)障礙提供了行動(dòng)指南。 基于對(duì)有效解決土地權(quán)屬糾紛、化解農(nóng)村社會(huì)矛盾和維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益有法可依的考慮，2014 年8 月中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部、中華人民共和國(guó)財(cái)政部、中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部、中華人民共和國(guó)國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合出臺(tái)?關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知?，要求依法確認(rèn)農(nóng)民宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)和法律依據(jù)。 2015 年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)?關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見?，該文件直接指出要建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。 可以認(rèn)為，黨的十八大以來，黨中央國(guó)務(wù)院積極推動(dòng)全面深化改革進(jìn)程，明確提出在農(nóng)村宅基地入市以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等敏感地帶進(jìn)行大膽探索。 其中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)貸款抵押政策試點(diǎn)，是農(nóng)村土地市場(chǎng)化交易邁出的關(guān)鍵一步。 2015 年2 月26 日，全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)、天津市薊縣、河北省定州市等33 個(gè)縣(市、區(qū))先行試點(diǎn)，大膽探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，為農(nóng)村宅基地制度改革提供可供復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)。 2015 年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)?關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見?，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)進(jìn)行了專門部署，指導(dǎo)擬試點(diǎn)的59 個(gè)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣(市、區(qū))開展探索。 2016 年12 月中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部?關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知?進(jìn)一步明確指出，農(nóng)民進(jìn)城落戶后其原合法取得的宅基地使用權(quán)應(yīng)予以確權(quán)登記。 為實(shí)現(xiàn)金融助力農(nóng)村宅基地制度改革，2016 年?中國(guó)銀監(jiān)會(huì)國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法的通知?指出，按照金融改革與農(nóng)村土地制度改革緊密銜接的原則，在堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款，落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)。2017 年10 月黨的十九大報(bào)告和2018 年中央“一號(hào)文件”提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。 這是現(xiàn)階段推動(dòng)農(nóng)村宅基地入市、盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地交易市場(chǎng)的關(guān)鍵嘗試，對(duì)于破解城鄉(xiāng)土地制度改革困境和重塑城鄉(xiāng)土地權(quán)利關(guān)系至關(guān)重要。 針對(duì)一些地方存在超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地、違法違規(guī)買賣宅基地和侵占耕地建設(shè)住宅等問題，2019 年9 月中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布?關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知?要求，嚴(yán)格按照“建新拆舊”要求將原宅基地交還村集體，嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”的相關(guān)規(guī)定。 為更好落實(shí)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革精神，根據(jù)新修訂的?中華人民共和國(guó)土地管理法?的要求，同年12 月中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中華人民共和國(guó)自然資源部發(fā)布?關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知?，要求宅基地審批管理要和深化“放管服”改革、進(jìn)一步加強(qiáng)部門協(xié)作配合和落實(shí)屬地管理責(zé)任相結(jié)合，確保農(nóng)民住宅建設(shè)用地供應(yīng)、宅基地分配、農(nóng)民建房規(guī)劃管理等的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

二、農(nóng)村宅基地制度改革的新探索

宅基地制度是中國(guó)特色社會(huì)主義土地制度的重要組成部分，其核心是維護(hù)農(nóng)村土地集體所有制和保障農(nóng)民居有定所的基本權(quán)利。 自2015 年宅基地“三權(quán)分置”改革在有限范圍內(nèi)試點(diǎn)以來，各地根據(jù)不同實(shí)際進(jìn)行了不同程度的諸多探索，也取得了一定的成效。 例如，宅基地制度改革通過嚴(yán)格規(guī)范宅基地取得方式、加強(qiáng)宅基地審批管理、實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和顯化宅基地資產(chǎn)價(jià)值等，能夠有效抑制大型村莊、郊區(qū)型村莊和西部地區(qū)(季節(jié)性)閑置農(nóng)房的產(chǎn)生[6]。 數(shù)據(jù)顯示，到2018 年底，試點(diǎn)地區(qū)共騰退出零星、閑置宅基地約14 萬戶、8.4 萬畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8 萬宗、111 億元[7]。 但是，改革仍然在路上。 當(dāng)事關(guān)宅基地制度改革向縱深層次推進(jìn)的時(shí)候，有限范圍的試點(diǎn)顯然不能滿足新時(shí)代農(nóng)村土地制度頂層設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)要求。 因此，2020 年10 月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部再次確定北京市昌平區(qū)和大興區(qū)、天津市靜海區(qū)和薊州區(qū)等全國(guó)東中西部區(qū)域104 個(gè)縣(市、區(qū))和3 個(gè)設(shè)區(qū)市進(jìn)行新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，試點(diǎn)期限截止到2022 年12 月底。 根據(jù)新一輪更大范圍的試點(diǎn)要求，本次農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)旨在進(jìn)一步厘清宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、農(nóng)戶使用權(quán)之間的權(quán)屬關(guān)系，明確不同權(quán)利范圍及其功能，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局，探索完善與宅基地制度設(shè)計(jì)相關(guān)的宅基地審批、分配、流轉(zhuǎn)、抵押、退出、使用、收益、監(jiān)管等不同環(huán)節(jié)的通行方法和一般路徑，推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度更加健全、農(nóng)民權(quán)益更有保障、宅基地利用更加有效、集體土地管理更加規(guī)范等一攬子目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(一)宅基地制度改革試點(diǎn)的實(shí)踐成果

我國(guó)農(nóng)村各地宅基地制度改革的基礎(chǔ)條件千差萬別，同一制度改革框架下的具體實(shí)踐成果也表現(xiàn)為多種多樣。 借助于官方媒體的率先報(bào)道與經(jīng)驗(yàn)介紹，可以總結(jié)出具有重要借鑒價(jià)值的不同樣本。 其中，在關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)建設(shè)探索和第一輪宅基地改革試點(diǎn)中的典型案例主要包括貴州省湄潭縣農(nóng)村宅基地制度改革、成都和重慶農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、浙江省義烏和嘉興的農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)、天津市華明鎮(zhèn)宅基地?fù)Q房的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)借鑒、江西省鷹潭市余江區(qū)的農(nóng)村宅基地制度改革[8]、寧夏回族自治區(qū)平羅縣農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)[9]和云南省大理市宅基地制度改革實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)借鑒等等。 在以上案例中，重慶將戶籍制度與土地制度改革相結(jié)合，針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民自愿退出宅基地及附著建筑物的情況，統(tǒng)一納入“地票”交易制度進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)的統(tǒng)籌使用和處置，參照退出時(shí)當(dāng)?shù)卣鞯卣吆偷仄眱r(jià)款制度對(duì)宅基地使用權(quán)予以補(bǔ)償[10]，并給予轉(zhuǎn)戶后宅基地處置留出三年過渡期，以解除農(nóng)民后顧之憂[11]。 隨著宅基地制度改革成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中農(nóng)村綜合改革的關(guān)鍵領(lǐng)域，那些被納入試點(diǎn)范圍的縣區(qū)在其宅基地“三權(quán)分置”改革中分別采取了多種靈活做法，也提供了一些可供在更大范圍內(nèi)進(jìn)行推廣和復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。 例如，長(zhǎng)樂鎮(zhèn)青獅村是湖南岳陽市所轄汨羅市國(guó)家農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)村，在引導(dǎo)村民自愿退出閑置宅基地和盤活現(xiàn)有土地資源過程中，嚴(yán)格落實(shí)宅基地審批、住房建設(shè)管理流程，以科學(xué)規(guī)劃引導(dǎo)村民集中建房，采取發(fā)展產(chǎn)業(yè)、助力文旅和復(fù)墾復(fù)綠等途徑有效利用閑置宅基地，挖掘鄉(xiāng)村多重價(jià)值功能，并在村規(guī)民約中列入不違規(guī)占用耕地的條款，將正式制度與非正式制度結(jié)合，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地的集約節(jié)約利用。 地處東北地區(qū)的遼寧沈陽市沈北新區(qū)單家村，則通過“稻夢(mèng)小鎮(zhèn)＋鄉(xiāng)村旅游”民宿開發(fā)模式，積極引導(dǎo)工商資本參與閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用，形成了宅基地制度改革的“沈北實(shí)踐”。 截至2021 年8 月底，沈北新區(qū)共流轉(zhuǎn)閑置宅基地300 余畝，帶動(dòng)耕地流轉(zhuǎn)7000余畝，10 余個(gè)村2000 余戶居民從宅基地改革中獲得經(jīng)濟(jì)收益[12]。 西北內(nèi)陸黃河上游的寧夏回族自治區(qū)銀川市賀蘭縣，在穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地制度改革試點(diǎn)中，通過科學(xué)編制村莊規(guī)劃、落實(shí)宅基地確權(quán)頒證、建設(shè)信息管理平臺(tái)和建立退出補(bǔ)償基金等基礎(chǔ)性工作，在建立農(nóng)村集體建設(shè)用地和房屋評(píng)估、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易兩大機(jī)制基礎(chǔ)上，探索出了整體退出、入股經(jīng)營(yíng)、異地置換等適用于農(nóng)村集體實(shí)際和滿足村民意愿的三種宅基地退出模式，為民族地區(qū)破除宅基地試點(diǎn)阻力和閑置宅基地盤活利用提供了新路徑、新經(jīng)驗(yàn)[13]。

總體而言，在閑置宅基地盤活利用的主要途徑這個(gè)第二輪試點(diǎn)的核心議題上，以浙江義烏市、江西余江縣、貴州湄潭縣等東中西部地區(qū)最具代表性的國(guó)內(nèi)現(xiàn)有試點(diǎn)實(shí)踐區(qū)域?qū)τ谡氐睦媚Ｊ?，主要表現(xiàn)為通過閑置住宅改造，發(fā)展都市休閑農(nóng)業(yè)和發(fā)展特色鄉(xiāng)村旅游；將閑置宅基地和住宅以出租、合作等方式進(jìn)行盤活，發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)；對(duì)閑置宅基地退出后進(jìn)行集中整治，整合利用宅基地流轉(zhuǎn)、村莊整治村集體閑置建設(shè)用地，建設(shè)承載鄉(xiāng)愁的鄉(xiāng)土博物館、文化藝術(shù)旅游村，保護(hù)傳承農(nóng)耕文化和民俗傳統(tǒng)，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村記憶工程，實(shí)現(xiàn)文創(chuàng)與鄉(xiāng)村、藝術(shù)與鄉(xiāng)土的融合發(fā)展；結(jié)合國(guó)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)政策支持，推進(jìn)鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)客工程，為鄉(xiāng)村振興培育人才隊(duì)伍；利用城鄉(xiāng)用地增加掛鉤政策，開展土地指標(biāo)在有限區(qū)域內(nèi)的置換等。 其中，“村集體＋農(nóng)戶＋政府＋公司”合力推進(jìn)閑置宅基地開發(fā)利用，是發(fā)揮多元主體功能和破解該項(xiàng)改革遭遇資金難題的重要途徑。 根據(jù)國(guó)家或地方關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本合法開發(fā)運(yùn)營(yíng)農(nóng)村集體建設(shè)用地、閑置(或農(nóng)戶自愿退出)宅基地的相關(guān)法律法規(guī)(指導(dǎo)意見)要求，試點(diǎn)區(qū)域通常選擇由市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的公司(企業(yè))法人實(shí)體，帶著創(chuàng)意設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施、產(chǎn)品生產(chǎn)、品牌營(yíng)銷等不同環(huán)節(jié)所需要的資本進(jìn)入鄉(xiāng)村，推動(dòng)自然地理環(huán)境較好(如具備山清水秀的自然風(fēng)光)、區(qū)位條件優(yōu)越(如交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化程度高、與城市距離自駕1小時(shí)左右)、特色產(chǎn)業(yè)培育潛力大(如具有某些地方特色農(nóng)畜產(chǎn)品、或擁有可開發(fā)的旅游資源等)的鄉(xiāng)村推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)、退出，參與閑置宅基地和閑置農(nóng)房開發(fā)利用，從而達(dá)到盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地、提升農(nóng)村宅基地使用效率和帶動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施的目的。 例如，以上海途遠(yuǎn)置業(yè)顧問有限公司為例，該公司結(jié)合途家網(wǎng)行業(yè)相對(duì)領(lǐng)先的大數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)、區(qū)域大生態(tài)豐富的旅游資源及途遠(yuǎn)特色大旅游住宿產(chǎn)業(yè)，在貴陽市觀山湖區(qū)百花湖鄉(xiāng)三屯村，利用閑置的村集體建設(shè)用地和社區(qū)民居，在不改變農(nóng)民土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，由村集體經(jīng)濟(jì)合作社入股參與民宿項(xiàng)目建設(shè)，農(nóng)民可獲得共享農(nóng)莊的土地租賃收益，并通過“農(nóng)特產(chǎn)品”的網(wǎng)上售賣獲取收益。 同時(shí)，該項(xiàng)目通過引進(jìn)斯維登、途遠(yuǎn)、途家、途禮等市場(chǎng)主體形成的“合作社＋平臺(tái)公司＋社會(huì)投資”和“土地整理＋項(xiàng)目開發(fā)＋運(yùn)營(yíng)管理＋產(chǎn)品銷售＋利益共享”模式，充分利用當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村景觀吸引社會(huì)資本與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織深度合作開發(fā)鄉(xiāng)村資源，并借助于以住宿、旅游為核心的品牌企業(yè)優(yōu)勢(shì)，打造頗具特色的美麗鄉(xiāng)村共享農(nóng)莊，對(duì)有效破解城郊區(qū)域“空心村”問題起到了重要示范作用，極大地盤活了鄉(xiāng)村閑置資源和實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)市場(chǎng)化賦能，有效推動(dòng)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的股份化改革和鄉(xiāng)村特色旅游業(yè)的發(fā)展。

科學(xué)設(shè)定政策目標(biāo)、合理配置政策工具[14]是構(gòu)建宅基地“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵內(nèi)容。 系統(tǒng)總結(jié)以上代表性案例不難發(fā)現(xiàn)，面對(duì)農(nóng)戶自身改造老舊和閑置住房能力有限、農(nóng)民契約精神相對(duì)較弱、村集體經(jīng)濟(jì)積累不夠的不利約束條件，農(nóng)村缺乏能夠更好更快迎合市場(chǎng)個(gè)性化、創(chuàng)意化需要的本地化產(chǎn)品創(chuàng)新要素，農(nóng)村集體建設(shè)用地和空閑宅基地必須引入外力(如社會(huì)資本進(jìn)入)沖擊才能被激活，這在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)就更為顯著。2020 年6 月30 日中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議審議通過的?深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案?提出，深化農(nóng)村宅基地制度改革，要積極探索落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”的具體路徑和辦法，堅(jiān)決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益。 2021 年2 月，中華人民共和國(guó)自然資源部、中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)?關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知?提出，鼓勵(lì)各地在符合國(guó)土空間規(guī)劃的前提下，通過集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市渠道，以出讓、出租等方式對(duì)依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)合利用。 顯然，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，強(qiáng)大的社會(huì)資本憑借其多元的市場(chǎng)運(yùn)作平臺(tái)，全鏈條參與甚至主導(dǎo)農(nóng)村集體建設(shè)用地和閑置宅基地重新開發(fā)利用，對(duì)于重塑傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和居民生活場(chǎng)景，確保鄉(xiāng)村民宿、特色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，破解“三農(nóng)”領(lǐng)域資金缺乏問題，推動(dòng)農(nóng)村“三變”改革、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等，至關(guān)重要。

(二)宅基地“三權(quán)分置”改革的現(xiàn)實(shí)困境

制度變遷是一個(gè)主體行為調(diào)整和利益格局變化的過程。 我國(guó)農(nóng)村宅基地使用管理中出現(xiàn)的問題具有強(qiáng)烈的歷史延續(xù)性，宅基地“三權(quán)分置”制度改革所要破解的核心問題也并非短時(shí)期內(nèi)就能夠徹底消除。 例如，從城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增加掛鉤的實(shí)現(xiàn)過程分析，國(guó)家關(guān)于深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)中進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)，主要是深入推進(jìn)建設(shè)用地整理，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。 在這里，如果制度設(shè)計(jì)上允許城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤可以在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行跨區(qū)域的指標(biāo)交易，那么農(nóng)村宅基地(一般性的說法是大概有2 億畝[15])若有50%甚至更大比例(主要是那些位居城市邊緣、交通便利、自然生態(tài)環(huán)境條件良好的農(nóng)村)能夠騰退出來，考慮到宅基地自然屬性中的區(qū)位差異，則宅基地指標(biāo)的市場(chǎng)交易就能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)十萬億量級(jí)的較大規(guī)模資產(chǎn)收益。但是，我國(guó)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能受限，中介服務(wù)普遍缺失，宅基地長(zhǎng)期被排斥在土地交易市場(chǎng)之外。這種嚴(yán)格限制市場(chǎng)交易的農(nóng)房(含宅基地)制度嚴(yán)重束縛農(nóng)民住房和宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，由此導(dǎo)致城市居民因住房可以實(shí)現(xiàn)財(cái)富快速增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)之間的收入不平等和財(cái)富差距越來越大[16]。因此，讓閑置宅基地最終“活起來”的巨大轉(zhuǎn)變，主要顯示為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度保障下城市建設(shè)用地指標(biāo)的增加。 也就是說，農(nóng)村集體建設(shè)用地減少就對(duì)應(yīng)著城市建設(shè)用地的增加，也意味著讓原本與城市建設(shè)用地(國(guó)家所有)無關(guān)的農(nóng)村宅基地(集體所有)通過騰退復(fù)墾環(huán)節(jié)形成市場(chǎng)增值對(duì)接，實(shí)現(xiàn)了原本無法交易的宅基地指標(biāo)可以通過增加掛鉤制度完成了在城市土地要素市場(chǎng)以建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行“招拍掛”而實(shí)現(xiàn)巨額增值，從而使農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”被喚醒，由此宅基地便具備了巨大升值空間。 顯然，全國(guó)范圍內(nèi)跨區(qū)域的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)交易實(shí)現(xiàn)及其長(zhǎng)遠(yuǎn)影響還需要一段時(shí)期的穩(wěn)慎探索和持續(xù)觀察。

同時(shí)，作為農(nóng)村典型的公共事務(wù)治理問題，宅基地用途轉(zhuǎn)換尚存在法律障礙，宅基地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)值和交換價(jià)值的實(shí)現(xiàn)仍面臨困難，一系列過于剛性的宅基地用途管制措施無法有效契合現(xiàn)實(shí)需要[17]。 例如，我國(guó)現(xiàn)行的宅基地管理制度，因始終隱含著宅基地在保障村民居住功能上的特殊性，對(duì)宅基地的生產(chǎn)資料屬性[18]認(rèn)識(shí)不清，導(dǎo)致宅基地“三權(quán)分置”制度改革的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)極為緩慢，而且進(jìn)一步強(qiáng)化著并反映了農(nóng)民與村集體土地、農(nóng)民與鄉(xiāng)村社會(huì)千絲萬縷的復(fù)雜聯(lián)系。 隨著新型城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)和城鄉(xiāng)市場(chǎng)化水平的顯著提升，1990 年后出生的新生代農(nóng)民流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，農(nóng)民非農(nóng)職業(yè)選擇呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)的關(guān)聯(lián)性不斷降低。 但是，市場(chǎng)化條件下必須要考慮到的一個(gè)問題是，總會(huì)有一定比例在城市打工一段時(shí)期最終無法轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻穸掂l(xiāng)的農(nóng)民。 更為重要的是，由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程存在困難，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策協(xié)同配套存在障礙，農(nóng)民退出宅基地進(jìn)城落戶后仍然無法在城鎮(zhèn)獲得同等程度的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)的充足供給，由此導(dǎo)致閑置宅基地很難順暢實(shí)現(xiàn)有效盤活利用。 因此，農(nóng)村居民包括進(jìn)城農(nóng)民(常住城市但戶籍為農(nóng)業(yè)戶口)的理性選擇便是長(zhǎng)期占有宅基地(甚至想方設(shè)法多占)，即使宅基地的使用價(jià)值對(duì)其自身生產(chǎn)生活來講非常低也不愿輕易放棄(宅基地的使用權(quán)利)。 這就可能會(huì)使農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房的存量隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度提升而增加。

土地作為農(nóng)村地域的核心資源要素，如果權(quán)屬不清晰、財(cái)產(chǎn)權(quán)益不明確、無法市場(chǎng)化配置，必然阻礙土地要素與城鄉(xiāng)其他要素的雙向流動(dòng)、整合重組和優(yōu)化配置[19]。 改革開放以來，我國(guó)宅基地制度改革進(jìn)程中的利益主體和制度供給者呈現(xiàn)多元化，使得實(shí)踐層面的農(nóng)村宅基地退出利用方式呈現(xiàn)為政府主導(dǎo)型、村民自發(fā)型、企業(yè)推動(dòng)型、集體組織配置型等多種類型。 但是，由于中央政府、地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民、宅基地使用者和社會(huì)資本均參與宅基地變革實(shí)踐，加之我國(guó)土地制度變遷的路徑依賴特征非常顯著，不同主體之間對(duì)宅基地改革中的利益問題尚未完全達(dá)成一致認(rèn)識(shí)[20]，宅基地流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制活力不足，(閑置)宅基地的資產(chǎn)屬性和市場(chǎng)價(jià)值無法體現(xiàn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地制度配套保障政策缺乏，這一系列問題又進(jìn)一步導(dǎo)致宅基地審批管理程序混亂、違規(guī)多占(“一戶多宅”、超標(biāo)建房)、隱形流轉(zhuǎn)監(jiān)督不夠、農(nóng)戶私下交易、利益分配矛盾突出、宅基地使用權(quán)繼承環(huán)節(jié)的民事糾紛案件多發(fā)等問題長(zhǎng)期得不到徹底根治。 在宅基地制度改革中，政府功能的發(fā)揮主要體現(xiàn)在通過制度安排保證“三農(nóng)”利益不受侵蝕、誘致建設(shè)用地指標(biāo)交易的市場(chǎng)力量發(fā)育和保護(hù)內(nèi)生市場(chǎng)交易秩序的形成。 隨著城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實(shí)施，適應(yīng)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革要求和變化趨勢(shì)，為了逐步強(qiáng)化宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)功能，宅基地制度改革正從居住保障導(dǎo)向中謀求財(cái)產(chǎn)功能轉(zhuǎn)向在財(cái)產(chǎn)功能導(dǎo)向中維護(hù)居住保障[21]。 因此，根據(jù)宅基地“三權(quán)分置”改革要求，在堅(jiān)守底線和守正創(chuàng)新的原則下建立系統(tǒng)權(quán)威且治理有序的城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和交易市場(chǎng)體系，尋求閑置宅基地資源資產(chǎn)化和閑置農(nóng)房資產(chǎn)資本化的可行路徑，逐步推進(jìn)宅基地騰退整合后的農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域配置和在更大范圍的流轉(zhuǎn)交易，對(duì)于破解宅基地制度改革中的現(xiàn)實(shí)問題更顯重要。

三、農(nóng)村宅基地制度改革政策取向

回顧70 多年的發(fā)展歷史，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度變遷經(jīng)歷了1949 年中華人民共和國(guó)成立后到改革開放前農(nóng)村土地集體所有制逐步建立、改革開放后到?中華人民共和國(guó)物權(quán)法?頒布期間的嚴(yán)格規(guī)范宅基地使用管理、2008 年經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)到2018 年中央“一號(hào)文件”提出探索宅基地“三權(quán)分置”的改革賦能擴(kuò)權(quán)和2019 年中華人民共和國(guó)土地管理法新修訂以來宅基地規(guī)范管理進(jìn)入新時(shí)期等四個(gè)主要階段。 當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)村宅基地制度的基本框架特征主要表現(xiàn)為:所有權(quán)安排上的集體所有，符合集體成員資格的農(nóng)戶使用權(quán)，限定面積條件下的“一戶一宅”，滿足條件無償取得基礎(chǔ)上的長(zhǎng)期占有(無使用年限規(guī)定)，主管部門規(guī)劃管控下的村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)等內(nèi)容。 在城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展步伐加快的背景下，中國(guó)城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化規(guī)模龐大。 根據(jù)中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?第七次全國(guó)人口普查公報(bào)(第七號(hào))?[22]的數(shù)據(jù)顯示，2020 年底全國(guó)14.12 億人口中在城鎮(zhèn)居住的人口為9.10 億人，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%(2020 年我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45.4%)。 這就表明過去10 年，中國(guó)常住城鎮(zhèn)人口增加2.36億人，鄉(xiāng)村人口減少1.64 億人，城鎮(zhèn)人口比重每年平均上升1.42 個(gè)百分點(diǎn)。 顯然，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變化已經(jīng)成為城鄉(xiāng)土地制度創(chuàng)新的先導(dǎo)性議題。 為加快推動(dòng)閑置宅基地有效利用，2019 年10月中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部?關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知?提出，要以提高農(nóng)村土地資源利用效率、增加農(nóng)民收入為目標(biāo)，緊緊圍繞因地制宜選擇盤活利用模式、支持培育盤活利用主體、鼓勵(lì)創(chuàng)新盤活利用機(jī)制、穩(wěn)妥推進(jìn)盤活利用示范和依法規(guī)范盤活利用行為等五個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)，探索盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑和政策措施，從而為激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供有力政策支持。 在此基礎(chǔ)上，2020 年9 月20日中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了?關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知?，再次重申鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等。 在這里，我們可以得到事關(guān)農(nóng)村宅基地制度改革特別是更好推動(dòng)閑置宅基地有效利用的政策方向。

第一，在宅基地的申請(qǐng)獲得與使用管理環(huán)節(jié)，繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有基本制度，對(duì)歷史形成的宅基地面積超標(biāo)和“一戶多宅”等老問題，探索確定“舊宅舊辦法、新戶新辦法”的分類認(rèn)定和處置實(shí)施時(shí)點(diǎn)(特定時(shí)點(diǎn)前擁有宅基地的繼續(xù)無償占有，該時(shí)點(diǎn)后再申請(qǐng)宅基地的農(nóng)戶需要支付一定成本而有償獲得宅基地)，逐步打破具備資格權(quán)的村民無償獲得宅基地的分配制度。 同時(shí)，按照中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中華人民共和國(guó)自然資源部的“三定”方案和農(nóng)村宅基地審批監(jiān)管“三到場(chǎng)”要求，嚴(yán)格管理、規(guī)范農(nóng)戶對(duì)宅基地的依法使用，在突出服務(wù)鄉(xiāng)村振興和村莊統(tǒng)一規(guī)劃布局基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)戶更多使用綠色建筑材料和注重傳統(tǒng)優(yōu)秀文化傳承，用經(jīng)濟(jì)杠桿和法律手段共同推動(dòng)宅基地節(jié)約和有償使用。 為確保農(nóng)戶對(duì)宅基地使用及其自建住房的合法權(quán)益，必須全面落實(shí)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證，確保農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入提供產(chǎn)權(quán)保障。

第二，在宅基地的退出與使用權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，堅(jiān)持自愿有償原則，嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”規(guī)定，鼓勵(lì)農(nóng)戶自愿退出原有宅基地，推動(dòng)農(nóng)戶退出的宅基地與村集體建設(shè)用地依法實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地入市。 在這里，屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地的指標(biāo)，可由村集體預(yù)留優(yōu)先用作有資格權(quán)的其他農(nóng)戶宅基地分配，也可依法用作集體發(fā)展事業(yè)(村莊建設(shè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展)或調(diào)整為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。農(nóng)戶自愿退出的宅基地，可允許本村集體之外的農(nóng)戶有償獲得該宅基地使用權(quán)，或由縣級(jí)人民政府保底收儲(chǔ)，不斷擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的資格與范圍。 對(duì)于一些具備條件的農(nóng)村，縣級(jí)以上土地主管部門可以統(tǒng)籌安排相關(guān)資金，專門用于農(nóng)村閑置宅基地自愿退出的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等。 發(fā)達(dá)地區(qū)或個(gè)別條件成熟的地方，可以嘗試研究發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券，支持農(nóng)村閑置宅基地退出、盤活和利用。

第三，為實(shí)現(xiàn)閑置或廢棄宅基地和農(nóng)戶閑置住宅的有效利用，各地需要立足本地的區(qū)位交通條件、資源稟賦優(yōu)勢(shì)、生態(tài)環(huán)境容量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和歷史文化傳統(tǒng)等因素，綜合考慮、因地制宜選擇適合本地實(shí)際的開發(fā)利用模式。 例如，在中東部和長(zhǎng)江以南自然生態(tài)環(huán)境較好的城郊區(qū)域的農(nóng)村，由于宅基地和閑置住宅利用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值較大，加之人口聚集程度較高，因此可由農(nóng)戶、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體和社會(huì)資本等主體以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，共同探索發(fā)展符合城鄉(xiāng)融合趨勢(shì)特點(diǎn)的都市休閑農(nóng)業(yè)、特色鄉(xiāng)村旅游、傳統(tǒng)餐飲民宿、鄉(xiāng)愁文化體驗(yàn)、現(xiàn)代創(chuàng)意設(shè)計(jì)、電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，或者根據(jù)本地鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)所列重點(diǎn)工程，積極發(fā)展諸如家庭工廠、手工作坊、農(nóng)畜產(chǎn)品冷鏈、初級(jí)加工、倉(cāng)儲(chǔ)物流等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展類項(xiàng)目。 這不僅能夠推動(dòng)城市資源向農(nóng)村有序流動(dòng)，有效拓展農(nóng)民增收空間，而且能夠?qū)崿F(xiàn)閑置宅基地或住宅經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)功能和文化價(jià)值的最大化。 同時(shí)，對(duì)于集中居住、人口流失規(guī)模較大的農(nóng)村，可采取宅基地整理、復(fù)墾、復(fù)綠等方式，開展農(nóng)村閑置宅基地土地整治，將整理好的土地依法依規(guī)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等支持性政策，既可以為農(nóng)民提升住房水平或?qū)崿F(xiàn)分散農(nóng)民集中居住提供用地保障，也可以為鄉(xiāng)村科技文體廣場(chǎng)等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供土地要素條件。

第四，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面，逐步統(tǒng)一宅基地與集體建設(shè)用地的法律屬性，明確宅基地就是集體建設(shè)用地的一部分，使其可在本地鎮(zhèn)、村、組之間實(shí)現(xiàn)公開競(jìng)價(jià)交易，打破農(nóng)戶自愿退出的宅基地只能用于本村居民建造住宅的法律約束，進(jìn)一步擴(kuò)大宅基地的資產(chǎn)屬性，使其能夠和集體建設(shè)用地同等入市，實(shí)現(xiàn)宅基地(包括集體建設(shè)用地)在城鄉(xiāng)間的出租、轉(zhuǎn)讓、抵押和交易，并由此為宅基地盤活和獲得更大市場(chǎng)收益提供政策空間。 其中，城鎮(zhèn)居民、工商資本等依法租賃農(nóng)房居住或開展經(jīng)營(yíng)的，對(duì)利用方式、經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)、租賃期限(最長(zhǎng)年限不超過20 年)、流轉(zhuǎn)對(duì)象等不同領(lǐng)域要進(jìn)行法律規(guī)范。 需要堅(jiān)持的是，因閑置宅基地盤活和有效利用而產(chǎn)生的土地增值收益，必須最大程度用于農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)，最終使農(nóng)民受益和助力共同富裕目標(biāo)。

第五，在宅基地有效利用探索實(shí)踐過程中，法律允許宅基地使用權(quán)的有限流轉(zhuǎn)且可繼續(xù)用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)。 在全國(guó)104 個(gè)縣(市、區(qū))和3 個(gè)地級(jí)市的新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)過程中，國(guó)家支持各地探索宅基地使用權(quán)權(quán)益置換、入股經(jīng)營(yíng)、合作建設(shè)、整治利用和農(nóng)房轉(zhuǎn)讓、農(nóng)房出租(自營(yíng))、農(nóng)房繼承、抵押融資的具體實(shí)現(xiàn)途徑[23]。 但是，必須汲取實(shí)踐中出現(xiàn)的突出問題和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，堅(jiān)決守住國(guó)家法律和土地政策底線，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地，或以其他形式違法違規(guī)買賣或變相買賣宅基地，嚴(yán)禁社會(huì)資本下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地進(jìn)行商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、私人會(huì)館和別墅大院建設(shè)。 同時(shí)，要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，不得以各種名義在違背農(nóng)民意愿的情況下，采取強(qiáng)制性措施和辦法要求農(nóng)民退出或流轉(zhuǎn)宅基地，更不能容忍強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”行為的出現(xiàn)。 對(duì)農(nóng)戶合法取得的宅基地，任何機(jī)構(gòu)和組織不得違法隨意收回，禁止把退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。 當(dāng)然，國(guó)家土地信托方案——具有宅基地轉(zhuǎn)讓意愿的農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織不直接參與市場(chǎng)交易向集體成員外的第三方出讓宅基地使用權(quán)，而是通過國(guó)家設(shè)立的土地信托機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)交易[24]——也是一種可供借鑒的代理交易模式。

通過以上方面的努力，最終為構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國(guó)有建設(shè)用地同平臺(tái)、同規(guī)則并軌運(yùn)行的市場(chǎng)交易體系，確保農(nóng)村集體組織及其成員長(zhǎng)久享有宅基地入市收益提供實(shí)踐基礎(chǔ)[25]。

四、延伸討論

面對(duì)百年未有之大變局和經(jīng)濟(jì)社會(huì)主要矛盾發(fā)生的重大變化，中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展步入了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新時(shí)代。 為構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制，國(guó)務(wù)院辦公廳在2022 年1 月6 日發(fā)布的?要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案?中提出，在提高土地要素資源配置效率試點(diǎn)方面，允許符合條件的地區(qū)探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑使用機(jī)制。 在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)方面，在依法自愿有償?shù)那疤嵯略试S將存量集體建設(shè)用地依據(jù)規(guī)劃改變用途入市交易。 同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新宅基地收益取得和使用方式，探索讓農(nóng)民長(zhǎng)期分享土地增值收益的有效途徑，合理分配集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益，兼顧國(guó)家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村居民權(quán)益。 顯然，以完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化制度性供給[26]，深化農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革，有效盤活和利用農(nóng)村閑置宅基地、農(nóng)房，依法加強(qiáng)宅基地使用管理，對(duì)于堅(jiān)持和維護(hù)農(nóng)村集體所有權(quán)經(jīng)濟(jì)制度，切實(shí)維護(hù)和發(fā)展好廣大農(nóng)民切身利益，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)建設(shè)，大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)和最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的社會(huì)主義現(xiàn)代化都具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

未來時(shí)期，數(shù)億計(jì)的農(nóng)民要完成市民化的徹底轉(zhuǎn)變，必然會(huì)帶來一定規(guī)模的農(nóng)村宅基地和農(nóng)房閑置，也必將進(jìn)一步加劇城鎮(zhèn)建設(shè)用地趨緊的壓力。 這就要求我們必須基于制度演進(jìn)過程中城鄉(xiāng)社會(huì)內(nèi)部各種力量的協(xié)調(diào)，提前謀劃涉及城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地制度建立與完善的諸多問題，充分考慮農(nóng)村土地制度變革中的各種復(fù)雜利益關(guān)系，防范多種風(fēng)險(xiǎn)以避免改革異化[27]。 同時(shí)，宅基地“三權(quán)分置”制度改革特別是宅基地使用權(quán)的資本化必須重視不同行為者的結(jié)構(gòu)、互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和利益均衡模式，需要匹配不同地域鄉(xiāng)村的不同發(fā)展階段，才能真正提升農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與發(fā)展活力[28]。宅基地制度改革試點(diǎn)與農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市協(xié)同推進(jìn)的農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革，正在為建立健全程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元的農(nóng)村土地征收制度，同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度和依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的農(nóng)村宅基地制度提供實(shí)踐依據(jù)。 盡管前一期農(nóng)村宅基地制度改革在33 個(gè)市、縣(區(qū))試點(diǎn)所取得的成熟經(jīng)驗(yàn)已在新版土地管理法中得到體現(xiàn)，但是囿于試點(diǎn)時(shí)間較短、覆蓋面不大、內(nèi)容不充分，宅基地“三權(quán)分置”改革的探索還不夠充分，宅基地制度改革中一些長(zhǎng)期形成積累的深層次矛盾和問題依然存在。 正在快速推進(jìn)的新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化使得土地規(guī)模化集約化流轉(zhuǎn)迅速上升，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)因之趨于解體，農(nóng)民與土地的關(guān)系漸行漸遠(yuǎn)[29]。 2021 年1 月中共中央國(guó)務(wù)院?關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見?指出，深入推進(jìn)農(nóng)村改革，必須加強(qiáng)宅基地管理，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式，規(guī)范開展房地一體宅基地日常登記頒證工作[30]。 必須認(rèn)識(shí)到，我國(guó)宅基地制度變遷是一幅極為復(fù)雜、聯(lián)動(dòng)與獨(dú)特的圖景，順應(yīng)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)、有序擴(kuò)大宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性等問題亟待深入探索[31]。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，土地對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)功能逐步減弱[32]。 2022 年4 月10 日(成文日期為3 月25 日)中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布?關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見?提出，為健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，必須完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制，完善全國(guó)統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)。 同時(shí)，要注重城鄉(xiāng)關(guān)鍵領(lǐng)域改革之間的協(xié)同性，加快完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策，將宅基地“三權(quán)分置”制度改革、閑置宅基地和閑置農(nóng)房有效利用和農(nóng)村土地制度、農(nóng)村社會(huì)保障、公共服務(wù)供給、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系建設(shè)、戶籍制度改革、城鄉(xiāng)要素自由雙向流動(dòng)機(jī)制構(gòu)建、鄉(xiāng)村振興等結(jié)合起來。

展望未來，宅基地制度改革必須以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，系統(tǒng)總結(jié)百年來中國(guó)共產(chǎn)黨在處理農(nóng)村土地問題上的歷史經(jīng)驗(yàn)，以實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和推動(dòng)全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展為目標(biāo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會(huì)精神，在依法維護(hù)農(nóng)民宅基地合法權(quán)益和嚴(yán)格規(guī)范宅基地管理的基礎(chǔ)上，有效提升全社會(huì)特別是農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)村土地制度安排的認(rèn)知水平，仔細(xì)分析影響農(nóng)戶宅基地退出的不同因素、意愿與行為選擇，系統(tǒng)設(shè)計(jì)事關(guān)宅基地“三權(quán)分置”改革中的退出激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制、收入分配機(jī)制和保障機(jī)制，科學(xué)評(píng)估退出宅基地和閑置農(nóng)房的功能價(jià)值，認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)宅基地退出的典型模式、特征與成效，重點(diǎn)關(guān)注自愿退地農(nóng)戶的可持續(xù)生計(jì)與農(nóng)村社會(huì)綜合發(fā)展問題[33]，不斷探索閑置宅基地復(fù)耕、復(fù)綠和流轉(zhuǎn)后用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展或居住的新模式、新途徑，有序擴(kuò)大跨行政區(qū)范圍的宅基地(和建設(shè)用地)指標(biāo)市場(chǎng)化交易，推動(dòng)各地在探索盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑和政策措施創(chuàng)新上實(shí)現(xiàn)更大突破，為豐富和總結(jié)中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)驗(yàn)、講好中國(guó)故事和推動(dòng)實(shí)現(xiàn)中國(guó)式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供更多美好圖景和改革樣本。