地下空間確權(quán)登記的核心爭(zhēng)議與變革路徑
——以地下停車位為例

方 澗，陳曉敏

(浙江工商大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310018)

“十四五”規(guī)劃指出，構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，建設(shè)韌性城市，是滿足人民生活新需求的重要舉措。如今我國(guó)城鎮(zhèn)居住人口已達(dá)90 199萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?3.89%，人地矛盾越加突出，人地耦合關(guān)系日益引發(fā)關(guān)注。1997年頒布的《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》為地下空間的開(kāi)發(fā)利用提供了宏觀指導(dǎo)，隨之地下空間確權(quán)登記的立法活動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)。2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)實(shí)施的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)了土地立體化利用的重要性，指出“加快推進(jìn)建設(shè)用地地上、地表和地下分別設(shè)立使用權(quán)，促進(jìn)空間合理開(kāi)發(fā)利用”。在該背景下，武漢、深圳、南京、杭州等城市均進(jìn)行了一些改革，遺憾的是，并未形成統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)，地方立法缺乏上位法支撐，各城市處理方式迥異。[1]

政策的指引方向迅速吸引了學(xué)界對(duì)地下空間確權(quán)登記問(wèn)題的關(guān)注，其中，尤以地下車位確權(quán)登記問(wèn)題為甚。一般意義上講，地下車位是指地下區(qū)域中用于停放汽車而劃分的特定空間，是區(qū)別于地面車位，需要耗費(fèi)較高建造成本的具有四至的封閉空間。[2]關(guān)于這一問(wèn)題的討論主要聚焦于權(quán)屬和獨(dú)立性兩個(gè)方面。針對(duì)車位權(quán)屬問(wèn)題，目前理論界存在國(guó)家所有說(shuō)、開(kāi)發(fā)商所有說(shuō)和業(yè)主所有說(shuō)三種主流觀點(diǎn)，但均存在難以解釋的缺陷。[3]國(guó)家所有說(shuō)認(rèn)為人防車位系國(guó)防財(cái)產(chǎn)而歸國(guó)家所有，但忽略了停車位在市場(chǎng)中的商品屬性；開(kāi)發(fā)商所有說(shuō)基于“誰(shuí)投資，誰(shuí)所有”的基本原則認(rèn)為，地下車位由投資建設(shè)的主體所有，但該觀點(diǎn)因放大市場(chǎng)中的逐利性而涉嫌侵犯業(yè)主利益，并且難以保證人防車位在緊急狀態(tài)下能被迅速投入使用；業(yè)主所有說(shuō)根據(jù)民法物權(quán)共同共有理論而提出，認(rèn)為車位應(yīng)由小區(qū)業(yè)主共同所有并管理，但該觀點(diǎn)忽略了地下車位建造費(fèi)用高昂的現(xiàn)實(shí)，地下車位應(yīng)當(dāng)區(qū)別于電梯、物業(yè)用房等包含在購(gòu)房?jī)r(jià)格之內(nèi)的附屬設(shè)施。而在車位獨(dú)立性這一問(wèn)題上，爭(zhēng)議的核心體現(xiàn)在車位可否成為獨(dú)立的所有權(quán)登記客體上，由此相應(yīng)地存在肯定說(shuō)和否定說(shuō)兩種截然對(duì)立的觀點(diǎn)。[4]觀各家之言，目前觀點(diǎn)對(duì)立的重要原因在于沒(méi)有清晰地界定地下空間的法律性質(zhì)，且沒(méi)有對(duì)車位進(jìn)行細(xì)致的類型化區(qū)分。(1)肯定說(shuō)認(rèn)為地下車位是能為人所支配的獨(dú)立的客觀存在，具有所有權(quán)客體的物理特性；否定說(shuō)認(rèn)為，所有權(quán)的設(shè)立要嚴(yán)格依據(jù)“物權(quán)法定”原則，地下車位沒(méi)有所有權(quán)客體的法律特征。本文試圖通過(guò)對(duì)基本規(guī)范的梳理和對(duì)基本現(xiàn)實(shí)的考察，從學(xué)理和規(guī)范兩個(gè)層面尋求地下空間確權(quán)登記問(wèn)題的解決之道。

一、地下空間確權(quán)登記的規(guī)范梳理與運(yùn)行現(xiàn)狀

地下空間開(kāi)發(fā)利用是緩解城市化發(fā)展和土地資源緊張兩者間矛盾的重要途徑，現(xiàn)行法律規(guī)范體系是開(kāi)展這一開(kāi)發(fā)活動(dòng)的基本依據(jù)，通過(guò)梳理和認(rèn)識(shí)基本規(guī)范，可以更深入地了解現(xiàn)狀與解決問(wèn)題。

(一)地下空間確權(quán)登記的現(xiàn)行規(guī)范

從法律體系內(nèi)部考察，目前我國(guó)尚未形成統(tǒng)一的地下空間確權(quán)登記規(guī)范。在法律層面最早對(duì)地下空間權(quán)利進(jìn)行專門規(guī)定的是《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)，該法第74條為地下車位權(quán)屬問(wèn)題提供了初步的規(guī)范支撐，隨后該條款被民法典所吸收，并與《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《人民防空法》《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》等形成地下空間確權(quán)登記的基本規(guī)范體系。但現(xiàn)有規(guī)范仍存在明顯的碎片化現(xiàn)象，缺乏立法的統(tǒng)合性，且各個(gè)規(guī)范之間存在一定的邏輯交叉。[5]

地下車位確權(quán)問(wèn)題始見(jiàn)于1985年的《關(guān)于平時(shí)使用人民防空工程收費(fèi)的暫行規(guī)定》，該部門規(guī)章將人民防空工程定性為國(guó)家財(cái)產(chǎn)。住房制度改革后，新建商品房修建地下人防工程用作小區(qū)地下車庫(kù)的做法十分常見(jiàn)。長(zhǎng)久以來(lái)，商品房配建地下人防車位根據(jù)其人防資產(chǎn)屬性被定性為國(guó)防戰(zhàn)備工程，確定歸國(guó)家所有。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家開(kāi)始鼓勵(lì)社會(huì)力量投資建設(shè)人民防空工程，人防工程貫徹與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展、與城市建設(shè)相結(jié)合的原則。1997年《人民防空法》第5條規(guī)定“國(guó)家對(duì)人民防空設(shè)施建設(shè)按照有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠”，投資者使用并收取利益。人防工程投資主體的多元化彰顯了人防工程的經(jīng)濟(jì)屬性，因此，不能簡(jiǎn)單地將人防工程和國(guó)防資產(chǎn)等同，只看到其戰(zhàn)備屬性而忽略經(jīng)濟(jì)屬性，并由此直接得出人防車位當(dāng)然屬于國(guó)家財(cái)產(chǎn)的結(jié)論。

1995年國(guó)家土地管理局在《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》中明確：“地面與空中、地面與地下立體交叉使用土地的(樓房除外)，土地使用權(quán)確定給地面使用者，空中和地下可確定為他項(xiàng)權(quán)利。”該部門規(guī)章規(guī)定了地下空間可以另設(shè)土地權(quán)利，但沒(méi)有解釋該種權(quán)利的性質(zhì)和該權(quán)利主體與地面上、下土地使用權(quán)人之間的關(guān)系。該問(wèn)題直到2007年《物權(quán)法》頒布后才得以明確，該法第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)?！睆哪撤N意義上講，該條正式開(kāi)啟了我國(guó)的土地空間立法，在此之前，地下空間使用權(quán)未被賦予具體的名稱，物權(quán)法之后，該項(xiàng)權(quán)利被定性為建設(shè)用地使用權(quán)，可見(jiàn)我國(guó)在地下空間權(quán)利制度的構(gòu)建過(guò)程中，將地下空間使用權(quán)納入用益物權(quán)范疇，并未創(chuàng)設(shè)新類物權(quán)。[6]然而令人遺憾的是，雖然該條涉及土地分層利用的問(wèn)題，但僅是原則性規(guī)定，并未具體展開(kāi)。另外，法律層面首次對(duì)車位歸屬問(wèn)題作出回應(yīng)，《物權(quán)法》第74條規(guī)定：“建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫(kù)應(yīng)當(dāng)首先滿足業(yè)主的需要。建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫(kù)的歸屬，由當(dāng)事人通過(guò)出售、附贈(zèng)或者出租等方式約定。占用業(yè)主共有的道路或者其他場(chǎng)地用于停放汽車的車位，屬于業(yè)主共有?！痹摋l以尊重開(kāi)發(fā)商和業(yè)主的自由意志為基本出發(fā)點(diǎn)，但在實(shí)踐中卻維護(hù)了開(kāi)發(fā)商的天然優(yōu)勢(shì)地位，因?yàn)殚_(kāi)發(fā)商可以利用定價(jià)主動(dòng)權(quán)輕易繞開(kāi)法律要求的平等協(xié)商義務(wù)，因此并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性解決實(shí)踐中存在的“只賣不租”“天價(jià)車位”等問(wèn)題。但值得肯定的是，該條第1款對(duì)業(yè)主的利益提供了一定的傾斜保護(hù)，業(yè)主依據(jù)地上建筑物所有權(quán)人的身份可以對(duì)地下停車位享有“首先滿足”的特殊利益，然而何謂“首先滿足”，在實(shí)踐中依然存在爭(zhēng)議。

由于地下空間開(kāi)發(fā)利用是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，與建設(shè)、規(guī)劃、人防、環(huán)保等部門的工作息息相關(guān)，因此除了上述規(guī)范之外，還應(yīng)關(guān)注與地下空間確權(quán)登記相關(guān)的其他專業(yè)領(lǐng)域立法。如《城市規(guī)劃編制辦法》將地下空間納入規(guī)劃范圍，《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》為地表、地上或者地下設(shè)立的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)制定了具體的招標(biāo)、拍賣或者掛牌出讓規(guī)則等。[7]

中央層面頒行的大多為宏觀性、指導(dǎo)性的法律法規(guī)，沒(méi)有細(xì)化地下空間確權(quán)登記的具體內(nèi)容和程序，地方立法在這一方面總體上比中央立法較具操作性。[8]上海市為統(tǒng)一規(guī)劃管理地下空間，明晰地下建筑物產(chǎn)權(quán)，提高投資者積極性，于2006年頒布了國(guó)內(nèi)第一個(gè)關(guān)于地下空間建設(shè)用地審批和權(quán)屬管理的規(guī)范性文件《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》，就商品房項(xiàng)目附屬地下車庫(kù)(位)出租、轉(zhuǎn)讓、停放管理等行為進(jìn)行規(guī)制。(2)參見(jiàn)《關(guān)于商品房項(xiàng)目附屬地下車庫(kù)(位)租售問(wèn)題的暫行規(guī)定》《上海市住宅物業(yè)管理區(qū)域機(jī)動(dòng)車停放管理暫行規(guī)定》《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》《上海市房屋土地資源管理局關(guān)于住宅物業(yè)管理區(qū)域機(jī)動(dòng)車停車位轉(zhuǎn)讓有關(guān)問(wèn)題的通知》。杭州市依托《浙江省土地登記辦法》，先后頒布了一系列地方性法律文件?！逗贾菔胁粍?dòng)產(chǎn)登記若干規(guī)定》第24條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)依法在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立的，可以依法予以登記?！笔聦?shí)上，該條本質(zhì)上還是對(duì)上位法的簡(jiǎn)單重復(fù)，并未就具體操作作出細(xì)節(jié)規(guī)定；《杭州市區(qū)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》明確將地下停車位納入國(guó)有土地范圍內(nèi)地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)的用地審批和建設(shè)用地使用權(quán)登記范圍，并參照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)登記的程序和類型辦理地下建設(shè)用地使用權(quán)登記。地方政府在鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)地下空間方面作出了積極響應(yīng)，一些地方政府結(jié)合原建設(shè)部的《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》，根據(jù)當(dāng)?shù)氐叵驴臻g利用的實(shí)際情況制定了地方地下空間開(kāi)發(fā)管理規(guī)定。但地方性立法尚存內(nèi)容缺失、效力層級(jí)低的問(wèn)題，且僅在車位的使用、分配、轉(zhuǎn)讓等方面作出規(guī)定，沒(méi)有對(duì)權(quán)屬問(wèn)題進(jìn)行直接規(guī)范。

(二)地下空間確權(quán)登記的運(yùn)行現(xiàn)狀

現(xiàn)有法律法規(guī)及政策為地下車位確權(quán)登記提供了一定的方向指引，其中，《民法典》及相關(guān)法律法規(guī)也試圖勾勒出地下空間產(chǎn)權(quán)框架體系，但實(shí)踐中并沒(méi)有呈現(xiàn)出理想的制度效果。[9]迄今為止，尚未存在統(tǒng)一或者明確的立法對(duì)地下車位的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，這導(dǎo)致登記工作的開(kāi)展具有極大的不確定性。從實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，利用地下空間建造停車場(chǎng)是一項(xiàng)涉及建設(shè)、人防、規(guī)劃等多個(gè)部門的浩大工程，不僅要求各類規(guī)范之間相互協(xié)調(diào)，在操作方面也要做到相互配合，形成完整的流程體系。大部分城市對(duì)于地下車位的確權(quán)登記問(wèn)題并無(wú)明確規(guī)定，僅由房屋登記機(jī)構(gòu)憑項(xiàng)目的土地使用權(quán)審批手續(xù)和符合規(guī)劃的證明進(jìn)行房屋登記。

通過(guò)實(shí)踐考察可以發(fā)現(xiàn)，制度運(yùn)行過(guò)程中的核心爭(zhēng)議體現(xiàn)在權(quán)利歸屬和登記方式兩個(gè)方面上。(1)在權(quán)利歸屬上，部分地區(qū)對(duì)開(kāi)發(fā)商、業(yè)主之間的車位配比進(jìn)行了明確，部分地區(qū)則有意繞開(kāi)了這一問(wèn)題，實(shí)踐中共存在三種典型模式。如南京市規(guī)劃部門規(guī)定將配建停車位總量的15%確定為業(yè)主共有，其余歸開(kāi)發(fā)商所有。(3)參見(jiàn)《南京市商品房附屬房屋轉(zhuǎn)讓等問(wèn)題的若干規(guī)定(試行)》(2004年)。這一規(guī)定在司法上也得到了一定的呼應(yīng)和支持，在南京星漢城市花園業(yè)主委員會(huì)訴江蘇星漢置業(yè)有限公司車庫(kù)糾紛一案中，法院將核準(zhǔn)規(guī)劃的36個(gè)地下車位中的15%判定為歸業(yè)主共有。深圳市并未采取按比例由業(yè)主共有配建車位的做法，而是規(guī)定業(yè)主可約定共有配套車位，另外開(kāi)發(fā)商擁有增設(shè)停車位的所有權(quán)。(4)參見(jiàn)《深圳市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目停車位建設(shè)及處分管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》(2014年)。有些城市并未說(shuō)明地下車位權(quán)利的歸屬，例如北京、上海、濟(jì)寧，但允許開(kāi)發(fā)商和購(gòu)房者在購(gòu)房合同中作出約定。(2)在登記方式上，有單獨(dú)登記發(fā)證和附屬登記、一并發(fā)證兩種模式。如濟(jì)寧采取分割單獨(dú)登記發(fā)證的方式，而上海市并未開(kāi)展地下車位單獨(dú)登記發(fā)證工作；北京則采取可以單獨(dú)核發(fā)房屋所有權(quán)證登記，也可以合并核發(fā)房屋所有權(quán)證的作法，該做法具備一定靈活性，但同時(shí)也帶來(lái)了車位流轉(zhuǎn)登記不統(tǒng)一的問(wèn)題。

從司法運(yùn)行層面考察，盡管《民法典》第275條、276條肯定了“車位約定說(shuō)”，但法院卻存在“同案不同判”的現(xiàn)象。總結(jié)而言，在未約定權(quán)屬的情況下，法院判定地下車位所有權(quán)主體的主要依據(jù)有四個(gè)：(1)地下車位建造成本是否納入公攤面積或公攤成本。如漳州招商局經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)涵碧樓花園業(yè)主委員會(huì)訴漳州紅樹(shù)林房地產(chǎn)有限公司建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛一案中，業(yè)主委員會(huì)無(wú)法證明訟爭(zhēng)車庫(kù)建造成本被分?jǐn)傊翗I(yè)主購(gòu)房?jī)r(jià)格中，法院未支持業(yè)主共有訟爭(zhēng)車庫(kù)的請(qǐng)求。(5)參見(jiàn)福建省龍海市法院(2013)龍民初字第3543號(hào)民事判決書(shū)。(2)地下車位是否在規(guī)范建造范圍之內(nèi)。如星漢城市花園一案中超規(guī)建造的29個(gè)車位被判定歸業(yè)主共有。(3)地下車位是否登記。如深圳市海鵬苑業(yè)主委員會(huì)訴深圳市鹽田區(qū)果菜食品有限公司、侯立旋及第三人深圳市秋玉投資有限公司車庫(kù)糾紛一案中，業(yè)主委員會(huì)未能成功舉證涉案車庫(kù)登記在全體業(yè)主名下，其訴求未得到法院支持。(6)參見(jiàn)廣東省深圳市鹽田區(qū)法院(2013)深鹽法房初字第109號(hào)民事判決書(shū)。(4)人防車位因其特殊性而單獨(dú)討論，存在歸屬于國(guó)家、歸屬于投資者和明確收益權(quán)三種處理方式。[10]如欽州希望房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司與南寧憑興物業(yè)服務(wù)有限公司、南寧憑興物業(yè)服務(wù)有限公司欽州分公司返還原物糾紛一案中，二審法院認(rèn)為居民小區(qū)修建的人防工程作為國(guó)防資產(chǎn)組成部分，其產(chǎn)權(quán)歸屬于國(guó)家。(7)參見(jiàn)廣西壯族自治區(qū)欽州市中院(2015)欽民一終字第306號(hào)民事判決書(shū)。南京寧南國(guó)際汽配城業(yè)主委員會(huì)訴南京寧南車業(yè)投資有限公司建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛一案中，法院認(rèn)定該地下室車庫(kù)由寧南車業(yè)公司投資，平時(shí)應(yīng)由寧南車業(yè)公司使用管理，故收益歸寧南車業(yè)公司，避開(kāi)了確權(quán)問(wèn)題。(8)參見(jiàn)江蘇省南京市雨花臺(tái)區(qū)法院(2015)雨民初字第1238號(hào)民事判決書(shū)。柏志海、汪愛(ài)玲與鹽城市力拓房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司車位糾紛一案中，法院認(rèn)為，《人民防空法》中“平戰(zhàn)結(jié)合”規(guī)定的是人防工程的使用功能，而非權(quán)屬界定，民用建筑的人防工程應(yīng)按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)所有”原則確定歸投資者所有。(9)參見(jiàn)江蘇省鹽城市中院(2014)鹽民終字第01318號(hào)民事判決書(shū)。

二、地下空間確權(quán)登記的核心法律爭(zhēng)議

實(shí)踐中，由于缺乏上位法支撐，各地對(duì)地下空間確權(quán)登記問(wèn)題規(guī)范不一，尤其是對(duì)于地下建設(shè)空間使用權(quán)的獨(dú)立性、權(quán)利歸屬、地下停車位“首先滿足業(yè)主的需要”的規(guī)范內(nèi)涵等問(wèn)題沒(méi)有法律上的明確指向，因此提高了地下空間確權(quán)登記的制度建設(shè)成本。

(一)地下建設(shè)空間使用權(quán)的獨(dú)立性問(wèn)題

《民法典》第345條明確規(guī)定可以在地下設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，目前存在的問(wèn)題是地下建設(shè)用地使用權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的使用權(quán)還是地上使用權(quán)的延伸？對(duì)其獨(dú)立性的探討則是解決權(quán)屬爭(zhēng)議的邏輯前提。在實(shí)踐中，地方為簡(jiǎn)化供地手續(xù)，通常規(guī)定與地上建筑物屬同一建設(shè)項(xiàng)目的地下建筑部分不單獨(dú)辦理供地手續(xù)，該做法實(shí)際上未將地下空間視為可獨(dú)立設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的客體。

對(duì)地下空間獨(dú)立性的探討存在一定的現(xiàn)實(shí)淵源。在建設(shè)工程中，根據(jù)地下車位物理構(gòu)造的不同，可以將其分為單建式和結(jié)建式兩種類型。單建式地下車位與地上建筑分別設(shè)計(jì)、施工，且在建筑結(jié)構(gòu)上具有獨(dú)立性；結(jié)建式地下車位與地上建筑同時(shí)設(shè)計(jì)、施工，且在建筑結(jié)構(gòu)上具有整體性。小區(qū)地下車位大多數(shù)屬于結(jié)建式建筑，系服務(wù)于地上建筑而一體化建造，但否認(rèn)其具有獨(dú)立登記客體地位相當(dāng)于否認(rèn)了地下空間的獨(dú)立價(jià)值，因此如何看待結(jié)建式地下車位獨(dú)立性問(wèn)題，將在登記頒證、權(quán)利轉(zhuǎn)讓等方面產(chǎn)生重要影響。與建設(shè)用地使用權(quán)獨(dú)立性問(wèn)題緊密相關(guān)的是地下車位在建筑物區(qū)分所有權(quán)中的定性問(wèn)題，討論其為專有還是共有部分，本質(zhì)上仍是在討論地下車位所占空間是否具有法律上的獨(dú)立地位。

(二)地下停車位的權(quán)利歸屬問(wèn)題

地下車位根據(jù)是否具有人防屬性，分為人防車位和非人防車位。人防車位根據(jù)投資建設(shè)主體的不同，分為國(guó)建人防車位和民建人防車位；非人防車位根據(jù)是否在規(guī)劃配建范圍之內(nèi)，又可以分為規(guī)劃配建車位和規(guī)劃之外的車位。建筑物規(guī)劃配建車位是規(guī)劃領(lǐng)域的專業(yè)概念，其設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)結(jié)合城市停車設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃編制進(jìn)行調(diào)整?；诓煌囄坏念愋停瑢?duì)其權(quán)利歸屬問(wèn)題存在不同的學(xué)說(shuō)和爭(zhēng)議，且主要存在民建人防車位和非人防車位之中，并由此產(chǎn)生了國(guó)家所有說(shuō)、開(kāi)發(fā)商所有說(shuō)和業(yè)主所有說(shuō)。[11]

1.民建人防車位的權(quán)利歸屬爭(zhēng)議

民建人防車位是指由自然人、企業(yè)或其他社會(huì)組織出資，根據(jù)“平戰(zhàn)結(jié)合”原則建立，在作戰(zhàn)狀態(tài)下用作防護(hù)，在非作戰(zhàn)狀態(tài)下滿足日常停車之需的地下空間。從投資主體角度上看，民建人防車位具有明顯的私人財(cái)產(chǎn)屬性，國(guó)家采取給予優(yōu)惠政策而非直接投資的方式參與其中。從作用角度上看，兼具私用和公用屬性，國(guó)家在戰(zhàn)時(shí)免費(fèi)征用此類車位作為地下人防工程，平時(shí)此類車位可由開(kāi)發(fā)商處置。基于上述特征，形成了兩種截然不同的觀點(diǎn)：國(guó)有說(shuō)基于其公用屬性認(rèn)為民建人防車位屬于國(guó)家所有，但在該理論下，難以從市場(chǎng)公平角度解釋投資主體不能獲得投資對(duì)象所有權(quán)的問(wèn)題；私人財(cái)產(chǎn)所有說(shuō)則基于其私人財(cái)產(chǎn)屬性認(rèn)為民建人防車位屬于私有，但同樣也存在一定的矛盾，難以解釋對(duì)人防車位使用進(jìn)行限制的問(wèn)題。而在規(guī)范層面，《人民防空法》規(guī)定人民防空工程平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有，該條對(duì)所有權(quán)和收益權(quán)的模糊表述進(jìn)一步加劇了民建人防車位的權(quán)利歸屬爭(zhēng)議。[12]

2.非人防車位的權(quán)利歸屬爭(zhēng)議

非人防車位是指不具有戰(zhàn)時(shí)防護(hù)功能的，由自然人、企業(yè)或其他社會(huì)組織出資建設(shè)，用于滿足日常停車需求的地下空間。根據(jù)“誰(shuí)投資，誰(shuí)享有”原則，由開(kāi)發(fā)商享有車位所有權(quán)最能夠充分發(fā)揮物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但從業(yè)主角度看，作為小區(qū)房產(chǎn)所有人，滿足其日常停車需求的地下車位作為地上建筑的附屬設(shè)施，應(yīng)當(dāng)歸業(yè)主共有，因此，形成了開(kāi)發(fā)商所有說(shuō)和業(yè)主所有說(shuō)兩種觀點(diǎn)。核心規(guī)范體現(xiàn)在《民法典》第275條，實(shí)踐中對(duì)該法條的理解存在較大分歧，該規(guī)范形式上體現(xiàn)了開(kāi)發(fā)商和業(yè)主之間的平等協(xié)商關(guān)系，實(shí)質(zhì)上遺留下幾大問(wèn)題：第一，“建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫(kù)”是否排除了規(guī)劃之外建造的車位？[13]第二，開(kāi)發(fā)商可選擇贈(zèng)與、出售或是出租的形式和業(yè)主就車位所有和使用進(jìn)行約定，是否可以推定其為地下車位的初始權(quán)利人？第三，在沒(méi)有約定的情況下該如何確定地下車位的權(quán)利歸屬？

(三)地下停車位“首先滿足業(yè)主的需要”的規(guī)范內(nèi)涵

根據(jù)《民法典》第276條的規(guī)定，為了保障業(yè)主合理的停車權(quán)益，建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫(kù)應(yīng)當(dāng)首先滿足業(yè)主的需要。實(shí)踐中，由于相關(guān)概念的內(nèi)涵尚未明確，在“先買房后買車”“一戶多車”等情況下，出現(xiàn)難以公平分配有限停車位資源的困境。

“首先滿足業(yè)主需要”是指基于保護(hù)業(yè)主利益的目的，有條件地滿足全部或大部分業(yè)主的合理需求。這項(xiàng)原則至少意味著其“同意”所在的業(yè)主可以在這里停放車輛，或者業(yè)主對(duì)這種車位享有“使用權(quán)”具有“初顯優(yōu)越性”。[14]《民法典》第276條原則性的表述，在實(shí)踐中留下了較大的解釋空間。第一，“首先”是指絕對(duì)還是相對(duì)地保護(hù)業(yè)主的停車需求？絕對(duì)保護(hù)指禁止將車位出租和出讓給第三人，相對(duì)保護(hù)指“同等條件”下優(yōu)先保護(hù)業(yè)主利益。第二，“業(yè)主”的身份該如何認(rèn)定？根據(jù)相對(duì)說(shuō)，取得車位的第三人即可取得業(yè)主地位，但其與小區(qū)房屋所有權(quán)人該如何競(jìng)爭(zhēng)有限的車位資源？實(shí)踐中存在開(kāi)發(fā)商保留部分房屋所有權(quán)，是否也同樣享有“業(yè)主”的車位利益？第三，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市中，一個(gè)家庭擁有多輛私家車不足為奇，如何恰當(dāng)界定“需求”的范圍大小是平衡業(yè)主與業(yè)主之間，業(yè)主與非業(yè)主之間停車?yán)娴年P(guān)鍵，應(yīng)在該基礎(chǔ)上確定每戶可得車位的數(shù)量。因此，對(duì)該法條核心概念的解讀是明確地下停車位確權(quán)和交易規(guī)則的基本前提。

三、地下空間確權(quán)登記的變革路徑

上述核心法律爭(zhēng)議是突破地下空間確權(quán)登記困境的重要切入口，總體上，需以定性為前提，確權(quán)為核心，滿足業(yè)主合理需求為保障?？隙ǖ叵陆ㄔO(shè)用地使用權(quán)獨(dú)立性的同時(shí)，明確《民法典》第276條涉及的核心概念的含義、范圍，從而提出平衡各類業(yè)主需求的對(duì)策，統(tǒng)合銜接目前的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。

(一)對(duì)地下空間進(jìn)行類型化定性確權(quán)

《最高人民法院關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定，建筑區(qū)劃內(nèi)具有構(gòu)造、利用上的獨(dú)立性，可以成為登記客體的特定空間，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為《民法典》第二編第六章所稱的專有部分。需要注意的是，法學(xué)意義上的特定空間與物理意義上的特定空間存在概念差異，前者強(qiáng)調(diào)觀念上的間隔，目的是確定特定空間權(quán)利歸屬主體，后者強(qiáng)調(diào)物理上的間隔，目的是從事實(shí)上對(duì)物進(jìn)行客觀明確的區(qū)分。[15]首先，地下空間建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于地表建設(shè)空間使用權(quán)，以分層利用為基本原則的土地空間立體化利用不同于土地平面化利用，數(shù)個(gè)建設(shè)用地使用權(quán)共存于一個(gè)立體空間之內(nèi)，彼此間通過(guò)相鄰關(guān)系調(diào)整權(quán)利義務(wù)分配，因此其兼具物理和法學(xué)意義上的獨(dú)立特定空間之特征，應(yīng)當(dāng)肯定其獨(dú)立客體地位并單獨(dú)確權(quán)頒證。其次，地下車位應(yīng)定性為建筑物區(qū)分所有權(quán)的專有部分，理由在于：(1)地下車位具有構(gòu)造上的獨(dú)立性。地下車位系利用地表以下空間，建造一定規(guī)模的地下建筑，在其中劃分出來(lái)的滿足車輛停放需求的獨(dú)立空間，可以是用水泥墻隔開(kāi)，三面封閉的車庫(kù)，也可以是以警示線、界釘為劃分標(biāo)志的平面車位。傳統(tǒng)理論認(rèn)為必須要有客觀上的固定間隔才能夠確定結(jié)構(gòu)獨(dú)立的物體，隨著現(xiàn)代民法的發(fā)展，具有獨(dú)立結(jié)構(gòu)的物不再限于固定間隔之物，理念上的間隔也可以成為構(gòu)造獨(dú)立之物的判斷標(biāo)準(zhǔn)。[16]警示線、界釘?shù)饶軌驑?biāo)識(shí)范圍的界限標(biāo)志發(fā)揮了劃分空間的作用，使地下車位成為了具有獨(dú)立構(gòu)造之物。(2)地下車位具有利用上的獨(dú)立性。地下車位系滿足地上建筑所有權(quán)人生活之所需而建造，但并不是所有購(gòu)買房屋的人都有車位需求，也即車位和房屋并不必然存在對(duì)應(yīng)關(guān)系。有房無(wú)車的業(yè)主，或是擁有地上停車位的業(yè)主，都不產(chǎn)生地下車位的需求。因此，不可以簡(jiǎn)單將地下車位定性為地上建筑的從物，將其定性為地上建筑物的獨(dú)立性附屬設(shè)施較為恰當(dāng)。房屋附屬設(shè)施本應(yīng)指與房屋不可分割的各種附屬設(shè)備或一般不單獨(dú)計(jì)算價(jià)值的配套設(shè)施，但從《物權(quán)法》立法過(guò)程中可以窺見(jiàn)，地下車庫(kù)的定性不僅是一個(gè)法律問(wèn)題，也是一個(gè)復(fù)雜的政策考量問(wèn)題，雖說(shuō)地下車位為了服務(wù)于地上建筑而存在，但其具有利用上的獨(dú)立性。[17](3)地下車位可以成為登記的客體?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)單元是指歸屬界限封閉且具有獨(dú)立使用價(jià)值的空間，地下車位可以借助標(biāo)識(shí)劃分出可識(shí)別的空間，具有不依附于地上建筑物的獨(dú)立使用價(jià)值，因此可以成為單獨(dú)的不動(dòng)產(chǎn)單元?！墩憬〉叵陆ㄖ锏怯洉盒修k法》規(guī)定：“房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目?jī)?nèi)按照規(guī)劃要求建設(shè)的地下車位，在設(shè)置永久性固定四至界標(biāo)后，方可作為基本單元申請(qǐng)地下建筑物所有權(quán)登記?！比粢杂谰眯怨潭ㄋ闹两鐦?biāo)作為劃定空間的標(biāo)識(shí)，應(yīng)當(dāng)由具備相應(yīng)資質(zhì)的測(cè)繪機(jī)構(gòu)設(shè)置。

建設(shè)用地使用權(quán)和地下車位的獨(dú)立性論證為不同類型車位的權(quán)屬確定提供了重要的理論支撐。[18]第一，人防車位中開(kāi)發(fā)商投資建設(shè)的民建人防車位應(yīng)當(dāng)由開(kāi)發(fā)商擁有所有權(quán)?！度嗣穹揽辗ā返?條實(shí)質(zhì)上將民建人防工程的權(quán)屬賦予了投資者。有觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家給予政策上的優(yōu)惠屬于一種間接投資，該觀點(diǎn)有失偏頗。國(guó)家給予的優(yōu)惠是政策上的保障措施，并非國(guó)家的投資形式，因此不可以將國(guó)家看作民建人防工程的投資主體之一。同時(shí)，收益權(quán)是所有權(quán)的重要權(quán)能之一，在沒(méi)有明確權(quán)屬的情況下，收益主體同時(shí)也承擔(dān)了維護(hù)和管理的義務(wù)，將所有權(quán)判定給投資者更加合理。另外，條文表面上并沒(méi)有明確說(shuō)明民建人防工程的所有權(quán)歸屬，根據(jù)“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有”原則，排除國(guó)家投資主體資格，所有權(quán)屬于投資者。另一大爭(zhēng)議圍繞人防車位的戰(zhàn)時(shí)功能展開(kāi)，但若將投資者的特定交付義務(wù)認(rèn)為是贊同人防車位歸國(guó)家所有的理由則系因果顛倒，據(jù)《憲法》規(guī)定，出于公共利益的需要，國(guó)家可以對(duì)私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收征用，因此人防車位的戰(zhàn)備屬性并不影響其成為開(kāi)發(fā)商的私有財(cái)產(chǎn)。[19]

第二，非人防車位中規(guī)劃配建車位在沒(méi)有約定的情況下應(yīng)當(dāng)歸開(kāi)發(fā)商所有，規(guī)劃配建外的車位同樣歸開(kāi)發(fā)商所有。規(guī)劃內(nèi)的車位在沒(méi)有約定的情況下，若開(kāi)發(fā)商非地下車位的原始權(quán)利人則其不享有約定車位歸屬的權(quán)利，開(kāi)發(fā)商享有實(shí)際上的主動(dòng)權(quán)，可以選擇到底是以出售、贈(zèng)與還是出租的方式處置車位權(quán)利，該主動(dòng)權(quán)佐證了開(kāi)發(fā)商享有車位所有權(quán)的觀點(diǎn)。[20]《民法典》第275條排除了規(guī)劃配建之外地下車位的適用，使得確權(quán)爭(zhēng)議缺乏相應(yīng)法律規(guī)定支撐。筆者認(rèn)為配建之外的車位歸投資者所有更加符合公平原則，理論上的分?jǐn)偯娣e說(shuō)在實(shí)踐中存在操作困難——地下車位被納入公攤面積或公攤成本則歸全體業(yè)主所有，若未納入則歸開(kāi)發(fā)商所有——首先是目前并不存在將地下車庫(kù)規(guī)定為屬于公攤部分的法律文件，因此很難將其界定為全體業(yè)主共有。(10)《商品房銷售面積計(jì)算及公用建筑面積分?jǐn)傄?guī)則(試行)》第9條規(guī)定了公用建筑面積計(jì)算原則：凡己作為獨(dú)立使用空間銷售或出租的地下室、車棚等，不應(yīng)計(jì)入公用建筑面積部分。作為人防工程的地下室也不計(jì)入公用建筑面積。另外，原告舉證存在較大困難，某些案件中原告業(yè)主因無(wú)法充分舉證證明房地產(chǎn)的分?jǐn)傂袨槎鴶≡V。(11)參見(jiàn)福建省龍海市法院(2013)龍民初字第3543號(hào)民事判決書(shū)。并且，要求開(kāi)發(fā)商公開(kāi)建造成本也缺乏法律依據(jù)和可操作性，房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)放后，價(jià)格依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，房屋價(jià)格是開(kāi)發(fā)商和購(gòu)房者之間達(dá)成的合意，根據(jù)意思自治原則，若購(gòu)房合同中未明確約定地下車庫(kù)納入公攤面積則表明購(gòu)房者認(rèn)同房屋價(jià)格不包含地下車庫(kù)在內(nèi)。

(二)對(duì)“首先滿足業(yè)主的需要”進(jìn)行法律解釋

該條款的解釋重點(diǎn)在于對(duì)“業(yè)主”“首先滿足”“需要”等幾個(gè)核心概念的理解?！皹I(yè)主”是指房屋所有權(quán)人，依據(jù)文義解釋可以將取得小區(qū)地下停車位的非房屋所有人排除在業(yè)主范圍之外?！皹I(yè)主”范圍不宜在條文適用過(guò)程中被擴(kuò)大，否則將出現(xiàn)稀缺資源無(wú)法滿足過(guò)量需求的失衡狀態(tài)，從而引發(fā)更多利益糾紛。因此要從滿足生活需要的目的出發(fā)，將權(quán)利主體范圍限定在房屋所有權(quán)人范圍內(nèi)，排除保留部分房屋所有權(quán)的開(kāi)發(fā)商和依法取得小區(qū)停車位的非房屋所有權(quán)人，該部分主體無(wú)法依據(jù)其所有的車位權(quán)利要求和其他業(yè)主享有同等待遇。[21]“首先滿足”不能純粹地解釋為絕對(duì)地保護(hù)業(yè)主的停車需求，將“首先滿足”解釋為“同等條件”下優(yōu)先滿足業(yè)主需要是一條恰當(dāng)?shù)耐緩?。根?jù)目的解釋，該條文想要體現(xiàn)對(duì)業(yè)主利益的保護(hù)傾斜，因此對(duì)“同等條件”的適用應(yīng)采取緩和態(tài)度，避免處于主動(dòng)地位的開(kāi)發(fā)商制定過(guò)高價(jià)格，導(dǎo)致購(gòu)房者無(wú)力負(fù)擔(dān)而被迫放棄“同等條件”優(yōu)先購(gòu)買的權(quán)利，當(dāng)購(gòu)房者與開(kāi)發(fā)商無(wú)法通過(guò)自由協(xié)商達(dá)成一致的車位價(jià)格時(shí)，法律應(yīng)保障購(gòu)房者尋求第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行估價(jià)以保證價(jià)格公正合理的權(quán)利。[22]從對(duì)上述兩個(gè)核心概念的解釋可以看出，與權(quán)利主體對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體的范圍要更大，包括開(kāi)發(fā)商以及擁有專有地下車位的小區(qū)業(yè)主和通過(guò)合法途徑擁有地下車位的第三人。

“需要”指代的是一種“合理需求”?！昂侠硇枨蟆笔且粋€(gè)依據(jù)居民生活水平和可利用資源存量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行解釋的概念，在不同地區(qū)、時(shí)間內(nèi)會(huì)有不同的解釋，因此將配置比例作為滿足業(yè)主需要的標(biāo)準(zhǔn)具有較大操作性和合理性，按照小區(qū)房屋數(shù)量和車位數(shù)量嚴(yán)格控制業(yè)主購(gòu)買車位的機(jī)會(huì)，提供量化標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)保障了業(yè)主的機(jī)會(huì)公平。[23]當(dāng)比例大于1∶1時(shí)，保障一戶可以購(gòu)得一個(gè)車位(按照比例依次增加可購(gòu)買車位數(shù)量)，允許將車位出租給非業(yè)主，但禁止出售；當(dāng)比例小于1∶1時(shí)，禁止出租、出售車位給非業(yè)主，業(yè)主之間的車位購(gòu)買機(jī)會(huì)可以采用搖號(hào)或者其他保障機(jī)會(huì)公平的方式獲取，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)量上的合理性。當(dāng)然，“合理需求”也應(yīng)該解釋為時(shí)間上的合理，照顧購(gòu)房后才產(chǎn)生停車需求的業(yè)主的利益，該部分業(yè)主可以通過(guò)預(yù)先購(gòu)買車位或租賃車位、和開(kāi)發(fā)商簽訂附條件的預(yù)購(gòu)合同的方式保障其作為業(yè)主而應(yīng)當(dāng)享有的車位利益，當(dāng)業(yè)主購(gòu)買車輛之后再向開(kāi)發(fā)商購(gòu)買車位。預(yù)先購(gòu)買或出租車位等方式保證有車和無(wú)車業(yè)主在初次購(gòu)買車位時(shí)享有機(jī)會(huì)平等，保障了業(yè)主的“優(yōu)先購(gòu)買權(quán)”，簽訂附條件的預(yù)購(gòu)合同的方式保障業(yè)主將來(lái)實(shí)現(xiàn)需求。將空余車位投入市場(chǎng)，提高車位使用率，帶來(lái)了開(kāi)發(fā)商和購(gòu)房者經(jīng)濟(jì)利益雙豐收的局面，但需要注意的是，無(wú)車業(yè)主簽訂預(yù)購(gòu)合同后應(yīng)當(dāng)采取公示手段，避免傷害第三人的信賴?yán)妗?/p>

(三)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記進(jìn)行統(tǒng)合與銜接

目前我國(guó)關(guān)于地下空間登記的法律法規(guī)存在層級(jí)較低的現(xiàn)象，主要依據(jù)各地方的地方性法規(guī)和部門規(guī)章展開(kāi)登記工作。因此，依托不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，建立配套法律制度有著緊迫的現(xiàn)實(shí)需要。

第一，土地使用權(quán)是地下車位登記的前提，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一為地下建筑核發(fā)地下空間土地使用權(quán)證書(shū)。例如武漢市，開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目及其配建地下停車場(chǎng)作為結(jié)建空間的，地表建設(shè)用地使用權(quán)和地下建設(shè)用地使用權(quán)按照“一并供地、分次辦理”的原則，一并擬訂供地方案，分別辦理供地手續(xù)。(12)參見(jiàn)《武漢市人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目配建地下停車場(chǎng)管理的意見(jiàn)》。第二，房屋機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立地下建筑物登記簿，將地下車位登記在冊(cè)，不應(yīng)與地上建筑物一并登記。目前大部分城市對(duì)于結(jié)建式地下車位采用附記于房屋產(chǎn)權(quán)證書(shū)的登記形式，并未體現(xiàn)其獨(dú)立的客體屬性，亦影響辦理車位單獨(dú)流轉(zhuǎn)時(shí)的登記手續(xù)。第三，登記和確權(quán)應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)閉環(huán)。明晰地下車位的權(quán)屬，才能夠確定登記主體，不同類型的地下車位由各自權(quán)利人申請(qǐng)登記，若屬于國(guó)家所有或業(yè)主共有，則無(wú)需登記。[24]

四、結(jié)語(yǔ)

為解決小區(qū)地下車位確權(quán)登記難題，亟需拓展“以確權(quán)為前提”的登記思維模式，明確規(guī)定登記主體，細(xì)化登記流程。以問(wèn)題為導(dǎo)向，構(gòu)建“定性-確權(quán)-保障”的基本制度框架，完善地下空間確權(quán)登記規(guī)則以應(yīng)對(duì)現(xiàn)有法律不完善而產(chǎn)生的法律適用難題?？傮w而言，首先，地下車位與地上建筑具有密不可分的關(guān)系，這使得解釋地下車位可成為獨(dú)立登記客體具有重要意義，因?yàn)槠渚邆錁?gòu)造和利用上的獨(dú)立性而將其定性為建筑物區(qū)分所有權(quán)的專屬部分。其次，從投資主體、目的、效益等角度論證不同類型地下車位的權(quán)利歸屬成為最重要的一環(huán)。最后，解釋“首先滿足業(yè)主需要”的含義以保障基于業(yè)主身份而享有的特殊利益。