依法治藏視域下西藏基層社會(huì)矛盾化解機(jī)制研究

黃 林，侯 明

（西藏民族大學(xué)法學(xué)院 陜西咸陽 712082）

全面推進(jìn)法治西藏建設(shè)的基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)也應(yīng)該放在基層。在這個(gè)過程中，基層社會(huì)矛盾的有效化解對(duì)于西藏法治化進(jìn)程會(huì)產(chǎn)生直接影響。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾”。[1]西藏正處于進(jìn)入新時(shí)代的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，由于是后發(fā)展地區(qū)，草場退化、環(huán)境脆弱以及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制不完善等問題，導(dǎo)致社會(huì)各方訴求眾多，各種矛盾凸顯，相關(guān)利益的沖突具有類型多樣、內(nèi)容繁雜、調(diào)解處置困難、矛盾容易激化等特點(diǎn)，如果普通的利益矛盾以宗教信仰問題的形式表現(xiàn)出來，加之受到境外藏獨(dú)分裂勢力的挑唆，就會(huì)影響國家安全。因此，正確認(rèn)識(shí)與把握新形勢下西藏基層社會(huì)矛盾的特點(diǎn)和規(guī)律，妥善處理、化解基層社會(huì)矛盾與沖突，對(duì)各種矛盾做到盡早發(fā)現(xiàn)、盡快化解、妥善處置，已成為在法治化路徑下更好地構(gòu)建西藏基層社會(huì)矛盾化解機(jī)制的當(dāng)務(wù)之急。有效化解基層社會(huì)矛盾是西藏基層社會(huì)治理的重要一環(huán)，是深化法治西藏建設(shè)，維護(hù)西藏社會(huì)和諧穩(wěn)定，推動(dòng)西藏地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，能夠?yàn)槲鞑氐胤浇?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供良好的法治基礎(chǔ)，是推動(dòng)西藏社會(huì)治理和體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)性工作。

一、依法治藏視域下西藏基層社會(huì)矛盾化解的法治機(jī)理分析

（一）西藏基層社會(huì)矛盾的有效化解是貫徹依法治國方略、建設(shè)法治西藏的必然要求

依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，是中國特色社會(huì)主義法律制度的實(shí)踐要求。全面推進(jìn)依法治藏，是西藏落實(shí)依法治國基本方略在民族自治地方的具體體現(xiàn)，是建設(shè)法治中國的重要一環(huán)，而有效化解西藏基層社會(huì)矛盾，是進(jìn)行法治西藏建設(shè)的重要基礎(chǔ)，是推進(jìn)西藏社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的必然要求，基層社會(huì)矛盾的化解和法治建設(shè)從來就是社會(huì)治理中密切關(guān)聯(lián)的兩個(gè)方面，因此，要使西藏的基層社會(huì)矛盾在法治框架下規(guī)范化解，健全完善具有西藏地方特色的基層社會(huì)矛盾化解機(jī)制必不可少。法治化方式解決基層社會(huì)矛盾，是法治思維與法治方式在解決矛盾實(shí)踐中的具體運(yùn)用，只有依法解決矛盾才能徹底化解爭議沖突。依法化解矛盾具有很強(qiáng)的規(guī)范性和明確性，必須通過正規(guī)化手段和制度化路徑，以規(guī)則為導(dǎo)向，按照法定程序化解矛盾沖突，在法治理念下鼓勵(lì)人們依法尋求有效途徑解決矛盾，并且我們的社會(huì)能提供有效的矛盾解決機(jī)制。[2]法治化方式解決基層社會(huì)矛盾的根本即在于使基層社會(huì)矛盾平復(fù)，并修復(fù)社會(huì)秩序或者重建社會(huì)秩序。但目前看來，西藏基層社會(huì)矛盾的有效化解仍然是法治西藏建設(shè)的薄弱之處，由于西藏自然環(huán)境惡劣，基層群眾文化水平偏低，法治意識(shí)淡薄，加之法治力量不足，基層社會(huì)矛盾呈現(xiàn)增多趨勢，因此，西藏基層社會(huì)矛盾在法治化解決的創(chuàng)造性實(shí)踐過程，就是對(duì)法治西藏建設(shè)的豐富和完善，是對(duì)依法治藏理念的發(fā)展和落實(shí)。依法治藏是西藏基層社會(huì)矛盾法治化解決的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和價(jià)值追求，沒有西藏基層社會(huì)矛盾的法治化解決，就不可能有西藏法治化完善，推進(jìn)法治西藏建設(shè)必須打牢基礎(chǔ)，而西藏基層社會(huì)矛盾的有效化解是最基本的工作，基層社會(huì)矛盾解決了，依法治藏的基礎(chǔ)就實(shí)了。

（二）依法化解基層社會(huì)矛盾是實(shí)現(xiàn)新時(shí)期西藏社會(huì)安定和諧的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

依法化解西藏基層社會(huì)矛盾，必須堅(jiān)持“以群眾利益為中心”的價(jià)值導(dǎo)向，其矛盾的預(yù)警和化解機(jī)制，需要充分保障西藏各族群眾基本權(quán)利，必須以維護(hù)國家利益和西藏社會(huì)公共利益為根本出發(fā)點(diǎn)與最終目的，借助多種矛盾化解機(jī)制，有效運(yùn)用法律法規(guī)與公序良俗來解決復(fù)雜的社會(huì)矛盾爭議，實(shí)現(xiàn)矛盾解決法律機(jī)制與社會(huì)功能的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，能夠最大程度地維護(hù)西藏社會(huì)的和諧穩(wěn)定。這一過程中，依法防止西藏基層矛盾沖突的發(fā)生是首要環(huán)節(jié)，這就要求實(shí)際工作中要實(shí)現(xiàn)維護(hù)穩(wěn)定與依法維權(quán)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，必須強(qiáng)化預(yù)防意識(shí)，建立暢通的利益表達(dá)渠道，優(yōu)化基層社會(huì)管理。同時(shí)，充分運(yùn)用基層組織的自治性在基層社會(huì)矛盾化解中的特殊作用，切實(shí)做好尋求法、理、情的有機(jī)統(tǒng)一，以基層群眾的利益關(guān)系為主線，以法律為準(zhǔn)繩，有效利用社會(huì)力量，充分運(yùn)用多種調(diào)解手段來化解矛盾沖突。西藏在法治化解決基層矛盾中要將抓工作重點(diǎn)與解決現(xiàn)實(shí)問題相結(jié)合，隨著西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，基層社會(huì)治理日益復(fù)雜、任務(wù)繁重，但基層社會(huì)矛盾解決機(jī)制既有的問題日益凸顯，法治作為社會(huì)矛盾解決的最優(yōu)模式，其具有程序穩(wěn)定規(guī)范、預(yù)判效果明顯、權(quán)責(zé)利明晰等特點(diǎn)，實(shí)踐告訴我們，當(dāng)法治成為社會(huì)矛盾解決的普世價(jià)值和行為規(guī)程時(shí)，眾多難題會(huì)迎刃而解。新形勢下，要有效化解各種影響西藏社會(huì)穩(wěn)定的矛盾和沖突，必須運(yùn)用法治的手段，把問題解決在基層，把矛盾化解在基層。[3]基層社會(huì)矛盾的解決直接面對(duì)群眾，事關(guān)群眾切身利益，影響到黨和國家大政方針在西藏的貫徹落實(shí)和西藏的長治久安，必須強(qiáng)化法治理念在化解西藏基層社會(huì)矛盾中的權(quán)威地位。新形勢下的西藏基層社會(huì)治理，要把實(shí)現(xiàn)與維護(hù)、發(fā)展與完善最廣大群眾的根本利益，作為西藏基層社會(huì)矛盾化解的最重要目標(biāo)，把依靠群眾積極參與作為推進(jìn)西藏基層社會(huì)矛盾化解的根本方式，把群眾的滿意與認(rèn)可作為檢驗(yàn)西藏基層社會(huì)矛盾化解成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。

二、依法治藏視域下西藏基層社會(huì)矛盾的總體情況

（一）當(dāng)前西藏基層社會(huì)矛盾的主要表現(xiàn)形式

這里將西藏基層社會(huì)矛盾概括為：發(fā)生在西藏自治地方縣區(qū)級(jí)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處、村委會(huì)、居委會(huì)所轄區(qū)域內(nèi)的人民群眾間利益爭議的一種非敵我性質(zhì)的矛盾和沖突。隨著西藏各方面改革的穩(wěn)步推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，相關(guān)利益格局的調(diào)整，所伴隨著深刻的社會(huì)變遷，西藏基層社會(huì)矛盾處于凸顯的多發(fā)期。

按照橫向?qū)Ρ鹊哪Ｊ?，把西藏基層社?huì)矛盾分為城市類與農(nóng)牧區(qū)類，西藏基層社會(huì)矛盾在城市中主要表現(xiàn)為五個(gè)方面：其一，因家事鄰里關(guān)系而引發(fā)的矛盾沖突，主要為婚姻、財(cái)產(chǎn)、繼承、撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、家庭暴力、鄰里物業(yè)等方面爭議。由于高層住宅的普及，居民之間的公共空間相鄰權(quán)爭議呈現(xiàn)出較快增長的態(tài)勢。其二，涉及房地產(chǎn)因素而引發(fā)的矛盾沖突，主要表現(xiàn)為因征地拆遷中在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和開發(fā)建設(shè)用途等方面出現(xiàn)大量爭議。因建筑施工或工程承包使用農(nóng)民工，而引發(fā)的農(nóng)民工勞務(wù)報(bào)酬及用工損傷損害爭議。其三，因勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保障、醫(yī)療關(guān)系等問題而導(dǎo)致的矛盾沖突，主要涉及勞動(dòng)合同、工資收入分配、福利待遇、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷認(rèn)定、醫(yī)患矛盾等方面。其四，因商品質(zhì)量服務(wù)、道路交通事故而引發(fā)的矛盾沖突，主要涉及商品的質(zhì)量問題、售后服務(wù)問題和營銷合同問題，損害賠償?shù)?。其五，非正常信訪引發(fā)的矛盾沖突，主要表現(xiàn)為上訪人鬧訪、纏訪或越級(jí)訪，這類矛盾往往形成大量人員聚集，是引發(fā)群體性事件的導(dǎo)火索，已成為影響西藏社會(huì)穩(wěn)定的突出問題。

西藏基層社會(huì)矛盾在農(nóng)牧區(qū)主要表現(xiàn)為五個(gè)方面:其一，因婚姻家庭關(guān)系、鄰里關(guān)系而引發(fā)的離婚、子女撫養(yǎng)、遺產(chǎn)繼承、分家析產(chǎn)等簡單民事爭議。由于舊的民族風(fēng)俗習(xí)慣的影響以及法律法規(guī)宣傳落實(shí)不到位，農(nóng)牧民沒有進(jìn)行法定登記、卻以夫妻關(guān)系同居的現(xiàn)象大量存在，另外在西藏農(nóng)牧區(qū)重婚、買賣婚姻、早婚等現(xiàn)象也都時(shí)有發(fā)生，當(dāng)解除同居關(guān)系時(shí)易引發(fā)各種矛盾。[4]其二，由宅基地劃分、草場使用、土地承包經(jīng)營權(quán)、項(xiàng)目征地拆遷等引發(fā)的經(jīng)濟(jì)矛盾和沖突。在西藏農(nóng)牧區(qū)，草場矛盾沖突和土地矛盾沖突最為突出，土地是農(nóng)牧民的命根子，是其賴以生存的基礎(chǔ)。隨著中央加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革、各種惠農(nóng)政策不斷出臺(tái)，西藏農(nóng)牧區(qū)涉及土地問題越來越凸顯，往往是由于土地承包歷史久遠(yuǎn)，其過程中對(duì)具體地界劃分不清、權(quán)屬不明、流轉(zhuǎn)無序等，人為地給后來的人地矛盾埋下了隱患。其三，由蟲草采挖、牲畜歸屬、環(huán)境保護(hù)、道路交通事故等引發(fā)的特定矛盾和沖突等。其四，由村務(wù)管理、干群關(guān)系等引發(fā)的鄉(xiāng)村治理矛盾，主要表現(xiàn)在村級(jí)黨支部和村民委員會(huì)換屆選舉，民主管理，村務(wù)公開，村級(jí)經(jīng)濟(jì)收入分配與土地征收補(bǔ)償款使用等方面。其五，因醫(yī)療、環(huán)保、移民安置、土地三權(quán)分置改革等引發(fā)的新型糾紛。

（二）關(guān)于當(dāng)前西藏基層社會(huì)矛盾的客觀認(rèn)識(shí)

在新的歷史條件下，隨著西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，相應(yīng)的利益糾紛緣由趨于復(fù)雜，當(dāng)西藏基層社會(huì)矛盾產(chǎn)生后，如若不能得到及時(shí)有效化解，或是群眾訴求渠道不暢，或是權(quán)益爭議救濟(jì)機(jī)制不完善，當(dāng)事人就容易出現(xiàn)不滿情緒，即便是細(xì)小的矛盾沖突，往往會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的連鎖反應(yīng)，極有可能引發(fā)惡性刑事案件或群體性事件，成為西藏社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素。因此，必須客觀、全面地看待西藏基層社會(huì)矛盾的發(fā)生：其一，西藏在新時(shí)代建設(shè)進(jìn)程中，各種基層社會(huì)矛盾的產(chǎn)生不可避免，基層社會(huì)矛盾的形成與出現(xiàn)，從其根源上來說是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型、利益結(jié)構(gòu)調(diào)整等眾多因素作用的結(jié)果，社會(huì)生活中都會(huì)存在矛盾和沖突，矛盾沖突的產(chǎn)生是常態(tài)，并不為懼，可怕的是沒有化解矛盾的體制和機(jī)制。[5](P154)其二，在西藏的基層工作中，有相當(dāng)一部分群眾法律意識(shí)較為淡薄，其過激行為往往帶有盲從性，由于農(nóng)牧區(qū)特殊的地理環(huán)境，群眾居住非常分散且遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，同時(shí)，生活區(qū)域又相對(duì)封閉、信息傳播不暢，普法教育推廣不深，群眾缺乏法治觀念和通過以正常程序進(jìn)行利益表達(dá)訴求的意識(shí)，當(dāng)受到他人煽動(dòng)利誘，極易盲目地參與到群體性事件中。其三，由于舊西藏封建部落意識(shí)、風(fēng)俗習(xí)慣的長期存在和影響，有些藏族民眾仍是習(xí)慣于采取舊時(shí)家族械斗的方式處理家庭、個(gè)人之間的民事爭議，致使一些簡單的個(gè)體矛盾沖突被迅速尖銳化、擴(kuò)大化，造成群體性事件。其四，當(dāng)前西藏的反分裂斗爭形勢復(fù)雜嚴(yán)峻，上述矛盾若沒有得到及時(shí)化解，就有可能被藏獨(dú)分裂勢力和別有用心的人所利用，以群眾樸素的民族、宗教感情來尋找各種借口，造成一般的社會(huì)矛盾在利益紛爭中往往轉(zhuǎn)化或者包含民族、宗教等問題，使本來普通的爭議敏感化、復(fù)雜化，使個(gè)體矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿后w性事件。因此，西藏基層社會(huì)矛盾產(chǎn)生原因是多方面的，在進(jìn)行矛盾化解時(shí)，必須要對(duì)相關(guān)基層社會(huì)矛盾有著理性的認(rèn)識(shí)，必須正確把握處理新時(shí)期西藏基層各種社會(huì)矛盾的主動(dòng)權(quán)，要在加強(qiáng)社會(huì)治理進(jìn)程中充分掌握基層社會(huì)矛盾產(chǎn)生的根源，從源頭上化解基層社會(huì)矛盾，并采取預(yù)防措施防止此類基層社會(huì)矛盾的再次發(fā)生。預(yù)防、減少和化解西藏基層社會(huì)矛盾，是西藏自治地方政府的基本任務(wù)與職責(zé)所在，政府作為社會(huì)公共服務(wù)的主要提供主體，必須負(fù)起管理責(zé)任，在送法下鄉(xiāng)、提供基層社會(huì)矛盾化解機(jī)制和途徑等方面發(fā)揮優(yōu)勢，要特別注重作為社會(huì)公共產(chǎn)品的矛盾沖突化解機(jī)制的建設(shè)、完善和創(chuàng)新。[6]

三、依法治藏視域下西藏現(xiàn)有化解基層社會(huì)矛盾的機(jī)制與不足

西藏地方在化解基層社會(huì)矛盾過程中，堅(jiān)持“預(yù)防為主，訴調(diào)結(jié)合”工作方針，各級(jí)機(jī)構(gòu)組織主動(dòng)參與基層社會(huì)矛盾調(diào)處，通過建立人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解三位一體的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，探索構(gòu)建了一個(gè)綜合的、多元化的基層社會(huì)矛盾化解機(jī)制，促進(jìn)了不同部門的調(diào)解資源優(yōu)化組合，初步形成了基層社會(huì)矛盾化解的整體合力。

（一）西藏現(xiàn)有化解基層社會(huì)矛盾機(jī)制構(gòu)成

目前，西藏在基層治理中已初步形成官方主導(dǎo)調(diào)解的矛盾化解機(jī)制和民間調(diào)解方式的矛盾化解機(jī)制兩大類，前者主要有行政調(diào)解和司法調(diào)解等形式，而后者主要包括當(dāng)事人自行調(diào)解（協(xié)商私了）、人民調(diào)解等形式。其中行政調(diào)解中，以公安派出所為中心的治安矛盾沖突化解機(jī)制、各級(jí)信訪組織的信訪調(diào)解以及相關(guān)政府職能部門為中心的調(diào)解機(jī)制（如勞動(dòng)部門的勞動(dòng)爭議調(diào)解）為主；人民調(diào)解主要包括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、村委會(huì)、居委會(huì)中的人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解。

1、人民調(diào)解機(jī)制

長期以來，人民調(diào)解在化解西藏基層社會(huì)矛盾沖突過程中發(fā)揮著非常重要的作用。人民調(diào)解制度有著鮮明的中國特色，其組織是人民調(diào)解委員會(huì)，是一種依法設(shè)立的群眾性自治組織，具有在群眾活動(dòng)中進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的功能，其性質(zhì)帶有明顯的自治性和民主性，[7]從實(shí)際效果來看，人民調(diào)解制度作為非訴訟矛盾化解機(jī)制，在處理矛盾、化解沖突方面具有及時(shí)高效的特點(diǎn)，可以用相對(duì)較短的時(shí)間促使矛盾沖突雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上得以妥善解決，有效降低解決爭議成本，防止矛盾激化，特別是在預(yù)防“民事轉(zhuǎn)刑事”方面具有突出的優(yōu)勢。在西藏農(nóng)牧區(qū)以司法所為中心，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)、村委會(huì)人民調(diào)解委員會(huì)和村調(diào)解小組三級(jí)調(diào)解組織；在城市以街道辦事處中心，形成了社區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)，以及大量行業(yè)調(diào)解組織、特殊部門調(diào)解組織等。西藏的基層人民調(diào)解的網(wǎng)絡(luò)體系不斷完善，目前全區(qū)已建立人民調(diào)解組織7037 個(gè)，其中已有224 個(gè)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織，基本形成了“橫向到邊、縱向到底、多方參與”的人民調(diào)解格局。[8]

2、行政調(diào)解機(jī)制

行政調(diào)解是我國各級(jí)政府部門履行職責(zé)的一種手段，人們常說的“有困難找政府”的俗語，就反映出人民群眾對(duì)于政府機(jī)關(guān)有著強(qiáng)烈的信賴性，在發(fā)生矛盾爭議的時(shí)候一般傾向于尋求政府相關(guān)部門的化解。西藏的實(shí)際工作中主要體現(xiàn)在，其一，公安派出所相關(guān)治安矛盾沖突的解決，由于基層群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)法機(jī)關(guān)這一情形的高度認(rèn)可，以及矛盾化解所特有的便捷免費(fèi)性、快速主動(dòng)性和一定程度的強(qiáng)制性等特點(diǎn)，滿足了基層群眾對(duì)矛盾沖突盡快解決的基本要求，因此，今后相關(guān)治安矛盾沖突還會(huì)流向公安派出所，同時(shí)，排查預(yù)防矛盾爭議也是其基層警務(wù)工作的重點(diǎn)。其二，通過信訪解決矛盾，其往往以政策性矛盾爭議為主，諸如疑難法律問題、歷史遺留問題和特殊政策適用問題等。信訪是人民群眾向政府特定部門直接的利益訴求和相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)渠道，與其他矛盾化解機(jī)制相對(duì)比，信訪能夠綜合協(xié)調(diào)眾多行政資源，促使相關(guān)問題得到快速解決。

3、司法調(diào)解機(jī)制

司法調(diào)解就是雙方當(dāng)事人在人民法院審判組織的主持下，就相關(guān)爭議進(jìn)行平等協(xié)商、達(dá)成調(diào)解協(xié)議來解決矛盾沖突的司法活動(dòng)。司法調(diào)解具有調(diào)解的簡便性、靈活性和司法審查的權(quán)威性，能夠迅速有效地化解不同民事主體之間各種矛盾爭議，因?yàn)椋痉ㄕ{(diào)解本身就是人民法院行使審判權(quán)的一種前置程序，其促成的調(diào)解協(xié)議與判決具有同等的法律效力，這種法定性和執(zhí)行力是其他調(diào)解方式所不具有的。西藏是后發(fā)展地區(qū)，相應(yīng)的法治化進(jìn)程相對(duì)緩慢，筆者在西藏基層調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，長期生活在農(nóng)牧區(qū)的民眾淳厚樸實(shí)，當(dāng)發(fā)生矛盾沖突時(shí)人們一般不愿意通過司法機(jī)關(guān)來解決爭議，而是喜歡選擇有威望者調(diào)解、自行協(xié)商和解的方式，這反映出地方民族傳統(tǒng)習(xí)慣、宗教習(xí)俗以及道德信念在基層社會(huì)矛盾化解中仍有一定影響。因此，為了迅速有效地化解矛盾，對(duì)于地方民族傳統(tǒng)習(xí)慣中的積極因素，司法調(diào)解中可以充分利用。

（二）西藏現(xiàn)有化解基層社會(huì)矛盾機(jī)制存在的問題

西藏現(xiàn)有基層矛盾化解機(jī)制可以理解為是一種聯(lián)合的調(diào)解機(jī)制，在解決基層矛盾沖突和社會(huì)綜合治理方面發(fā)揮了重要作用。但是，面對(duì)社會(huì)領(lǐng)域復(fù)雜的矛盾和問題，西藏基層社會(huì)矛盾化解機(jī)制無論在理念思路上、還是在實(shí)踐運(yùn)用中都存在著不足。

1、民間解決機(jī)制存在不穩(wěn)定性和效果不理想的問題

其一，隨著我國基層社會(huì)矛盾爭議不斷發(fā)生的深刻變化，人民調(diào)解在實(shí)際運(yùn)用中也出現(xiàn)了效果不佳的局限性。按人民調(diào)解法規(guī)定，當(dāng)事人接受調(diào)解后，一旦反悔，人民法院將不認(rèn)可相關(guān)調(diào)解的效力，致使調(diào)解的效果大打折扣，執(zhí)行力也難以得到保證。其二，民間調(diào)解組織專業(yè)性不強(qiáng)，西藏基層人民調(diào)解員除司法所人員外，多數(shù)由居委會(huì)干部、群防群治隊(duì)員、村委會(huì)主任、村治保調(diào)解干部兼任，調(diào)解人員的法律知識(shí)薄弱，調(diào)解業(yè)務(wù)能力偏低，與所擔(dān)負(fù)的調(diào)解工作任務(wù)不相適應(yīng)。其三，調(diào)解所需的硬件條件不完備，目前西藏基層有相當(dāng)一部分調(diào)解委員會(huì)不具有相對(duì)固定的調(diào)解場所及辦公設(shè)備，甚至基層調(diào)解員沒有調(diào)解經(jīng)費(fèi)，也缺少相應(yīng)的激勵(lì)措施，調(diào)解效果大打折扣。以西藏山南市扎囊縣人民調(diào)解員的基本情況看，目前全縣共建立村級(jí)調(diào)解委員會(huì)76 個(gè)，共有人民調(diào)解員326 人，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解員58 人，村民(居民)人民調(diào)解員256 人，高中以上文化程度的人員只占34%，說明總體文化程度偏低，中老年占大多數(shù)，40-70歲者約占80%，調(diào)解員配置的年齡結(jié)構(gòu)不合理，所有成員都未從事過法律工作或系統(tǒng)學(xué)習(xí)過法律知識(shí)。[9]

2、藏族習(xí)慣習(xí)俗對(duì)現(xiàn)行矛盾化解機(jī)制有著潛意識(shí)的替代性

在民間調(diào)解中，對(duì)于矛盾解決尤其是涉及婚姻家庭中離婚、事實(shí)婚姻的矛盾解決和牲畜確認(rèn)爭議中大多融入了藏民族習(xí)慣或習(xí)俗，并且在矛盾解決中起著重要作用，但其可適用性有待明確。當(dāng)前，地方民族習(xí)慣習(xí)俗依然在很多方面影響著民眾的行為，尤其是偏遠(yuǎn)的農(nóng)牧區(qū)群眾對(duì)其熟知的地方民族風(fēng)俗習(xí)慣有著相對(duì)較強(qiáng)的信賴感。因此，他們一旦遇有矛盾糾紛，更多是依照民族習(xí)慣或傳統(tǒng)習(xí)俗，更愿意私下找人調(diào)解，導(dǎo)致糾紛化解中的法律元素較為單薄，程序不夠規(guī)范，達(dá)成協(xié)議的效力容易受到質(zhì)疑。這種民間私下調(diào)解與人民調(diào)解機(jī)制的脫節(jié)現(xiàn)象，反映出西藏基層農(nóng)牧區(qū)人民調(diào)解組織和機(jī)制有待進(jìn)一步完善。

3、行政調(diào)解也存在有不容忽視的問題

首要的問題就是其沒有統(tǒng)一的行政調(diào)解法律制度，人民調(diào)解、司法調(diào)解等方式都有與之對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)，而行政調(diào)解卻沒有出臺(tái)配套的相關(guān)法來調(diào)整，這造成了行政調(diào)解主體上不明確、程序上不清晰、調(diào)解協(xié)議也沒有強(qiáng)制執(zhí)行力等弊端，制約了行政調(diào)解機(jī)制的完善發(fā)展。在實(shí)踐方面，基層公安派出所解決相關(guān)治安矛盾沖突過程中，往往出現(xiàn)刑事案件與民事矛盾爭議相互糾纏的問題，導(dǎo)致矛盾沖突無法及時(shí)解決，反映出基層干警必須在加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、優(yōu)化內(nèi)部管理、增加技能培訓(xùn)等方面對(duì)現(xiàn)有矛盾沖突化解機(jī)制進(jìn)行完善。通過信訪解決矛盾沖突也存在不足，“信訪、信權(quán)而不信法”的現(xiàn)象仍有發(fā)生，諸如信訪中各部門之間的“踢皮球”現(xiàn)象，上訪群眾“討價(jià)還價(jià)”的纏訪、反復(fù)上訪、越級(jí)上訪、群體性上訪現(xiàn)象等，不僅矛盾得不到較好解決，還導(dǎo)致基層群眾產(chǎn)生負(fù)面情緒?；鶎由鐣?huì)矛盾迅速化解的目標(biāo)與基層治理的維穩(wěn)導(dǎo)向要求不相適應(yīng)，在基層矛盾化解中，事前防控是關(guān)鍵，但出于維穩(wěn)目的，信訪部門把矛盾和問題分解后，移交由當(dāng)?shù)卣蛳嚓P(guān)部門進(jìn)行“穩(wěn)控”，基層社會(huì)矛盾化解呈現(xiàn)出被動(dòng)治理的特征。

4、人民調(diào)解的組織建設(shè)和司法調(diào)解的能力發(fā)揮不到位

按照司法行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，西藏的縣司法局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所工作范圍是負(fù)責(zé)全縣或全鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域的司法行政工作，如人民調(diào)解組織建設(shè)、人民調(diào)解員培訓(xùn)等。但是，目前在西藏基層相關(guān)作用還沒能充分發(fā)揮，從縣司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所人員構(gòu)成情況可看出，西藏縣級(jí)司法局與其他部門普遍合署辦公，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所一所一人現(xiàn)象較多。2020年5月，西藏六部門聯(lián)合發(fā)文加強(qiáng)司法所建設(shè)，要求到2023年基本配齊司法所工作人員。[10]在司法調(diào)解中，人民法院與人民調(diào)解組織、行政調(diào)解組織工作對(duì)接不夠協(xié)調(diào)，缺乏高效聯(lián)動(dòng)的配合機(jī)制、未能完全形成有機(jī)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體和化解矛盾鏈，造成很多矛盾爭議重復(fù)調(diào)解，導(dǎo)致調(diào)解資源浪費(fèi)。一起矛盾爭議可能經(jīng)過人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解無效后，又由政府部門主持行政調(diào)解，還是無效，最終進(jìn)入訴訟程序，又在法院進(jìn)行調(diào)解。同時(shí)，人民法院設(shè)立按照行政區(qū)劃而沒有參考人口數(shù)量導(dǎo)致司法資源不平衡問題。西藏各地法院除幾個(gè)大城市外，都是轄區(qū)面積很大，而法官數(shù)量不足，西藏自治區(qū)73個(gè)基層法院，目前僅有法官246名，其中37個(gè)基層法院只有1至2名法官，無法組成合議庭。[11]司法資源的相對(duì)不足，為建立西藏基層社會(huì)矛盾化解機(jī)制提出了新要求，由于司法不能全面覆蓋，那么基層群眾要依靠西藏傳統(tǒng)的矛盾解決方式來化解各種爭議，對(duì)此就應(yīng)加以正確引導(dǎo)，形成多元化的基層社會(huì)矛盾化解機(jī)制。

5、基層社會(huì)矛盾沖突源頭防范的協(xié)商機(jī)制仍未形成

基層社會(huì)矛盾化解的一條可行途徑是及時(shí)發(fā)現(xiàn)、并預(yù)防矛盾的發(fā)生，建構(gòu)一個(gè)利益訴求的協(xié)商對(duì)話系統(tǒng)，使得利益沖突相對(duì)各方參與到協(xié)商對(duì)話過程，使個(gè)人或者團(tuán)體的負(fù)面情緒得到發(fā)泄，從而增進(jìn)相互合作的可能性。目前，西藏基層群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制不夠完善，基層工作中有效、便捷的表達(dá)渠道還不夠多樣，一些群眾協(xié)商對(duì)話訴求受體制機(jī)制等多重因素的限制，遇到有關(guān)部門間的相互推諉，合法權(quán)益沒有得到應(yīng)有的保護(hù)，極有可能引發(fā)基層社會(huì)矛盾沖突。

四、依法治藏視域下的西藏基層社會(huì)矛盾化解機(jī)制的完善與創(chuàng)新

在尋求法治思維和法治方式解決西藏基層社會(huì)矛盾過程中，要致力于建構(gòu)旨在從源頭上預(yù)防、減少和化解西藏基層社會(huì)矛盾的新機(jī)制，必須以社會(huì)秩序形成良性互動(dòng)、促進(jìn)社會(huì)安定和諧為出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，因此，其化解機(jī)制構(gòu)建的根本原則，是在西藏建立多樣化協(xié)同發(fā)展，擁有功能多樣又相互配合的基層矛盾解決機(jī)制，這一過程中，在強(qiáng)調(diào)法治意識(shí)或者說以法律為手段解決矛盾的同時(shí)，要特別尊重民族風(fēng)俗習(xí)慣的積極作用。

（一）健全西藏基層社會(huì)矛盾化解的協(xié)同調(diào)解機(jī)制

完善西藏基層社會(huì)矛盾協(xié)同調(diào)解機(jī)制，是新時(shí)期維護(hù)西藏社會(huì)穩(wěn)定的必然要求，要充分運(yùn)用調(diào)解的方式在化解基層社會(huì)矛盾中擁有隨意性較大的這一特點(diǎn)，切實(shí)發(fā)揮出當(dāng)事人的自主性，運(yùn)用法治手段，有效協(xié)調(diào)各方面利益訴求，本著立足當(dāng)前西藏基層區(qū)情、著眼長遠(yuǎn)發(fā)展的思路，進(jìn)一步健全高效便捷的基層矛盾調(diào)解機(jī)制。

1、大力發(fā)展西藏自治地方的人民調(diào)解制度

隨著西藏經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，基層群眾自治組織化程度逐漸增強(qiáng)，針對(duì)西藏基層不斷增多的新矛盾、新沖突，應(yīng)該允許調(diào)解主體的多樣化，在傳統(tǒng)人民調(diào)解組織，即人民調(diào)解委員會(huì)的基礎(chǔ)上，可以在眾多的民間組織中設(shè)立調(diào)解機(jī)構(gòu)，如城鎮(zhèn)社區(qū)、農(nóng)村的群眾自治組織、行業(yè)組織、人民團(tuán)體、中介組織等，擴(kuò)大民間調(diào)解的組織基礎(chǔ)，積極培育自治性和自律性調(diào)解組織機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人民調(diào)解制度，能有效彌補(bǔ)西藏基層司法人員的不足。確?；鶎用懿怀龃澹ㄉ鐓^(qū)），必須建立健全“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村—組”三級(jí)矛盾爭議協(xié)同聯(lián)調(diào)機(jī)制，盡快形成人民調(diào)解員、司法助理員、警調(diào)協(xié)作員“三員協(xié)作聯(lián)調(diào)制”，實(shí)現(xiàn)矛盾爭議協(xié)同聯(lián)調(diào)的“層級(jí)化、網(wǎng)格化”，夯實(shí)基層社會(huì)矛盾化解的根基，因此，要強(qiáng)化基層調(diào)解組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和規(guī)范化建設(shè)，使基層調(diào)解組織具備“六有”，即有調(diào)解室、有銘牌、有公章、有矛盾爭議登記簿、有調(diào)解工作基礎(chǔ)臺(tái)賬、有調(diào)解例會(huì)和調(diào)解記錄。必須通過財(cái)政預(yù)算的專項(xiàng)資金，保障調(diào)解員的報(bào)酬待遇及調(diào)解組織的辦公經(jīng)費(fèi)，穩(wěn)定調(diào)解員隊(duì)伍。[12]注重加強(qiáng)人民調(diào)解組織的人員素質(zhì)、能力建設(shè)，調(diào)解隊(duì)伍素質(zhì)偏低是目前西藏基層人民調(diào)解組織普遍存在的問題，這種狀況與目前矛盾爭議廣泛、復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)反差很大。所以，加強(qiáng)調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)是做好人民調(diào)解工作的重要前提和根本保證，要通過多種途徑，諸如組織各種業(yè)務(wù)培訓(xùn)、從退休司法人員中選聘專業(yè)人員、在專業(yè)領(lǐng)域中聘請專業(yè)調(diào)解員等，優(yōu)化隊(duì)伍素質(zhì)，提高隊(duì)伍能力和水平。針對(duì)有關(guān)人民調(diào)解協(xié)議執(zhí)行效力問題，應(yīng)當(dāng)對(duì)矛盾的雙方強(qiáng)調(diào)，既然選擇了調(diào)解，就要做到誠信履行調(diào)解協(xié)議，之后可鼓勵(lì)當(dāng)事人到人民法院，對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，以增強(qiáng)調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行效力。

2、增強(qiáng)西藏自治地方行政調(diào)解的功能

目前我國大多數(shù)行政調(diào)解組織一般都是臨時(shí)設(shè)立的機(jī)構(gòu)，而專業(yè)的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)具有專業(yè)性、綜合性、高效性和主動(dòng)性的優(yōu)勢，是多樣化矛盾化解機(jī)制中不可缺少的一個(gè)環(huán)節(jié)，因此，西藏自治地方在自治權(quán)的規(guī)范下，可以相關(guān)行政機(jī)關(guān)的名義設(shè)立專職的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)。在基層公安派出所全面組設(shè)“警調(diào)對(duì)接”調(diào)解室，從基層司法所選調(diào)群眾口碑好、職業(yè)素養(yǎng)過硬的優(yōu)秀調(diào)解員作為“警調(diào)對(duì)接”專職調(diào)解員，在具備條件的社區(qū)、村依托基層警務(wù)室和司法所設(shè)立警司聯(lián)調(diào)工作站，并配備調(diào)解員，對(duì)于因治安案件引發(fā)的簡單民事爭議，由出警民警填寫矛盾爭議案件登記單，移送對(duì)接調(diào)解室，由調(diào)解室倡導(dǎo)雙方當(dāng)事人在法律、道德、公序良俗等理念下，化解矛盾平息爭議?？梢越⒂赊r(nóng)牧、民政、土地、信訪等部門聯(lián)合參與的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，配備3 到5 名專職行政調(diào)解員，共同處理專業(yè)性強(qiáng)的基層矛盾，對(duì)依法屬于某個(gè)部門調(diào)處的矛盾，移送某個(gè)部門進(jìn)行調(diào)處并配合解決。

3、正確發(fā)揮西藏自治地方司法調(diào)解對(duì)民間調(diào)解的引導(dǎo)作用

作為有著專業(yè)優(yōu)勢和豐富解決矛盾爭議經(jīng)驗(yàn)的人民法院，在訴調(diào)程序銜接、調(diào)解法律效力確認(rèn)和法律指導(dǎo)等方面發(fā)揮引領(lǐng)作用，應(yīng)當(dāng)與行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織及其他具有調(diào)解職能的組織相互協(xié)調(diào)配合。對(duì)西藏不同的基層社會(huì)矛盾調(diào)解方式進(jìn)行分類指導(dǎo)，使民間調(diào)解與司法調(diào)解相互影響、相互聯(lián)系、相互促進(jìn)。對(duì)待西藏不同地區(qū)的典型矛盾問題，各地人民法院要深入研究其特殊性和共性，對(duì)涉及民族區(qū)域自治的社會(huì)問題、法律問題進(jìn)行定期座談和研討，對(duì)人民調(diào)解員要經(jīng)常進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，分析典型案例，找出調(diào)解工作中存在的問題，及時(shí)向調(diào)解組織提出意見和建議，進(jìn)一步規(guī)范民間調(diào)解工作?；鶎尤嗣穹ㄔ?、人民法庭要指派法官對(duì)調(diào)解中心、調(diào)解工作室進(jìn)行工作指導(dǎo)，幫助、指導(dǎo)調(diào)解中心、調(diào)解工作室規(guī)范調(diào)解程序、調(diào)解筆錄、調(diào)解協(xié)議書，同時(shí)，加大對(duì)基層人民調(diào)解員、信訪干部和治保聯(lián)防等人員的法律知識(shí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高他們的政治素質(zhì)和化解矛盾爭議的專業(yè)能力和技巧。根據(jù)西藏基層司法審判改革的實(shí)際需要，以及基層群眾利益表達(dá)訴求來看，適時(shí)對(duì)“調(diào)審合一”的模式進(jìn)行改革，將更有利于推進(jìn)司法調(diào)解機(jī)制的良性運(yùn)行，更有利于實(shí)現(xiàn)公平正義，對(duì)于司法調(diào)解和審判應(yīng)適當(dāng)分離，積極開展訴前調(diào)解活動(dòng)，其是西藏基層人民法院有效化解基層社會(huì)矛盾的重要途徑。西藏的基層人民法院應(yīng)建立法官助理訴前調(diào)解、人民陪審員和特邀調(diào)解員參與調(diào)解等制度，深入基層了解爭議，努力化解矛盾，減少訴訟。西藏基層人民法院可將訴前調(diào)解設(shè)為某些特定類型民事案件，如婚姻爭議、財(cái)產(chǎn)繼承、家庭矛盾、鄰里沖突等的訴訟前置程序，當(dāng)事人在向人民法院起訴前需先提出調(diào)解申請，否則人民法院不予受理，訴前調(diào)解成功后，法院可以直接出具民事調(diào)解書，承認(rèn)訴前調(diào)解協(xié)議的法律效力，從而使訴前調(diào)解協(xié)議有了強(qiáng)制執(zhí)行效力。

（二）適當(dāng)發(fā)揮地方民族習(xí)慣在西藏基層社會(huì)矛盾化解中的作用

在性質(zhì)上我們把人民調(diào)解歸入民間調(diào)解之中，是由于其雖然受基層司法行政部門及人民法院的指導(dǎo)，相關(guān)組織、人員與活動(dòng)規(guī)則要以《人民調(diào)解法》等法律法規(guī)制度為依據(jù)，但屬性仍是群眾自治活動(dòng)，因而，在西藏的實(shí)際工作中，群眾往往把“當(dāng)事人的自行調(diào)解（協(xié)商私了）”稱為民間調(diào)解，其是由各地傳統(tǒng)的矛盾解決手段與方式的延續(xù)，其不太依托正式制度，這種民間調(diào)解通常由傳統(tǒng)的民間有威望人士主持，并以地方風(fēng)俗習(xí)慣等傳統(tǒng)規(guī)范為主要依據(jù)。但由于各地的民間有威望人士常被人民調(diào)解委員會(huì)聘任為調(diào)解員，因此，民間方式的兩種調(diào)解在運(yùn)作、特點(diǎn)上存在一定交匯的地方。西藏各地的民間調(diào)解機(jī)制解決了基層絕大多數(shù)的民事爭議，是化解西藏基層社會(huì)矛盾的有機(jī)組成部分，其不但緩解了司法機(jī)關(guān)的訴訟資源不足問題，減少了當(dāng)事人爭議成本，避免了民眾對(duì)抗，同時(shí)減輕了信訪、上訪等從基層“溢出”的社會(huì)矛盾帶來的壓力。

1、對(duì)于地方民族習(xí)慣的正確認(rèn)識(shí)

在西藏，藏傳佛教對(duì)民眾行為的影響較為深厚。地方民族風(fēng)俗習(xí)慣為普通民眾所熟知、認(rèn)可和遵守，在一定程度上也會(huì)促成基層矛盾糾紛的化解。同時(shí)，由于地方民族風(fēng)俗習(xí)慣具有一定的長期性，因此，不應(yīng)忽視其在解決西藏基層社會(huì)矛盾方面的作用。[13]有關(guān)西藏地方民族風(fēng)俗習(xí)慣，我們不能單純地從“合法”與“非法”的角度進(jìn)行對(duì)與錯(cuò)的評(píng)判，而要站在社會(huì)性、民族性的角度進(jìn)行分析，積極倡導(dǎo)民族風(fēng)俗習(xí)慣與社會(huì)主義法治要求相符合。實(shí)際上，民族習(xí)慣在西藏基層社會(huì)矛盾調(diào)解過程中，與司法機(jī)關(guān)依靠法律化解矛盾具有內(nèi)在價(jià)值上的一致性，功能上的互補(bǔ)性，程序上的銜接性，故而對(duì)于民族習(xí)慣法在西藏基層社會(huì)矛盾解決機(jī)制中的積極因素值得重視。

2、對(duì)于地方民族習(xí)慣的合法適用

西藏的地方民族習(xí)俗承襲于古老習(xí)慣，與鄉(xiāng)土社會(huì)有著天然的契合性，是藏民族成員在長期的生產(chǎn)、生活和相互交往中共同形成、信守的社會(huì)行為規(guī)則，其目的是要保持和維護(hù)有利于本民族整體的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序。[14]地方民族風(fēng)俗習(xí)慣雖然不屬于國家法律的范疇，但是卻在解決西藏基層社會(huì)矛盾方面起著特殊的作用。在合法的前提下，這些風(fēng)俗習(xí)慣與國家法律之間相輔相成，共同為西藏基層社會(huì)矛盾的化解提供可能的多元模式。因此，西藏民間化解基層社會(huì)矛盾方法、手段和依據(jù)的地方民族風(fēng)俗習(xí)慣，在不違反《憲法》和公民基本權(quán)利的情形可以區(qū)別運(yùn)用。按照心理認(rèn)同意識(shí)，因地制宜地適用地方風(fēng)俗習(xí)慣來化解西藏基層社會(huì)矛盾，能夠很好地反映出經(jīng)過當(dāng)事人內(nèi)心確認(rèn)后，雙方達(dá)成共識(shí)而化解矛盾的基層民眾實(shí)際訴求。西藏農(nóng)牧區(qū)事實(shí)婚姻引發(fā)的糾紛，往往會(huì)綜合考量傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣的因素。

3、化解西藏基層社會(huì)矛盾的主體中當(dāng)?shù)孛耖g有威望人士作用顯著

在國家法律規(guī)定的范圍內(nèi)，民間有威望人士參與矛盾糾紛化解具有重要意義和作用。西藏農(nóng)牧區(qū)基層民眾認(rèn)可的民間有威望者人士，他們在西藏農(nóng)牧區(qū)群眾中威信頗高，在具體矛盾化解中正是運(yùn)用其自身在當(dāng)?shù)厝罕娭行纬傻耐辛ν苿?dòng)矛盾雙方達(dá)成和解方案的共識(shí)，使其成為西藏基層化解矛盾的有效方式之一。當(dāng)民間調(diào)解找有威望者解決矛盾時(shí)，表明雙方當(dāng)事人都希望及時(shí)、便捷解決問題，而不太強(qiáng)調(diào)程序的正式，而地方民族風(fēng)俗習(xí)慣在解決矛盾時(shí)正是這一特色，表現(xiàn)出解決矛盾的方式靈活，如依照當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣協(xié)商、調(diào)解；場所不固定，如田間地頭、住所；程序便捷，如一般無須提供相關(guān)部門的證明材料；處理結(jié)果多樣，如金錢補(bǔ)償、賠禮道歉等。尤其是在處理涉及民族風(fēng)俗習(xí)慣相關(guān)矛盾的時(shí)候，由民間有威望者出面釋理說法往往會(huì)起到事半功倍的作用，而且由民間有威望者參與或主持的調(diào)解中，具有無形的約束力，當(dāng)事人在多數(shù)情況下能夠以較為積極主動(dòng)的態(tài)度參加調(diào)解，且容易達(dá)成調(diào)解協(xié)議，調(diào)解結(jié)果也容易得到履行。

（三）優(yōu)化全方位的西藏基層社會(huì)矛盾預(yù)防、排查與利益訴求表達(dá)機(jī)制

根據(jù)西藏基層社會(huì)矛盾化解工作的需要，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)相關(guān)預(yù)防、排查工作機(jī)制的重要性，其與基層社會(huì)矛盾化解機(jī)制的質(zhì)量具有必然關(guān)系，同時(shí)，建設(shè)配套的群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制，是保障基層社會(huì)矛盾有效化解的重要條件。

1、健全西藏基層社會(huì)矛盾預(yù)防機(jī)制

對(duì)西藏基層社會(huì)矛盾信息監(jiān)測機(jī)制進(jìn)行不斷完善，依托原有的民族宗教部門、信息統(tǒng)計(jì)部門、司法所、社區(qū)警務(wù)室等，或新設(shè)立的專門信息監(jiān)測機(jī)構(gòu)，通過社區(qū)進(jìn)戶、進(jìn)村入戶、調(diào)査訪談等信息收集，經(jīng)過大數(shù)據(jù)分析各類矛盾等信息化手段，有效拓寬信息傳遞渠道，報(bào)送西藏基層社會(huì)矛盾的基本信息，及時(shí)分析和預(yù)測社會(huì)焦點(diǎn)問題和存在的不安定因素，使基層管理者做好預(yù)知判斷的準(zhǔn)備，不斷提高自身預(yù)防熱點(diǎn)、敏感問題的能力，將基層民意及時(shí)提供給自治區(qū)各級(jí)黨委、政府，協(xié)助其能夠科學(xué)決策，最大限度地降低基層社會(huì)矛盾發(fā)生概率，避免將個(gè)人之間的矛盾上升為群體事件，將正常的利益訴求被藏獨(dú)分裂勢力所利用，演變?yōu)閹в姓我蛩氐臎_突，從源頭上識(shí)別矛盾的發(fā)生，做到早發(fā)現(xiàn)早預(yù)防，牢牢掌握化解西藏基層社會(huì)矛盾工作的主動(dòng)權(quán)。

2、創(chuàng)新西藏基層社會(huì)矛盾排查機(jī)制

西藏各地基層按照“抓早期發(fā)現(xiàn)、抓細(xì)小苗頭、抓快速應(yīng)對(duì)”的要求，應(yīng)建立基層社會(huì)矛盾定期排查工作制度，特別是政治敏感時(shí)段、重要節(jié)假日和國家重大政治活動(dòng)前，組織專人對(duì)重點(diǎn)單位、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)人和事進(jìn)行專項(xiàng)排查，特別是對(duì)纏訪鬧訪和反復(fù)上訪對(duì)象進(jìn)行重點(diǎn)排查。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、重點(diǎn)部門要嚴(yán)格落實(shí)“月排查、月分析、月報(bào)告”制度，行政村（居民社區(qū)）原則上每周開展一次基層社會(huì)矛盾爭議排查，并上報(bào)工作情況，西藏各地縣級(jí)司法局可定期啟動(dòng)“社會(huì)矛盾大排査化解法治宣傳活動(dòng)”，組織各級(jí)人民調(diào)解組織，對(duì)基層社會(huì)矛盾進(jìn)行“拉網(wǎng)式”排查，對(duì)一些苗頭性、傾向性爭議問題進(jìn)行提前預(yù)判，對(duì)排查出的各類矛盾及時(shí)進(jìn)行歸類、排隊(duì)、分流，嚴(yán)格執(zhí)行“分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口調(diào)處”的要求，明確責(zé)任人，迅速將問題處理在萌芽狀態(tài)，切實(shí)做到預(yù)防走在排查前，排查走在調(diào)解前，調(diào)解走在激化前，最大限度地將矛盾爭議化解在基層，實(shí)現(xiàn)矛盾沖突第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)、第一時(shí)間報(bào)告、第一時(shí)間化解，確保小事不出村（社區(qū)）、大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），矛盾不上交，不激化、不擴(kuò)散。

3、暢通群眾利益訴求表達(dá)渠道

保障基層群眾訴求表達(dá)的權(quán)利，是法治西藏建設(shè)的基本要求，基層社會(huì)矛盾要靠疏而非堵。[15]因此，要完善信訪日常工作機(jī)制，特別要高度重視初信初訪環(huán)節(jié)，建立首辦責(zé)任制，規(guī)范登記、受理、調(diào)查、報(bào)批、轉(zhuǎn)辦、反饋等辦理程序，對(duì)排查出來的疑難復(fù)雜信訪問題，要落實(shí)牽頭配合單位及具體責(zé)任人，確保每一起突出的矛盾爭議都有一套具體解決方案、有一套化解辦法。群眾利益訴求在處理過程中必須強(qiáng)化透明度和公正性，這就要求我們在相關(guān)問題處理中讓群眾能夠查詢、跟蹤與督促，對(duì)問題結(jié)果能夠及時(shí)評(píng)價(jià)，以切實(shí)提高信訪實(shí)效性和公信力。

（四）重視民族區(qū)域自治立法對(duì)西藏基層社會(huì)矛盾有效化解的保障作用

加強(qiáng)和創(chuàng)新西藏基層社會(huì)矛盾化解機(jī)制的根本在于堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)部門認(rèn)真組織實(shí)施，切實(shí)發(fā)揮基層黨組織、黨員的引領(lǐng)帶頭作用，形成西藏基層社會(huì)矛盾化解的統(tǒng)一局面?；鶎痈骷?jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)實(shí)行責(zé)任包干制，對(duì)分管區(qū)域、行業(yè)的矛盾沖突化解工作實(shí)行“一把手工程”，建立和完善領(lǐng)導(dǎo)約訪制度、定期接待群眾來訪等工作機(jī)制?；鶎泳唧w部門要對(duì)本單位系統(tǒng)的預(yù)防化解基層社會(huì)矛盾工作采取責(zé)任制，落實(shí)工作責(zé)任必須到人。同時(shí)，各級(jí)黨委、政府必須定期對(duì)各部門、各單位的矛盾爭議排查調(diào)處工作開展督促檢查，及時(shí)將疑難矛盾爭議的化解工作落實(shí)到具體部門和責(zé)任人。健全西藏各地縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）穩(wěn)定的基層社會(huì)矛盾化解工作機(jī)構(gòu)和機(jī)制，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治維穩(wěn)信訪中心的組織協(xié)調(diào)作用，對(duì)基層矛盾爭議實(shí)行統(tǒng)一受理、集中梳理、限期辦理，使基層組織提早發(fā)現(xiàn)、就地化解矛盾沖突的首道防線作用得到充分發(fā)揮。

西藏基層社會(huì)矛盾化解經(jīng)驗(yàn)應(yīng)及時(shí)制度化、規(guī)范化、程序化。雖然西藏各地目前在實(shí)踐中已經(jīng)初步形成了群眾自治調(diào)解、信訪專業(yè)部門化解和司法機(jī)關(guān)最終訴訟解決等形式多樣的基層矛盾化解方式，但各種基層矛盾化解方式之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一、功能互助、程序銜接的功能機(jī)制還沒有形成。若要構(gòu)建一種有效機(jī)制，就必須有對(duì)應(yīng)制度來保障，而且還要在實(shí)踐運(yùn)作中進(jìn)一步完善。所以，相關(guān)引導(dǎo)規(guī)范和規(guī)制要求必須通過立法來確立，基層矛盾化解的模式創(chuàng)新也應(yīng)該經(jīng)過反復(fù)的實(shí)踐加以探索完成，法治西藏建設(shè)的實(shí)現(xiàn)離不開西藏地方法制建設(shè)，依法治藏圖景中的西藏基層社會(huì)矛盾化解的地方法制建設(shè)應(yīng)做好三個(gè)方面：一是根據(jù)西藏自治地方的特殊區(qū)情，對(duì)相關(guān)法律或行政法規(guī)做出某些補(bǔ)充和變通規(guī)定，當(dāng)前應(yīng)盡快制定基層矛盾化解的地方法規(guī)；二是涉及西藏民族區(qū)域自治地方性事務(wù)行使立法權(quán)自治權(quán)的情形，規(guī)范和完善地方民族習(xí)慣法，在堅(jiān)持國家法的前提下，吸收合理、實(shí)用的民間規(guī)范，發(fā)揮地方民族習(xí)慣法的靈活性，將其納入法制化體系中，融入正式制度的組成部分，發(fā)展既符合國家法律的基本精神，又能滿足西藏基層地方法律法規(guī)的需要，基層群眾樂于接受，既能體現(xiàn)地方民族文化的積極因素，又保證國家法律、法規(guī)的權(quán)威性，保證國家法律制度的有效實(shí)施；三是針對(duì)某些方面國家還未出臺(tái)法律或行政法規(guī)的情況下，可依照民族自治地方的實(shí)際情形和需要，自治立法先行，進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)積累，由于西藏是民族自治地方，經(jīng)濟(jì)社會(huì)、文化發(fā)展的水平與內(nèi)地省區(qū)有很大的不同，這樣就為西藏的地方民間行為規(guī)范保留了生存的空間，西藏地方法制化建設(shè)是依法治藏中最能切合法治具體化之要求的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。

因此，西藏應(yīng)運(yùn)用《憲法》《民族區(qū)域自治法》《立法法》賦予的民族自治地方立法自治權(quán)，充分運(yùn)用單行條例這一民族區(qū)域自治立法模式，其具有立法內(nèi)容的單一性和制定程序的相對(duì)靈活性特點(diǎn)，加快西藏基層社會(huì)矛盾化解機(jī)制的自治立法進(jìn)程，為適應(yīng)新形勢下西藏基層社會(huì)矛盾化解的需要，總結(jié)西藏在化解基層社會(huì)矛盾工作中所積累的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，把其中行之有效又具有普遍意義的規(guī)定上升為民族自治地方單行法規(guī)，根據(jù)西藏當(dāng)前基層社會(huì)矛盾的實(shí)際情況，結(jié)合國家和自治區(qū)的相關(guān)化解基層社會(huì)矛盾法規(guī)及政策，可考慮制定《西藏自治區(qū)基層社會(huì)矛盾化解機(jī)制促進(jìn)條例》，以滿足西藏基層社會(huì)矛盾化解的需要，完善西藏地方民族立法。

結(jié) 語

西藏基層社會(huì)矛盾化解是一項(xiàng)長期的、復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，是建設(shè)和諧穩(wěn)定西藏的基礎(chǔ)性工作，必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，形成合力。需要將法規(guī)、政策、制度、規(guī)則、化解主體等要素有機(jī)組合起來，加強(qiáng)基層社會(huì)矛盾隱患排查預(yù)警，尊重基層矛盾各調(diào)解主體的創(chuàng)造性，建立正式制度與民間習(xí)慣之間的商談渠道，推動(dòng)和完善不同化解方式之間的有效銜接，形成一套穩(wěn)定協(xié)同的化解范式。實(shí)際工作中，要善于總結(jié)過去好的、易于操作并取得良好社會(huì)效果的做法，把它們通過民族區(qū)域自治立法上升為規(guī)則或法律，可以為預(yù)防和減少各種基層矛盾發(fā)揮作用，也可以為各類矛盾爭議的解決提供法律上的依據(jù)。因此，在構(gòu)建西藏基層社會(huì)矛盾化解機(jī)制的過程中，不僅要考慮西藏民族文化的獨(dú)特性，而且要特別重視矛盾調(diào)解不同方式間的合作，不同規(guī)范體系的相容性問題，以及基層民眾正常的利益訴求，從而充分發(fā)揮西藏基層社會(huì)矛盾化解機(jī)制在法治西藏建設(shè)進(jìn)程中的促進(jìn)作用。