依法治藏視域下西藏基層社會矛盾化解機制研究

黃 林，侯 明

（西藏民族大學(xué)法學(xué)院 陜西咸陽 712082）

全面推進法治西藏建設(shè)的基礎(chǔ)在基層，工作重點也應(yīng)該放在基層。在這個過程中，基層社會矛盾的有效化解對于西藏法治化進程會產(chǎn)生直接影響。黨的十九大報告強調(diào)要“加強預(yù)防和化解社會矛盾機制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾”。[1]西藏正處于進入新時代的關(guān)鍵節(jié)點，由于是后發(fā)展地區(qū)，草場退化、環(huán)境脆弱以及經(jīng)濟補償機制不完善等問題，導(dǎo)致社會各方訴求眾多，各種矛盾凸顯，相關(guān)利益的沖突具有類型多樣、內(nèi)容繁雜、調(diào)解處置困難、矛盾容易激化等特點，如果普通的利益矛盾以宗教信仰問題的形式表現(xiàn)出來，加之受到境外藏獨分裂勢力的挑唆，就會影響國家安全。因此，正確認識與把握新形勢下西藏基層社會矛盾的特點和規(guī)律，妥善處理、化解基層社會矛盾與沖突，對各種矛盾做到盡早發(fā)現(xiàn)、盡快化解、妥善處置，已成為在法治化路徑下更好地構(gòu)建西藏基層社會矛盾化解機制的當務(wù)之急。有效化解基層社會矛盾是西藏基層社會治理的重要一環(huán)，是深化法治西藏建設(shè)，維護西藏社會和諧穩(wěn)定，推動西藏地方經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，能夠為西藏地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供良好的法治基礎(chǔ)，是推動西藏社會治理和體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)性工作。

一、依法治藏視域下西藏基層社會矛盾化解的法治機理分析

（一）西藏基層社會矛盾的有效化解是貫徹依法治國方略、建設(shè)法治西藏的必然要求

依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，是中國特色社會主義法律制度的實踐要求。全面推進依法治藏，是西藏落實依法治國基本方略在民族自治地方的具體體現(xiàn)，是建設(shè)法治中國的重要一環(huán)，而有效化解西藏基層社會矛盾，是進行法治西藏建設(shè)的重要基礎(chǔ)，是推進西藏社會經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、實現(xiàn)全面建成小康社會的必然要求，基層社會矛盾的化解和法治建設(shè)從來就是社會治理中密切關(guān)聯(lián)的兩個方面，因此，要使西藏的基層社會矛盾在法治框架下規(guī)范化解，健全完善具有西藏地方特色的基層社會矛盾化解機制必不可少。法治化方式解決基層社會矛盾，是法治思維與法治方式在解決矛盾實踐中的具體運用，只有依法解決矛盾才能徹底化解爭議沖突。依法化解矛盾具有很強的規(guī)范性和明確性，必須通過正規(guī)化手段和制度化路徑，以規(guī)則為導(dǎo)向，按照法定程序化解矛盾沖突，在法治理念下鼓勵人們依法尋求有效途徑解決矛盾，并且我們的社會能提供有效的矛盾解決機制。[2]法治化方式解決基層社會矛盾的根本即在于使基層社會矛盾平復(fù)，并修復(fù)社會秩序或者重建社會秩序。但目前看來，西藏基層社會矛盾的有效化解仍然是法治西藏建設(shè)的薄弱之處，由于西藏自然環(huán)境惡劣，基層群眾文化水平偏低，法治意識淡薄，加之法治力量不足，基層社會矛盾呈現(xiàn)增多趨勢，因此，西藏基層社會矛盾在法治化解決的創(chuàng)造性實踐過程，就是對法治西藏建設(shè)的豐富和完善，是對依法治藏理念的發(fā)展和落實。依法治藏是西藏基層社會矛盾法治化解決的實現(xiàn)目標和價值追求，沒有西藏基層社會矛盾的法治化解決，就不可能有西藏法治化完善，推進法治西藏建設(shè)必須打牢基礎(chǔ)，而西藏基層社會矛盾的有效化解是最基本的工作，基層社會矛盾解決了，依法治藏的基礎(chǔ)就實了。

（二）依法化解基層社會矛盾是實現(xiàn)新時期西藏社會安定和諧的堅實基礎(chǔ)

依法化解西藏基層社會矛盾，必須堅持“以群眾利益為中心”的價值導(dǎo)向，其矛盾的預(yù)警和化解機制，需要充分保障西藏各族群眾基本權(quán)利，必須以維護國家利益和西藏社會公共利益為根本出發(fā)點與最終目的，借助多種矛盾化解機制，有效運用法律法規(guī)與公序良俗來解決復(fù)雜的社會矛盾爭議，實現(xiàn)矛盾解決法律機制與社會功能的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，能夠最大程度地維護西藏社會的和諧穩(wěn)定。這一過程中，依法防止西藏基層矛盾沖突的發(fā)生是首要環(huán)節(jié)，這就要求實際工作中要實現(xiàn)維護穩(wěn)定與依法維權(quán)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，必須強化預(yù)防意識，建立暢通的利益表達渠道，優(yōu)化基層社會管理。同時，充分運用基層組織的自治性在基層社會矛盾化解中的特殊作用，切實做好尋求法、理、情的有機統(tǒng)一，以基層群眾的利益關(guān)系為主線，以法律為準繩，有效利用社會力量，充分運用多種調(diào)解手段來化解矛盾沖突。西藏在法治化解決基層矛盾中要將抓工作重點與解決現(xiàn)實問題相結(jié)合，隨著西藏經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段，基層社會治理日益復(fù)雜、任務(wù)繁重，但基層社會矛盾解決機制既有的問題日益凸顯，法治作為社會矛盾解決的最優(yōu)模式，其具有程序穩(wěn)定規(guī)范、預(yù)判效果明顯、權(quán)責(zé)利明晰等特點，實踐告訴我們，當法治成為社會矛盾解決的普世價值和行為規(guī)程時，眾多難題會迎刃而解。新形勢下，要有效化解各種影響西藏社會穩(wěn)定的矛盾和沖突，必須運用法治的手段，把問題解決在基層，把矛盾化解在基層。[3]基層社會矛盾的解決直接面對群眾，事關(guān)群眾切身利益，影響到黨和國家大政方針在西藏的貫徹落實和西藏的長治久安，必須強化法治理念在化解西藏基層社會矛盾中的權(quán)威地位。新形勢下的西藏基層社會治理，要把實現(xiàn)與維護、發(fā)展與完善最廣大群眾的根本利益，作為西藏基層社會矛盾化解的最重要目標，把依靠群眾積極參與作為推進西藏基層社會矛盾化解的根本方式，把群眾的滿意與認可作為檢驗西藏基層社會矛盾化解成效的根本標準。

二、依法治藏視域下西藏基層社會矛盾的總體情況

（一）當前西藏基層社會矛盾的主要表現(xiàn)形式

這里將西藏基層社會矛盾概括為：發(fā)生在西藏自治地方縣區(qū)級以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處、村委會、居委會所轄區(qū)域內(nèi)的人民群眾間利益爭議的一種非敵我性質(zhì)的矛盾和沖突。隨著西藏各方面改革的穩(wěn)步推進和經(jīng)濟的跨越式發(fā)展，相關(guān)利益格局的調(diào)整，所伴隨著深刻的社會變遷，西藏基層社會矛盾處于凸顯的多發(fā)期。

按照橫向?qū)Ρ鹊哪Ｊ剑盐鞑鼗鶎由鐣芊譃槌鞘蓄惻c農(nóng)牧區(qū)類，西藏基層社會矛盾在城市中主要表現(xiàn)為五個方面：其一，因家事鄰里關(guān)系而引發(fā)的矛盾沖突，主要為婚姻、財產(chǎn)、繼承、撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、家庭暴力、鄰里物業(yè)等方面爭議。由于高層住宅的普及，居民之間的公共空間相鄰權(quán)爭議呈現(xiàn)出較快增長的態(tài)勢。其二，涉及房地產(chǎn)因素而引發(fā)的矛盾沖突，主要表現(xiàn)為因征地拆遷中在補償標準、安置方式和開發(fā)建設(shè)用途等方面出現(xiàn)大量爭議。因建筑施工或工程承包使用農(nóng)民工，而引發(fā)的農(nóng)民工勞務(wù)報酬及用工損傷損害爭議。其三，因勞動關(guān)系、社會保障、醫(yī)療關(guān)系等問題而導(dǎo)致的矛盾沖突，主要涉及勞動合同、工資收入分配、福利待遇、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷認定、醫(yī)患矛盾等方面。其四，因商品質(zhì)量服務(wù)、道路交通事故而引發(fā)的矛盾沖突，主要涉及商品的質(zhì)量問題、售后服務(wù)問題和營銷合同問題，損害賠償?shù)?。其五，非正常信訪引發(fā)的矛盾沖突，主要表現(xiàn)為上訪人鬧訪、纏訪或越級訪，這類矛盾往往形成大量人員聚集，是引發(fā)群體性事件的導(dǎo)火索，已成為影響西藏社會穩(wěn)定的突出問題。

西藏基層社會矛盾在農(nóng)牧區(qū)主要表現(xiàn)為五個方面:其一，因婚姻家庭關(guān)系、鄰里關(guān)系而引發(fā)的離婚、子女撫養(yǎng)、遺產(chǎn)繼承、分家析產(chǎn)等簡單民事爭議。由于舊的民族風(fēng)俗習(xí)慣的影響以及法律法規(guī)宣傳落實不到位，農(nóng)牧民沒有進行法定登記、卻以夫妻關(guān)系同居的現(xiàn)象大量存在，另外在西藏農(nóng)牧區(qū)重婚、買賣婚姻、早婚等現(xiàn)象也都時有發(fā)生，當解除同居關(guān)系時易引發(fā)各種矛盾。[4]其二，由宅基地劃分、草場使用、土地承包經(jīng)營權(quán)、項目征地拆遷等引發(fā)的經(jīng)濟矛盾和沖突。在西藏農(nóng)牧區(qū)，草場矛盾沖突和土地矛盾沖突最為突出，土地是農(nóng)牧民的命根子，是其賴以生存的基礎(chǔ)。隨著中央加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革、各種惠農(nóng)政策不斷出臺，西藏農(nóng)牧區(qū)涉及土地問題越來越凸顯，往往是由于土地承包歷史久遠，其過程中對具體地界劃分不清、權(quán)屬不明、流轉(zhuǎn)無序等，人為地給后來的人地矛盾埋下了隱患。其三，由蟲草采挖、牲畜歸屬、環(huán)境保護、道路交通事故等引發(fā)的特定矛盾和沖突等。其四，由村務(wù)管理、干群關(guān)系等引發(fā)的鄉(xiāng)村治理矛盾，主要表現(xiàn)在村級黨支部和村民委員會換屆選舉，民主管理，村務(wù)公開，村級經(jīng)濟收入分配與土地征收補償款使用等方面。其五，因醫(yī)療、環(huán)保、移民安置、土地三權(quán)分置改革等引發(fā)的新型糾紛。

（二）關(guān)于當前西藏基層社會矛盾的客觀認識

在新的歷史條件下，隨著西藏經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，相應(yīng)的利益糾紛緣由趨于復(fù)雜，當西藏基層社會矛盾產(chǎn)生后，如若不能得到及時有效化解，或是群眾訴求渠道不暢，或是權(quán)益爭議救濟機制不完善，當事人就容易出現(xiàn)不滿情緒，即便是細小的矛盾沖突，往往會產(chǎn)生嚴重的連鎖反應(yīng)，極有可能引發(fā)惡性刑事案件或群體性事件，成為西藏社會不穩(wěn)定的重要因素。因此，必須客觀、全面地看待西藏基層社會矛盾的發(fā)生：其一，西藏在新時代建設(shè)進程中，各種基層社會矛盾的產(chǎn)生不可避免，基層社會矛盾的形成與出現(xiàn)，從其根源上來說是當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型、利益結(jié)構(gòu)調(diào)整等眾多因素作用的結(jié)果，社會生活中都會存在矛盾和沖突，矛盾沖突的產(chǎn)生是常態(tài)，并不為懼，可怕的是沒有化解矛盾的體制和機制。[5](P154)其二，在西藏的基層工作中，有相當一部分群眾法律意識較為淡薄，其過激行為往往帶有盲從性，由于農(nóng)牧區(qū)特殊的地理環(huán)境，群眾居住非常分散且遠離城鎮(zhèn)，同時，生活區(qū)域又相對封閉、信息傳播不暢，普法教育推廣不深，群眾缺乏法治觀念和通過以正常程序進行利益表達訴求的意識，當受到他人煽動利誘，極易盲目地參與到群體性事件中。其三，由于舊西藏封建部落意識、風(fēng)俗習(xí)慣的長期存在和影響，有些藏族民眾仍是習(xí)慣于采取舊時家族械斗的方式處理家庭、個人之間的民事爭議，致使一些簡單的個體矛盾沖突被迅速尖銳化、擴大化，造成群體性事件。其四，當前西藏的反分裂斗爭形勢復(fù)雜嚴峻，上述矛盾若沒有得到及時化解，就有可能被藏獨分裂勢力和別有用心的人所利用，以群眾樸素的民族、宗教感情來尋找各種借口，造成一般的社會矛盾在利益紛爭中往往轉(zhuǎn)化或者包含民族、宗教等問題，使本來普通的爭議敏感化、復(fù)雜化，使個體矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿后w性事件。因此，西藏基層社會矛盾產(chǎn)生原因是多方面的，在進行矛盾化解時，必須要對相關(guān)基層社會矛盾有著理性的認識，必須正確把握處理新時期西藏基層各種社會矛盾的主動權(quán)，要在加強社會治理進程中充分掌握基層社會矛盾產(chǎn)生的根源，從源頭上化解基層社會矛盾，并采取預(yù)防措施防止此類基層社會矛盾的再次發(fā)生。預(yù)防、減少和化解西藏基層社會矛盾，是西藏自治地方政府的基本任務(wù)與職責(zé)所在，政府作為社會公共服務(wù)的主要提供主體，必須負起管理責(zé)任，在送法下鄉(xiāng)、提供基層社會矛盾化解機制和途徑等方面發(fā)揮優(yōu)勢，要特別注重作為社會公共產(chǎn)品的矛盾沖突化解機制的建設(shè)、完善和創(chuàng)新。[6]

三、依法治藏視域下西藏現(xiàn)有化解基層社會矛盾的機制與不足

西藏地方在化解基層社會矛盾過程中，堅持“預(yù)防為主，訴調(diào)結(jié)合”工作方針，各級機構(gòu)組織主動參與基層社會矛盾調(diào)處，通過建立人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解三位一體的聯(lián)動機制，探索構(gòu)建了一個綜合的、多元化的基層社會矛盾化解機制，促進了不同部門的調(diào)解資源優(yōu)化組合，初步形成了基層社會矛盾化解的整體合力。

（一）西藏現(xiàn)有化解基層社會矛盾機制構(gòu)成

目前，西藏在基層治理中已初步形成官方主導(dǎo)調(diào)解的矛盾化解機制和民間調(diào)解方式的矛盾化解機制兩大類，前者主要有行政調(diào)解和司法調(diào)解等形式，而后者主要包括當事人自行調(diào)解（協(xié)商私了）、人民調(diào)解等形式。其中行政調(diào)解中，以公安派出所為中心的治安矛盾沖突化解機制、各級信訪組織的信訪調(diào)解以及相關(guān)政府職能部門為中心的調(diào)解機制（如勞動部門的勞動爭議調(diào)解）為主；人民調(diào)解主要包括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、村委會、居委會中的人民調(diào)解委員會調(diào)解。

1、人民調(diào)解機制

長期以來，人民調(diào)解在化解西藏基層社會矛盾沖突過程中發(fā)揮著非常重要的作用。人民調(diào)解制度有著鮮明的中國特色，其組織是人民調(diào)解委員會，是一種依法設(shè)立的群眾性自治組織，具有在群眾活動中進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的功能，其性質(zhì)帶有明顯的自治性和民主性，[7]從實際效果來看，人民調(diào)解制度作為非訴訟矛盾化解機制，在處理矛盾、化解沖突方面具有及時高效的特點，可以用相對較短的時間促使矛盾沖突雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上得以妥善解決，有效降低解決爭議成本，防止矛盾激化，特別是在預(yù)防“民事轉(zhuǎn)刑事”方面具有突出的優(yōu)勢。在西藏農(nóng)牧區(qū)以司法所為中心，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會、村委會人民調(diào)解委員會和村調(diào)解小組三級調(diào)解組織；在城市以街道辦事處中心，形成了社區(qū)人民調(diào)解委員會，以及大量行業(yè)調(diào)解組織、特殊部門調(diào)解組織等。西藏的基層人民調(diào)解的網(wǎng)絡(luò)體系不斷完善，目前全區(qū)已建立人民調(diào)解組織7037 個，其中已有224 個行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織，基本形成了“橫向到邊、縱向到底、多方參與”的人民調(diào)解格局。[8]

2、行政調(diào)解機制

行政調(diào)解是我國各級政府部門履行職責(zé)的一種手段，人們常說的“有困難找政府”的俗語，就反映出人民群眾對于政府機關(guān)有著強烈的信賴性，在發(fā)生矛盾爭議的時候一般傾向于尋求政府相關(guān)部門的化解。西藏的實際工作中主要體現(xiàn)在，其一，公安派出所相關(guān)治安矛盾沖突的解決，由于基層群眾對公安機關(guān)作為執(zhí)法機關(guān)這一情形的高度認可，以及矛盾化解所特有的便捷免費性、快速主動性和一定程度的強制性等特點，滿足了基層群眾對矛盾沖突盡快解決的基本要求，因此，今后相關(guān)治安矛盾沖突還會流向公安派出所，同時，排查預(yù)防矛盾爭議也是其基層警務(wù)工作的重點。其二，通過信訪解決矛盾，其往往以政策性矛盾爭議為主，諸如疑難法律問題、歷史遺留問題和特殊政策適用問題等。信訪是人民群眾向政府特定部門直接的利益訴求和相應(yīng)的權(quán)利救濟渠道，與其他矛盾化解機制相對比，信訪能夠綜合協(xié)調(diào)眾多行政資源，促使相關(guān)問題得到快速解決。

3、司法調(diào)解機制

司法調(diào)解就是雙方當事人在人民法院審判組織的主持下，就相關(guān)爭議進行平等協(xié)商、達成調(diào)解協(xié)議來解決矛盾沖突的司法活動。司法調(diào)解具有調(diào)解的簡便性、靈活性和司法審查的權(quán)威性，能夠迅速有效地化解不同民事主體之間各種矛盾爭議，因為，司法調(diào)解本身就是人民法院行使審判權(quán)的一種前置程序，其促成的調(diào)解協(xié)議與判決具有同等的法律效力，這種法定性和執(zhí)行力是其他調(diào)解方式所不具有的。西藏是后發(fā)展地區(qū)，相應(yīng)的法治化進程相對緩慢，筆者在西藏基層調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，長期生活在農(nóng)牧區(qū)的民眾淳厚樸實，當發(fā)生矛盾沖突時人們一般不愿意通過司法機關(guān)來解決爭議，而是喜歡選擇有威望者調(diào)解、自行協(xié)商和解的方式，這反映出地方民族傳統(tǒng)習(xí)慣、宗教習(xí)俗以及道德信念在基層社會矛盾化解中仍有一定影響。因此，為了迅速有效地化解矛盾，對于地方民族傳統(tǒng)習(xí)慣中的積極因素，司法調(diào)解中可以充分利用。

（二）西藏現(xiàn)有化解基層社會矛盾機制存在的問題

西藏現(xiàn)有基層矛盾化解機制可以理解為是一種聯(lián)合的調(diào)解機制，在解決基層矛盾沖突和社會綜合治理方面發(fā)揮了重要作用。但是，面對社會領(lǐng)域復(fù)雜的矛盾和問題，西藏基層社會矛盾化解機制無論在理念思路上、還是在實踐運用中都存在著不足。

1、民間解決機制存在不穩(wěn)定性和效果不理想的問題

其一，隨著我國基層社會矛盾爭議不斷發(fā)生的深刻變化，人民調(diào)解在實際運用中也出現(xiàn)了效果不佳的局限性。按人民調(diào)解法規(guī)定，當事人接受調(diào)解后，一旦反悔，人民法院將不認可相關(guān)調(diào)解的效力，致使調(diào)解的效果大打折扣，執(zhí)行力也難以得到保證。其二，民間調(diào)解組織專業(yè)性不強，西藏基層人民調(diào)解員除司法所人員外，多數(shù)由居委會干部、群防群治隊員、村委會主任、村治保調(diào)解干部兼任，調(diào)解人員的法律知識薄弱，調(diào)解業(yè)務(wù)能力偏低，與所擔(dān)負的調(diào)解工作任務(wù)不相適應(yīng)。其三，調(diào)解所需的硬件條件不完備，目前西藏基層有相當一部分調(diào)解委員會不具有相對固定的調(diào)解場所及辦公設(shè)備，甚至基層調(diào)解員沒有調(diào)解經(jīng)費，也缺少相應(yīng)的激勵措施，調(diào)解效果大打折扣。以西藏山南市扎囊縣人民調(diào)解員的基本情況看，目前全縣共建立村級調(diào)解委員會76 個，共有人民調(diào)解員326 人，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解員58 人，村民(居民)人民調(diào)解員256 人，高中以上文化程度的人員只占34%，說明總體文化程度偏低，中老年占大多數(shù)，40-70歲者約占80%，調(diào)解員配置的年齡結(jié)構(gòu)不合理，所有成員都未從事過法律工作或系統(tǒng)學(xué)習(xí)過法律知識。[9]

2、藏族習(xí)慣習(xí)俗對現(xiàn)行矛盾化解機制有著潛意識的替代性

在民間調(diào)解中，對于矛盾解決尤其是涉及婚姻家庭中離婚、事實婚姻的矛盾解決和牲畜確認爭議中大多融入了藏民族習(xí)慣或習(xí)俗，并且在矛盾解決中起著重要作用，但其可適用性有待明確。當前，地方民族習(xí)慣習(xí)俗依然在很多方面影響著民眾的行為，尤其是偏遠的農(nóng)牧區(qū)群眾對其熟知的地方民族風(fēng)俗習(xí)慣有著相對較強的信賴感。因此，他們一旦遇有矛盾糾紛，更多是依照民族習(xí)慣或傳統(tǒng)習(xí)俗，更愿意私下找人調(diào)解，導(dǎo)致糾紛化解中的法律元素較為單薄，程序不夠規(guī)范，達成協(xié)議的效力容易受到質(zhì)疑。這種民間私下調(diào)解與人民調(diào)解機制的脫節(jié)現(xiàn)象，反映出西藏基層農(nóng)牧區(qū)人民調(diào)解組織和機制有待進一步完善。

3、行政調(diào)解也存在有不容忽視的問題

首要的問題就是其沒有統(tǒng)一的行政調(diào)解法律制度，人民調(diào)解、司法調(diào)解等方式都有與之對應(yīng)的法律法規(guī)，而行政調(diào)解卻沒有出臺配套的相關(guān)法來調(diào)整，這造成了行政調(diào)解主體上不明確、程序上不清晰、調(diào)解協(xié)議也沒有強制執(zhí)行力等弊端，制約了行政調(diào)解機制的完善發(fā)展。在實踐方面，基層公安派出所解決相關(guān)治安矛盾沖突過程中，往往出現(xiàn)刑事案件與民事矛盾爭議相互糾纏的問題，導(dǎo)致矛盾沖突無法及時解決，反映出基層干警必須在加強隊伍建設(shè)、優(yōu)化內(nèi)部管理、增加技能培訓(xùn)等方面對現(xiàn)有矛盾沖突化解機制進行完善。通過信訪解決矛盾沖突也存在不足，“信訪、信權(quán)而不信法”的現(xiàn)象仍有發(fā)生，諸如信訪中各部門之間的“踢皮球”現(xiàn)象，上訪群眾“討價還價”的纏訪、反復(fù)上訪、越級上訪、群體性上訪現(xiàn)象等，不僅矛盾得不到較好解決，還導(dǎo)致基層群眾產(chǎn)生負面情緒?；鶎由鐣苎杆倩獾哪繕伺c基層治理的維穩(wěn)導(dǎo)向要求不相適應(yīng)，在基層矛盾化解中，事前防控是關(guān)鍵，但出于維穩(wěn)目的，信訪部門把矛盾和問題分解后，移交由當?shù)卣蛳嚓P(guān)部門進行“穩(wěn)控”，基層社會矛盾化解呈現(xiàn)出被動治理的特征。

4、人民調(diào)解的組織建設(shè)和司法調(diào)解的能力發(fā)揮不到位

按照司法行政機構(gòu)的設(shè)置，西藏的縣司法局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所工作范圍是負責(zé)全縣或全鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域的司法行政工作，如人民調(diào)解組織建設(shè)、人民調(diào)解員培訓(xùn)等。但是，目前在西藏基層相關(guān)作用還沒能充分發(fā)揮，從縣司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所人員構(gòu)成情況可看出，西藏縣級司法局與其他部門普遍合署辦公，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所一所一人現(xiàn)象較多。2020年5月，西藏六部門聯(lián)合發(fā)文加強司法所建設(shè)，要求到2023年基本配齊司法所工作人員。[10]在司法調(diào)解中，人民法院與人民調(diào)解組織、行政調(diào)解組織工作對接不夠協(xié)調(diào)，缺乏高效聯(lián)動的配合機制、未能完全形成有機協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體和化解矛盾鏈，造成很多矛盾爭議重復(fù)調(diào)解，導(dǎo)致調(diào)解資源浪費。一起矛盾爭議可能經(jīng)過人民調(diào)解委員會調(diào)解無效后，又由政府部門主持行政調(diào)解，還是無效，最終進入訴訟程序，又在法院進行調(diào)解。同時，人民法院設(shè)立按照行政區(qū)劃而沒有參考人口數(shù)量導(dǎo)致司法資源不平衡問題。西藏各地法院除幾個大城市外，都是轄區(qū)面積很大，而法官數(shù)量不足，西藏自治區(qū)73個基層法院，目前僅有法官246名，其中37個基層法院只有1至2名法官，無法組成合議庭。[11]司法資源的相對不足，為建立西藏基層社會矛盾化解機制提出了新要求，由于司法不能全面覆蓋，那么基層群眾要依靠西藏傳統(tǒng)的矛盾解決方式來化解各種爭議，對此就應(yīng)加以正確引導(dǎo)，形成多元化的基層社會矛盾化解機制。

5、基層社會矛盾沖突源頭防范的協(xié)商機制仍未形成

基層社會矛盾化解的一條可行途徑是及時發(fā)現(xiàn)、并預(yù)防矛盾的發(fā)生，建構(gòu)一個利益訴求的協(xié)商對話系統(tǒng)，使得利益沖突相對各方參與到協(xié)商對話過程，使個人或者團體的負面情緒得到發(fā)泄，從而增進相互合作的可能性。目前，西藏基層群眾利益訴求表達機制不夠完善，基層工作中有效、便捷的表達渠道還不夠多樣，一些群眾協(xié)商對話訴求受體制機制等多重因素的限制，遇到有關(guān)部門間的相互推諉，合法權(quán)益沒有得到應(yīng)有的保護，極有可能引發(fā)基層社會矛盾沖突。

四、依法治藏視域下的西藏基層社會矛盾化解機制的完善與創(chuàng)新

在尋求法治思維和法治方式解決西藏基層社會矛盾過程中，要致力于建構(gòu)旨在從源頭上預(yù)防、減少和化解西藏基層社會矛盾的新機制，必須以社會秩序形成良性互動、促進社會安定和諧為出發(fā)點與落腳點，因此，其化解機制構(gòu)建的根本原則，是在西藏建立多樣化協(xié)同發(fā)展，擁有功能多樣又相互配合的基層矛盾解決機制，這一過程中，在強調(diào)法治意識或者說以法律為手段解決矛盾的同時，要特別尊重民族風(fēng)俗習(xí)慣的積極作用。

（一）健全西藏基層社會矛盾化解的協(xié)同調(diào)解機制

完善西藏基層社會矛盾協(xié)同調(diào)解機制，是新時期維護西藏社會穩(wěn)定的必然要求，要充分運用調(diào)解的方式在化解基層社會矛盾中擁有隨意性較大的這一特點，切實發(fā)揮出當事人的自主性，運用法治手段，有效協(xié)調(diào)各方面利益訴求，本著立足當前西藏基層區(qū)情、著眼長遠發(fā)展的思路，進一步健全高效便捷的基層矛盾調(diào)解機制。

1、大力發(fā)展西藏自治地方的人民調(diào)解制度

隨著西藏經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)的變化，基層群眾自治組織化程度逐漸增強，針對西藏基層不斷增多的新矛盾、新沖突，應(yīng)該允許調(diào)解主體的多樣化，在傳統(tǒng)人民調(diào)解組織，即人民調(diào)解委員會的基礎(chǔ)上，可以在眾多的民間組織中設(shè)立調(diào)解機構(gòu)，如城鎮(zhèn)社區(qū)、農(nóng)村的群眾自治組織、行業(yè)組織、人民團體、中介組織等，擴大民間調(diào)解的組織基礎(chǔ)，積極培育自治性和自律性調(diào)解組織機構(gòu)，優(yōu)化人民調(diào)解制度，能有效彌補西藏基層司法人員的不足。確?；鶎用懿怀龃澹ㄉ鐓^(qū)），必須建立健全“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村—組”三級矛盾爭議協(xié)同聯(lián)調(diào)機制，盡快形成人民調(diào)解員、司法助理員、警調(diào)協(xié)作員“三員協(xié)作聯(lián)調(diào)制”，實現(xiàn)矛盾爭議協(xié)同聯(lián)調(diào)的“層級化、網(wǎng)格化”，夯實基層社會矛盾化解的根基，因此，要強化基層調(diào)解組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和規(guī)范化建設(shè)，使基層調(diào)解組織具備“六有”，即有調(diào)解室、有銘牌、有公章、有矛盾爭議登記簿、有調(diào)解工作基礎(chǔ)臺賬、有調(diào)解例會和調(diào)解記錄。必須通過財政預(yù)算的專項資金，保障調(diào)解員的報酬待遇及調(diào)解組織的辦公經(jīng)費，穩(wěn)定調(diào)解員隊伍。[12]注重加強人民調(diào)解組織的人員素質(zhì)、能力建設(shè)，調(diào)解隊伍素質(zhì)偏低是目前西藏基層人民調(diào)解組織普遍存在的問題，這種狀況與目前矛盾爭議廣泛、復(fù)雜的現(xiàn)實反差很大。所以，加強調(diào)解隊伍建設(shè)是做好人民調(diào)解工作的重要前提和根本保證，要通過多種途徑，諸如組織各種業(yè)務(wù)培訓(xùn)、從退休司法人員中選聘專業(yè)人員、在專業(yè)領(lǐng)域中聘請專業(yè)調(diào)解員等，優(yōu)化隊伍素質(zhì)，提高隊伍能力和水平。針對有關(guān)人民調(diào)解協(xié)議執(zhí)行效力問題，應(yīng)當對矛盾的雙方強調(diào)，既然選擇了調(diào)解，就要做到誠信履行調(diào)解協(xié)議，之后可鼓勵當事人到人民法院，對調(diào)解協(xié)議進行司法確認，以增強調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行效力。

2、增強西藏自治地方行政調(diào)解的功能

目前我國大多數(shù)行政調(diào)解組織一般都是臨時設(shè)立的機構(gòu)，而專業(yè)的行政調(diào)解機構(gòu)具有專業(yè)性、綜合性、高效性和主動性的優(yōu)勢，是多樣化矛盾化解機制中不可缺少的一個環(huán)節(jié)，因此，西藏自治地方在自治權(quán)的規(guī)范下，可以相關(guān)行政機關(guān)的名義設(shè)立專職的行政調(diào)解機構(gòu)。在基層公安派出所全面組設(shè)“警調(diào)對接”調(diào)解室，從基層司法所選調(diào)群眾口碑好、職業(yè)素養(yǎng)過硬的優(yōu)秀調(diào)解員作為“警調(diào)對接”專職調(diào)解員，在具備條件的社區(qū)、村依托基層警務(wù)室和司法所設(shè)立警司聯(lián)調(diào)工作站，并配備調(diào)解員，對于因治安案件引發(fā)的簡單民事爭議，由出警民警填寫矛盾爭議案件登記單，移送對接調(diào)解室，由調(diào)解室倡導(dǎo)雙方當事人在法律、道德、公序良俗等理念下，化解矛盾平息爭議?？梢越⒂赊r(nóng)牧、民政、土地、信訪等部門聯(lián)合參與的行政調(diào)解機構(gòu)，配備3 到5 名專職行政調(diào)解員，共同處理專業(yè)性強的基層矛盾，對依法屬于某個部門調(diào)處的矛盾，移送某個部門進行調(diào)處并配合解決。

3、正確發(fā)揮西藏自治地方司法調(diào)解對民間調(diào)解的引導(dǎo)作用

作為有著專業(yè)優(yōu)勢和豐富解決矛盾爭議經(jīng)驗的人民法院，在訴調(diào)程序銜接、調(diào)解法律效力確認和法律指導(dǎo)等方面發(fā)揮引領(lǐng)作用，應(yīng)當與行政機關(guān)、人民調(diào)解組織及其他具有調(diào)解職能的組織相互協(xié)調(diào)配合。對西藏不同的基層社會矛盾調(diào)解方式進行分類指導(dǎo)，使民間調(diào)解與司法調(diào)解相互影響、相互聯(lián)系、相互促進。對待西藏不同地區(qū)的典型矛盾問題，各地人民法院要深入研究其特殊性和共性，對涉及民族區(qū)域自治的社會問題、法律問題進行定期座談和研討，對人民調(diào)解員要經(jīng)常進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，分析典型案例，找出調(diào)解工作中存在的問題，及時向調(diào)解組織提出意見和建議，進一步規(guī)范民間調(diào)解工作?；鶎尤嗣穹ㄔ骸⑷嗣穹ㄍヒ概煞ü賹φ{(diào)解中心、調(diào)解工作室進行工作指導(dǎo)，幫助、指導(dǎo)調(diào)解中心、調(diào)解工作室規(guī)范調(diào)解程序、調(diào)解筆錄、調(diào)解協(xié)議書，同時，加大對基層人民調(diào)解員、信訪干部和治保聯(lián)防等人員的法律知識和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高他們的政治素質(zhì)和化解矛盾爭議的專業(yè)能力和技巧。根據(jù)西藏基層司法審判改革的實際需要，以及基層群眾利益表達訴求來看，適時對“調(diào)審合一”的模式進行改革，將更有利于推進司法調(diào)解機制的良性運行，更有利于實現(xiàn)公平正義，對于司法調(diào)解和審判應(yīng)適當分離，積極開展訴前調(diào)解活動，其是西藏基層人民法院有效化解基層社會矛盾的重要途徑。西藏的基層人民法院應(yīng)建立法官助理訴前調(diào)解、人民陪審員和特邀調(diào)解員參與調(diào)解等制度，深入基層了解爭議，努力化解矛盾，減少訴訟。西藏基層人民法院可將訴前調(diào)解設(shè)為某些特定類型民事案件，如婚姻爭議、財產(chǎn)繼承、家庭矛盾、鄰里沖突等的訴訟前置程序，當事人在向人民法院起訴前需先提出調(diào)解申請，否則人民法院不予受理，訴前調(diào)解成功后，法院可以直接出具民事調(diào)解書，承認訴前調(diào)解協(xié)議的法律效力，從而使訴前調(diào)解協(xié)議有了強制執(zhí)行效力。

（二）適當發(fā)揮地方民族習(xí)慣在西藏基層社會矛盾化解中的作用

在性質(zhì)上我們把人民調(diào)解歸入民間調(diào)解之中，是由于其雖然受基層司法行政部門及人民法院的指導(dǎo)，相關(guān)組織、人員與活動規(guī)則要以《人民調(diào)解法》等法律法規(guī)制度為依據(jù)，但屬性仍是群眾自治活動，因而，在西藏的實際工作中，群眾往往把“當事人的自行調(diào)解（協(xié)商私了）”稱為民間調(diào)解，其是由各地傳統(tǒng)的矛盾解決手段與方式的延續(xù)，其不太依托正式制度，這種民間調(diào)解通常由傳統(tǒng)的民間有威望人士主持，并以地方風(fēng)俗習(xí)慣等傳統(tǒng)規(guī)范為主要依據(jù)。但由于各地的民間有威望人士常被人民調(diào)解委員會聘任為調(diào)解員，因此，民間方式的兩種調(diào)解在運作、特點上存在一定交匯的地方。西藏各地的民間調(diào)解機制解決了基層絕大多數(shù)的民事爭議，是化解西藏基層社會矛盾的有機組成部分，其不但緩解了司法機關(guān)的訴訟資源不足問題，減少了當事人爭議成本，避免了民眾對抗，同時減輕了信訪、上訪等從基層“溢出”的社會矛盾帶來的壓力。

1、對于地方民族習(xí)慣的正確認識

在西藏，藏傳佛教對民眾行為的影響較為深厚。地方民族風(fēng)俗習(xí)慣為普通民眾所熟知、認可和遵守，在一定程度上也會促成基層矛盾糾紛的化解。同時，由于地方民族風(fēng)俗習(xí)慣具有一定的長期性，因此，不應(yīng)忽視其在解決西藏基層社會矛盾方面的作用。[13]有關(guān)西藏地方民族風(fēng)俗習(xí)慣，我們不能單純地從“合法”與“非法”的角度進行對與錯的評判，而要站在社會性、民族性的角度進行分析，積極倡導(dǎo)民族風(fēng)俗習(xí)慣與社會主義法治要求相符合。實際上，民族習(xí)慣在西藏基層社會矛盾調(diào)解過程中，與司法機關(guān)依靠法律化解矛盾具有內(nèi)在價值上的一致性，功能上的互補性，程序上的銜接性，故而對于民族習(xí)慣法在西藏基層社會矛盾解決機制中的積極因素值得重視。

2、對于地方民族習(xí)慣的合法適用

西藏的地方民族習(xí)俗承襲于古老習(xí)慣，與鄉(xiāng)土社會有著天然的契合性，是藏民族成員在長期的生產(chǎn)、生活和相互交往中共同形成、信守的社會行為規(guī)則，其目的是要保持和維護有利于本民族整體的社會關(guān)系和社會秩序。[14]地方民族風(fēng)俗習(xí)慣雖然不屬于國家法律的范疇，但是卻在解決西藏基層社會矛盾方面起著特殊的作用。在合法的前提下，這些風(fēng)俗習(xí)慣與國家法律之間相輔相成，共同為西藏基層社會矛盾的化解提供可能的多元模式。因此，西藏民間化解基層社會矛盾方法、手段和依據(jù)的地方民族風(fēng)俗習(xí)慣，在不違反《憲法》和公民基本權(quán)利的情形可以區(qū)別運用。按照心理認同意識，因地制宜地適用地方風(fēng)俗習(xí)慣來化解西藏基層社會矛盾，能夠很好地反映出經(jīng)過當事人內(nèi)心確認后，雙方達成共識而化解矛盾的基層民眾實際訴求。西藏農(nóng)牧區(qū)事實婚姻引發(fā)的糾紛，往往會綜合考量傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣的因素。

3、化解西藏基層社會矛盾的主體中當?shù)孛耖g有威望人士作用顯著

在國家法律規(guī)定的范圍內(nèi)，民間有威望人士參與矛盾糾紛化解具有重要意義和作用。西藏農(nóng)牧區(qū)基層民眾認可的民間有威望者人士，他們在西藏農(nóng)牧區(qū)群眾中威信頗高，在具體矛盾化解中正是運用其自身在當?shù)厝罕娭行纬傻耐辛ν苿用茈p方達成和解方案的共識，使其成為西藏基層化解矛盾的有效方式之一。當民間調(diào)解找有威望者解決矛盾時，表明雙方當事人都希望及時、便捷解決問題，而不太強調(diào)程序的正式，而地方民族風(fēng)俗習(xí)慣在解決矛盾時正是這一特色，表現(xiàn)出解決矛盾的方式靈活，如依照當?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣協(xié)商、調(diào)解；場所不固定，如田間地頭、住所；程序便捷，如一般無須提供相關(guān)部門的證明材料；處理結(jié)果多樣，如金錢補償、賠禮道歉等。尤其是在處理涉及民族風(fēng)俗習(xí)慣相關(guān)矛盾的時候，由民間有威望者出面釋理說法往往會起到事半功倍的作用，而且由民間有威望者參與或主持的調(diào)解中，具有無形的約束力，當事人在多數(shù)情況下能夠以較為積極主動的態(tài)度參加調(diào)解，且容易達成調(diào)解協(xié)議，調(diào)解結(jié)果也容易得到履行。

（三）優(yōu)化全方位的西藏基層社會矛盾預(yù)防、排查與利益訴求表達機制

根據(jù)西藏基層社會矛盾化解工作的需要，應(yīng)特別強調(diào)相關(guān)預(yù)防、排查工作機制的重要性，其與基層社會矛盾化解機制的質(zhì)量具有必然關(guān)系，同時，建設(shè)配套的群眾利益訴求表達機制，是保障基層社會矛盾有效化解的重要條件。

1、健全西藏基層社會矛盾預(yù)防機制

對西藏基層社會矛盾信息監(jiān)測機制進行不斷完善，依托原有的民族宗教部門、信息統(tǒng)計部門、司法所、社區(qū)警務(wù)室等，或新設(shè)立的專門信息監(jiān)測機構(gòu)，通過社區(qū)進戶、進村入戶、調(diào)査訪談等信息收集，經(jīng)過大數(shù)據(jù)分析各類矛盾等信息化手段，有效拓寬信息傳遞渠道，報送西藏基層社會矛盾的基本信息，及時分析和預(yù)測社會焦點問題和存在的不安定因素，使基層管理者做好預(yù)知判斷的準備，不斷提高自身預(yù)防熱點、敏感問題的能力，將基層民意及時提供給自治區(qū)各級黨委、政府，協(xié)助其能夠科學(xué)決策，最大限度地降低基層社會矛盾發(fā)生概率，避免將個人之間的矛盾上升為群體事件，將正常的利益訴求被藏獨分裂勢力所利用，演變?yōu)閹в姓我蛩氐臎_突，從源頭上識別矛盾的發(fā)生，做到早發(fā)現(xiàn)早預(yù)防，牢牢掌握化解西藏基層社會矛盾工作的主動權(quán)。

2、創(chuàng)新西藏基層社會矛盾排查機制

西藏各地基層按照“抓早期發(fā)現(xiàn)、抓細小苗頭、抓快速應(yīng)對”的要求，應(yīng)建立基層社會矛盾定期排查工作制度，特別是政治敏感時段、重要節(jié)假日和國家重大政治活動前，組織專人對重點單位、重點區(qū)域、重點人和事進行專項排查，特別是對纏訪鬧訪和反復(fù)上訪對象進行重點排查。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、重點部門要嚴格落實“月排查、月分析、月報告”制度，行政村（居民社區(qū)）原則上每周開展一次基層社會矛盾爭議排查，并上報工作情況，西藏各地縣級司法局可定期啟動“社會矛盾大排査化解法治宣傳活動”，組織各級人民調(diào)解組織，對基層社會矛盾進行“拉網(wǎng)式”排查，對一些苗頭性、傾向性爭議問題進行提前預(yù)判，對排查出的各類矛盾及時進行歸類、排隊、分流，嚴格執(zhí)行“分級負責(zé)、歸口調(diào)處”的要求，明確責(zé)任人，迅速將問題處理在萌芽狀態(tài)，切實做到預(yù)防走在排查前，排查走在調(diào)解前，調(diào)解走在激化前，最大限度地將矛盾爭議化解在基層，實現(xiàn)矛盾沖突第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間報告、第一時間化解，確保小事不出村（社區(qū)）、大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），矛盾不上交，不激化、不擴散。

3、暢通群眾利益訴求表達渠道

保障基層群眾訴求表達的權(quán)利，是法治西藏建設(shè)的基本要求，基層社會矛盾要靠疏而非堵。[15]因此，要完善信訪日常工作機制，特別要高度重視初信初訪環(huán)節(jié)，建立首辦責(zé)任制，規(guī)范登記、受理、調(diào)查、報批、轉(zhuǎn)辦、反饋等辦理程序，對排查出來的疑難復(fù)雜信訪問題，要落實牽頭配合單位及具體責(zé)任人，確保每一起突出的矛盾爭議都有一套具體解決方案、有一套化解辦法。群眾利益訴求在處理過程中必須強化透明度和公正性，這就要求我們在相關(guān)問題處理中讓群眾能夠查詢、跟蹤與督促，對問題結(jié)果能夠及時評價，以切實提高信訪實效性和公信力。

（四）重視民族區(qū)域自治立法對西藏基層社會矛盾有效化解的保障作用

加強和創(chuàng)新西藏基層社會矛盾化解機制的根本在于堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)部門認真組織實施，切實發(fā)揮基層黨組織、黨員的引領(lǐng)帶頭作用，形成西藏基層社會矛盾化解的統(tǒng)一局面?；鶎痈骷夵h政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)實行責(zé)任包干制，對分管區(qū)域、行業(yè)的矛盾沖突化解工作實行“一把手工程”，建立和完善領(lǐng)導(dǎo)約訪制度、定期接待群眾來訪等工作機制?；鶎泳唧w部門要對本單位系統(tǒng)的預(yù)防化解基層社會矛盾工作采取責(zé)任制，落實工作責(zé)任必須到人。同時，各級黨委、政府必須定期對各部門、各單位的矛盾爭議排查調(diào)處工作開展督促檢查，及時將疑難矛盾爭議的化解工作落實到具體部門和責(zé)任人。健全西藏各地縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）穩(wěn)定的基層社會矛盾化解工作機構(gòu)和機制，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治維穩(wěn)信訪中心的組織協(xié)調(diào)作用，對基層矛盾爭議實行統(tǒng)一受理、集中梳理、限期辦理，使基層組織提早發(fā)現(xiàn)、就地化解矛盾沖突的首道防線作用得到充分發(fā)揮。

西藏基層社會矛盾化解經(jīng)驗應(yīng)及時制度化、規(guī)范化、程序化。雖然西藏各地目前在實踐中已經(jīng)初步形成了群眾自治調(diào)解、信訪專業(yè)部門化解和司法機關(guān)最終訴訟解決等形式多樣的基層矛盾化解方式，但各種基層矛盾化解方式之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一、功能互助、程序銜接的功能機制還沒有形成。若要構(gòu)建一種有效機制，就必須有對應(yīng)制度來保障，而且還要在實踐運作中進一步完善。所以，相關(guān)引導(dǎo)規(guī)范和規(guī)制要求必須通過立法來確立，基層矛盾化解的模式創(chuàng)新也應(yīng)該經(jīng)過反復(fù)的實踐加以探索完成，法治西藏建設(shè)的實現(xiàn)離不開西藏地方法制建設(shè)，依法治藏圖景中的西藏基層社會矛盾化解的地方法制建設(shè)應(yīng)做好三個方面：一是根據(jù)西藏自治地方的特殊區(qū)情，對相關(guān)法律或行政法規(guī)做出某些補充和變通規(guī)定，當前應(yīng)盡快制定基層矛盾化解的地方法規(guī)；二是涉及西藏民族區(qū)域自治地方性事務(wù)行使立法權(quán)自治權(quán)的情形，規(guī)范和完善地方民族習(xí)慣法，在堅持國家法的前提下，吸收合理、實用的民間規(guī)范，發(fā)揮地方民族習(xí)慣法的靈活性，將其納入法制化體系中，融入正式制度的組成部分，發(fā)展既符合國家法律的基本精神，又能滿足西藏基層地方法律法規(guī)的需要，基層群眾樂于接受，既能體現(xiàn)地方民族文化的積極因素，又保證國家法律、法規(guī)的權(quán)威性，保證國家法律制度的有效實施；三是針對某些方面國家還未出臺法律或行政法規(guī)的情況下，可依照民族自治地方的實際情形和需要，自治立法先行，進行經(jīng)驗積累，由于西藏是民族自治地方，經(jīng)濟社會、文化發(fā)展的水平與內(nèi)地省區(qū)有很大的不同，這樣就為西藏的地方民間行為規(guī)范保留了生存的空間，西藏地方法制化建設(shè)是依法治藏中最能切合法治具體化之要求的現(xiàn)實表現(xiàn)。

因此，西藏應(yīng)運用《憲法》《民族區(qū)域自治法》《立法法》賦予的民族自治地方立法自治權(quán)，充分運用單行條例這一民族區(qū)域自治立法模式，其具有立法內(nèi)容的單一性和制定程序的相對靈活性特點，加快西藏基層社會矛盾化解機制的自治立法進程，為適應(yīng)新形勢下西藏基層社會矛盾化解的需要，總結(jié)西藏在化解基層社會矛盾工作中所積累的有益經(jīng)驗和做法，把其中行之有效又具有普遍意義的規(guī)定上升為民族自治地方單行法規(guī)，根據(jù)西藏當前基層社會矛盾的實際情況，結(jié)合國家和自治區(qū)的相關(guān)化解基層社會矛盾法規(guī)及政策，可考慮制定《西藏自治區(qū)基層社會矛盾化解機制促進條例》，以滿足西藏基層社會矛盾化解的需要，完善西藏地方民族立法。

結(jié) 語

西藏基層社會矛盾化解是一項長期的、復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，是建設(shè)和諧穩(wěn)定西藏的基礎(chǔ)性工作，必須加強領(lǐng)導(dǎo)，形成合力。需要將法規(guī)、政策、制度、規(guī)則、化解主體等要素有機組合起來，加強基層社會矛盾隱患排查預(yù)警，尊重基層矛盾各調(diào)解主體的創(chuàng)造性，建立正式制度與民間習(xí)慣之間的商談渠道，推動和完善不同化解方式之間的有效銜接，形成一套穩(wěn)定協(xié)同的化解范式。實際工作中，要善于總結(jié)過去好的、易于操作并取得良好社會效果的做法，把它們通過民族區(qū)域自治立法上升為規(guī)則或法律，可以為預(yù)防和減少各種基層矛盾發(fā)揮作用，也可以為各類矛盾爭議的解決提供法律上的依據(jù)。因此，在構(gòu)建西藏基層社會矛盾化解機制的過程中，不僅要考慮西藏民族文化的獨特性，而且要特別重視矛盾調(diào)解不同方式間的合作，不同規(guī)范體系的相容性問題，以及基層民眾正常的利益訴求，從而充分發(fā)揮西藏基層社會矛盾化解機制在法治西藏建設(shè)進程中的促進作用。