大氣治理中的環(huán)境執(zhí)法權研究

李明璗，趙志北

(1.安陽師范學院 法學院，河南 安陽 455000；2.內蒙古大學 法學院，內蒙古 呼和浩特 010000)

一、環(huán)境執(zhí)法權的理論基礎與價值追求

(一)環(huán)境執(zhí)法權的理論基礎

在公共權力結構中，相對于法律而言，法律賦予行政主體實施法律規(guī)范的支配權就是行政權。行政法學界一般認為，國家行政單位在執(zhí)行法律時，對行政事務和社會發(fā)展事務的管理方法就是行政權的體現(xiàn)，其法律意義在直接層面體現(xiàn)為法定性、執(zhí)行性、公共性、強制性和不可處分性[1]。行政機關執(zhí)法是法律制度的經常性、支撐性力量，它是公共權力管理體制中最活躍的領域，因此執(zhí)法權充分體現(xiàn)了行政權力的特性。就我國法治建設的現(xiàn)狀來看，由于中國特色社會主義法律法規(guī)早已形成，實施法定標準，確保有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究已是常態(tài)，執(zhí)法沒有法律依據(jù)的狀況早已不復存在。國家行政機關執(zhí)行環(huán)境保護法律法規(guī)、管理社會事務和環(huán)境保護過程中，盡管頻繁使用環(huán)境執(zhí)法權容易侵犯個人自由權，但它也是實現(xiàn)和保障個人自由權利的經常性、支撐性保障。如何才能更好地管束環(huán)境執(zhí)法，確保環(huán)境執(zhí)法充分發(fā)揮預期效果，消除其不利影響，已經成為我國法治建設的重要課題。

(二)環(huán)境執(zhí)法權的價值追求

在實踐意義上，為確保環(huán)境執(zhí)法的有效性，保證執(zhí)法的目的和方向的正確性，就不可能缺少對法的價值追求。環(huán)境執(zhí)法權想要有實質意義，環(huán)境執(zhí)法的合理性就必不可少，也正因此，想要保證執(zhí)法的目的和方向的正確性，就不能缺乏對法律價值的追求[2]。

1.環(huán)境民主

行政執(zhí)法權的民主性，是以公開透明、交涉互動、論辯說理為主要標志。強制性權利不能是行政執(zhí)法權的唯一特性，不應對行政相對人的控制局限于強制與命令，行政執(zhí)法權更應該是幫助行政相對人樹立法律意識、自覺守法，在執(zhí)法過程中以尊重為前提、以溝通為重點，工作方式以說服、討論、服務、合作、激勵等方式代替強制與命令。環(huán)境民主制度的關鍵在于能夠自由、公開地維護環(huán)境權益，主要表現(xiàn)在：一是要把環(huán)保執(zhí)法工作納入環(huán)境維護基本法的范圍內，使人民群眾有自主性，參與環(huán)境管理決策的參與權和公訴權都應該納入環(huán)境保護基本法的范疇。二是為使決策、管理的公開性和透明度增強，將公共監(jiān)督轉變?yōu)榄h(huán)境民主化的重要途徑，也能使政府在環(huán)境決策和管理方面更加貼近民意，這是一直被強調的公眾參與原則。三是探索將執(zhí)法方式轉變?yōu)榉菑娭菩缘?，對行政相對人的合法權益給予相應的尊重，從而達到人性化的執(zhí)法，通過人性化、多元化執(zhí)法實現(xiàn)環(huán)境民主，這就是環(huán)境執(zhí)法方式的轉變。

2.環(huán)境法治

依法行政是法治國家、法治政府的基本要求。在環(huán)境領域中，依法行政是環(huán)境法治的具體體現(xiàn)，即環(huán)境管理活動應歸入行政機關法治管理的范疇，依法嚴格地予以貫徹和落實(1)蔡守秋教授認為，生態(tài)文明作為一種整體性文明形態(tài)，對法治建設具有全面的、長期的影響；作為在工業(yè)文明基礎上發(fā)展起來的新的文明形態(tài)，對法治建設具有改革性、漸進性影響；作為以環(huán)境生態(tài)保護為主要內容的文明形態(tài)，對環(huán)境資源法治建設具有特別重要的根本性影響。。以“環(huán)境執(zhí)法權”為主題，就環(huán)境法治展開探討，其主要包括環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法及環(huán)境司法等方面，對在這些領域的研究往往容易斷章取義，三者事實上是不可分的。為此，應從三個層次論述環(huán)境執(zhí)法權。對于環(huán)境法治化建設來說，環(huán)境立法是第一要務，而法治必然是“良法之治”，這就要求環(huán)境法必須高度重視當今生態(tài)文明建設的規(guī)定，健全法律、政策、法規(guī)，推動環(huán)保法律法規(guī)“立、改、廢”，以充足性、合理性為基點，推進環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法，特別是當具有中國特色的社會主義社會環(huán)境與資源維護的法律法規(guī)形成后，當保護環(huán)境從行動中的法到完全取代書本中的法時，才能完成法律的目標。把法律的標準合理轉化為現(xiàn)實的社會標準，轉變成影響環(huán)境法治的重要內容。環(huán)境司法從根本上來說，它是針對污染排放企業(yè)違反環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)境執(zhí)法人員失職等各種與環(huán)境保護有關的主體行為的裁判，都必須嚴懲相關行為主體，一方面合理確保環(huán)境執(zhí)法，另一方面嚴格監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法。

小區(qū)的容積率對房價的提升效果較明顯，容積率每增長1%，房價下降163元/m2。從圖3（i）可以看出：中山區(qū)、西崗區(qū)和沙河口區(qū)的大范圍地段與商業(yè)中心較近，能夠開發(fā)的土地資源少，開發(fā)商對大容積率的地段有很大的偏好，主要建造高層住宅，所以，容積率對房價的正向影響在這些地方最大。但部分地區(qū)容積率具有負效應，如自身容積率本就很高的甘井子區(qū)，提升容積率會增加人口數(shù)量、交通擁擠、光照不足等問題，與居民對便利的交通條件和舒適的生活環(huán)境的追求背道而馳，因此提升這些地塊的容積率對房價的增加反而起到抑制效應，所以在這些地塊建造一些容積率較低的住宅相對來說是比較合理的。

3.環(huán)境正義

環(huán)境正義是一個高度多元化的定義，不僅要求人們進行各種活動都要遵循規(guī)則，還包含生態(tài)資源規(guī)律和社會經濟發(fā)展規(guī)律，嚴格規(guī)定了環(huán)境承載量，也是作為環(huán)境法的基本價值追求，為了完成人與自然和諧相處、人與人之間和諧共處的總體目標和各種環(huán)境價值追求有機聯(lián)系起來。構建以環(huán)境司法為核心的環(huán)境執(zhí)法權力，才能避免成為公權力專橫獨斷的工具，從而使得環(huán)境執(zhí)法權的正當性得到保證。具體而言，環(huán)境正義就是為充分、有效發(fā)揮環(huán)境管理作用，為提高環(huán)境執(zhí)法權的確定性和規(guī)范性，而要求環(huán)境執(zhí)法權在各個層面的優(yōu)化設置。為最大限度實現(xiàn)各方主體不同利益訴求，對不同利益主體的不同利益訴求進行有效平衡，從而順利達到科學設置環(huán)境執(zhí)法權的預期，環(huán)境執(zhí)法權在面對錯綜復雜的利益關系時做到環(huán)境正義便是它的價值追求。

4.環(huán)境效率

“效率”的概念最開始的用途是用于對經濟發(fā)展和對工業(yè)生產的描述?！靶省币辉~是隨著法律和社會經濟的發(fā)展而得到廣泛應用，其內涵也十分豐富，“效率價值”是當今法治基本價值的追求之一，特別是在行政法領域，其效能更為突出。從現(xiàn)實情況來看，綠色生態(tài)法則不再受傳統(tǒng)行政法所追求的經濟發(fā)展效率、環(huán)境效率的局限，而是豐富和拓展了“效率”的內涵，并進一步提出了“環(huán)境效率”的定義。充分認識環(huán)境資源的經濟效益和社會效益，使環(huán)境效益達到整體效益、經濟效益、生態(tài)效益最大化。不僅要充分考慮到經濟活動內部的效率性，還要考慮到經濟活動的外部效率性，不僅要重視法律經濟發(fā)展分析法的經濟收益，更要注重其混合收益的利潤最大化。簡單地說，環(huán)境效率要求環(huán)境執(zhí)法必須遵循價值規(guī)律和自然法則，認可環(huán)境資源的內在價值，綜合考量其負外部利益(2)負外部性，也稱外部成本或外部不經濟，是指一個人的行為或企業(yè)的行為影響了其他人或企業(yè)，使之支付了額外的成本費用，但后者又無法獲得相應補償?shù)默F(xiàn)象?；蚴菍灰纂p方之外的第三者所帶來的未在價格中得以反映的成本費用。，運用法律、經濟分析法、環(huán)境影響評述等方法，追求利益平衡、協(xié)調，兼顧社會和環(huán)境效益。

二、政府環(huán)境保護舉措

近年來，我們政府部門每年在大氣治理上都成績斐然、碩果累累，原因在于貫徹落實了《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》(以下簡稱“重點區(qū)域防治規(guī)劃”)，有力而全面的綜合執(zhí)法對策就是“大氣十條”內的高度執(zhí)法措施，即獨特的國家治理方式。歸納起來，主要有以下三點：

(一)減少絕對排放量

在我國的行政執(zhí)法實踐中，兩個明顯的“針鋒相對”的執(zhí)法行動就是《重點區(qū)域防治規(guī)劃》和《大氣行動計劃》。其“針鋒相對”的主要表現(xiàn)是直接減少污染物的絕對排放量，而不是停留于防止污染的口號、大講防治污染意義重大之類的道理?！吨攸c區(qū)域防治規(guī)劃》和《大氣行動計劃》不僅僅宣布了具體數(shù)字作為目標，更是直接精準聚焦于減少污染物絕對排放量，從而為減少污染物絕對排放量提供了科學、精準、有力的保障措施，在不斷增加新產能的前提下，大量減少空氣中有關污染物的排放。

(二)由政府負責，而不是由行政相對人負責

我國政府行政法規(guī)的顯著特征是：防止環(huán)境污染核心化，政府在整合區(qū)域環(huán)境資源、促進產業(yè)布局和合理布局方面發(fā)揮了關鍵作用。提高用電環(huán)保、控制區(qū)域煤炭的用量等只能由政府來做，行政相對人不能承擔。無論是大力提倡綠色能源、控制煤炭消耗總量，還是擴大高耗能燃料禁燃區(qū)、替代零散燃煤蒸汽鍋爐、推動煤炭清潔利用，這些都只能由政府實施，并不是靠行政相對人的信譽、資產、自由等價值觀來完成大氣防治任務(3)無論是英美國家提倡的“公共信托理論”，還是大陸法系國家所確立的國家義務理論，均對政府環(huán)境責任起到了理論上的支撐作用。在英美國家，“公共信托理論”是支撐政府環(huán)境義務和責任的主要理論學說。。

(三)運用政府權力，而不拘泥于懲罰行政相對人

無論是《重點區(qū)域防治規(guī)劃》亦或《大氣行動計劃》，都是根據(jù)既定目標進行的規(guī)劃。而用以實現(xiàn)既定目標的行動就是國家權力的運用，是政府權力的運用[3]。其中，最為典型的運用方式就是政府投入財力，例如重點地區(qū)、省(自治區(qū)、直轄市)人民政府的財政投入，中央財政的支持，“基本建設投資”“以獎代補”“以獎促防”“以獎促治”等，都是國家直接投資實施大氣污染防治的方式。由政府負責，用權力推動，而非拘泥于懲罰行政相對人要求其對既定目標負責，也是上述規(guī)劃得以快速高效治理大氣污染的原因所在。

三、政府環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀

(一)立法范式落后導致環(huán)境執(zhí)法窘迫

大氣法的立法思路之一是總行為控制。其科學前提是以一定區(qū)域、時間等為單位，按照一定的標準確定環(huán)境容許排放總量，這個量也就是一個安全量。也就是說，如果依照容許排放總量確定控制總量，將許可排放量控制在環(huán)境容許排放總量范圍內，進而將實際排放量控制在許可排放量之內，那么 “控制目的” 就達到了，污染防治目標也就達到了。然而，在我國大氣治理實踐中，普遍存在的問題就是控制總量大于環(huán)境容許排放總量(依權力設置的環(huán)境質量目標)。

大氣法立法思路之二是違法懲罰。針對不法行為進行懲罰，在這種立法范式下的環(huán)境執(zhí)法由于缺乏明確的規(guī)定與監(jiān)督，而被呂忠梅教授直接定義為監(jiān)管者監(jiān)管之法[4]。雖有眾多加“嚴”修訂，但都服務于實現(xiàn)“行為人不違法”，這使得大氣法為政府所設的、單一的監(jiān)管職責與試圖讓政府為環(huán)境質量負責的法律目標并不吻合，結果就是大氣法在環(huán)境執(zhí)法中被虛置?；诖擞袑W者提出，可以對大氣治理進行有針對性的研究與計劃。但這一構想因為沒有接受責任者應為行使權力者的理念，同時又缺乏生態(tài)系統(tǒng)綜合管理思維，沒能明確權力主體與責任主體合一的制度安排，那么充分調動相關部門履行職能的愿望只能被擱置。

(二)環(huán)境執(zhí)法機構設計重疊或缺失

目前我國大氣法存在著眾多相關生態(tài)環(huán)境保護機構，但因缺少系統(tǒng)設計與規(guī)劃，越位與錯位的情況層出不窮。面對利益，眾多機構便爭先恐后的搶奪；當無利可圖甚至需要擔責時，則又紛紛躲閃而去。并且各個機構劃分地盤，長期缺少有效的溝通，存在摩擦與紛爭。

第一，環(huán)境執(zhí)法機構缺位的現(xiàn)象經常出現(xiàn)，由于環(huán)境法律、法規(guī)的制定并未明文規(guī)定，環(huán)保執(zhí)法機構在各個地區(qū)不統(tǒng)一，且經常發(fā)生變更。

第二，環(huán)境執(zhí)法部門重復設置，導致同一崗位的工作被分配至不同的單位。中國環(huán)境管理系統(tǒng)中，存在著統(tǒng)一控制與細化分工相結合的特點，在機構新設、職能變更、權力下放等過程中，原有的組織機構及其職責未得到應有的重視，從而導致環(huán)境執(zhí)法機構的設置偏于重復的情形屢見不鮮。

第三，目前出現(xiàn)多頭管理的局面，原因在于統(tǒng)管部門與分管部門之間不明確的權責關系，管理較為混亂，根本原因則在于部門立法和利益分割之間的矛盾。在多頭領導、政令不一、重復管理的影響下，污染問題就不能得到任何一個部門的有效解決，甚至會對大氣治理造成負面影響。

(三)現(xiàn)行大氣法統(tǒng)領作用短缺，環(huán)境立法體系不健全

法治管理制度、整體規(guī)章制度、法律層次之間相互協(xié)調、相互配合，是法律體系完善的最基本特征。但目前的大氣法雖然屬于環(huán)境污染基本法范疇，但卻沒有統(tǒng)一的法律管理制度。

第一，由于缺乏嚴謹?shù)倪壿嫿Y構，導致大氣法與其他單行法相比，綜合性與多樣性缺失?，F(xiàn)有法律關于生態(tài)資源和生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)定不夠全面，對環(huán)境污染維護重視不夠，很多條文描述不清晰，很容易產生誤解，大氣法在標準和規(guī)章制度方面的很多規(guī)范受到其他單行法的沖擊和挑戰(zhàn)。

第二，大氣法的規(guī)范約束性不足，突出表現(xiàn)在涉及部門職能的規(guī)定，讓人覺得徒有其表。大氣法為使各部門各司其職、相互配合，應該對各部門的職能詳細地加以規(guī)范。實際上，在大氣治理方面的規(guī)定過于簡單、籠統(tǒng)。

第三，作為大氣治理專門法的大氣法在立法內容上，與不同部門、層次的立法規(guī)定相互沖突和矛盾。具有較高位階的法律和通過政府文件形式確定的規(guī)章，更容易引起矛盾，破壞了環(huán)境法的權威性和穩(wěn)定性。

四、環(huán)境執(zhí)法權的完善

(一)建立大氣質量目標制度

提高空氣質量是修訂大氣法的目的。已有的研究表明，生態(tài)環(huán)境目標現(xiàn)實主義應作為衡量生態(tài)環(huán)境目標的一種自然環(huán)境法的核心理念，環(huán)境法的直接規(guī)制目標應當是環(huán)境質量目標[5]。從2013年到現(xiàn)在，《重點區(qū)域防治規(guī)劃》和《大氣行動計劃》的成功執(zhí)法也表明，污染控制計劃的方案應該是以目標為導向的。雖然上述兩項規(guī)劃都是根據(jù)缺乏連續(xù)性的專項行動自行設定的目標，但對于一定時間段、范圍內的污染治理是頗有成效的。對于大氣質量目標制度，它是政府年度的、任期內或者一個較長時間段的大氣質量目標，是環(huán)境法的直接規(guī)制目標。建立大氣質量目標制度，應與我國現(xiàn)行法律中的“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責”(4)《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六條：一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務。地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者應當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔責任。公民應當增強環(huán)境保護意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護義務。等規(guī)定不同，應將其設置為各級政府無法回避的法律約束，其中要處理好管理決策行為主體、程序步驟、區(qū)域大氣質量目標與國家大氣質量目標之間的關聯(lián)性等問題。

(二)健全總行為控制制度

大氣治理中根據(jù)大氣質量目標確定可以實施的總行為量，即是總行為控制制度，簡言之，就是把排放污染物行為的總量控制在可接受總量之內，使排放污染物質的總行為小于或等于總可接受量。據(jù)此，在某一年或者某一時間段的大氣質量目標確定以后，在此期間內的可以實施的排污行為及總量也就確定了，這個量就叫做可接受量(5)現(xiàn)有的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控以及其他區(qū)域環(huán)境合作重在總量控制，比如劃定排污總量和劃定具體行政區(qū)域。我國新修訂的《環(huán)境保護法》第二十條：國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。根據(jù)生態(tài)基本規(guī)律中的負載有額定律，環(huán)境所能承納的污染物總量是限于一定數(shù)額范圍之內的，超越了這個數(shù)額生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)就可能會被污染。。健全總行為控制系統(tǒng)，首先要完善許可證制度這一重要構成要件[6]。借助環(huán)境影響評價，結合總生產許可制度與總產出控制制度，對需要排污許可的單個行為主體以許可證的方式給予其控制范圍內的行為量，并確保所批準的全部許可證的量不超過總可接收量[7]?？傂袨榭刂浦贫冗@一制度的特點就是不關心個別個體的行為及結果，而是關注無數(shù)個體行為的總和，從而將總結果指向各級政府、地方權利機關的管理行為，由其管理“控制總量”和實際排放量之間的關系，從而實現(xiàn)政府控制實際排放量，進而實現(xiàn)大氣質量目標。

(三)明確對各級政府、地方權力機關的大氣治理授權

大氣法已有不少授權規(guī)定，但這些授權規(guī)定不僅在邏輯上不完整，而且不能滿足大氣污染防治的需要，此外也缺乏以權力運行規(guī)律為依據(jù)的程序性設計。按照我國環(huán)境污染防治的具體要求，結合以往環(huán)境污染防治的實踐活動，應該做出如下授權要求：

第一，將“具體規(guī)劃”予以明確。大氣法明確做出防治環(huán)境污染要規(guī)劃先行(第二條)、縣級以上人民政府應將大氣污染防治納入規(guī)劃(第三條)等規(guī)定，但并未明確防治規(guī)劃的具體內容，也未將其作為一項權力在執(zhí)法機關之間進行授權。大氣質量改善目標、污染物排放總量許可、大氣污染防治規(guī)劃等都應作為“規(guī)劃權”的具體內容。對于具體目標的確定、排放總量的限制、防治規(guī)劃的設置等可以賦權給各行政機關，而對于上述標準的權責應賦權給各立法機關。

第二，將“總體標準”進行授權。大氣法有關于行政機關如何制定大氣環(huán)境質量標準、污染物排放標準(第八條)等的規(guī)定，但未明確授權、制定主體等相關內容，也就沒有哪一行政機關可以據(jù)此制定規(guī)范并要求行為人遵照實施。因此，可以將大氣環(huán)境質量標準、污染物排放標準授權給有執(zhí)法能力的行政部門，確保行政相對人有標準可依。

第三，將“措施選擇”進行授權。針對區(qū)域大氣污染，通常采用臨時、獨立的舉措就可解決，將采取何種治理措施的權利交由各行政機關，不僅便于行政機關履職，也會更好地提高環(huán)境污染治理的效率。然后，將“統(tǒng)一監(jiān)督”予以明確。環(huán)境污染防治監(jiān)督主要有以下兩種：一是環(huán)境污染防治主管機構依據(jù)機構級別對下級人民政府或其工作部門的監(jiān)督；二是上級對下級的監(jiān)督，這主要存在于政府機關中。結合大氣法的現(xiàn)有規(guī)定以及統(tǒng)一監(jiān)督的需要來看，應明確環(huán)境污染防治主管機構對于其他行政機關或者部門的監(jiān)督，保證監(jiān)督的專業(yè)性。此外，近年來環(huán)境污染治理實踐中頻繁使用“約談”，也是環(huán)境執(zhí)法創(chuàng)新方式之一。

第四，將“處罰權”明確授予某一執(zhí)法部門。法律規(guī)定的處罰應由國家機關來決定。因而應當給予有關國家行政部門以處罰決定權。該法律在規(guī)定處罰權時，應當確定是哪個國家機關，比如，是生態(tài)環(huán)境保護主管部門還是海事管理行政部門等等；國家行政機關屬于哪一級，例如省、市人民政府有關部門，縣級以上人民政府的行政單位、主管機關；有權采取何種處罰措施，比如經濟性懲罰權。

五、環(huán)境執(zhí)法權的未來發(fā)展

鑒于我國環(huán)境行政執(zhí)法權存在錯配的問題，應當在環(huán)境法治原則的框架下對大氣法規(guī)制予以完善，進而實現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法權的規(guī)范化和穩(wěn)定性(6)十八大以來，大力推動生態(tài)文明建設，加強生態(tài)環(huán)境保護成為社會共識?；诖吮尘埃o隨國家層面法律修訂的步伐，加快地方性法規(guī)、規(guī)章的修訂進程，將成為今后較長一段時間內地方立法機關和行政機關的重要法治建設任務之一。。法治與人治最大的區(qū)別在于法律是否具有充分的權威，而法律法規(guī)比行政單位制定的規(guī)章或者其他來源的規(guī)章具有更高的法律約束力。為確保環(huán)境執(zhí)法收到實效，在遵循環(huán)境執(zhí)法權價值目標前提下，必須將環(huán)境執(zhí)法法治化納入環(huán)境立法相關范疇，并將現(xiàn)實中取得實效的行政命令，以法律法規(guī)的形式落實到具體的環(huán)境執(zhí)法制度中。

此外，基于環(huán)境法律法規(guī)多層次特征，在環(huán)境執(zhí)法權實施的立法方面，要特別重視不同層次法律法規(guī)之間的制度協(xié)調，即按照基本法條款大多具有綜合、概括的屬性，在單行法中做出比較明確、具體的規(guī)定，而由行政法規(guī)、規(guī)章、地方性立法等制定可操作的實施細則是比較合適的。伴隨著環(huán)境執(zhí)法權在實踐中得到逐步優(yōu)化，并形成制度規(guī)范，可以顯著增強大氣法法律法規(guī)適用的可操作性。