國地稅合并征管問題的思考

文/陳雙飛 陳海云（貴州大學歷史與民族文化學院）

改革國稅地稅征管體制，是以習近平同志為核心的黨中央重點放眼全球做出的重大戰(zhàn)略部署。2019年3月5－15日，國家稅務總局局長王軍在人大二次會議中強調(diào)：國稅和地稅征收管理制度的改革困難，遠遠比之前想象的難度要大。征管體制改革作為國務院機構(gòu)改革的重要組成部分，稅收征管體制改革是順應新時代轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化機構(gòu)設置、筑牢稅收事業(yè)長遠發(fā)展根基、提高稅收征管效率，塑強為民便民利民的稅務形象、構(gòu)建職責明確、依法執(zhí)行稅收征管體制政策的稅收治理體系要求而進行的重要變革[1]。所以，其在實際工作和具體操作中面臨著不少挑戰(zhàn)。自1949年以來，我國的財政和稅收管理體制經(jīng)歷了四個主要歷程。我國管理體系的改革，始終都是圍繞當前的經(jīng)濟情況和制度進行改革的，并且一直在穩(wěn)步推進。合并后的管理系統(tǒng)相結(jié)合，實行國家稅務總局和省政府的雙重領導，合并以來，其充分發(fā)揮了稅收在國家治理中的作用；實現(xiàn)了大數(shù)據(jù)資源聚合和稅收資源的整合；稅收執(zhí)法標準得到很大程度的完善。但是機構(gòu)的隊伍建設還需進一步改善，稅收信息化管理和社會保障與非稅收入的職能轉(zhuǎn)變還需進一步完善。本文針對我國目前國地稅合并后的運行情況，結(jié)合貴州省國地稅合并以來存在的問題，分析出目前還存在的難題，針對不足分析原因并提出相關建議及改善措施。

一、我國稅收征管體制的改革歷程

2020年，是中華人民共和國成立71周年，從1949年到現(xiàn)在，我國稅收征管經(jīng)歷了多次的改革，目前國家的繁榮昌盛，離不開這70多年來制度的不斷改革優(yōu)化，其中我國稅制的發(fā)展更是經(jīng)歷了很多個艱難的時刻，總的來說，我國的稅改最主要經(jīng)歷了以下四個階段。1980年——財政包干制（稅務一家，中央與地方三七分成）。十一屆三中全會后，之前統(tǒng)一收支的體制制約了地方經(jīng)濟的發(fā)展。20世紀90年代初，中央政府曾多次出現(xiàn)向地方政府“借錢”的情況，所以為了能夠適應我國當時的基本國情，為激勵我國的社會經(jīng)濟發(fā)展，調(diào)動地方發(fā)展的積極性，我國于20世紀80年代末到90年代初實行了稅務一家的財政包干制改革。包干制雖然提升了地方政府的積極性，卻造成中央財政實力的大幅度下降。數(shù)據(jù)顯示，中央財政收入占全國財政收入的比重，從1984年的40.5%一路下滑至1993年的22%，甚至中央財政的收支都需要依靠地方財政的收入上解才能平衡（數(shù)據(jù)來源：國家稅務局）。

1993年11月——分稅制（國稅地稅機構(gòu)分開）。1980年-1993年的財政大包干體制中，我國GDP年增長率在9%之上，但是1993年的財政收入占GDP的比重與1980年相比，直接下降了13.11%。因此在1993年11月開啟了與之前稅制完全不同的改革，即分稅制改革。“三分一返”，明確對中央和地方的利益進行邊界的劃分，規(guī)范政府間的財政資源分配社會關系，規(guī)定了兩個政府的經(jīng)濟收入范圍（將稅收的種類劃分為中央稅、地方稅及中央與地方共享稅）。分稅制使中央和地方的財政收入都相對有了很大程度的增長，GDP增長速度高于包干制時期。從1991-1996年全國財政收入來看，1991-1993年年平均增長率為11.9%，1994-1996年年平均增長率為14.1%。

2015年——深化財稅體制改革（國稅地稅合作）。2015年12月，中國共產(chǎn)黨中央委員會辦公廳和中華人民共和國國務院辦公廳一起印發(fā)了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，提出國稅和地稅只是合作而不是合并的改革思路。國稅地稅之間的稅收征管工作要明確，對合作中兩個機構(gòu)的職責進行合理劃分，明確規(guī)定中央稅要由國稅的管理部門來進行征收，地方的稅收管理部門不能未經(jīng)協(xié)調(diào)來征收中央的稅。

2018年7月20日——國稅地稅機構(gòu)合并。2015年至2018年上半年，國稅地稅合作效果顯著，但是隨著營改增和金稅三期等一系列制度的實施，合作后不可避免的缺點也日益彰顯。我國為了降低稅收的征納成本，2018年2月26-28日，十九屆三中全會會議上，國家確定了要推進國稅與地稅的合并。之后近五個月的時間里，即2018年7月20日，全國所有縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國稅地稅機構(gòu)開始正式合并，所有縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后的新稅務機構(gòu)統(tǒng)一進行了掛牌?？梢哉f2015年國地稅的合作為2018年的國地稅機構(gòu)合并做足了功課，為合并打下了堅定的基礎，國地稅的合并是發(fā)展的必然結(jié)果。

二、當前國地稅合并運行的現(xiàn)狀分析

（一）稅收營商環(huán)境現(xiàn)狀

目前，國家稅務總局提出了要優(yōu)化稅收營商環(huán)境的各項措施，目前在優(yōu)化企業(yè)相關稅務的注銷程序，也在積極地改進各種稅收優(yōu)惠的備案方式。而且總局還提出了促進民營企業(yè)減稅降負的各項具體措施，取消了相關稅務證明的20個事項，出臺了52條方便人民群眾辦稅服務的措施，解決了相關納稅人辦稅痛、辦稅流程復雜、辦稅人員多而導致辦稅非常擁堵和辦稅難的問題。這些舉措很大程度上降低了辦稅成本，但是眾多的條條框框并不是每個納稅人都能熟悉并且能毫無差別地運用的，所以這些看似便民的各項舉措也未必能實現(xiàn)國家提高稅收營商環(huán)境的心理預期。

（二）納稅服務現(xiàn)狀

目前，大部分的電子稅務局已經(jīng)實現(xiàn)了一臺設備兩個系統(tǒng)的目標，電子稅務局在技術上存在很大的優(yōu)勢，比如納稅人只需要登錄一次，就可以迅速地處理與稅務有關的全部業(yè)務。另外，數(shù)據(jù)的共享與2019年相比更加方便，速度也更快，納稅人只需要在電子稅務局上報送一套資料即可實現(xiàn)這一套資料共享；另一方面，目前的稅收執(zhí)法尺度基本實現(xiàn)了統(tǒng)一。

（三）征管方式現(xiàn)狀

建立現(xiàn)代稅收征管結(jié)構(gòu)（以數(shù)據(jù)為依托，以風控為基礎，以企業(yè)為重點和以稽查為震懾）和新的稅收管理體系（風險管理和信用管理兩輪驅(qū)動）。從國地稅合并后目前的運行情況來看，稅收征管體系已經(jīng)初步理順。中央和地方協(xié)同治稅能力和水平均有了明顯的提升。在總體“減稅降費”的宏觀背景下，國地稅合并后我國的稅收總量保持穩(wěn)定增長發(fā)展態(tài)勢，同比增長幅度在短暫回落后又開始穩(wěn)中回升，改革的直接影響效果不斷得到彰顯。

三、當前國稅地稅合并運行存在的問題

（一）納稅服務存在不足

以貴州省為例，國地稅合并以來，國家稅務總局貴州省稅務局多次進行了網(wǎng)上各個稅務系統(tǒng)的優(yōu)化升級。因納稅人數(shù)的增加和納稅無紙化等原因，導致電子稅務局系統(tǒng)相關數(shù)據(jù)庫容量不足，帶來多方面的不良影響。根據(jù)詢問的方式，得知貴州省的基層稅務工作人員曾經(jīng)多次反映金稅三期系統(tǒng)會經(jīng)常出現(xiàn)卡頓，而且卡的時間有時候還比較長，有時候甚至出現(xiàn)系統(tǒng)直接崩潰的現(xiàn)象，這種卡頓和崩潰的現(xiàn)象顯而易見會嚴重影響納稅人辦稅效率。對稅務工作人員來說，這也造成了不良的影響，納稅人的滿意度也會因為系統(tǒng)的不支持而降低。

（二）稅收信息系統(tǒng)、社保和非稅收入劃轉(zhuǎn)未準確對接

稅務信息系統(tǒng)的運行方面：當前，國地稅的行政資源管理控制系統(tǒng)還不完全統(tǒng)一，一部分稅務機構(gòu)的行政管理工作體系還未能實現(xiàn)國家層面的統(tǒng)一；原國稅和地稅，都有各自的稅收征管軟件，2019年初，原國稅和原地稅省級核心征管系統(tǒng)雖然已經(jīng)初步完成這些數(shù)據(jù)的并庫，但現(xiàn)階段簡單的合并使數(shù)據(jù)庫存在一些數(shù)據(jù)丟失，查詢不夠準確，稅收數(shù)據(jù)口徑不一，應用的能力不足，不能得到有效的歸集整理和實現(xiàn)互融互通，以及系統(tǒng)會運行緩慢等一系列的問題；軟件產(chǎn)品開發(fā)與實際操作方法分別獨立，導致軟件的開發(fā)并不能滿足人們?nèi)粘I(yè)務處理的需要，也反映出懂稅務和精通軟件項目開發(fā)的專業(yè)性頂尖人才的缺乏；國地稅的輔助征收系統(tǒng)、稅源管理會計系統(tǒng)、數(shù)據(jù)安全管理網(wǎng)絡系統(tǒng)、稅收分析系統(tǒng)、征管支持系統(tǒng)和業(yè)務保障平臺等還需進一步整合規(guī)范。

（三）各稅務機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變不完全

以貴州省為例，2018年12月26日，貴州省稅務局發(fā)布普通發(fā)票換版的通告；2019年9月27日，貴州省為了減少納稅人的納稅申報次數(shù)，為納稅人提供諸多便利，方便他們辦稅，所以貴州省稅務局修改了城鎮(zhèn)土地使用稅的申報表單，對房產(chǎn)稅的表單申報也進行了修改。如上的情況不止存在于貴州省，每一個政策的實施都影響著每個地方的稅務工作，比如放管服政策的落實、金稅三期系統(tǒng)和三定方案等，一時之間的職能轉(zhuǎn)變在原定的工作上存在很大的難度。合并一年半以來，機構(gòu)的縮減使領導崗位的職位數(shù)減少，目前，稅務人員面對國地稅繁重而又復雜的工作，在限定的機構(gòu)數(shù)量之內(nèi)，如何通過科學技術合理地發(fā)展完善內(nèi)設機構(gòu)的設置和職能的轉(zhuǎn)變?nèi)匀皇且淮笾匾y題，平衡好合并進程中的市場穩(wěn)定優(yōu)勢對稅務行政機關管理者的能力也是一大考驗。

四、我國的政策建議及改善措施

（一）加強納稅服務的完善

完善獎懲制度，首先，可以通過分類的方法，將稅收業(yè)務的完成度按工作量是否超額完成來采取倒三角形的獎勵方式。對于平日工作量比較大的工作人員來說，要適當?shù)亟o他們增加薪水，或者適當?shù)亟o他們放假。要使稅務相關人員的工作付出和收獲盡可能地合理。進一步加強合作機制，可擴大合作范圍，與銀行和工商局等部門多談合作；其次，改善納稅的申報方式。再者，可通過市場機制的引入來進行發(fā)票的定點發(fā)售。最后，要加快完善納稅信用的等級評定，對違反規(guī)定的人員實施嚴厲的懲罰。

（二）提高職能轉(zhuǎn)變意識

首先，應全面認識職能轉(zhuǎn)變的重要性，打破以前破舊觀念的束縛。政府機關的角色應該是“掌舵”而不是“劃槳”，稅務機關是供應商，而納稅人與繳費人就是客戶，稅務機關是提供納稅服務的主體，納稅人是接受納稅服務的對象[2]。在國家的統(tǒng)一安排和指導下，轉(zhuǎn)變稅務的系統(tǒng)職能、工作思維和工作方式。

其次，以目標管理為導向，確定目前的任務是什么。稅務機關要充分做到放和管相結(jié)合，不該自己管的，要放給市場與社會，嚴格禁止將管理變?yōu)閷徟?，將服務變成管理。該管的一定要管好，建立完善的管理機制，通過內(nèi)設部門的制度來優(yōu)化管理。在條件允許的情況下，盡可能地減輕納稅人辦理稅務的負擔，要為納稅人提供公開透明的服務，以職能轉(zhuǎn)變的實際效果來推進機構(gòu)的改革。

（三）規(guī)范流程體系，加強隊伍建設

隊伍的設置要有大局意識，要服從科學的論證、效率與簡潔明了相結(jié)合的原則，避免部門內(nèi)部的種種矛盾。省、市和縣局的內(nèi)部機構(gòu)設置要進行限制數(shù)量管理，在全面落實中央指示精神的同時，也要科學及嚴謹?shù)乜紤]工作的實際。要放眼于未來的發(fā)展，堅持各機構(gòu)簡潔純凈、職能要清晰明了、機構(gòu)要高效運轉(zhuǎn)的思想。在中層干部的安排方面，確保他們個人的原級待遇不改變。為統(tǒng)一領導考慮，應增加干部的升職選擇途徑，選出一部分稅務人員到基層鍛煉。對儲備的人才要加強培養(yǎng)，根據(jù)職位的綜合情況，有限度地考慮提升職位和任用，并進一步建立健全上一級稅務機關人員與下一級稅務干部充分交流的培養(yǎng)制度，盡可能地為干部特別是年輕干部提供發(fā)展的道路，擴寬他們的成長范圍和空間，同時加快職務與職級發(fā)展并行體制的速度。在穩(wěn)定干部工作方面，需建立上下積極溝通和交流的信息體制。

五、總結(jié)

國地稅合并目前還存在的難題，如納稅服務存在不足、稅收信息系統(tǒng)及社保和非稅收入劃轉(zhuǎn)暫未準確對接、各稅務機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變不完全、稅務隊伍建設未完善問題，是由原國地稅信息系統(tǒng)種類多，政策實踐存在差異、部門之間協(xié)調(diào)機制不通暢，專業(yè)人才缺乏、原國地稅管理模式和原工作人員影響、原工作的差異性和原職工數(shù)量影響所導致，因此應加強納稅服務的完善、按用戶群體設置信息系統(tǒng)，開發(fā)特色軟件、提高職能轉(zhuǎn)變意識、規(guī)范流程體系，加強隊伍建設的政策建議及改善措施。