山東自由貿(mào)易實驗區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀分析

文/李文琪（上海大學(xué)）

一、研究背景

自實行改革開放戰(zhàn)略以來，我國從實踐中總結(jié)出的一個重要歷史經(jīng)驗就是——作為一個大國，在全國范圍內(nèi)全面進(jìn)行制度創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級路徑探索的成本和風(fēng)險較高，所以選擇在局部區(qū)域進(jìn)行實驗并進(jìn)行壓力測試，成功后再進(jìn)行復(fù)制推廣，若失敗的話，也可以將成本和風(fēng)險控制在較小的范圍內(nèi)。這個重要歷史經(jīng)驗深深影響著我國自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，在我國改革開放42年的歷程中起到了至關(guān)重要的作用，我國在自由貿(mào)易試驗區(qū)的建立方面就是秉承了這一歷史改革邏輯。

到目前為止，我國分五批共建設(shè)了18個自貿(mào)試驗區(qū)。2013年9月，我國第一個自貿(mào)區(qū)上海自貿(mào)區(qū)獲批正式掛牌；2015年4月，第二批自貿(mào)區(qū)廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)獲批正式掛牌；2017年3月，第三批自貿(mào)區(qū)遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西自貿(mào)區(qū)獲批正式掛牌；2018年9月，海南自貿(mào)區(qū)獲批；2019年8月，江蘇、河北、黑龍江、廣西、山東、云南作為六個新設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)獲批掛牌。如此看來，沿海省份已全部實現(xiàn)自由貿(mào)易區(qū)的成就，形成了“1+3+7+1+6”的基本對外開放格局，發(fā)展成為東西南北中地區(qū)相互協(xié)調(diào)、陸路海路兼顧的全面開放新局面，大大促進(jìn)了我國更進(jìn)一步的全面開放的形成。

二、山東自由貿(mào)易實驗區(qū)建設(shè)成就

通過對山東自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)相關(guān)文獻(xiàn)資料數(shù)據(jù)的了解，目前山東自貿(mào)試驗區(qū)三大片區(qū)各自有重點的進(jìn)行發(fā)展創(chuàng)新，利用其區(qū)位優(yōu)勢、政策體制優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，各自在自己突出領(lǐng)域取得了卓越成就。

（一）濟(jì)南片區(qū)建設(shè)成就

2019年濟(jì)南市生產(chǎn)總值高達(dá)9443．4億 元，同 期 增 長21．92%，占山東全省GDP的13．4%。濟(jì)南高新區(qū)的智能裝備城和創(chuàng)服中心等專業(yè)化園區(qū)主要被設(shè)置在高新東區(qū)和章錦片區(qū)。根據(jù)數(shù)據(jù)分析，在今年生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)成為濟(jì)南片區(qū)第三個千億級產(chǎn)業(yè)（高新區(qū)繼電子信息產(chǎn)業(yè)和智能制造產(chǎn)業(yè)）。

此外，山東產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院于2019年7月30日正式成立，標(biāo)志著山東省成功步入“政產(chǎn)學(xué)研金服用”一體化新時代。在“一帶一路”背景下，與沿線地區(qū)進(jìn)行自由人才交流，創(chuàng)建中日韓合作“1+N”產(chǎn)業(yè)園區(qū)，創(chuàng)辦世界級經(jīng)貿(mào)合作交流平臺“東亞博覽會”。

濟(jì)南片區(qū)自正式成立以來，第一個月就有數(shù)千家新注冊企業(yè)，目前注冊企業(yè)已經(jīng)突破2400家，在山東省三大片區(qū)中居于首位；實體項目預(yù)計投資總額達(dá)到253億元，基金管理規(guī)模也已突破2960億元，展現(xiàn)出高度凝聚力和高速的自由貿(mào)易發(fā)展。

（二）青島片區(qū)建設(shè)成就

根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2019年山東省GDP達(dá)到了71067．5億元，而青島市實現(xiàn)生產(chǎn)總值突破10000億元大關(guān)，高達(dá)11741．31億元，占山東全省GDP的16．7%，在山東省各市GDP排名中，居于首位且所占比重最大，由此我們可以看出，青島市作為山東省的發(fā)展龍頭地位。

如《中國(山東)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》所提及，青島片區(qū)總共包括三個試點區(qū)域，項目建設(shè)實施的管理范圍面積共計52平方公里，都全部納入位于中國青島西海岸新區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)高新區(qū)的管理范圍內(nèi)，其中包括位于山東青島前灣綜合保稅港口的區(qū)域總規(guī)模占地面積約9．12平方公里、青島西海岸新區(qū)前灣空港綜合保稅區(qū)區(qū)域占地面積約2．01平方公里，青島西海岸前灣片區(qū)約規(guī)模占目前中國山東自由試驗區(qū)總面積的43．3%，是目前中國山東經(jīng)濟(jì)自由貿(mào)易試驗區(qū)三個重大片區(qū)中規(guī)模占地面積最大的一個試點片區(qū)，承擔(dān)了大約95%的青島科技技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)試點片區(qū)項目建設(shè)實施管理任務(wù)。幾個月來，青島片區(qū)新注冊企業(yè)數(shù)量目前已經(jīng)超過了1500家，工業(yè)項目也已經(jīng)突破90個，總投資總額預(yù)計超過900億元。青島片區(qū)突出的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在海洋航運(yùn)物流方面，海路陸路聯(lián)合運(yùn)輸，東西兩地區(qū)雙向互助。青島片區(qū)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展迅速，在全國31個示范城市中排名第八。

（三）煙臺片區(qū)建設(shè)成就

煙臺市實現(xiàn)生產(chǎn)總值7653．45億元，占山東全省的10．9%。煙臺從原有的重點發(fā)展“六大片區(qū)”擴(kuò)展到重點發(fā)展“九大片區(qū)”，將原有的“煙臺海上世界和芝罘仙境”片區(qū)拆分成兩個片區(qū)，同時新增兩大片區(qū)分別是夾河新城片區(qū)和牟平新城片區(qū)，擴(kuò)大了煙臺片區(qū)的發(fā)展范圍。

據(jù)報道，目前煙臺片區(qū)注冊企業(yè)已經(jīng)累計達(dá)到1059戶，相比2018年同期煙臺片區(qū)注冊企業(yè)數(shù)量增長了一半；目前煙臺片區(qū)共落地10個投資項目，預(yù)計總投資金額達(dá)1148億元。煙臺經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)作為煙臺片區(qū)發(fā)展重點，由于具有雄厚的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，能夠與“二港一場一站”聯(lián)動，共有企業(yè)和市場主體5萬多家，工業(yè)現(xiàn)代化企業(yè)近3000家；總共分批落戶124家各類產(chǎn)業(yè)投資金融機(jī)構(gòu)，成立174只各類產(chǎn)業(yè)投資基金，總計1300多億元；煙臺片區(qū)自成立以來共有215家各類工業(yè)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新服務(wù)平臺，其中超過一半科技創(chuàng)新服務(wù)平臺屬于省級以上。2013年至2019年煙臺港的貿(mào)易貨物吞吐量呈逐年快速遞增的趨勢，未來將發(fā)展成為一個國際化大港口。

三、山東自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)存在的問題及原因分析

（一）資本自由流動并未取得突破性進(jìn)展

對于自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)，中國人民銀行主要通過以下四種途徑進(jìn)行金融支持服務(wù)：探索投融資匯兌便利化；擴(kuò)大人民幣跨境使用；穩(wěn)步推進(jìn)利率市場化；深化外匯體制改革。通過以往自貿(mào)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗看，金融改革與體制創(chuàng)新沒有實質(zhì)性作用，即使有作用也是無濟(jì)于事，而且金融開放速度較為緩慢。目前山東自貿(mào)試驗區(qū)雖然設(shè)置了一個可開放的外幣存款利率標(biāo)準(zhǔn)（300萬美元以內(nèi)），但是沒有實現(xiàn)人民幣與美元等外匯的自由兌換的目標(biāo)，而且在資本項目方面的目標(biāo)與實際情況存在很大差距。

（二）相關(guān)自貿(mào)試驗區(qū)的法律制度有待完善

中國經(jīng)濟(jì)體制必然制約和限制著山東自貿(mào)試驗區(qū)的改革和創(chuàng)新，我國現(xiàn)行的法律中根本沒有專門的與自由貿(mào)易區(qū)相關(guān)法律，盡管近幾年國務(wù)院進(jìn)一步調(diào)整了與海運(yùn)、認(rèn)證、鹽業(yè)等自貿(mào)區(qū)相關(guān)的法規(guī)，人行、銀監(jiān)、海關(guān)等金融監(jiān)管部門也對自貿(mào)區(qū)相關(guān)的政策進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，但是自貿(mào)區(qū)的建設(shè)和改革發(fā)展距離國際標(biāo)準(zhǔn)還有不小的一段距離，深層次原因是開放對外投資、金融和其他服務(wù)的速度緩慢。究其主要原因是自貿(mào)試驗區(qū)未擁有決策自主權(quán)和立法權(quán)，同其他發(fā)達(dá)國家專門為自貿(mào)區(qū)創(chuàng)建的相關(guān)法律相比可謂是云泥之別。由于自貿(mào)試驗區(qū)無法掌握自主權(quán)和立法權(quán)，而且法制保障等級較低，使得深層次改革沒有辦法取得實質(zhì)性發(fā)展。

（三）改革沒有觸及根本性的稅收政策

為解決我國自貿(mào)區(qū)目前稅率較高的問題，要對稅收政策進(jìn)行根本性改革。我國自貿(mào)試驗區(qū)改革重點應(yīng)該是對制度根本性改革創(chuàng)新，而不是對政策優(yōu)惠進(jìn)行改革。從自貿(mào)區(qū)的建設(shè)和稅制改革的背景以及世界先進(jìn)經(jīng)驗體系來看，自貿(mào)區(qū)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方向和內(nèi)容可以分為以下方面，包括自由貿(mào)易、資本、人員的自由流動和對稅收的優(yōu)惠。其中稅收的優(yōu)惠改革是自貿(mào)區(qū)的發(fā)展重中之重。從短期的效益分析來看，體制和機(jī)制的創(chuàng)新改革能夠有效精簡地方政府和金融機(jī)構(gòu)，給予中小企業(yè)的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，有利于推進(jìn)先行階段自貿(mào)區(qū)的稅制改革和實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從長期效益來看，稅收優(yōu)惠有利于我國自貿(mào)區(qū)企業(yè)在與成熟自貿(mào)區(qū)的競爭中占據(jù)優(yōu)勢?，F(xiàn)在國內(nèi)自貿(mào)區(qū)的稅收政策與自貿(mào)區(qū)高層次的發(fā)展不相適應(yīng)。

四、完善山東自由貿(mào)易實驗區(qū)建設(shè)的對策建議

（一）打造國際性的離岸人民幣金融市場和境外貨幣金融市場

落戶在山東自由貿(mào)易試驗區(qū)的金融公司可以依法拓寬關(guān)于金融市場的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，比如離岸人民幣和外幣市場業(yè)務(wù)，不再限制企業(yè)或個人參與國際金融市場投融資。在“一帶一路”背景下，同人民幣國際化戰(zhàn)略相結(jié)合，發(fā)展金融混業(yè)。對國際支付清算機(jī)制進(jìn)行進(jìn)一步完善，改進(jìn)跨境融資環(huán)境，吸引外資投入境內(nèi)企業(yè)，構(gòu)建金融服務(wù)體系，注入金融創(chuàng)新活力，加強(qiáng)同國際金融市場的結(jié)合，實現(xiàn)山東自貿(mào)試驗區(qū)金融市場更高水平更全面的開放。

（二）切實防范跨境資金不正常流動風(fēng)險

自由貿(mào)易試驗區(qū)的自由貿(mào)易賬戶與國外國際金融市場完全融合，國內(nèi)貿(mào)易完全自由，資本項下有限滲透，視為跨境監(jiān)管。加強(qiáng)對銀行內(nèi)外部監(jiān)管，保證資本合法有序跨境流動。按照“一線全面開放、二線有限滲透”的原則對自由貿(mào)易賬戶進(jìn)行有效管理，防范風(fēng)險。創(chuàng)建人民幣離岸風(fēng)險管理中心，完善金融風(fēng)險防控和管制體系，強(qiáng)化健全風(fēng)險預(yù)警、防范和化解機(jī)制。

（三）實施具有國際競爭力的自由貿(mào)易港稅收措施

參考國際自由貿(mào)易港現(xiàn)行的稅收政策和關(guān)稅制度體系，我們可以把其突出優(yōu)勢特點歸納為零關(guān)稅、低稅率和簡化稅制三大稅收方面政策。在山東自貿(mào)試驗區(qū)稅收制度體系建設(shè)中，需要逐步實現(xiàn)貨物、服務(wù)的自由流動，同時通過降低宏觀稅負(fù)水平，構(gòu)建具有國際競爭力的財稅體系，打造國際一流營商環(huán)境。

綜上所述，本文分別從金融自由、法制建設(shè)、稅收優(yōu)惠三個角度出發(fā)，有針對性地就山東自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)方面，提出了在金融自由制度方面以及推動資金自由流動為建設(shè)宗旨、強(qiáng)化山東自貿(mào)試驗區(qū)體制機(jī)制和法制保障、實施具有國際競爭力的自由貿(mào)易港稅收措施三個方面的對策建議。

五、結(jié)論

2013年8月以來，我國上海、天津、福建、廣東等11個自貿(mào)試驗區(qū)先后設(shè)立。2018年4月13日，習(xí)近平總書記親自宣布海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，探索建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港。2019年8月2日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)同意設(shè)立山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江自由貿(mào)易試驗區(qū)。中國對外開放的大門不會越來越大，新一輪高水平高層次對外開放來臨。七年來，中國自貿(mào)試驗區(qū)在投資自由化和貿(mào)易便利化方面取得了許多進(jìn)展。政府不斷推進(jìn)自身改革，現(xiàn)代化治理水平不斷提高。同時，準(zhǔn)入門檻依然較高，營商環(huán)境依然落后，監(jiān)管漏洞不斷，風(fēng)險外溢現(xiàn)象層出不窮。山東自貿(mào)區(qū)自誕生以來，就肩負(fù)著探索中國特色自由貿(mào)易區(qū)的使命。即使有許多國際成功的自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)經(jīng)驗和國內(nèi)發(fā)展經(jīng)驗值得借鑒，但還難以從規(guī)則接受者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者和領(lǐng)導(dǎo)者。在山東自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)中，從投資、貿(mào)易、金融、人員、稅收等方面觀察，分析問題并提出對策建議，以期對其發(fā)揮一定的積極作用。