“戶長(zhǎng)制”在鄉(xiāng)村治理中的具體應(yīng)用
——以四川省越西縣為例

晏合虎，李 軼，劉玉婷

（1．西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院；2．四川天府新區(qū)紀(jì)律檢查工作委員會(huì)；3．成都市公安局新都分局）

鄉(xiāng)村振興是破解我國(guó)城鄉(xiāng)、東西部發(fā)展不平衡問(wèn)題的重要戰(zhàn)略。2017年黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央一號(hào)文件是《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，2021年頒布了《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，為全國(guó)各地實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了法律保障。同年，國(guó)家成立鄉(xiāng)村振興局，部分高等院校成立了鄉(xiāng)村振興研究院。與“三農(nóng)”息息相關(guān)的農(nóng)業(yè)院校如西北農(nóng)林科技大學(xué)，在2021年12月成立了西北農(nóng)林科技大學(xué)鄉(xiāng)村振興學(xué)院。同時(shí)，多個(gè)省份陸續(xù)選派干部下沉到基層，為全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略合理配置資源，以向鄉(xiāng)村傾斜為核心引入專業(yè)技術(shù)和專業(yè)人才。根據(jù)四川省人民政府辦公廳印發(fā)的《四川省駐村幫扶力量調(diào)整輪換工作方案》（川委辦〔2021〕24號(hào)）文件，四川省選派出590名同志作為第一批鄉(xiāng)村振興駐村干部下沉到農(nóng)村，全面助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。然而，在實(shí)現(xiàn)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接上也面臨著相關(guān)政策落實(shí)不到位、基層治理難度大等許多挑戰(zhàn)。本文以村社為切入點(diǎn)，以微改革“戶長(zhǎng)制”為契機(jī)，探索新的基層治理模式，將黨中央的部署落實(shí)到最小的單元，徹底把鄉(xiāng)村治理的“毛細(xì)血管”延伸到每家每戶，為鄉(xiāng)村振興基層治理奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。

一、越西縣的基本情況

越西縣地處四川省西南部、涼山彝族自治州北部，因越過(guò)嶲水而得名，漢武帝元鼎六年（公元前111年）設(shè)置越嶲郡，古稱“越嶲”，至今有2000多年建制歷史，數(shù)千年歷史長(zhǎng)河孕育了南絲路文化、文昌文化、三國(guó)文化、紅色文化、民族文化等璀璨的地域文明。全縣面積2256.47平方公里，轄17個(gè)鎮(zhèn)3個(gè)鄉(xiāng)，168個(gè)村7個(gè)社區(qū)，總?cè)丝?7.5萬(wàn)，彝族人口占比79.8%，是一個(gè)以彝族為主體的多民族聚居縣。1994年被評(píng)定為國(guó)家級(jí)貧困縣，2001年被列為全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，脫貧攻堅(jiān)期間累計(jì)退出208個(gè)貧困村、脫貧2.4萬(wàn)戶9.5萬(wàn)人，2020年11月退出貧困縣，2021年8月被評(píng)定為國(guó)家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣。

二、鄉(xiāng)村振興基層治理存在的難題

（一）治理力量不夠強(qiáng)

一是村委干部成員老齡化問(wèn)題。農(nóng)村青壯年大量外出務(wù)工造成勞動(dòng)力外溢，年輕黨員少，發(fā)展后備干部的難度大；村委干部隊(duì)伍老齡化導(dǎo)致工作效率較低、創(chuàng)新能力較弱、做事相對(duì)保守。二是農(nóng)村本土人才匱乏。農(nóng)村缺乏大學(xué)生、行業(yè)專家等精英人才，村里受教育程度較高的青壯年大多數(shù)選擇留在城市；村里懂經(jīng)營(yíng)、有技術(shù)的新型農(nóng)民占比少。三是選派的駐村干部流動(dòng)性較大，基層駐村期限為2年，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，干部頻換導(dǎo)致治理理念、治理改革工作不能連續(xù)貫徹落實(shí)，銜接中會(huì)出現(xiàn)部分改革工作停止，新改革方法萌生、農(nóng)戶不適應(yīng)等問(wèn)題。

（二）治理理念相對(duì)滯后

基層干部和群眾對(duì)基層治理主體、治理體系等存在思想認(rèn)識(shí)誤區(qū)，導(dǎo)致群眾參與度不強(qiáng)。一是部分基層干部還將自己定位在基層治理管理者的角色中，上級(jí)督促管一下，任務(wù)匯報(bào)管一下，群眾困難管一下，缺乏主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的意識(shí)和能力，等上級(jí)安排再開(kāi)展工作的思想嚴(yán)重。二是部分村民自治意識(shí)較為淡薄，自治能力較弱，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，對(duì)于村莊的公共事務(wù)不熱心，過(guò)度依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

（三）形式主義在一定程度上存在

一是存在辦事留“痕跡”應(yīng)付上級(jí)檢查的形式主義。基層治理工作中有大量的檢查和報(bào)告，通過(guò)上交體量龐大的資料和數(shù)據(jù)以表示基層工作的進(jìn)度和成果，這就需要將大部分的工作時(shí)間和精力用在準(zhǔn)備各類數(shù)據(jù)表、迎檢資料中，而真正為老百姓辦實(shí)事的時(shí)間縮短了。二是部分地方宣傳過(guò)度。一些地方基層治理出現(xiàn)一種怪現(xiàn)象——沒(méi)有宣傳等于沒(méi)有工作。部分基層干部到田間地頭是為了搜集宣傳素材，這就會(huì)讓村民對(duì)基層干部解決問(wèn)題的動(dòng)機(jī)產(chǎn)生懷疑，從而不配合治理工作。這一現(xiàn)象違背宣傳的初衷，本末倒置。

三、“戶長(zhǎng)制”的起因

基層治理存在治理力量不夠強(qiáng)、理念相對(duì)滯后、存在形式主義等“老大難”問(wèn)題，其原因在于責(zé)任落實(shí)不到位、管理不夠精細(xì)化，基層治理資源轉(zhuǎn)化不完全等方面?！皯糸L(zhǎng)制”是在村組架構(gòu)基礎(chǔ)上，將村組化為10～15戶推薦一名“戶長(zhǎng)”，戶長(zhǎng)通過(guò)發(fā)揮“人頭熟、情況熟、信息靈”等優(yōu)勢(shì)，精確掌握分管的各家人員組成及鄰里關(guān)系，將晦澀難懂的政策轉(zhuǎn)化為村民能明白的“土話”，了解各家各戶實(shí)際困難，幫助村干部排憂解難，讓惠農(nóng)政策與群眾呼聲“上傳下達(dá)”，實(shí)現(xiàn)責(zé)任落實(shí)到人的精細(xì)化管理。戶長(zhǎng)負(fù)責(zé)落實(shí)政策的宣傳、村情民意收集、鄰里糾紛調(diào)解、疫情防控、護(hù)林防火監(jiān)督管理等具體事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村務(wù)管理的區(qū)塊化、精細(xì)化，盡可能地將基層治理資源轉(zhuǎn)化為村集體資本，大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

四、“戶長(zhǎng)制”的組成成員

戶長(zhǎng)制”分為三級(jí)：一級(jí)戶長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職擔(dān)任（副書(shū)記、副鎮(zhèn)長(zhǎng)）；二級(jí)戶長(zhǎng)是由駐村第一書(shū)記、駐村干部、村委會(huì)干部、村小組長(zhǎng)擔(dān)任；三級(jí)戶長(zhǎng)由群眾推薦，黨員、退伍軍人、道德模范、先進(jìn)個(gè)人等責(zé)任心強(qiáng)的村民擔(dān)任，負(fù)責(zé)具體事務(wù)細(xì)化管理和監(jiān)督。

五、“戶長(zhǎng)制”的具體運(yùn)用

（一）村民情報(bào)的“收集員”

戶長(zhǎng)與村民朝夕相處，能及時(shí)掌握、上報(bào)村內(nèi)影響社會(huì)穩(wěn)定的因素、事故隱患、違法犯罪線索及群眾反映的社情、輿情、民情，對(duì)村內(nèi)“安?！敝攸c(diǎn)人員進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，如吸毒人員、艾滋病人員、精神異常人員等。

（二）村民政策的“宣傳員”

戶長(zhǎng)是村民與村干部之間的“紐帶”，戶長(zhǎng)具有一定的文化水平，接收信息能力強(qiáng)，能在短時(shí)間內(nèi)理解上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)政策和任務(wù)，同時(shí)熟悉方言，能將各項(xiàng)文本政策轉(zhuǎn)化為方言，淺顯易懂地傳達(dá)給村民，村民也容易理解和記憶，起到良好的宣傳效果。

（三）村民糾紛的“調(diào)解員”

村民之間朝夕相處，時(shí)間久了難免會(huì)因?yàn)殡u毛蒜皮的小事產(chǎn)生糾紛，戶長(zhǎng)與村民抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)，非常熟悉村民之間的情況，很容易摸清楚對(duì)錯(cuò)是非，矛盾雙方彼此需要一個(gè)臺(tái)階，戶長(zhǎng)可以走家串戶，積極充當(dāng)糾紛調(diào)解員，及時(shí)化解鄰居矛盾，遏制矛盾激化。

（四）村民違規(guī)的“監(jiān)督員”

部分村民安全意識(shí)淡薄，認(rèn)為發(fā)生安全事故的概率小，容易疏忽大意，最終付出慘重的代價(jià)和不可挽回的巨大損失。戶長(zhǎng)作為第一責(zé)任人，能起到監(jiān)督管理作用，避免因監(jiān)督管理不力造成嚴(yán)重后果。如在森林草原防滅火、未成年人無(wú)證駕駛、疫情居家隔離等工作中，按照相關(guān)政策文件要求，嚴(yán)格監(jiān)督，避免了村民打“擦邊球”。

（五）村民辦事的“服務(wù)員”

戶長(zhǎng)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的稱呼，而是一種榮譽(yù)，既然是村民推選出來(lái)的，證明得到了村民的認(rèn)可和信任，那就要懂得付出，始終牢記為村民辦實(shí)事、辦好事，用心、用情、用力解決好群眾的“急難愁盼”問(wèn)題，做好村民的服務(wù)員。

六、戶長(zhǎng)制取得的成效

在多次調(diào)研摸底基礎(chǔ)上，越西縣印發(fā)了《關(guān)于在村（社區(qū)）全面推行“戶長(zhǎng)制”的通知》，各村（社區(qū)）結(jié)合自身實(shí)際，確定以10～15戶為單位，將全縣175個(gè)村（社區(qū)）劃片建立3400個(gè)“戶區(qū)”，整合鎮(zhèn)包聯(lián)干部、駐村工作隊(duì)、村組干部、在家黨員等治理資源，按照黨員推薦、群眾評(píng)議、黨支部審核、鎮(zhèn)黨委審定、組織部備案的工作程序，共配備戶長(zhǎng)7271名，圍繞開(kāi)展宣傳政策、收集社情民意、倡導(dǎo)移風(fēng)易俗、調(diào)解矛盾糾紛、提供便民服務(wù)等5個(gè)方面9項(xiàng)工作職責(zé)，鄉(xiāng)村治理由“單打獨(dú)斗”向“握指成拳”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了責(zé)任落實(shí)到具體人的“清單制”管理。

目前，運(yùn)用“戶長(zhǎng)制”累計(jì)收集村民民意1200余條，幫助群眾解決“急難愁盼”事情380件，調(diào)解矛盾糾紛30余起，排除各類風(fēng)險(xiǎn)隱患28件，組織動(dòng)員參加勞務(wù)培訓(xùn)160余人，動(dòng)員外出務(wù)工79人，帶頭簽訂抵制高額彩禮承諾書(shū)2600余份，常態(tài)化配合開(kāi)展疫情防控、森林草原防滅火、防汛防災(zāi)等難點(diǎn)工作的宣傳宣講，覆蓋群眾20余萬(wàn)人次，積極打造“有事找戶長(zhǎng)、服務(wù)到家門(mén)”的黨建服務(wù)品牌。累計(jì)服務(wù)特殊群體“跑腿”辦業(yè)務(wù)、上門(mén)“送溫暖”65人次，實(shí)現(xiàn)了“戶長(zhǎng)連心、守望相助”，為民辦實(shí)事，辦好事，不斷提高群眾的歸屬感、幸福感。

七、“戶長(zhǎng)制”的長(zhǎng)效機(jī)制

戶長(zhǎng)制雖取得顯著成效，但也面臨一些問(wèn)題，如由于第三級(jí)戶長(zhǎng)由普通村民組成，為“編外人員”，他們?cè)诒M職盡責(zé)工作的同時(shí)，未能得到相應(yīng)的報(bào)酬，如何讓?xiě)糸L(zhǎng)們保持長(zhǎng)久的熱情，這是面臨的首要問(wèn)題。

一是實(shí)行精神激勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。借鑒黨員積分管理制度，實(shí)行戶長(zhǎng)積分和志愿者積分一體化管理制度，組織“優(yōu)秀志愿者”“最美戶長(zhǎng)”等系列評(píng)選，政府給予獲選者精神和物質(zhì)雙方面的獎(jiǎng)勵(lì)，增強(qiáng)戶長(zhǎng)參與志愿服務(wù)的積極性和榮譽(yù)感。二是將戶長(zhǎng)納入后備干部。從戶長(zhǎng)中發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀人才，將優(yōu)秀戶長(zhǎng)吸納進(jìn)入村級(jí)各類組織，表現(xiàn)優(yōu)異的作為后備村干部進(jìn)行重點(diǎn)培養(yǎng)，為“戶長(zhǎng)制”工作注入新活力。三是加大宣傳力度。圍繞戶長(zhǎng)開(kāi)展的中心工作，選樹(shù)身邊典型，及時(shí)總結(jié)推廣成功經(jīng)驗(yàn)，積極向上級(jí)報(bào)送信息，以本地人看得見(jiàn)、聽(tīng)得懂、記得住的形式，將互聯(lián)網(wǎng)線上平臺(tái)與傳統(tǒng)線下平臺(tái)相結(jié)合，多措并舉，拓寬宣傳覆蓋面，供其他戶長(zhǎng)學(xué)習(xí)借鑒。四是建立健全保障機(jī)制。在日常的糾紛調(diào)解和監(jiān)督管理工作中，為避免沒(méi)有執(zhí)法權(quán)的戶長(zhǎng)權(quán)益遭受侵害，應(yīng)建立職能部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，形成維權(quán)工作制度，加強(qiáng)戶長(zhǎng)與職能部門(mén)的協(xié)調(diào)溝通，增強(qiáng)合力，確保戶長(zhǎng)在開(kāi)展正常工作時(shí)權(quán)益得到全面保障。

八、結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村振興作為國(guó)家發(fā)展的重大戰(zhàn)略，做好脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，不僅需要頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，更需要基層不斷的探索、創(chuàng)新基層治理新模式?；鶎游⒏母锿鸬酱笞饔?，本文圍繞“戶長(zhǎng)制”微改革，展開(kāi)一系列的論述，微改革設(shè)崗定責(zé)，讓?xiě)糸L(zhǎng)“立起來(lái)”；盡心履職，讓?xiě)糸L(zhǎng)“動(dòng)起來(lái)”；激勵(lì)約束，讓?xiě)糸L(zhǎng)“強(qiáng)起來(lái)”，充分提高基層的自治能力。我國(guó)已經(jīng)取得脫貧攻堅(jiān)的全面勝利，但要堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線，要讓脫貧戶知道“打鐵還需自身硬”，不等不靠，勤勞致富，勤儉持家，鼓勵(lì)他們通過(guò)自己的努力扶持家庭、回饋社會(huì)、報(bào)效祖國(guó)。堅(jiān)信在中國(guó)共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在全國(guó)14億人民群眾的共同拼搏努力下，農(nóng)村美、農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)民富的“新畫(huà)卷”一定會(huì)加速繪就。