財(cái)政對(duì)商業(yè)銀行監(jiān)督的邏輯分析

●王國(guó)清 彭海斌

在對(duì)國(guó)有金融資本出資人職責(zé)和相應(yīng)國(guó)有控股、參股以至獨(dú)資的商業(yè)銀行的監(jiān)督理論研究中，一般認(rèn)為財(cái)政對(duì)國(guó)有金融資本履行出資人職責(zé)，但須強(qiáng)調(diào)財(cái)政這一出資人職責(zé)不是一般的出資人，而是代表國(guó)家、社會(huì)和全體人民的公共出資人。財(cái)政對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)督僅僅是履行公共出資人職責(zé)這一依據(jù)還不充分，至于央行徐忠所論及的“在現(xiàn)行國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制中，財(cái)政部的首要身份是國(guó)有出資人……又以公共管理者自居，容易出現(xiàn)身份定位上的沖突和混亂”的論斷，正是混淆了國(guó)有金融資本及相應(yīng)的商業(yè)銀行的聯(lián)系與區(qū)別之結(jié)果，因此，本文擬理順財(cái)政對(duì)商業(yè)銀行監(jiān)督的邏輯架構(gòu)，立足財(cái)政作為公共管理者和公共出資者的雙重身份，以政治權(quán)力、財(cái)產(chǎn)權(quán)力、行政權(quán)力和信用權(quán)力為監(jiān)督依據(jù)，分析財(cái)政對(duì)商業(yè)銀行監(jiān)督的邏輯思路。

一、財(cái)政對(duì)商業(yè)銀行監(jiān)督的權(quán)力依據(jù)

財(cái)政履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)，依法依規(guī)享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益、實(shí)行監(jiān)督管理等出資人權(quán)利。本文認(rèn)為，出資人就是出資者，在這里，出資者亦是代表國(guó)家、社會(huì)和全體人民的公共出資者，用財(cái)政學(xué)術(shù)語(yǔ)表達(dá)，就是憑借財(cái)產(chǎn)權(quán)力（亦稱出資者權(quán)力或生產(chǎn)資料所有者權(quán)力等）參與分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督管理。鑒于國(guó)有金融資本和商業(yè)銀行（無(wú)論是國(guó)有控股、參股乃至于全資國(guó)有的商業(yè)銀行）是既有聯(lián)系又有區(qū)別的，所以財(cái)政對(duì)商業(yè)銀行參與分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督，是財(cái)政憑借公共管理者和公共出資者雙重身份，以政治權(quán)力、財(cái)產(chǎn)權(quán)力、行政管理權(quán)力和信用權(quán)力作為依據(jù)的。

本文研究國(guó)家權(quán)力在財(cái)政監(jiān)督領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，是財(cái)政監(jiān)督與國(guó)家治理密切聯(lián)系的表達(dá)方式。首先需要考察財(cái)政監(jiān)督與國(guó)家權(quán)力之間的關(guān)系。財(cái)政履行監(jiān)督職能必須依據(jù)國(guó)家權(quán)力，這就是說(shuō)，財(cái)政監(jiān)督之所以能成為一種特殊的權(quán)力，是依據(jù)國(guó)家權(quán)力發(fā)展的結(jié)果。

馬克思在《道德化的批判和批判化的道德》中指出：“在我們面前有兩種權(quán)力，一種是財(cái)產(chǎn)權(quán)力，也就是所有者權(quán)力，另一種是政治權(quán)力，也就是國(guó)家的權(quán)力?！钡诙N權(quán)力只有國(guó)家才能擁有。由于“國(guó)家存在的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)就是捐稅”，政治權(quán)力在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式是稅收。同時(shí)財(cái)產(chǎn)權(quán)力就是所有者權(quán)力，國(guó)家是所有生產(chǎn)資料（涵蓋土地）的所有者，因此，該權(quán)力是所有者的權(quán)力在經(jīng)濟(jì)層面維護(hù)本身利益的主要形式，進(jìn)而被詳細(xì)劃分成產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)以及商業(yè)利潤(rùn)、貸款利息、地租等。

國(guó)家不僅是政治權(quán)力的主體，也是財(cái)產(chǎn)權(quán)力的主體，它們借以在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)自己的形式，就是國(guó)家財(cái)政。詳細(xì)地說(shuō)，社會(huì)主義國(guó)家的產(chǎn)生與發(fā)展以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)，體現(xiàn)出國(guó)家具有的普遍特征——成為主權(quán)者或作為公共管理者，憑借政治權(quán)力，通過(guò)稅收等方式參與所有經(jīng)濟(jì)成分以及資本組織方式的收入分配，且進(jìn)行合理的再分配；此外，其體現(xiàn)出一定的獨(dú)特之處，成為生產(chǎn)資料的所有者或出資者，憑借財(cái)產(chǎn)權(quán)力，通過(guò)上交國(guó)有資產(chǎn)收益的方式參與國(guó)有經(jīng)濟(jì)和有關(guān)資本組織形式的收入分配，且進(jìn)行合理的再分配。相應(yīng)的，財(cái)政憑借國(guó)家政治權(quán)力和財(cái)產(chǎn)權(quán)力，參與社會(huì)生產(chǎn)或國(guó)民收入分配以及再分配做出的眾多經(jīng)濟(jì)行為，實(shí)現(xiàn)資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等職能，以滿足國(guó)家實(shí)現(xiàn)其職能的需要。

在國(guó)家治理視角下，上述財(cái)政體現(xiàn)出的政治權(quán)力以及財(cái)產(chǎn)權(quán)力屬性，本文認(rèn)為是“一般屬性”，在此基礎(chǔ)上，財(cái)政還體現(xiàn)出“特殊屬性”，主要是行政管理權(quán)力以及信用權(quán)力屬性?！罢魏拓?cái)產(chǎn)權(quán)力是財(cái)政憑借的一般權(quán)力，行政管理和信用權(quán)力則是其憑借的特殊權(quán)力。”針對(duì)財(cái)政諸多活動(dòng)所憑借的國(guó)家權(quán)力的種類，產(chǎn)生了不同的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。筆者比較認(rèn)同財(cái)政憑借的國(guó)家權(quán)力主要是政治、財(cái)產(chǎn)、行政管理以及信用四種權(quán)力的四元權(quán)力理論。同理，財(cái)政對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)督，也是依據(jù)國(guó)家四元權(quán)力理論，此外以該依據(jù)為主線，對(duì)監(jiān)督目標(biāo)、范圍、手段等其他要素進(jìn)行規(guī)范，以形成財(cái)政對(duì)商業(yè)銀行監(jiān)督的新框架。

前已述及，國(guó)家權(quán)力一般是指國(guó)家或政府擁有的政治權(quán)力和財(cái)產(chǎn)權(quán)力，而國(guó)家財(cái)政就是國(guó)家在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)權(quán)力的形式。財(cái)政主要表現(xiàn)為一種分配活動(dòng)，其主體是國(guó)家或政府，財(cái)政主體開(kāi)展相應(yīng)行為主要憑借的是國(guó)家權(quán)力。此外的財(cái)政活動(dòng)，不只包含財(cái)政承擔(dān)資源分配、收入分配、經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)和發(fā)展、維護(hù)國(guó)家等作用，也包括財(cái)政的監(jiān)督管理職能，而所有的財(cái)政活動(dòng)均要以實(shí)現(xiàn)財(cái)政的國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱作用為目標(biāo)。按照四元權(quán)力說(shuō)，財(cái)政包含政治權(quán)力以及財(cái)產(chǎn)權(quán)力屬性兩部分的分配，屬于一般屬性分配；另外，其也包含行政管理權(quán)力以及信用權(quán)力兩部分的分配，屬于特殊屬性分配。換言之，“政治和財(cái)產(chǎn)權(quán)力是財(cái)政憑借的一般權(quán)力，行政管理和信用權(quán)力則是其憑借的特殊權(quán)力”。以上稱之為財(cái)政活動(dòng)信賴的國(guó)家四元權(quán)力。其中對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)督，是財(cái)政監(jiān)督職能范圍的重要組成部分，屬于財(cái)政活動(dòng)的具體體現(xiàn)，監(jiān)督依據(jù)同樣適用國(guó)家四元權(quán)力理論；從另一個(gè)角度講，財(cái)政對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)督，也是發(fā)揮財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱作用的具體要求，因此需要依據(jù)國(guó)家四元權(quán)力理論，界定監(jiān)督范疇，明確監(jiān)督職責(zé)，既不越界，也不缺位，充分發(fā)揮監(jiān)督有效性。具體來(lái)看：

（一）政治權(quán)力是國(guó)家所獨(dú)有的，其主體就是國(guó)家

在政治范疇討論國(guó)家權(quán)力，重點(diǎn)在于政治權(quán)力。馬克思指出“國(guó)家存在的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)就是捐稅”，因此，政治權(quán)力在經(jīng)濟(jì)層面實(shí)現(xiàn)自身的方式是稅收。我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義制度，具有國(guó)家的一般屬性，憑借政治權(quán)力，通過(guò)稅收方式參與包含國(guó)有經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的全部所有制實(shí)現(xiàn)形式的收入分配，且進(jìn)行合理的再分配。體現(xiàn)在商業(yè)銀行上，就是商業(yè)銀行按規(guī)定上繳各種稅收，同時(shí)財(cái)政以財(cái)政補(bǔ)貼、核銷呆賬等形式的專項(xiàng)支出支持商業(yè)銀行發(fā)展。

（二）財(cái)產(chǎn)權(quán)力表現(xiàn)為被所有者掌握的權(quán)力，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域通過(guò)生產(chǎn)要素在不同所有者間完成分配來(lái)實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而劃分成產(chǎn)業(yè)以及商業(yè)利潤(rùn)、貸款利息、地租等

中國(guó)是建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)之上的新型國(guó)家，成為生產(chǎn)資料所有者或出資者，通過(guò)收繳國(guó)有資本收益的形式參加到國(guó)有經(jīng)濟(jì)以及相關(guān)資本組織形式的利潤(rùn)分配過(guò)程中，且進(jìn)行合理的再分配。體現(xiàn)在商業(yè)銀行上，就是國(guó)有金融資本經(jīng)營(yíng)的上繳，以及國(guó)有金融資本經(jīng)營(yíng)支出，如財(cái)政對(duì)商業(yè)銀行直接注資。財(cái)產(chǎn)權(quán)力更多體現(xiàn)為行使出資人權(quán)力。

（三）行政管理權(quán)力是財(cái)政活動(dòng)依據(jù)的特殊的政治權(quán)力

行政管理權(quán)力是次級(jí)的僅限于國(guó)家行政范圍的履職權(quán)力。也可以說(shuō)，行政管理權(quán)力是一種特殊的政治權(quán)力。其具有獨(dú)特的作用，不僅僅在于主體是國(guó)家次級(jí)形態(tài)，也就是國(guó)家行政部門，重點(diǎn)是所依據(jù)的權(quán)力基礎(chǔ)是國(guó)家權(quán)力在行政管理領(lǐng)域內(nèi)的次級(jí)表現(xiàn)方式。主要對(duì)特定對(duì)象開(kāi)展管理活動(dòng)且收取相應(yīng)費(fèi)用或使用費(fèi)。財(cái)政依賴于行政管理權(quán)力開(kāi)展分配活動(dòng)，一般采取的資金籌集方式包括政府性基金或政府性收費(fèi)等非稅收入。具體體現(xiàn)在商業(yè)銀行上，就是商業(yè)銀行按照相關(guān)規(guī)定繳納的政府性基金或政府性收費(fèi)，以及財(cái)政從政府性基金預(yù)算中分配給商業(yè)銀行的專項(xiàng)支出。

（四）信用權(quán)力是財(cái)政活動(dòng)依據(jù)的特殊的財(cái)產(chǎn)權(quán)力

從信用的涵義來(lái)理解，信用是指依附在人與人之間、單位之間、國(guó)家之間和商品交易之間形成的一種相互信任的生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系。信用有諸多表現(xiàn)形式，如銀行信用、商業(yè)信用等市場(chǎng)信用，以及國(guó)家或政府信用。國(guó)家的信用權(quán)力，其主體是國(guó)家，遵守市場(chǎng)環(huán)境中的誠(chéng)信理念及其主要規(guī)則，且通過(guò)法制方式進(jìn)行約束與限制。因此信用權(quán)力表現(xiàn)在財(cái)政活動(dòng)方面，主要是國(guó)家或政府依據(jù)該權(quán)力作為債務(wù)人取得收入，或作為債權(quán)人使用資金。其資金籌集形式主要表現(xiàn)為國(guó)債以及地方政府債務(wù)。體現(xiàn)在商業(yè)銀行上，由于其金融資源配置實(shí)質(zhì)上是一種信用配置，依托的是國(guó)家信用或者市場(chǎng)信用，大多數(shù)商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)發(fā)展，往往離不開(kāi)國(guó)家信用的支持。這也是國(guó)家作為商業(yè)銀行出資人的主要理由。因此，可以說(shuō)國(guó)家信用權(quán)力是一種特殊的財(cái)產(chǎn)權(quán)力。近年來(lái)，商業(yè)銀行往往依據(jù)國(guó)家或政府信用，向地方政府和國(guó)有企業(yè)進(jìn)行投融資，造成地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的膨脹，成為金融和財(cái)政領(lǐng)域最大的“灰犀?！保虼?，憑借國(guó)家信用權(quán)力，財(cái)政應(yīng)強(qiáng)化對(duì)商業(yè)銀行參與地方政府投融資行為的監(jiān)督。

二、財(cái)政作為公共管理者對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)督

縱觀我國(guó)商業(yè)銀行的發(fā)展脈絡(luò)，商業(yè)銀行與國(guó)家財(cái)政有著密不可分的聯(lián)系。一方面，財(cái)政作為公共出資者，應(yīng)履行商業(yè)銀行國(guó)有金融資本的出資人職責(zé)，同時(shí)，如果商業(yè)銀行出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)從而導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政為了維護(hù)國(guó)家和人民的利益必須對(duì)其履行救助責(zé)任；另一方面，財(cái)政作為公共管理者，需要對(duì)商業(yè)銀行涉及的財(cái)政收支分配活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，即商業(yè)銀行涉及的有關(guān)稅、費(fèi)、利、債等財(cái)政收入以及普惠金融資金等財(cái)政專項(xiàng)支出。因而，在新時(shí)代條件下，財(cái)政應(yīng)以公共出資者和公共管理者的雙重身份，強(qiáng)化對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)督。

無(wú)論是國(guó)家分配論還是公共財(cái)政論，達(dá)成共識(shí)的一點(diǎn)是，財(cái)政代表國(guó)家，以公共管理者的身份，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以稅收和非稅收入的方式參與包含國(guó)有經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的全部經(jīng)濟(jì)成分以及資本組織類型的收入分配，且進(jìn)行合理的再分配，其憑借的是國(guó)家的政治權(quán)力和行政管理權(quán)力。同樣的，在國(guó)家治理理論下，財(cái)政依然以公共管理者的身份履行監(jiān)督職責(zé)，包括對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)督。

本文認(rèn)為，財(cái)政作為公共管理者，應(yīng)對(duì)商業(yè)銀行涉及的財(cái)政收支分配及其對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文明、生態(tài)的活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。

（一）對(duì)商業(yè)銀行納稅情況進(jìn)行監(jiān)督

財(cái)政收入的主要來(lái)源是稅收，根據(jù)法律要求，納稅是包含商業(yè)銀行在內(nèi)的全部企業(yè)需要向國(guó)家（財(cái)政）履行的責(zé)任。政府是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“守夜人”，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)供應(yīng)充足的公共服務(wù)以及產(chǎn)品，商業(yè)銀行在政府制定的法律條文以及政策制度的基礎(chǔ)上，利用市場(chǎng)買賣開(kāi)展各類交易活動(dòng)。稅收是政府和商業(yè)銀行之間聯(lián)系的重要紐帶之一，是國(guó)家財(cái)政收入的最重要來(lái)源。商業(yè)銀行對(duì)政府負(fù)有依法納稅的義務(wù)，還必須根據(jù)法律法規(guī)足額上繳稅費(fèi)，這樣才可以獲得政府供應(yīng)的公共服務(wù)以及產(chǎn)品。因此，財(cái)政作為公共管理者，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行繳納稅收情況的監(jiān)督。

（二）對(duì)商業(yè)銀行繳納的非稅收入進(jìn)行監(jiān)督

非稅收入是財(cái)政收入的重要組成部分，同稅收一樣，商業(yè)銀行必須按照相關(guān)行政法規(guī)繳納政府性基金或政府性收費(fèi)等非稅收入。政府憑借行政管理權(quán)力，也就是特殊的政治權(quán)力，對(duì)特定對(duì)象實(shí)施特定的管理并收取相應(yīng)的規(guī)費(fèi)或特許權(quán)使用費(fèi)，其資金籌集形式表現(xiàn)為政府性收費(fèi)和政府性基金等非稅收入。由于目前我國(guó)財(cái)稅體制尚未健全，非稅收入依舊是財(cái)政收入的重要來(lái)源，因此財(cái)政作為公共管理者，應(yīng)憑借行政管理權(quán)力，加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行繳納政府性收費(fèi)或政府性基金等非稅收入的監(jiān)督。

（三）對(duì)商業(yè)銀行所涉及財(cái)政專項(xiàng)資金的各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督

財(cái)政支出的核心原則是滿足公共需求，在所有的公共需求中，國(guó)家公共部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是最基本的需求，因?yàn)橹挥写_保公共部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)，才能提供全社會(huì)所必需的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。但這并不代表財(cái)政不能向商業(yè)銀行安排支出。商業(yè)銀行作為國(guó)家為社會(huì)供應(yīng)公共服務(wù)的重要載體，其涉及公共服務(wù)的部分營(yíng)業(yè)活動(dòng)同樣需要財(cái)政資金的支持。例如，國(guó)家大力發(fā)展普惠金融，財(cái)政向商業(yè)銀行分配了普惠金融專項(xiàng)資金，這就是財(cái)政作為公共管理者的職責(zé)體現(xiàn)。為此，財(cái)政應(yīng)加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行所涉及的財(cái)政專項(xiàng)資金的申報(bào)、分配、撥付、使用等環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。

（四）對(duì)商業(yè)銀行使用或涉及的財(cái)政資金進(jìn)行監(jiān)督

在新時(shí)代條件下，財(cái)政服務(wù)于我國(guó)“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，不僅要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，更要在政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明等領(lǐng)域發(fā)揮基礎(chǔ)和重要支柱作用。這當(dāng)中，財(cái)政對(duì)商業(yè)銀行的資金安排，是財(cái)政服務(wù)于“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略的主要方式，主要目標(biāo)是利用商業(yè)銀行金融資源配置的引導(dǎo)功能，以少數(shù)財(cái)政資金引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明等領(lǐng)域，促進(jìn)社會(huì)整體發(fā)展。例如，財(cái)政與商業(yè)銀行共同成立產(chǎn)業(yè)基金模式，目的是帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。為此，財(cái)政作為公共管理者，必須強(qiáng)化對(duì)商業(yè)銀行使用或涉及的財(cái)政資金的監(jiān)督管理和績(jī)效評(píng)價(jià)。

（五）對(duì)商業(yè)銀行在政策制度上的貫徹落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督

在新時(shí)代條件下，財(cái)政作為公共管理者，從預(yù)算管理制度、會(huì)計(jì)制度、稅收（特別是增值稅、印花稅）制度、商業(yè)銀行股權(quán)管理制度、資產(chǎn)管理制度、債務(wù)（內(nèi)外債）管理制度、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度、政府性金融機(jī)構(gòu)管理制度、社會(huì)保障基金投資管理制度、PPP資產(chǎn)證券化制度、對(duì)商業(yè)銀行的各種財(cái)稅政策等方面，深刻影響商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、產(chǎn)品價(jià)格和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、銀行業(yè)發(fā)展等眾多內(nèi)容。而上述政策制度是否在商業(yè)銀行得到有效貫徹落實(shí)，關(guān)系到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)，這就需要財(cái)政對(duì)商業(yè)銀行實(shí)施監(jiān)督。

（六）財(cái)政所具有的行政管理特點(diǎn)對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)

此外，財(cái)政作為公共管理者，其部門自身的行政管理特點(diǎn)對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)督更具優(yōu)勢(shì)。

1、職能優(yōu)勢(shì)。財(cái)政部門作為統(tǒng)管財(cái)政收入、財(cái)政支出以及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)法規(guī)的重要權(quán)力部門，其業(yè)務(wù)涵蓋以及延伸的范圍非常大，只要與稅收或者非稅收收入、財(cái)政資金運(yùn)用以及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)領(lǐng)域有關(guān)的任何問(wèn)題，財(cái)政均可以監(jiān)督。而目前商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)復(fù)雜，產(chǎn)品鏈條長(zhǎng)，嵌套層級(jí)多，涉及多個(gè)行業(yè)。財(cái)政部門因?yàn)樘厥獾臉I(yè)務(wù)背景，幾乎覆蓋了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的任何領(lǐng)域，監(jiān)督范圍要比其他監(jiān)管部門更為全面，有能力也有法律依據(jù)采取橫向的監(jiān)督措施。假如在某個(gè)檢查項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索，就能憑借財(cái)政寬廣的監(jiān)督覆蓋面優(yōu)勢(shì)，以及強(qiáng)大的協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門的能力，形成聯(lián)動(dòng)，提高監(jiān)督檢查的效率和效果。

另外，財(cái)政在對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，可以延伸到其他類型的金融部門，因此變成實(shí)際上的“混業(yè)監(jiān)管”。如此可以節(jié)省監(jiān)督費(fèi)用，此外還能對(duì)尋找到的問(wèn)題開(kāi)展跨領(lǐng)域追查以及處置，表現(xiàn)出財(cái)政獨(dú)有的監(jiān)督作用。

同時(shí)，財(cái)政能夠提供商業(yè)銀行監(jiān)管所需的金融產(chǎn)品相關(guān)內(nèi)容。除普通金融產(chǎn)品之外，與財(cái)政有關(guān)的國(guó)債、地區(qū)政府債券也是不可忽視的產(chǎn)品類型，此外也包含部分準(zhǔn)政府債券，比如2015年以來(lái)國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行參與頻次較高的專項(xiàng)建設(shè)債券，中央財(cái)政根據(jù)債券利率的90%貼息。和金融行業(yè)流動(dòng)性相關(guān)的也有國(guó)庫(kù)存款和相關(guān)財(cái)政性存款。當(dāng)前新組建的政府性金融部門，比如政府投資企業(yè)、投資基金、具有政府融資功能的企業(yè)等，其運(yùn)作與商業(yè)銀行密切聯(lián)系，只有掌握了這些部門的信息，才能對(duì)商業(yè)銀行做到穿透式管理。

2、行政優(yōu)勢(shì)。因?yàn)樨?cái)政部門獨(dú)有的作用及權(quán)威性，所以財(cái)政部門在查處商業(yè)銀行違法違紀(jì)事件時(shí)，主要從財(cái)政政策以及對(duì)監(jiān)管者權(quán)力規(guī)范的層面提高監(jiān)管效率，確保更加徹底地懲處違法違規(guī)問(wèn)題，手段相對(duì)強(qiáng)硬。在懲處有關(guān)違規(guī)部門以及涉案員工的時(shí)候，需要根據(jù)法律條文以及規(guī)章制度懲處，不能徇私枉法，需要處理相關(guān)監(jiān)管人員在查處案件時(shí)出現(xiàn)的徇私問(wèn)題，在處理問(wèn)題時(shí)全面根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況懲處涉及的責(zé)任人。和相關(guān)監(jiān)管部門進(jìn)行比較，上述處理方式可以提升財(cái)政監(jiān)督能力，獲得良好的效果，此外還能全面懲處監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。

3、機(jī)構(gòu)配置優(yōu)勢(shì)。財(cái)政監(jiān)督系統(tǒng)主要分為中央以及地方財(cái)政監(jiān)督兩部分。前者主要依靠財(cái)政部監(jiān)督評(píng)價(jià)局以及各地監(jiān)管局。地方在全國(guó)各地市、區(qū)縣設(shè)置相關(guān)監(jiān)督部門。中央財(cái)政監(jiān)督與地方財(cái)政監(jiān)督彼此配合，缺一不可，方便開(kāi)展上下聯(lián)動(dòng)、縱橫呼應(yīng)的相關(guān)專項(xiàng)檢查以及監(jiān)督，通過(guò)長(zhǎng)久的合作以及磨合，已經(jīng)產(chǎn)生良性互動(dòng)以及協(xié)調(diào)發(fā)展的態(tài)勢(shì)，進(jìn)一步提升財(cái)政監(jiān)督的綜合水平。中央與地方兩套監(jiān)督部門的設(shè)定，保障財(cái)政更加全面嚴(yán)格地監(jiān)管商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)發(fā)展。中央和地方監(jiān)督部門在正常運(yùn)轉(zhuǎn)中需要彼此聯(lián)系和互動(dòng)，促使雙方開(kāi)展的監(jiān)督活動(dòng)互相配合，產(chǎn)生強(qiáng)大的合力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的規(guī)模效應(yīng)，進(jìn)一步激發(fā)財(cái)政監(jiān)督的積極作用，促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督綜合水平的提升。

三、財(cái)政作為公共出資者對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)督

從一般意義上來(lái)說(shuō)，任何資產(chǎn)都應(yīng)該有出資人。出資人從字面上可以理解為對(duì)企業(yè)進(jìn)行投資，希望獲取收益的自然人及法人。而出資人和出資人代表具有不同含義。對(duì)于商業(yè)銀行而言，其國(guó)有金融資本是國(guó)家對(duì)商業(yè)銀行以各種形式進(jìn)行的投資和投資所形成的權(quán)益，因此產(chǎn)權(quán)主體（即出資人）只能屬于全體人民，但是由于“全體人民”是一個(gè)虛擬概念，讓每一個(gè)人直接參與國(guó)有金融資本的經(jīng)營(yíng)管理缺乏可能性，導(dǎo)致了國(guó)有金融資本產(chǎn)權(quán)主體具有天然的缺位和虛位屬性，需要一個(gè)客觀主體代“全民”行使國(guó)有金融資本產(chǎn)權(quán)。國(guó)家作為全體人民的代表自然而然行使出資人代表的權(quán)力。然而，國(guó)家是一個(gè)抽象范疇，不能實(shí)際行使產(chǎn)權(quán)，需要授權(quán)一個(gè)專門機(jī)構(gòu)代理行使，政府或政府的一個(gè)部門在法律授權(quán)下成為出資人代表，履行出資人職責(zé)。誰(shuí)是商業(yè)銀行的出資人代表是一個(gè)理論上探討了很久的問(wèn)題，其原因就是商業(yè)銀行不同于私人企業(yè)，出資人不能具體到明確的個(gè)人，只能是一種委托代理關(guān)系。對(duì)于不同的語(yǔ)境，出資人和出資人代表有不同的理解。本文所論及的出資人概念，均是相對(duì)于商業(yè)銀行而言，財(cái)政不僅是商業(yè)銀行的出資人，而且是公共出資者。公共出資者是相對(duì)于個(gè)人或私人出資者而言的一個(gè)概念，是由政府提供公共服務(wù)的公共部門負(fù)責(zé)，其代表的是整個(gè)國(guó)家乃至全體人民的利益，公共出資者獲得的國(guó)有金融資本經(jīng)營(yíng)收益不歸屬于某個(gè)人或某個(gè)群體，而是屬于國(guó)家和全體人民，其收入要統(tǒng)一納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算統(tǒng)籌安排使用。

從國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行現(xiàn)狀來(lái)分析，始終是由國(guó)家財(cái)政引導(dǎo)，當(dāng)前金融行業(yè)內(nèi)歷史悠久的、規(guī)模龐大的、位于行業(yè)領(lǐng)先位置的商業(yè)銀行，早期全部利用財(cái)政劃撥的資本金開(kāi)始運(yùn)作，之后才進(jìn)行一輪輪的增資、擴(kuò)股，到現(xiàn)在為止財(cái)政部門依舊是上述主要商業(yè)銀行的絕對(duì)控股股東。在市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)以及股份制改革中，主要由國(guó)家提供資金，組建中央?yún)R金公司，負(fù)責(zé)國(guó)有重點(diǎn)商業(yè)銀行的股權(quán)監(jiān)管工作。股權(quán)資金究其根源，還是來(lái)自國(guó)家財(cái)政。因此，財(cái)政作為商業(yè)銀行的出資人代表是比較合適的。財(cái)政的監(jiān)督不只停留在業(yè)務(wù)審批和財(cái)務(wù)審計(jì)等表面問(wèn)題上，而是以股東（出資者）身份，在股東大會(huì)事項(xiàng)決議、“董監(jiān)高”人員任命、重大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策上發(fā)揮相應(yīng)作用，督促商業(yè)銀行規(guī)范運(yùn)營(yíng)；加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管、對(duì)問(wèn)題源頭和可能會(huì)滋生風(fēng)險(xiǎn)的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控。同時(shí)，還要針對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系、治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等主要工作中出現(xiàn)的問(wèn)題，以大股東身份進(jìn)行專項(xiàng)的監(jiān)督檢查工作，幫助其加強(qiáng)改革整頓。此外，股東的特殊身份促使財(cái)政去客觀且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)芈男杏嘘P(guān)法律法規(guī)所賦予的監(jiān)督權(quán)限，也更有動(dòng)力去查找以及解決問(wèn)題。

按照國(guó)家權(quán)力論，國(guó)有資產(chǎn)是指國(guó)家擁有的一切財(cái)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和，是國(guó)家憑借財(cái)產(chǎn)權(quán)力依法取得的，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)過(guò)資本運(yùn)營(yíng)可以轉(zhuǎn)換為國(guó)有資本。國(guó)有資本收益是國(guó)家作為資產(chǎn)所有者或出資人，憑借財(cái)產(chǎn)權(quán)力得到的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)、股息、租金以及資產(chǎn)使用費(fèi)用等收入。因而，國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)力的資金籌集形式主要就是國(guó)有資本收益。而由于財(cái)政代表國(guó)家履行資金籌集分配職能，是國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)力借以在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)自己的形式，因此財(cái)政應(yīng)代表國(guó)家，以公共出資者身份，對(duì)商業(yè)銀行行使國(guó)有金融資本的收益權(quán)，并在不干預(yù)企業(yè)法人經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的前提下，加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行的財(cái)務(wù)管理，以避免其收益被侵蝕。

商業(yè)銀行國(guó)有金融資本作為一種特殊的資本，既要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所賦予的追逐利潤(rùn)的基本特征，又不能把利潤(rùn)最大化作為國(guó)有金融資本的目標(biāo)，更重要的是承擔(dān)特定的社會(huì)目標(biāo)。這些目標(biāo)是多元的、擴(kuò)展的：一是國(guó)有金融資本負(fù)有維護(hù)和控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全的責(zé)任。從歷史的角度，在應(yīng)對(duì)特發(fā)事件和經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，國(guó)有商業(yè)銀行承擔(dān)了“第二財(cái)政”的角色。二是國(guó)有商業(yè)銀行的健康發(fā)展，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性協(xié)調(diào)發(fā)展提供了基礎(chǔ)和條件。三是通過(guò)提供普惠型金融產(chǎn)品和服務(wù)，國(guó)有商業(yè)銀行一定程度上承擔(dān)彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的責(zé)任，幫助和引導(dǎo)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，滿足民生需求。而這種特征與財(cái)政的基本職能是相互吻合的，財(cái)政作為公共出資者，加強(qiáng)商業(yè)銀行國(guó)有金融資本的監(jiān)督管理是合情合理的。

財(cái)政是公共出資者，也是商業(yè)銀行金融風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者。金融風(fēng)險(xiǎn)是指金融交易時(shí)因相關(guān)不確定性因素而造成損失的可能性。在國(guó)內(nèi)，一般會(huì)經(jīng)過(guò)“金融風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化、社會(huì)責(zé)任財(cái)政化”等過(guò)程，直接把此類風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。一方面，財(cái)政作為公共出資者，代表的是國(guó)家和人民的權(quán)利，對(duì)商業(yè)銀行履行出資人職責(zé)，一旦商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)自身無(wú)法化解的風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政必然要采取一定措施對(duì)商業(yè)銀行實(shí)施救助，以維護(hù)國(guó)家和人民的利益；另一方面，由于商業(yè)銀行在我國(guó)金融業(yè)中占據(jù)主導(dǎo)地位，波及面廣、影響范圍大，幾乎涉及所有民眾的切身利益，其平穩(wěn)性甚至影響經(jīng)濟(jì)體的正常穩(wěn)定與安全。商業(yè)銀行系統(tǒng)發(fā)生自身無(wú)法處理的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府需要迅速妥善處理問(wèn)題，這就必須動(dòng)用財(cái)政資源。雖然部分處理方式看似并未把金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，然而從根源上看，依舊把損失轉(zhuǎn)移給了財(cái)政部門。財(cái)政成為當(dāng)前社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者和買單者，主要是由財(cái)政職責(zé)以及社會(huì)法則所決定的，財(cái)政是社會(huì)穩(wěn)定與否的最后保障線。一定程度上可以說(shuō)，中國(guó)的金融風(fēng)險(xiǎn)就是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。例如上世紀(jì)九十年代國(guó)有企業(yè)的改制，財(cái)政、銀行以及國(guó)有企業(yè)三方的關(guān)系無(wú)法理清，導(dǎo)致了國(guó)有企業(yè)“依賴”國(guó)有銀行、銀行“依賴”國(guó)家財(cái)政的復(fù)雜局面，造成全部風(fēng)險(xiǎn)最終轉(zhuǎn)化給財(cái)政部門。從國(guó)內(nèi)以往積累的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)可知，中央政府在國(guó)有商業(yè)銀行市場(chǎng)退出或重組等工作中使用的財(cái)政性方案一般是注資再資本化、債轉(zhuǎn)股、貸款核銷、各級(jí)財(cái)政支持、財(cái)政暗補(bǔ)等。所以，財(cái)政應(yīng)將宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)納入國(guó)家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理框架，提升監(jiān)督平臺(tái)，運(yùn)用準(zhǔn)確可靠的監(jiān)督手段，防控商業(yè)銀行發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，一方面避免無(wú)需財(cái)政擔(dān)負(fù)責(zé)任的時(shí)候去擔(dān)負(fù)責(zé)任，另一方面將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管控在科學(xué)范圍內(nèi)。從上述層面進(jìn)行分析，財(cái)政監(jiān)督本質(zhì)上是財(cái)政運(yùn)行中的重要內(nèi)在要求，也是建立健全財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制以及公共風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的需要。

財(cái)政應(yīng)加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行參與地方政府投融資活動(dòng)的監(jiān)管。近年來(lái)，各地方政府為了提高政績(jī)，開(kāi)始在短時(shí)間內(nèi)增加融資，主要是地方融資平臺(tái)公司通過(guò)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行。地方政府金融行為一定程度上與國(guó)家或政府信用密切聯(lián)系，無(wú)論是地方政府、平臺(tái)公司亦或商業(yè)銀行，往往容易依賴國(guó)家或政府信用，盲目相信“中央兜底”，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)增加。平臺(tái)企業(yè)歸還上述債務(wù)的時(shí)候需要從地方政府、開(kāi)發(fā)區(qū)等得到現(xiàn)金流以及收入，但是上述收入能否長(zhǎng)久維持下去?政府融資行為的無(wú)序發(fā)展會(huì)導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化，在一定程度上加重了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，財(cái)政作為公共出資者，憑借國(guó)家的信用權(quán)力，應(yīng)對(duì)商業(yè)銀行所參與的地方政府投融資行為加強(qiáng)監(jiān)督和規(guī)范。