強化政府投資項目預算管理的思考

●宋淑鋼

政府投資項目一直是拉動內(nèi)需、帶動投資、推動經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。今年的政府工作報告提出，要用好政府投資資金，帶動擴大有效投資。可以說，政府投資項目的建設(shè)對提升城市綜合功能、增強城市承載力、促進經(jīng)濟社會發(fā)展助推器作用明顯。然而，地方政府出于改善民生和拉動經(jīng)濟增長的需要而加大投資力度的沖動和建設(shè)資金不足的矛盾日益突出，財政作為資金籌集和分配的職能部門面臨巨大壓力，也承擔著重要責任。在當前政府融資渠道不斷收緊、財政收支矛盾突出的大背景下，財政履行好對有限資源進行配置的職能，規(guī)范政府投資項目預算管理，減少盲目投資浪費，將有限的資金配置到必要的項目上具有重要意義。

一、政府投資項目預算管理的特點分析

（一）政府投資項目投資額大、建設(shè)周期長，預算安排要科學

政府投資大多是建設(shè)周期較長、投資金額較大的項目。因此政府投資必須經(jīng)過科學的論證，充分預計財政可承受能力以及未來市場風險。因此，應該通過科學的決策程序來決定投資什么項目、采用何種投資模式。不能在沒有經(jīng)過科學論證的前提下上項目，造成財政資金損失浪費；不能在財力沒有保障的前提下鋪攤子，給財政背上沉重的包袱。

（二）政府投資項目資金來源多元化、付款類型多樣化，預算執(zhí)行要謹慎

政府投資項目投資金額大的特點決定了資金來源的多元化，可以是本級公共預算安排的資金、上級財政補助的資金、地方政府發(fā)行債券取得的資金，也可以是政府與社會資本合作模式組合的資金。財政部門必須按照全口徑預算管理要求，將所有用于政府投資項目的資金整合，多口進一口出，以便于及時掌握預算執(zhí)行進度。另外，政府投資項目建設(shè)周期長的特點決定了預算執(zhí)行中付款類型多，付款次數(shù)多，付款條件多。因此，預算執(zhí)行付款時要嚴格按照合同約定的付款方式及付款時間條款進行付款。國庫集中支付改革后，資金從國庫直達施工單位或供貨商，財政部門有義務把好付款最后關(guān)口，審核預算單位資金支付程序是否完備，付款金額是否按合同支付，報銷單據(jù)是否齊全合法。

（三）政府投資項目管理過程復雜、信息節(jié)點多，預算監(jiān)督要到位

政府投資項目投資大、周期長，一個項目一般要劃分多個標段，多家中標單位，管理過程復雜。過程中關(guān)鍵信息節(jié)點多，主要有立項、招投標、合同簽訂、過程變更、進度款支付、項目驗收、竣工結(jié)算等。作為預算資金管理部門，財政部門需要履行好監(jiān)督職能，監(jiān)督好建設(shè)單位履行各項審批程序，預防在政府投資領(lǐng)域因項目管理不善、不作為、亂作為甚至腐敗犯罪造成財政資金的損失浪費。特別是在與預算資金有關(guān)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，財政部門要提出自己的意見，一是因為付款方式應與地方政府財力相適應，并且影響投標價格，二是項目變更可能導致預算資金的增加。政府投資項目不同于企業(yè)或個人投資項目，建設(shè)單位缺少控制投資的主觀能動性，因此財政部門必須把好重點環(huán)節(jié)，嚴格控制投資不超預算。

二、當前政府投資項目預算管理中存在的問題

（一）政府投資存在滯后性，導致決策不科學、預算安排不合理

《政府投資條例》規(guī)定，政府投資應當遵循科學決策、規(guī)范管理、注重績效、公開透明的原則，并與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政收支狀況相適應。財政部門應該測算政府投資項目年度投資總規(guī)模，為領(lǐng)導決策當好參謀，在限額內(nèi)，按照輕重緩急，確定新上項目，科學合理地編制政府投資項目預算。

政府投資決策屬于公共決策范疇。政府提供公共產(chǎn)品追求的主要是社會效益，社會效益在短時間內(nèi)難以顯現(xiàn)的特點影響了財政資金的使用效率，造成政策的滯后效應，進而加劇市場失靈，帶來更大資源浪費。地方政府融資平臺盛行之時，對促進地方經(jīng)濟社會的發(fā)展做出了巨大貢獻，但同時在機制和體制等方面也存在著諸多問題，并在一定程度上影響了其可持續(xù)發(fā)展。政府投資在決策時未充分考慮財政承受能力和政府投資能力，只要定好項目不分輕重緩急就開工建設(shè)，建成后，財政負責籌錢，預算資金不足的，融資平臺補齊。財政預算的剛性約束大大弱化，不符合《政府采購法》中“無預算不采購”的要求，也不符合《預算法》中“無預算不支出”的要求。

（二）政府投資項目管理信息不對稱，財政部門參謀作用降低、付款審核質(zhì)量低下

信息不對稱又叫非對稱信息或信息壟斷。政府投資項目管理中的信息不對稱既有內(nèi)生性又有外生性，其中包含了管理方與施工單位之間的信息不對稱，管理方內(nèi)部負責項目管理的部門與負責資金管理的財政部門之間信息不對稱，財政部門內(nèi)部相關(guān)科（股）室之間的信息不對稱。相對于施工單位，管理方處于信息劣勢，表現(xiàn)為內(nèi)生性信息不對稱；管理方內(nèi)部相對于負責項目管理的部門，財政部門處于信息劣勢，表現(xiàn)為外生性信息不對稱。此外，財政部門內(nèi)部科（股）室之間的信息不對稱更加劇了財政部門的信息劣勢。財政部門的信息劣勢弱化了財政監(jiān)督力度，管理方、施工方利用信息優(yōu)勢和財政部門博弈，產(chǎn)生道德風險，滋生工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗行為，間接造成財政資金的損失和浪費。地方政府投資項目大都分布在各工程指揮部或建設(shè)、交通、水利、農(nóng)業(yè)等項目管理部門，他們對于項目立項、招投標、合同簽訂、項目變更、完成工程量、已付款、應付未付款等情況掌握的信息要比財政部門詳細。從財政部門看，由信息不對稱帶來的問題主要表現(xiàn)在兩個方面：

1、財政部門在政府投資項目決策中的參謀作用受影響。在政府投資項目決策中財政部門的參謀助手作用就是提供政府投資年度計劃和中期規(guī)劃草案供領(lǐng)導決策參考?？捎秘斄梢詤f(xié)調(diào)稅務部門數(shù)據(jù)根據(jù)現(xiàn)行財政體制測算，剛性支出根據(jù)以前年度在支出中的占比可以測算，預留資金也可以測算，然而以前年度投資項目應付款卻不好測算。由于項目分布在不同的管理部門，財政部門在項目管理信息方面處于劣勢，要想準確統(tǒng)計域內(nèi)的所有在建和已完工項目并計算出應付工程款，是一項非常龐大的“工程”，需要大量的人力和時間去審核項目立項、合同、變更等檔案資料以及付款資料，有異議的地方還要和項目管理部門、施工單位、監(jiān)理等單位溝通、對賬等。有時候統(tǒng)計一遍數(shù)據(jù)成稿時，實際項目已經(jīng)在統(tǒng)計過程中又有了大的進展，數(shù)據(jù)又有了新的變化。所以，以前年度投資項目應付款不能全面掌握將影響年度政府新投資規(guī)模的測算，進而影響財政部門在政府投資項目決策中的參謀助手作用。

2、財政部門在付款環(huán)節(jié)的審核效率和質(zhì)量受影響。一方面，由于實行國庫集中支付，所有資金支付都必須由項目管理部門提交支付申請，財政部門審核后才能支付。由于信息不對稱，財政部門在審核時工作量很大，需要項目管理部門提供中標通知書、合同、變更手續(xù)、工程量確認書、項目進度審核意見等，結(jié)合付款申請對照以前付款情況進行審核，支付審核效率受影響。另一方面，由于實行部門預算，各項目管理部門在財政部門內(nèi)部歸口不同的科（股）室管理。如建設(shè)、交通等部門歸口經(jīng)建管理，農(nóng)業(yè)、水利等部門歸口農(nóng)業(yè)管理，教育、科學等歸口文教管理，本級安排的項目資金按不同的部門歸不同的科（股）室管理，但是如果爭取了中央或省基本建設(shè)等補助資金，這部分上級資金又歸經(jīng)建管理。資金投入渠道不同，如果財政部門內(nèi)部科（股）室之間信息沒有共享或溝通不及時，項目管理部門不負責任或逾越道德底線，在以后付款環(huán)節(jié)審核時很容易造成超支風險。

三、加強政府投資項目預算管理的工作建議

（一）實施財政承受能力論證，解決投資決策滯后性，有效防范和控制財政風險

《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）要求“通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備”，財政承受能力論證首次被提出。根據(jù)該文件，財政承受能力論證主要考察政府是否具備足夠的財力支撐PPP項目實施，是測算評估當?shù)刎斦摀?、財政承載能力和財政風險的一個工具，是一種方法論。既然是一個工具、一種方法論，財政承受能力論證的工作理念和方法就不僅僅適用于政府和社會資本項目，也同樣適用于政府直接投資項目。特別是在融資渠道收緊，財政收支矛盾突出的新常態(tài)下，為合理配置財政資金，減少盲目投資，緩解財政支付壓力，提高財政資金使用效益，所有財政負有支出責任的重大投資項目都需要進行財政承受能力論證，堅持盡力而為、量力而行，合理安排投資年度預算和中期規(guī)劃。財政承受能力論證應作為政府投資項目預算安排必不可少的環(huán)節(jié)，是政府履行合同義務的重要保障。

（二）建立政府投資預算項目庫，發(fā)揮財政參謀作用，加強政府投資建設(shè)項目的財政資金管理

項目庫對于財政統(tǒng)籌安排資金、建立項目梯次推進機制、提高項目推進效率具有重要作用。建議依托“政府投資項目信息管理系統(tǒng)”建立政府投資預算項目庫。一是對已完工未結(jié)算完的項目以及在建項目進行認真梳理，直接入庫管理。二是對新增項目規(guī)范項目入庫程序。設(shè)立政府投資項目入庫門檻和標準，例如，總投資額100萬元以下的項目從單位既有預算中解決，不再單獨安排投資預算，項目不需要入庫；對100萬元以上的項目由地方政府集體決策，必要時聘請相關(guān)方面的專家進行論證。集體研究決定的建設(shè)項目按法定程序進行審批。項目預算編制完成后由財政預算評審中心進行評審，并出具預算評審報告，通過預算評審的項目進入政府投資預算項目庫。列入年度部門預算的項目從政府投資預算項目庫中產(chǎn)生，預算評審值作為財政安排政府投資項目預算的依據(jù)。組織力量對政府投資存量項目進行審計，摸清存量項目底數(shù)，包括已完工項目審定值、已付款數(shù)、合同尾款等；在建項目已完成工程量，已付款數(shù)、合同尾款等。底數(shù)摸清后將所有項目數(shù)據(jù)導入“政府投資項目管理信息系統(tǒng)”，新上項目隨時錄入，逐步建立起完整的政府投資預算項目庫，方便查詢，為以后年度決定新上政府投資項目規(guī)模提供參考依據(jù)。

（三）構(gòu)建政府投資項目信息管理平臺，提升資金審核效率，提升項目綜合管理水平

加強財政信息化建設(shè)、促進財政管理科學化，是建立規(guī)范有序公共財政運行機制的客觀要求，是信息時代財政工作的必然選擇。實行政府投資項目預算信息化管理是加快數(shù)字財政建設(shè)的重要內(nèi)容，同時也是建立規(guī)范有序的公共財政運行機制的客觀要求。建議按照“資金跟著項目走”的原則，主動適應政府投資項目管理新形勢，爭取以項目庫為基礎(chǔ)，以項目資金管控為核心，以預算執(zhí)行監(jiān)管為主線，涵蓋從項目前期審批、立項、預算、招投標、合同簽訂、工程施工、項目變更審批、物資設(shè)備、資金撥付審批、項目驗收、竣工結(jié)算、財務決算、資產(chǎn)運營等全生命周期信息管理，打破信息孤島，實現(xiàn)政府投資項目信息在項目管理單位與財政部門、財政部門內(nèi)部科（股）室之間的共享，并將政府投資項目管理各種內(nèi)控措施嵌入系統(tǒng)各模塊，使各相關(guān)單位能夠相互監(jiān)督、相互制約，確保各項內(nèi)控制度措施落實到位，提升各部門的工作質(zhì)量和效率，方便快捷地統(tǒng)計各類報表，減輕各部門統(tǒng)計工作量，快速實現(xiàn)政府投資在建及完工項目應付工程款的盤點，為領(lǐng)導決策提供數(shù)據(jù)支持，幫助地方政府能夠科學合理地控制項目投資，有效防范財政資金使用風險，堵塞管理漏洞，預防工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗行為發(fā)生。