財(cái)政政策和財(cái)政項(xiàng)目事前績效評價(jià)的正義準(zhǔn)則

●本刊評論員

中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》強(qiáng)調(diào)，建立重大政策和項(xiàng)目事前績效評估機(jī)制，并將評估結(jié)果作為申請預(yù)算的前置條件。當(dāng)前，穩(wěn)增長政策持續(xù)超前發(fā)力，各地民生項(xiàng)目、建設(shè)項(xiàng)目不斷推出，地方政府借助轉(zhuǎn)移支付、地方債務(wù)等各種財(cái)力也在不斷出臺公共財(cái)力支持的政策和項(xiàng)目，這種情況下，事前績效評估這一預(yù)算績效管理的“第一道防線”尤顯重要。把財(cái)政評審置入預(yù)算編制過程之中、重大政策出臺之前，把事前績效評價(jià)做實(shí)、做準(zhǔn)、做細(xì)，并用之于財(cái)政決策和財(cái)政預(yù)算編制，才能加強(qiáng)事前防范，少些“秋后算賬”，少些決策失誤造成糾錯困難的“既成事實(shí)”，才能更好地從源頭上防控財(cái)政資源配置的低效無效。特別是在財(cái)政收支缺口比較大又不得不實(shí)行積極財(cái)政政策的背景下，更要加強(qiáng)事前績效評價(jià)，嚴(yán)把決策關(guān)、立項(xiàng)關(guān)。

事前績效評價(jià)本質(zhì)上是對財(cái)政決策、預(yù)算實(shí)體和程序的監(jiān)督。其監(jiān)督對象主要是兩個方面。一是需要財(cái)政資源支持的新政策或需要擴(kuò)大財(cái)政投入的原有政策，如疫情防控、“六保六穩(wěn)”、扶持市場主體、產(chǎn)業(yè)政策、科技創(chuàng)新、民生補(bǔ)貼、人才政策、鄉(xiāng)村建設(shè)。二是公共工程、民生工程等追求物有所值的財(cái)政項(xiàng)目。出臺政策也好，設(shè)立新的項(xiàng)目也好，都需要一定規(guī)模的公共資金投入，都須追究其公正性、合法性、必要性、可行性、投入產(chǎn)出效率，事前績效評價(jià)必須從這些方面來回答決策和預(yù)算的科學(xué)性、公正性。

財(cái)政政策和財(cái)政項(xiàng)目歷來是利益的焦點(diǎn)，難免利益驅(qū)動之下的不當(dāng)決策，也常有長官意志左右的“拍腦袋”政策和項(xiàng)目出現(xiàn)。學(xué)理上，利益集團(tuán)、裙帶關(guān)系、決策者的個人偏好、尋租腐敗、追求預(yù)算最大化等都是分析公共決策行為的重要變量；現(xiàn)實(shí)中，政策失靈、政策對特定群體的不當(dāng)偏向、虛編預(yù)算、盲目決策等不當(dāng)行為時有發(fā)生。理論和現(xiàn)實(shí)說明，事前績效評價(jià)當(dāng)然要論證判斷支出合理性，但最重要的是政策和項(xiàng)目本身的公正性、必要性和可行性，這是政策該不該出臺、項(xiàng)目該不該存在的理由。從這一意義上講，事前績效評價(jià)要特別注意財(cái)政政策和財(cái)政項(xiàng)目的實(shí)體正義和程序正義。

就決策實(shí)體內(nèi)容而言，首先應(yīng)該判斷其是否屬于財(cái)政保障的范圍，是否屬于政府“越位”行為。二是要確立公共問題解決的輕重緩急之順序，“好鋼用在刀刃上”。有限的財(cái)力該投向哪里，這需要在預(yù)算上統(tǒng)籌安排，也需要決策者真正急民生之所急，真正讓財(cái)政發(fā)揮紓困解難、補(bǔ)短強(qiáng)弱的作用。三是財(cái)政政策和財(cái)政項(xiàng)目的最終受益者是誰也應(yīng)作為實(shí)體正義的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，更好地體現(xiàn)財(cái)政分享的公平性、普惠性。

就程序正義而言，事前績效評價(jià)本身就是實(shí)現(xiàn)程序正義的重要手段，一定要防止走過場，搞形式主義，不僅要把評價(jià)做實(shí)、做準(zhǔn)、做細(xì)，還要發(fā)揮評價(jià)的作用，該否決的要否決，該核減的要減掉，對未經(jīng)事前評估或評估結(jié)果不通過的不予安排預(yù)算。同時，事前績效評價(jià)還應(yīng)將決策程序、預(yù)算過程的民主性、“參與性”納入考核，防止“關(guān)門預(yù)算”、部門利益、本位主義的干擾。要發(fā)揮項(xiàng)目決策部門、行業(yè)專家、利益相關(guān)者、社會公眾的協(xié)同評價(jià)作用，特別是要聽取利益相關(guān)者和人民群眾的意見。