戰(zhàn)略規(guī)劃：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的范式研究

李笑宇

[中共中央黨校（國家行政學(xué)院）科學(xué)社會(huì)主義教研部，北京 100089]

近年來，海內(nèi)外學(xué)術(shù)界圍繞“中國共產(chǎn)黨為什么能”這一命題進(jìn)行了大量的討論。概括而言，中國共產(chǎn)黨的成功奧秘可以總結(jié)為堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值立場、締造高度嚴(yán)密的組織體系、建立選賢任能的干部制度、依托群眾路線建立密切的黨群關(guān)系、結(jié)合馬克思主義普遍原理與中國具體實(shí)際的科學(xué)綱領(lǐng)、實(shí)行兼具前瞻性與執(zhí)行力的戰(zhàn)略規(guī)劃，等等。其中，戰(zhàn)略規(guī)劃是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要范式。在全面建成小康社會(huì)勝利在望的重要時(shí)刻，黨的十九屆五中全會(huì)站在統(tǒng)籌兩個(gè)大局的高度，從戰(zhàn)略規(guī)劃層面描繪了未來五年和十五年國家發(fā)展的新藍(lán)圖，開啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程。如何從社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的視角理解我國實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃的必要性？如何理解戰(zhàn)略規(guī)劃作為黨治國理政范式的構(gòu)成要素？本文從政治學(xué)的學(xué)科視角出發(fā)，聚焦于價(jià)值體系、目標(biāo)體系和機(jī)制體系三個(gè)維度，對上述問題進(jìn)行分析。

一、中國作為后發(fā)現(xiàn)代化國家實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃的必要性

現(xiàn)代化緣起于早期現(xiàn)代的西歐國家。按照馬克思與恩格斯的論述，內(nèi)源性先發(fā)現(xiàn)代化進(jìn)程誕生于西歐的條件主要包括宗教改革、土地私有化和商品化、雇傭勞動(dòng)、工業(yè)革命、城市化、啟蒙運(yùn)動(dòng)、市民社會(huì)的形成等諸多因素。資本主義經(jīng)濟(jì)體系在西歐得到初步確立之后，需要不斷地積累資本。西歐國家實(shí)現(xiàn)資本積累的重要途徑就是通過資本和殖民輸出的形式對外擴(kuò)張，將其他地區(qū)強(qiáng)行納入資本主義生產(chǎn)體系中，由此便把各民族地域的歷史變?yōu)榱巳祟愂澜绲臍v史[1]404，405，制造了一個(gè)全球依附性的結(jié)構(gòu)體系[2]20。中國作為一個(gè)超大規(guī)模的后發(fā)現(xiàn)代化國家，在遭遇資本主義的全球性擴(kuò)張陷入現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型危機(jī)后，實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃的必要性總體上有三點(diǎn)：

（一）趕超發(fā)展的緊迫性

趕超戰(zhàn)略是指經(jīng)濟(jì)落后國家通過扭曲產(chǎn)品價(jià)格要素的辦法并以計(jì)劃代替市場的制度安排，來提高國家的資源汲取和動(dòng)員能力，集中力量打破“低水平的均衡”[3]，突破資金短缺對發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)的束縛，在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的換代升級。趕超戰(zhàn)略的推行往往是由于后發(fā)國家處于緊張的世界經(jīng)濟(jì)政治秩序和環(huán)境中又有強(qiáng)烈的發(fā)展愿望所致。20世紀(jì)，以蘇聯(lián)為首的社會(huì)主義國家和以阿根廷為代表的非社會(huì)主義發(fā)展中國家，為了解決后發(fā)國家如何獲取工業(yè)化建設(shè)的積累資金以及如何處理工業(yè)增長情況下市場需求不足等問題，普遍實(shí)行了趕超戰(zhàn)略。

中華人民共和國成立之初面臨著工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、人口規(guī)模超大、經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源匱乏的約束，同時(shí)也處于外部敵對勢力的包圍和封鎖之中。中國共產(chǎn)黨在這段有限時(shí)間內(nèi)，既要恢復(fù)和重建國內(nèi)經(jīng)濟(jì)秩序，又要保衛(wèi)新生政權(quán)的安全。因此，黨必須迅速地完成權(quán)力的集中和財(cái)富的積累以緩解資源分配帶來的巨大壓力，勢必要推行趕超型的發(fā)展戰(zhàn)略，且這種戰(zhàn)略自誕生初始就處于一種緊張的氛圍。為此，執(zhí)政黨建立了高度集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)體制，對國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)行一元化集中領(lǐng)導(dǎo)：在農(nóng)村建立政社合一的公社體制，將農(nóng)民編入生產(chǎn)隊(duì)組織系統(tǒng)加以管理；在城市建立單位制和街居制，將城市居民納入職住一體的單位、街道或居委會(huì)進(jìn)行管理，嚴(yán)格控制人口的流動(dòng)，抑制居民的消費(fèi)。這種體制對社會(huì)實(shí)行全面的滲透和全方位的控制，用組織化的社會(huì)生產(chǎn)取代分散的個(gè)人生產(chǎn)，壟斷一切重要資源并進(jìn)行指令式的分配，與此同時(shí)又輔之以高強(qiáng)度的意識(shí)形態(tài)動(dòng)員和階級斗爭來配合生產(chǎn)關(guān)系的社會(huì)主義改造。

（二）發(fā)展工業(yè)的優(yōu)先性

理論上，現(xiàn)代化泛指人類社會(huì)在工業(yè)生產(chǎn)力和科學(xué)技術(shù)的推動(dòng)下，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力形態(tài)向工業(yè)生產(chǎn)力形態(tài)的轉(zhuǎn)變過程。從世界范圍內(nèi)的現(xiàn)代化進(jìn)程來看，后發(fā)國家曾經(jīng)采取過進(jìn)口替代、比較優(yōu)勢和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)或輕工業(yè)等戰(zhàn)略。二戰(zhàn)后新興的獨(dú)立民族國家都面臨工業(yè)化的戰(zhàn)略選擇。中國、巴西、印度等發(fā)展中國家都選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，使用物資分配、外匯管控等手段確保剩余的積累和被壓低價(jià)格的要素產(chǎn)品流向重工業(yè)領(lǐng)域。

實(shí)踐中，早在革命戰(zhàn)爭年代，毛澤東就開始思考中國的工業(yè)化問題。中華人民共和國成立后，過渡時(shí)期總路線的主要任務(wù)就是實(shí)施以優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)為核心，以建立國防現(xiàn)代化基礎(chǔ)為導(dǎo)向的社會(huì)主義工業(yè)化戰(zhàn)略。為此，我國一方面借鑒了蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制管理經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)建設(shè)蘇方援建的156 個(gè)工業(yè)項(xiàng)目，建立了一個(gè)獨(dú)立自主、門類齊全、有一定技術(shù)水準(zhǔn)和相當(dāng)生產(chǎn)規(guī)模的現(xiàn)代工業(yè)體系；另一方面也著手構(gòu)建了集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，具體包括分級管理的財(cái)政體制、由國家計(jì)委和有關(guān)部門主管的物資管理和分配制度、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，等等。然而，“大躍進(jìn)”時(shí)期的趕超戰(zhàn)略違背了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展規(guī)律，造成國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例失調(diào)、個(gè)人消費(fèi)水平提高有限的問題。同時(shí)，黨中央注意到工業(yè)化的提法并不全面，在現(xiàn)代化進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)保持工農(nóng)業(yè)各個(gè)部門比例的協(xié)調(diào)。1964年，周恩來在做《政府工作報(bào)告》時(shí)正式提出了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代國防和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)，開始向更為綜合和均衡的現(xiàn)代化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。

（三）權(quán)力結(jié)構(gòu)的集中性

自由主義理論往往強(qiáng)調(diào)市場信息的分散與未來的發(fā)展趨勢都是不可掌握和不可預(yù)測的。[4]117這是因?yàn)橄劝l(fā)國家在現(xiàn)代化進(jìn)程中通過保護(hù)個(gè)人權(quán)利與私有產(chǎn)權(quán)，發(fā)揮了市場與社會(huì)的自發(fā)調(diào)節(jié)作用。而且，由于先發(fā)現(xiàn)代化國家處于領(lǐng)先位置，對未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展趨勢進(jìn)行判斷有較大的難度。后發(fā)國家的現(xiàn)代化進(jìn)程對于集中統(tǒng)一的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)力量有著迫切需求。這是因?yàn)楹蟀l(fā)國家可以通過建立集中性的權(quán)力結(jié)構(gòu)，利用先發(fā)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，能夠充分發(fā)揮國家在收集分散信息[5]、應(yīng)對未來不確定性、廣泛匯聚和動(dòng)員資源等方面的優(yōu)勢，從而實(shí)施有組織、有計(jì)劃和有目標(biāo)的戰(zhàn)略規(guī)劃。

自晚清中葉傳統(tǒng)秩序遭遇資本主義擴(kuò)張而崩潰以后，近代中國在轉(zhuǎn)型時(shí)就陷入了一種總體性的結(jié)構(gòu)危機(jī)，具體表現(xiàn)為分配危機(jī)、合法化危機(jī)、整合危機(jī)、認(rèn)同危機(jī)與貫徹危機(jī)，同時(shí)還承受著巨大的生存與發(fā)展壓力。比較政治學(xué)的理論表明，后發(fā)國家成功地實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型必須具備四個(gè)前提[6]：獨(dú)立的國家、現(xiàn)代的制度、有效的政權(quán)和合理的戰(zhàn)略。

概括而論，中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化道路的“根本依托就是強(qiáng)有力的動(dòng)員型政黨”[7]。這條道路既不同于英國等先發(fā)現(xiàn)代化國家注重社會(huì)與市場自主性的社會(huì)中心主義范式，也不同于以19—20世紀(jì)德日為代表，由獨(dú)立自主的職業(yè)官僚集團(tuán)主導(dǎo)現(xiàn)代化進(jìn)程的國家中心主義范式。這條道路的核心邏輯是大眾動(dòng)員型政黨成為推動(dòng)國家重建和社會(huì)重組的關(guān)鍵力量，扮演了推動(dòng)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的軸心角色。它通過建立有效的權(quán)力結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)體制，將組織網(wǎng)絡(luò)全面嵌入政府與社會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府、市場、社會(huì)的多元主體，在全國范圍內(nèi)整合、控制、動(dòng)員和配置資源，制定合理可行的趕超戰(zhàn)略，規(guī)定現(xiàn)代化發(fā)展的目標(biāo)方向，主導(dǎo)現(xiàn)代化發(fā)展的具體進(jìn)程。

二、戰(zhàn)略規(guī)劃的價(jià)值體系：社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的價(jià)值取向

西方資本主義現(xiàn)代化道路以資本的增值為主導(dǎo)邏輯和動(dòng)力要素，并進(jìn)一步以資本的邏輯去統(tǒng)攝經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活運(yùn)轉(zhuǎn)：在經(jīng)濟(jì)上表現(xiàn)為以工業(yè)化和市場化為代表的物質(zhì)文明；在政治上表現(xiàn)為以自由主義代議制民主和法治為核心的政治制度；在價(jià)值上表現(xiàn)為以自由、平等、人權(quán)為核心的觀念體系。但是，資本主導(dǎo)的現(xiàn)代化帶來了一系列的危機(jī)：自然的異化、人的物化、世界范圍內(nèi)資本對勞動(dòng)的壓迫、社會(huì)的分化和階級對抗、殖民主義和帝國主義的擴(kuò)張與侵略。

社會(huì)主義則代表了一種不同于資本主義的現(xiàn)代化道路。它既吸收和繼承了資本主義大工業(yè)所創(chuàng)造的先進(jìn)生產(chǎn)力，又批判了資本主義導(dǎo)致異化的制度體系。社會(huì)主義現(xiàn)代化就是社會(huì)主義價(jià)值原則與現(xiàn)代化建設(shè)的有機(jī)結(jié)合。這是一條通過創(chuàng)造更為先進(jìn)的生產(chǎn)力并以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為最高目的[1]422，從而超越資本主導(dǎo)的現(xiàn)代化發(fā)展之路?，F(xiàn)實(shí)中，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)始終在國內(nèi)與國際兩個(gè)空間之中展開，國內(nèi)方面涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)五個(gè)維度的建設(shè)與發(fā)展，其中“經(jīng)濟(jì)建設(shè)是根本，政治建設(shè)是保障，文化建設(shè)是靈魂，社會(huì)建設(shè)是條件，生態(tài)文明建設(shè)是基礎(chǔ)”[8]；國際方面主要涉及中國在國際體系中的崛起路徑問題。社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)在上述六個(gè)維度的價(jià)值取向共同構(gòu)成了戰(zhàn)略規(guī)劃的價(jià)值體系，是制定戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)當(dāng)遵循的價(jià)值基礎(chǔ)。

（一）發(fā)展更加先進(jìn)的生產(chǎn)力

評判一種制度是否先進(jìn)就看其是否能夠創(chuàng)造出先進(jìn)的生產(chǎn)力。社會(huì)主義制度的優(yōu)越性就體現(xiàn)在其能夠創(chuàng)造出比資本主義制度更為先進(jìn)的生產(chǎn)力。它一方面充分承認(rèn)、吸納并利用資本、市場與技術(shù)所發(fā)揮的積極作用，推動(dòng)生產(chǎn)力的快速發(fā)展，另一方面又對資本、市場以及技術(shù)的發(fā)展空間和發(fā)展方式劃定界限[9]，并引導(dǎo)現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)的發(fā)展朝著共產(chǎn)主義的方向。同時(shí)，社會(huì)主義國家必須通過周期性的改革，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的體制機(jī)制，消除阻礙生產(chǎn)要素流動(dòng)的壁壘，激發(fā)一切生產(chǎn)要素的活力，使現(xiàn)代化要素的發(fā)展更為全面、充分和深刻。

（二）實(shí)現(xiàn)共同富裕

共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。從世界范圍內(nèi)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，實(shí)現(xiàn)共同富裕要求城鄉(xiāng)差距基本得到消除，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)均衡，中等收入群體比例擴(kuò)大至百分之七十，基尼系數(shù)維持在0.35左右。新發(fā)展階段推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同富裕必須落實(shí)共享的發(fā)展理念，加強(qiáng)國家再分配能力建設(shè)，完善再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，通過財(cái)政、收入、產(chǎn)業(yè)等政策推動(dòng)城鄉(xiāng)和區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，持續(xù)擴(kuò)大中等收入群體的比重，不斷改善和提升教育、社保、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、托幼等社會(huì)民生工作的水平。

（三）建構(gòu)更加全面和真實(shí)的人民民主

人民民主是社會(huì)主義的生命。社會(huì)主義政治建設(shè)必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建構(gòu)更加全面和真實(shí)的人民民主，大致體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是覆蓋日常生活全領(lǐng)域，社會(huì)生活中所有領(lǐng)域的公共問題都應(yīng)當(dāng)通過民主的方式解決；二是參與主體的廣泛性，最大限度地吸納來自不同黨派、地域、階層、界別的代表人士參與到政治活動(dòng)中，尋找最大公約數(shù)，形成引領(lǐng)性、前瞻性的整體利益[10]；三是時(shí)間上持續(xù)貫穿于公共生活的全過程，而不是某個(gè)時(shí)段、某個(gè)場合才有的間歇性民主；四是結(jié)果上注重民主產(chǎn)生的治理實(shí)效，通過執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)保證民主的決策能夠被貫徹落實(shí)。

（四）維系人與自然的和諧關(guān)系

馬克思主義認(rèn)為，人的生存以生產(chǎn)活動(dòng)為前提，它使人與自然界中的其他動(dòng)物有了本質(zhì)性的區(qū)別。人的生產(chǎn)活動(dòng)就是人有意識(shí)地通過實(shí)踐改造自然的活動(dòng)。生產(chǎn)活動(dòng)取決于人所處的自然條件，人與自然的關(guān)系決定了人的生產(chǎn)活動(dòng)與交往活動(dòng)。資本主導(dǎo)的現(xiàn)代化道路導(dǎo)致資本對自然界的控制、利用、開發(fā)突破了界限，導(dǎo)致了嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)。因此，社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)要避免走資本主義國家“先污染、后治理”的老路，通過提高生產(chǎn)要素的質(zhì)量和優(yōu)化生產(chǎn)要素的組合，走集約型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，構(gòu)建綠色、節(jié)約、環(huán)保、生態(tài)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)。

（五）創(chuàng)造崇高的價(jià)值信仰

現(xiàn)代化進(jìn)程中生產(chǎn)方式和交往方式的快速變革以及價(jià)值多元化的發(fā)展趨勢，均對傳統(tǒng)的價(jià)值觀念構(gòu)成了沖擊和侵蝕。價(jià)值是意識(shí)形態(tài)的核心，具有規(guī)范、整合、引導(dǎo)社會(huì)成員心理和行為的功能作用。因此，社會(huì)主義文化建設(shè)必須致力于建構(gòu)“政治價(jià)值體系、社會(huì)價(jià)值體系和人生價(jià)值體系”[11]，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀來凝聚和整合社會(huì)，將之融入社會(huì)成員的日常生產(chǎn)與交往活動(dòng)之中，鞏固公民對執(zhí)政黨和國家的政治認(rèn)同。

（六）走和平發(fā)展的道路

資本主導(dǎo)的現(xiàn)代化道路建立在生產(chǎn)強(qiáng)制與消費(fèi)強(qiáng)制的基礎(chǔ)之上，它必然要通過向外擴(kuò)張、滲透的方式，在世界范圍內(nèi)爭奪資源，將其他地區(qū)和國家納入發(fā)達(dá)資本主導(dǎo)的分工體系、金融體系和市場體系，實(shí)現(xiàn)資本逐利并獲取剩余價(jià)值的最終目標(biāo)。社會(huì)主義的現(xiàn)代化道路主要通過集約式與內(nèi)涵式的開發(fā)而非向外掠奪擴(kuò)張的方式，積累國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資金。這就決定了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)必然是一條和平發(fā)展之路，它充分尊重各國自主選擇發(fā)展道路的權(quán)利，主張以對話協(xié)商的方式解決國際爭端。

三、戰(zhàn)略規(guī)劃的目標(biāo)體系：社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的設(shè)計(jì)方案

馬克思恩格斯的理論資源相對集中于對未來共產(chǎn)主義制度體系原則的勾勒，并未對落后國家如何開展社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)做出論述?，F(xiàn)實(shí)中，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐往往是在落后國家展開的，普遍缺乏工人階級的先進(jìn)性、整體性和成熟的制度資源、經(jīng)濟(jì)資源。共產(chǎn)黨擔(dān)負(fù)起了領(lǐng)導(dǎo)、組織和凝聚工人階級并快速推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的使命。中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政實(shí)踐中經(jīng)歷了艱難的探索，逐步形成了較為完整的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的設(shè)計(jì)方案。以此作為指引的戰(zhàn)略規(guī)劃的目標(biāo)體系具有以下四個(gè)特征：

（一）目標(biāo)體系時(shí)間跨度合理

目標(biāo)體系內(nèi)部形成了短期、中期和長期目標(biāo)相銜接的特征。中國共產(chǎn)黨的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義，在革命、建設(shè)與改革的各個(gè)階段均會(huì)提出短期目標(biāo)，也會(huì)提出建立在短期目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)之上的長期目標(biāo)。例如，鄧小平提出了小康社會(huì)的目標(biāo)和分三步走的戰(zhàn)略設(shè)想，第一次實(shí)現(xiàn)了短期、中期、長期目標(biāo)相銜接和統(tǒng)一，并列舉出在不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)要完成的量化指標(biāo)。此后，黨的十五大、十六大、十七大、十八大、十九大均圍繞著“兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)”進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)計(jì)。

當(dāng)前，業(yè)已形成的戰(zhàn)略規(guī)劃的目標(biāo)體系在時(shí)間跨度上整體可以分為三個(gè)層級：位于最頂端的是作為現(xiàn)代化發(fā)展總藍(lán)圖的中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局；其次是相關(guān)部門依據(jù)總藍(lán)圖制定的各領(lǐng)域中長期發(fā)展規(guī)劃，例如《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》；最后是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年發(fā)展規(guī)劃（自“十一五”開始，把計(jì)劃改為規(guī)劃），圍繞五年發(fā)展規(guī)劃，黨中央和國務(wù)院分別制定相應(yīng)的文件，例如《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》和《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下分別簡稱《建議》與《綱要》）。在現(xiàn)代化發(fā)展總藍(lán)圖的指引下，中國共產(chǎn)黨會(huì)根據(jù)對國內(nèi)外最新形勢和人民群眾的生活需求做出判斷，提出在近五年、十年要實(shí)現(xiàn)的短期目標(biāo)和在更久遠(yuǎn)的時(shí)間要實(shí)現(xiàn)的中長期目標(biāo)，又會(huì)在規(guī)劃中列舉出實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)目標(biāo)所需的“資源、條件、組織和制度保障”[12]。短期、中期與長期目標(biāo)相互銜接，使執(zhí)政黨的現(xiàn)代化戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)計(jì)更具操作性、科學(xué)性、穩(wěn)定性和連續(xù)性。

（二）目標(biāo)體系覆蓋領(lǐng)域全面

自改革開放至今，中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的內(nèi)涵演變整體上可以劃分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是從黨的十二大至黨的十四大，中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的內(nèi)涵最初源自于鄧小平提出的“兩手抓，兩手都要硬”的戰(zhàn)略方針。黨的十二屆六中全會(huì)明確提出了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)總體布局的概念。第二個(gè)階段從黨的十五大到黨的十九大，實(shí)現(xiàn)了從三位一體到四位一體再到五位一體的轉(zhuǎn)變。黨的十五大提出中國特色社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)、文化三位一體協(xié)調(diào)發(fā)展；黨的十七大又提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)四位一體協(xié)調(diào)發(fā)展；黨的十八大和十九大報(bào)告中，中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局又變?yōu)樯鐣?huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)、生態(tài)文明五位一體協(xié)調(diào)發(fā)展。

中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的內(nèi)涵演變，是社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展模式向多領(lǐng)域多方面多層次的綜合協(xié)調(diào)均衡發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變[13]，是執(zhí)政黨對中國特色社會(huì)主義發(fā)展道路的創(chuàng)造性建構(gòu)，標(biāo)志著執(zhí)政黨對社會(huì)主義發(fā)展階段認(rèn)識(shí)的深化，對社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展規(guī)律把握的深入，對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律和人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)知的系統(tǒng)化。

（三）目標(biāo)體系組成結(jié)構(gòu)科學(xué)

目標(biāo)體系形成了層次分明、功能互補(bǔ)、定位清晰的科學(xué)結(jié)構(gòu)。黨中央依據(jù)現(xiàn)代化發(fā)展總藍(lán)圖和遠(yuǎn)景目標(biāo)，制定五年規(guī)劃的《建議》，再由國務(wù)院依據(jù)《建議》來編制五年規(guī)劃的《綱要》。中央決策層面的《建議》和《綱要》位于國家發(fā)展規(guī)劃體系的頂端，是省、市、縣區(qū)級黨委和政府制定規(guī)劃的總遵循，是一步步實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)景目標(biāo)與現(xiàn)代化總藍(lán)圖的基礎(chǔ)。

規(guī)劃的內(nèi)容主要包括國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)思想、主要預(yù)期性指標(biāo)、重大任務(wù)、重大項(xiàng)目、區(qū)域布局和開發(fā)、體制改革、政策保障與實(shí)施機(jī)制等內(nèi)容。橫向上形成了四類規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合，專項(xiàng)規(guī)劃、空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃都是在不同方向展開的對國家發(fā)展規(guī)劃的具體部署和落實(shí)，發(fā)揮著不同維度的作用。國家發(fā)展規(guī)劃具有統(tǒng)領(lǐng)作用，空間規(guī)劃具有基礎(chǔ)作用，是總體規(guī)劃在特定空間開發(fā)和布局的體現(xiàn)，也是區(qū)域規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃的依據(jù)；區(qū)域規(guī)劃起到支撐作用，是總體規(guī)劃在特定區(qū)域內(nèi)的細(xì)化與落實(shí)；專項(xiàng)規(guī)劃也起到支撐作用，是總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域內(nèi)的細(xì)化與落實(shí)。三個(gè)層級與四個(gè)類型發(fā)展規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合，使現(xiàn)代化建設(shè)的總藍(lán)圖與遠(yuǎn)景目標(biāo)所涉及的不同領(lǐng)域和所需要的不同步驟，均能夠被精準(zhǔn)地定位于以時(shí)間、空間、資源為要素的三維立體坐標(biāo)結(jié)構(gòu)之中。

（四）目標(biāo)體系內(nèi)容更新及時(shí)

中國共產(chǎn)黨能夠自主地對不同時(shí)期社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。譬如，在20世紀(jì)末基本實(shí)現(xiàn)小康的情況下，黨的十八大提出“全面建成小康社會(huì)”，有別于之前的“全面建設(shè)小康社會(huì)”；在兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)交匯之際，黨的十九大明確全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家及其“兩步走”戰(zhàn)略安排，將基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的時(shí)間從本世紀(jì)中葉提前至2035年。

這是因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨是具有明確政治綱領(lǐng)的無產(chǎn)階級先鋒隊(duì)政黨，具有較強(qiáng)的自主性。政黨的自主性是指政黨自上而下具有能夠超越內(nèi)部不同勢力紛爭和外部力量以及環(huán)境影響的獨(dú)立意志，能夠自主地駕馭內(nèi)外因素的變動(dòng)帶來的變革，并可以依據(jù)內(nèi)外環(huán)境的變幻選擇合理的戰(zhàn)略展開積極的調(diào)適。執(zhí)政黨能夠保持戰(zhàn)略定力，使中國特色社會(huì)主義能夠在遵循現(xiàn)代化建設(shè)的一般規(guī)律前提下，立足本國國情并依據(jù)現(xiàn)代化建設(shè)不同階段的需求來開展各項(xiàng)建設(shè)，并在錯(cuò)綜復(fù)雜的國內(nèi)外形勢中不斷地調(diào)適和優(yōu)化這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制和所需的組織、資源。

四、戰(zhàn)略規(guī)劃的機(jī)制體系：社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的動(dòng)力系統(tǒng)

黨的領(lǐng)導(dǎo)力、政府的執(zhí)行力與人民的參與力是規(guī)劃全過程中的三種關(guān)鍵性動(dòng)力。推動(dòng)三種動(dòng)力互相協(xié)作形成完整動(dòng)力系統(tǒng)的三大核心機(jī)制就是決策與執(zhí)行高效互動(dòng)機(jī)制、群眾路線機(jī)制以及聯(lián)動(dòng)協(xié)商機(jī)制。三大機(jī)制的運(yùn)作既保證了規(guī)劃全過程的高效性又為規(guī)劃決策提供了合法性，有效地避免了自由主義代議制民主下多黨競爭和權(quán)力分立帶來的相互掣肘、治理低效的困境。

（一）決策與執(zhí)行高效互動(dòng)機(jī)制

多層級戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)體系的實(shí)現(xiàn)，必須將頂層決策與基層執(zhí)行有機(jī)銜接起來，形成一個(gè)系統(tǒng)性的動(dòng)力機(jī)制和責(zé)任體制。中國共產(chǎn)黨在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的長期實(shí)踐中，逐步探索建構(gòu)出一個(gè)集決策制定、執(zhí)行保障與監(jiān)測評估于一體的整體性體制安排，在橫向與縱向兩個(gè)維度上將決策與執(zhí)行高效地連接起來?？傮w上，黨委與政府在國家治理過程中形成了黨的領(lǐng)導(dǎo)力與政府的執(zhí)行力職責(zé)分工模式。黨主要負(fù)責(zé)重大戰(zhàn)略規(guī)劃的決策及其監(jiān)督，注重發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的“宏觀性、戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性”[14]；政府主要負(fù)責(zé)執(zhí)行與落實(shí)，優(yōu)化服務(wù)，提高績效，增強(qiáng)人民群眾的滿意程度。

1.通過《建議》與《綱要》的分工，將黨中央的決策意志轉(zhuǎn)化為國家的決策意志。在中央決策層面，兩份文件之間的分工主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：就時(shí)間順序而言，自“七五”計(jì)劃后，我國始終采取先出臺(tái)《建議》后編制《綱要》的模式；就內(nèi)容重點(diǎn)而言，《建議》起到定方向、把全局的作用，《綱要》偏重于根據(jù)《建議》去部署具體工作，并且會(huì)在測算的基礎(chǔ)上“提出相應(yīng)的量化指標(biāo)”[15]；就編制程序而言，從“九五”計(jì)劃后，編制程序開始固定，中央政治局領(lǐng)導(dǎo)起草小組編制《建議》，各屆中共中央五中全會(huì)審議通過[15]，《綱要》則由國務(wù)院提出，各屆全國人大四次會(huì)議負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)，全國政協(xié)進(jìn)行協(xié)商討論。此種方式能夠保證黨中央對重大決策的領(lǐng)導(dǎo)，并通過法定的程序?qū)Ⅻh的意志轉(zhuǎn)化為國家意志，發(fā)揮執(zhí)政黨對國家治理戰(zhàn)略方向的引領(lǐng)功能。[16]

2.通過縱橫交錯(cuò)的規(guī)劃決策與任務(wù)執(zhí)行體制，將黨中央的決策意志轉(zhuǎn)換為地方政府及其職能部門的執(zhí)行方案。地方黨委通過學(xué)習(xí)黨中央、國務(wù)院和上級黨委的重要會(huì)議與文件精神，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況制定《建議》，這就將黨中央和國務(wù)院的決策意志縱向傳遞到地方。地方政府會(huì)根據(jù)同級黨委制定的《建議》內(nèi)容作出《綱要》，通過年度重點(diǎn)工作分解機(jī)制，重點(diǎn)任務(wù)、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工作部門分工機(jī)制將同級黨委的決策意志轉(zhuǎn)換為日常工作季度、月度可操作執(zhí)行的具體方案，這就將地方黨委的決策意志橫向轉(zhuǎn)換為地方政府的決策意志，并由其具體負(fù)責(zé)推動(dòng)執(zhí)行。除此以外，政府的條線職能部門也均圍繞著黨中央與國務(wù)院的決策意志、上級與本級黨委與政府的決策意志，實(shí)施年度重點(diǎn)工作清單制、年度重點(diǎn)工作推進(jìn)制、重點(diǎn)工作責(zé)任分工制、重點(diǎn)工作督查督辦制、重點(diǎn)項(xiàng)目績效評估制等機(jī)制。

如此一來，五年發(fā)展規(guī)劃以現(xiàn)代化發(fā)展總規(guī)劃藍(lán)圖為指南，明確了地方政府五年內(nèi)的工作重點(diǎn)，成為地方政府履行職能的重要依據(jù)，將各地區(qū)、各部門的短期發(fā)展目標(biāo)和工作任務(wù)納入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全局中去，形成了連貫中央與地方、融通黨委與政府的發(fā)展合力。

3.通過規(guī)劃評估制度連接上級決策與下級執(zhí)行。規(guī)劃評估是保證戰(zhàn)略規(guī)劃得到有效實(shí)施、推進(jìn)績效問責(zé)的重要抓手，也是現(xiàn)代政府治理過程中與決策、執(zhí)行并列的重要環(huán)節(jié)。規(guī)劃評估發(fā)揮著動(dòng)態(tài)監(jiān)控規(guī)劃執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)偏差后及時(shí)調(diào)整和修正執(zhí)行策略，并為下一輪《建議》和規(guī)劃的制定提供決策依據(jù)的重要作用。

自“十五”計(jì)劃至“十三五”規(guī)劃時(shí)期，我國經(jīng)過實(shí)踐探索逐步形成了系統(tǒng)的規(guī)劃評估制度體系：頻率包括兩年半展開一次的中期評估、五年展開一次的總結(jié)評估和一年展開一次的年度監(jiān)測評估；方法是目標(biāo)一致法，注重指標(biāo)的完成率；實(shí)施主體包括規(guī)劃編制和實(shí)施部門以及由政府委托的第三方評估機(jī)構(gòu)；問責(zé)與糾偏主體是各級人大常委會(huì)，通過聽取政府部門匯報(bào)規(guī)劃中期執(zhí)行情況，提出規(guī)劃中期評估意見。

（二）群眾路線機(jī)制

群眾路線被形象地稱為一種“逆向參與模式”[17]254，它是執(zhí)政黨在日常狀態(tài)下發(fā)揮政治動(dòng)員、利益表達(dá)與政策制定功能的重要手段。就政策制定而言，群眾路線要求領(lǐng)導(dǎo)干部在制定公共政策之前深入群眾，充分聽取民意，汲取民智，密切結(jié)合黨的先鋒引領(lǐng)作用與群眾的參與力。黨的先鋒引領(lǐng)作用體現(xiàn)在要將不同地區(qū)、行業(yè)和階層的群眾利益進(jìn)行提煉與綜合，而不能局限于群眾提出的零碎意見，也不能脫離實(shí)際，只從抽象的長遠(yuǎn)利益出發(fā)。群眾路線體現(xiàn)在規(guī)劃流程中的兩個(gè)環(huán)節(jié)：

1.在編制環(huán)節(jié)，群眾路線發(fā)揮著群策群力的作用。通過開展調(diào)研和召開座談會(huì)征求基層群眾代表的意見，使決策者直接與基層群眾面對面溝通；通過黨委職能部門、政府職能部門和群團(tuán)組織系統(tǒng)廣泛聯(lián)系特定階層和群體，吸納不同行業(yè)、不同地域和不同階層群眾的意見，報(bào)送給規(guī)劃編制部門；通過互聯(lián)網(wǎng)信息手段和郵寄信函等傳統(tǒng)通信方式舉辦公眾建言獻(xiàn)策活動(dòng)，再通過成立專門工作組進(jìn)行信息登記、信息篩選匯編、信息摘編工作，將收集到的眾多意見進(jìn)行提煉整理。

2.在評估環(huán)節(jié)，群眾路線發(fā)揮著反饋循環(huán)的作用。群眾路線要求在規(guī)劃的評估環(huán)節(jié)引入各類公共參與機(jī)制，例如通過開展問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、召開座談會(huì)等方式，提升公眾在規(guī)劃中期評估中的參與度，并將評估結(jié)果向社會(huì)公開。群眾參與規(guī)劃的中期評估，能夠使決策者持續(xù)性地與群眾保持密切的聯(lián)系，及時(shí)地掌握群眾對于規(guī)劃執(zhí)行情況的意見，或是動(dòng)態(tài)地調(diào)整規(guī)劃方案，或是加強(qiáng)規(guī)劃決策的執(zhí)行力度，從而實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、評估到再?zèng)Q策的反饋循環(huán)。

（三）聯(lián)動(dòng)協(xié)商機(jī)制

社會(huì)主義協(xié)商民主是人民民主的重要形式。所謂協(xié)商民主，是指政治共同體的成員通過運(yùn)用公共理性，參與公共討論，形成具有共識(shí)性的公共政策的過程。中國的協(xié)商民主實(shí)踐在公共議題、主體間關(guān)系與發(fā)生領(lǐng)域均與西方有明顯區(qū)別。其中，最突出的特點(diǎn)就是無論是在結(jié)構(gòu)性的制度還是功能性的過程中，協(xié)商民主的展開都必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。聯(lián)動(dòng)協(xié)商機(jī)制貫穿于《建議》和《綱要》編制的全過程，有效地將當(dāng)代中國政治體系中橫向與縱向的不同主體串聯(lián)起來。[18]

1.在《建議》的編制階段。首先，黨中央領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任規(guī)劃《建議》的起草小組的領(lǐng)導(dǎo)成員，并對重大問題作出指示批示，確定文件的基本方向和重點(diǎn)問題。同時(shí)起草小組還廣泛吸納黨務(wù)部門、政務(wù)部門以及地方省市的主要領(lǐng)導(dǎo)，這樣有利于吸收體制內(nèi)各個(gè)板塊的不同意見，形成集體智慧。其次，起草小組就重點(diǎn)問題開展專題研究、調(diào)研和學(xué)習(xí)，統(tǒng)籌吸收相關(guān)部門、地方與智庫的報(bào)告、意見和前期研究成果。再次，黨中央領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)召開專題會(huì)議，廣泛匯聚黨外人士、基層代表、地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和科教文衛(wèi)專家等群體的意見。最后，《建議》初稿起草之后，還要再次在黨內(nèi)外征求意見進(jìn)行修改，經(jīng)過多次會(huì)議審議后才能通過。

2.在《綱要》的編制階段?！毒V要》的編制由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)。首先，通過相關(guān)部門和專家委員會(huì)的反復(fù)論證以及多部門同時(shí)參與課題調(diào)研，來確定基本思路。其次，經(jīng)過多次重要會(huì)議確定《綱要》草案后，再向地方政府、各界代表、有關(guān)專家咨詢意見，提請全國人大審查并根據(jù)審查意見進(jìn)行修改，來協(xié)調(diào)相關(guān)利益關(guān)系。最后，不同部門和地區(qū)也與中央層面同步編制各自的發(fā)展規(guī)劃，并且在編制過程中會(huì)與國家發(fā)改委進(jìn)行信息交流，以此來銜接多層級的規(guī)劃體系。

五、結(jié)語

事實(shí)證明，中國特色社會(huì)主義道路的發(fā)展戰(zhàn)略不僅正確，且行之有效。戰(zhàn)略規(guī)劃作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的范式，能夠立足世情國情黨情社情民情，對事關(guān)黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略作出科學(xué)部署，加強(qiáng)不同層級戰(zhàn)略規(guī)劃之間的關(guān)聯(lián)性、整體性與協(xié)同性，并通過強(qiáng)大的組織動(dòng)員機(jī)制、高效的執(zhí)行機(jī)制、有效的評估機(jī)制，轉(zhuǎn)化為能夠滿足人民群眾日益增長的各種需求的治理實(shí)踐，從而拓展了世界范圍內(nèi)后發(fā)國家走向現(xiàn)代化的途徑。