碳達峰碳中和背景下的低碳治理體系：要素建構(gòu)、挑戰(zhàn)審視與實踐理路

劉雅靜 王銘銘

（1 中共寧夏區(qū)委黨校，寧夏 銀川 750021；2 華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430074）

當前，日益嚴峻的氣候問題和頻繁發(fā)生的氣候災(zāi)害已成為國際社會的重要議題，深刻地影響到全球經(jīng)濟、政治、外交、安全等領(lǐng)域。針對這一全球治理的新挑戰(zhàn)，綠色低碳循環(huán)發(fā)展作為人類未來文明形式的實踐探索與生態(tài)發(fā)展轉(zhuǎn)型的基本準則，成為各國實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。在這一現(xiàn)實背景下，我國向國際社會承諾，力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和。這一戰(zhàn)略目標的提出，彰顯了我國積極主動應(yīng)對全球氣候變化、加快構(gòu)建低碳治理體系、推動世界經(jīng)濟綠色發(fā)展的堅定決心。由于碳達峰、碳中和目標的實現(xiàn)涉及發(fā)展理念、制度體系、技術(shù)支撐、社會協(xié)同等多層面多維度要素，是一項復(fù)雜、艱巨的系統(tǒng)工程，因此，當前迫切需要從頂層設(shè)計層面加快構(gòu)建低碳治理體系，從而以更低的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型成本、更強的技術(shù)創(chuàng)新更迭動能、更大的綠色低碳發(fā)展效應(yīng)，助推我國經(jīng)濟、社會、生態(tài)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)更高質(zhì)量、更可持續(xù)、更為安全、更加公平的發(fā)展。本文以此為出發(fā)點，將研究重點聚焦于碳達峰、碳中和背景下低碳治理體系的要素建構(gòu)、挑戰(zhàn)審視與實踐理路，以期為碳達峰、碳中和目標的實現(xiàn)提供可資參考的思路與建議。

一、碳達峰、碳中和背景下低碳治理體系的要素建構(gòu)

設(shè)定碳達峰、碳中和目標并將其納入生態(tài)文明建設(shè)的整體布局，是我國在新發(fā)展階段有效破解資源能源約束問題、推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重大戰(zhàn)略選擇與關(guān)鍵任務(wù)[1]?！笆奈濉薄笆逦濉睍r期，在碳達峰、碳中和目標的引領(lǐng)下，我國經(jīng)濟社會的綠色低碳循環(huán)發(fā)展面臨大有可為的戰(zhàn)略機遇期和難得的窗口期，同時也是負重前行的關(guān)鍵期。碳達峰、碳中和進程的推動是極具挑戰(zhàn)性的系統(tǒng)工程，涵蓋經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化等諸多領(lǐng)域，牽涉政府、企業(yè)、社會公眾等諸多主體，關(guān)聯(lián)低碳價值理念、制度保障、機制設(shè)計與技術(shù)創(chuàng)新等各類要素。這一目標的實現(xiàn)，需在遵循經(jīng)濟、生態(tài)與技術(shù)進步規(guī)律的前提下，在兼具系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性的低碳治理機制框架內(nèi)，凝聚多元治理主體的智慧和力量，形成要素間的有效銜接與良性互動。因此，當前亟須探索構(gòu)建適應(yīng)我國國情、具有中國特色并能夠有力助推碳達峰、碳中和目標實現(xiàn)的低碳治理體系。作為碳達峰、碳中和背景下一個帶有全局性、先導(dǎo)性的重要議題，科學(xué)、完備、有效的低碳治理體系能夠為破解實現(xiàn)這一目標過程中的重點難點問題和瓶頸性障礙，實現(xiàn)低碳治理現(xiàn)代化，提供新的思路和強大的動力源。有鑒于此，本文基于碳達峰、碳中和時代背景的解析，從實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的高度出發(fā)，嘗試將綠色低碳發(fā)展的實踐困境與突破路徑放置于“價值理念—治理主體—制度設(shè)計—運行機制—技術(shù)供給”的五維度結(jié)構(gòu)模型中，圍繞這一框架中各類要素的意蘊特征展開探討，從而厘清、明晰低碳治理體系不同維度的內(nèi)涵特征。

（一）低碳治理體系的邏輯起點——價值理念

價值理念作為構(gòu)建低碳治理體系的邏輯起點和思想基礎(chǔ)，預(yù)設(shè)了低碳治理的基礎(chǔ)性前提，確立了制度政策設(shè)計的基本原則與內(nèi)在規(guī)制，對低碳治理體系的構(gòu)筑與運行發(fā)揮著導(dǎo)向性作用。碳達峰、碳中和目標的提出與推進，以氣候正義價值為核心導(dǎo)向，進一步闡釋了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與綠色低碳循環(huán)發(fā)展理念。不過，作為一種相對抽象的治理要素，價值理念的發(fā)展軌跡需要跨越一定的時空維度[2]，其形成和作用發(fā)揮也具有過程性的特點：即由宏觀層面的目標設(shè)定，催化驅(qū)動中觀層面的制度規(guī)范設(shè)計，再內(nèi)化為市場主體與社會公眾的行為認知與行動自覺，進而形塑具體的生產(chǎn)、生活行為。這表明價值理念的變遷既是經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物，也是對低碳治理內(nèi)涵的必要邏輯延伸，能夠為低碳治理體系的構(gòu)筑提供強有力的社會基礎(chǔ)支撐。

（二）低碳治理體系的能動力量——多元主體

多元主體是低碳治理體系行動層面的基本要素。碳達峰、碳中和目標的確立與實現(xiàn)會引致經(jīng)濟社會領(lǐng)域的整體性變化與系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型，利益格局將漸趨復(fù)雜，多方主體將牽涉其中。在當前打造共建共治共享的社會治理格局背景下，低碳治理的相關(guān)主體將不斷豐富，政府、企業(yè)、社區(qū)、公眾等各類主體應(yīng)秉持共同的低碳治理使命與方向目標，在碳達峰、碳中和目標的推進過程中發(fā)揮各自不可或缺的作用，形成全社會氣候治理的整體合力。此外，不同主體彼此間的有效合作與良性互動也極為重要。這既是當前低碳治理需要面對的新挑戰(zhàn)、新局面，也是推動綠色低碳治理實踐的一個重要維度，因此當下必須積極推動構(gòu)建全主體參與的低碳治理體系。

（三）低碳治理體系的根本保障——制度設(shè)計

制度設(shè)計是低碳治理體系規(guī)范層面的決定性要素。作為宏觀層面低碳發(fā)展理念操作化的具體環(huán)節(jié)，綜合、科學(xué)、合理的制度設(shè)計與建設(shè)對于多元主體的治理行為具有剛性約束力，能夠為低碳治理提供相對穩(wěn)定的規(guī)范架構(gòu)和強有力的合法性保障。鑒于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與碳減排壓力并存、倒排的碳達峰碳中和時間表、生態(tài)文明建設(shè)的全面推進等多重因素，當前亟須從制度和政策層面擬定明確的行動方案與路線，推動經(jīng)濟社會發(fā)展的低碳轉(zhuǎn)向。在碳達峰、碳中和背景下，制度層面的著力點需重點關(guān)注宏觀的制度設(shè)計創(chuàng)新、中觀的貫徹執(zhí)行與微觀的具體踐行三個方面，通過制度和相關(guān)政策的優(yōu)化設(shè)計與強有力執(zhí)行，力求在一定程度上有效化解碳減排與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，同時盡可能填補低碳治理體系的短板。

（四）低碳治理體系的基礎(chǔ)支撐——運行機制

運行機制是低碳治理體系行動層面的基礎(chǔ)支撐要素。碳排放、氣候危機等問題由于成因復(fù)雜、涉及利益主體多元，在應(yīng)對解決方面具有一定難度。同時，在多種公共目標約束下的低碳治理具有較強的外部性，屬于一種既典型又特殊的社會公共事務(wù)，本質(zhì)上是對由碳排放所引發(fā)的非特定區(qū)域外部性問題的治理。因此，從根本上來講，構(gòu)建低碳治理體系既需推動建立多元主體的碳達峰、碳中和目標共識及認同參與機制，有效激發(fā)社會經(jīng)濟系統(tǒng)向綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動力，又需注重兼顧減排與發(fā)展、轉(zhuǎn)型與穩(wěn)定、效率與公平問題，從而在一定程度上確保低碳轉(zhuǎn)型過程的可延展性、可調(diào)節(jié)性與抗沖擊性[3]。為了實現(xiàn)治理主體與環(huán)境資源的優(yōu)化配置，必須構(gòu)筑高效的運行機制，以明確在這一進程中各相關(guān)主體的權(quán)責(zé)分工與配合策略，確保低碳治理向更具科學(xué)性、綜合性的方向發(fā)展。

（五）低碳治理體系的內(nèi)生動力——技術(shù)供給

技術(shù)供給是從科技創(chuàng)新層面推動低碳治理的核心支撐和必要手段。我國當前所處的經(jīng)濟社會發(fā)展階段決定了碳排放量和能源需求量仍會在未來一段時期內(nèi)保持繼續(xù)增長的態(tài)勢，因此，推進碳達峰、碳中和目標實現(xiàn)的關(guān)鍵在于低碳、零碳、負碳技術(shù)的持續(xù)創(chuàng)新突破與終端推廣應(yīng)用。碳達峰、碳中和背景下，需遵循以技術(shù)創(chuàng)新為碳減排內(nèi)生源動力的基本原則，積極推動生態(tài)智能技術(shù)、大數(shù)據(jù)監(jiān)測、資源循環(huán)處理利用等技術(shù)手段在碳排放的總量監(jiān)測、數(shù)據(jù)分析、風(fēng)險應(yīng)對等領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，依托各種現(xiàn)代生態(tài)治理技術(shù)和低碳甚至是負排放技術(shù)，切實降低生產(chǎn)、流通、消費各環(huán)節(jié)的碳排放量，逐步突破資源能源約束，從而在精確處置碳排放問題的同時，間接驅(qū)動低碳治理體系高效運行。

二、碳達峰、碳中和背景下構(gòu)建低碳治理體系的挑戰(zhàn)審視

作為生態(tài)文明建設(shè)整體布局框架下具有明確時間節(jié)點的可量化硬約束指標，碳達峰、碳中和目標已成為引領(lǐng)我國經(jīng)濟社會中長期綠色低碳可持續(xù)發(fā)展的綱領(lǐng)性目標，彰顯了構(gòu)筑低碳治理體系的必要性與緊迫性。由于我國低碳治理的實踐探索尚處于起步階段，囿于經(jīng)濟社會發(fā)展包容性與韌性的不均衡、碳排放成因復(fù)雜多變等現(xiàn)實狀況，作為諸多要素的集合體，低碳治理體系的構(gòu)建面臨著一系列的困難與挑戰(zhàn)。

（一）價值理念均衡性不足引發(fā)低碳認知偏差

價值理念是構(gòu)建低碳治理體系的前提與開端。碳達峰、碳中和目標的確立與宣布，對于宏觀層面的國家、中觀層面的地區(qū)和微觀層面的企業(yè)而言，意味著碳要素、碳減排等將逐漸從人們固有認知中的約束性條件轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾母偁幜σ?。但長期以來，規(guī)模速度型增長模式下高投入、高排放的經(jīng)濟發(fā)展方式，導(dǎo)致在理念認識維度上，與國家層面的戰(zhàn)略選擇相比，部分地方政府公職人員、企業(yè)經(jīng)營管理者和社會公眾對碳達峰、碳中和目標內(nèi)涵意蘊、現(xiàn)實價值的全面認知與深刻理解還有差距，甚至對低碳治理還存在一定的認識偏差。公職人員是推動低碳治理的關(guān)鍵群體，但一些公職人員對減排降碳、綠色低碳發(fā)展的理解不夠深入到位，甚至存在被動應(yīng)付的情況；在企業(yè)層面，碳達峰、碳中和目標的牽引作用得到充分釋放，但部分企業(yè)經(jīng)營管理者對其重要性的認知仍然不夠充分，有的企業(yè)甚至對碳達峰、碳中和目標仍然處于一種無感狀態(tài)；社會公眾對低碳生活方式的理解不夠全面深刻，一般僅止步于垃圾分類、低碳出行等，缺乏從消費端全方位踐行適度、低碳、健康生活方式的積極性和主動性?？傮w而言，在當前構(gòu)建低碳治理體系的背景下，地方政府、市場主體、社會公眾層面仍不同程度存在內(nèi)生理念相對滯后、與國家政策層面形成下向墮距的困境，進而導(dǎo)致市場和社會領(lǐng)域碳達峰、碳中和內(nèi)生動力與可持續(xù)性不足。為確保碳達峰、碳中和目標分階段、分層次有效落實，亟須對各類治理主體的價值理念進行重塑。

（二）治理主體參與不足弱化了協(xié)同共治

圍繞低碳治理這一系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性、連續(xù)性的轉(zhuǎn)型過程，各類主體可借助自身治理資源的有效投入，獲得治理主體的合法性地位，進而形成以政府為主導(dǎo)力量、以企業(yè)為重要主體、以社會公眾為協(xié)同參與者的多元主體支撐結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)對綠色低碳發(fā)展的協(xié)同式治理。經(jīng)過近年來的生態(tài)環(huán)境治理實踐，這一主體結(jié)構(gòu)已初成模型，但在當前剛剛起步的低碳治理實踐場域內(nèi)，各類主體在治理過程中仍呈現(xiàn)出不均衡的合作與互動關(guān)系。鑒于政府對低碳治理資源的掌控，企業(yè)與社會公眾的治理參與空間均受到不同程度擠壓，參與不足現(xiàn)象較為普遍，致使來自企業(yè)與公眾的自下而上的非體制性力量未能為深度脫碳提供必要的市場與社會支持條件。具體而言，作為極為重要的低碳治理主體，企業(yè)因其理念意識偏差和資源配置能力方面的約束，更多處于一種被動式或壓力型參與的狀態(tài)，一些高耗能、高排放企業(yè)甚至有一定的排斥心理，面臨日趨加大的碳減排壓力，常以環(huán)境污染和碳排放者的角色被動地承擔減排責(zé)任。社會公眾則由于各類治理參與資源的不足和參與渠道的限制，更多地呈現(xiàn)出一種依附式或簡單化參與狀態(tài)，消費端減排潛力未能得到有效挖掘，導(dǎo)致其在提升低碳治理的社會驅(qū)動力方面作用發(fā)揮不足。

（三）制度設(shè)計的路徑依賴影響低碳治理效能

碳達峰、碳中和目標的落實落地落細，需要規(guī)范化、可預(yù)期的制度推動與保障。這也決定了在構(gòu)建低碳治理體系的過程中，必須進一步明晰制度設(shè)計的基本原則與價值取向。目前，在關(guān)乎碳達峰、碳中和目標的制度設(shè)計領(lǐng)域仍存在一些亟待解決的問題。一是在碳排放控制方面缺乏法律與頂層設(shè)計的統(tǒng)籌支撐。二氧化碳并非常規(guī)的環(huán)境污染物，依據(jù)現(xiàn)有的污染控制與環(huán)境保護相關(guān)法律難以對其排放活動進行有效規(guī)范。這在一定程度上導(dǎo)致低碳治理在法律層面的支撐和保障目前還較為薄弱，需要出臺綜合性法律進一步協(xié)調(diào)規(guī)范各類治理主體和利益相關(guān)方的集體行動。二是控制碳排放的制度安排不足，目標體系不夠完備。如在建設(shè)全國碳交易市場過程中，雖有多年的區(qū)域試點基礎(chǔ)，但作為重要制度依托的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》還未正式出臺，涉及碳排放監(jiān)測、核算、評價等標準的制定方面也有一些欠缺甚至是空白，碳交易領(lǐng)域的規(guī)范化、可預(yù)期發(fā)展存在許多不確定性，這會在相當程度上影響制度設(shè)計與低碳治理實踐的有效互動。同時，有關(guān)碳排放總量和強度的控制目標體系也不夠完善。三是推進低碳治理的制度路徑創(chuàng)新不足。低碳治理牽涉生產(chǎn)、消費、流通、交易全過程，涉及從決策層到基層社會多個層面的改革，但目前低碳轉(zhuǎn)型議題的制度擴散仍存在傳統(tǒng)的路徑依賴，即借助行政體制的慣有壓力，以正式制度規(guī)范作為行動的重要依據(jù)，自上而下推動低碳治理目標的達成。面對低碳治理這一碳達峰、碳中和背景下的新興議題，這種單一傳統(tǒng)路徑的制度擴散顯然無法有效應(yīng)對復(fù)雜的碳減排與低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展問題。

（四）運行機制的非常態(tài)導(dǎo)致治理碎片化問題

圍繞具有明確時間節(jié)點剛性約束的碳達峰、碳中和目標，伴隨著低碳治理的常態(tài)化，必須建立起與之相配套的多主體協(xié)同發(fā)力的運行機制，促進經(jīng)濟發(fā)展從速度規(guī)模型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，這是毋庸置疑的。目前在低碳治理實踐中需要警惕運行機制的非常態(tài)建構(gòu)問題，一是要注意規(guī)避運動式的低碳治理運行機制構(gòu)建。在低碳治理時間約束和任務(wù)繁重的背景下，部分地區(qū)傾向于構(gòu)建運動式的低碳治理運行機制，忽視了低碳治理的階段性、漸進性特征，不充分考慮當?shù)啬茉唇Y(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的實際情況，希望在短期內(nèi)最大限度組織、調(diào)動各類低碳治理資源，通過“碳沖鋒”或“運動式”減碳實現(xiàn)脫離實際的不可持續(xù)的低碳治理目標。很顯然，這種疾風(fēng)驟雨式的“運動式”治理與國家的頂層設(shè)計與發(fā)展意圖存在明顯偏差，不僅無益于碳達峰、碳中和目標的實現(xiàn)，而且會引發(fā)一系列經(jīng)濟社會問題，后期的治理效應(yīng)也會呈現(xiàn)出邊際遞減和逐漸消散的態(tài)勢，與低碳治理的初衷背道而馳，必須從根本上摒棄。二是需要避免經(jīng)驗式的低碳治理運行機制構(gòu)建。經(jīng)過多年努力，我國在生態(tài)環(huán)境治理機制構(gòu)建方面已積累了一些成功經(jīng)驗，在低碳治理中適當借鑒有助于克服治理初期經(jīng)驗不足、實踐路徑模糊等問題，但隨著低碳治理常態(tài)化，經(jīng)驗式的運行機制建構(gòu)將面臨一系列新挑戰(zhàn)。面對低碳治理實踐中存在的區(qū)域差異性、對象復(fù)雜性及認知異質(zhì)性等問題，經(jīng)驗式的低碳治理模式在不同地區(qū)、領(lǐng)域和情境下的推廣與復(fù)制將會囿于現(xiàn)實條件的制約，面臨碎片化困境。

（五）技術(shù)供給的局限性延緩低碳轉(zhuǎn)型進程

低碳治理是一項戰(zhàn)略性、綜合性、系統(tǒng)性的工程，其中技術(shù)的有效供給和持續(xù)創(chuàng)新是不可或缺的基礎(chǔ)支持要素之一。高碳經(jīng)濟存在一定的發(fā)展慣性和技術(shù)局限性，加之我國能源利用效率和低碳化程度相對較低，低碳治理實踐的推進對近零碳排放技術(shù)等前沿和核心技術(shù)的創(chuàng)新需求逐漸增大，但由于研發(fā)資金投入、人才儲備等各種因素的制約，在短時間內(nèi)徹底摒棄高碳發(fā)展模式、實現(xiàn)低碳零碳技術(shù)的完全替代并非易事。同時，現(xiàn)階段低碳技術(shù)供給方面還存在工具性偏好的困境，即僅僅關(guān)注或過于推崇技術(shù)的自然屬性，而忽視了其社會化意涵，寄希望于單純依賴技術(shù)創(chuàng)新的重大突破提升低碳治理效用。對此，全社會必須認識到促進碳達峰、碳中和目標的實現(xiàn)既需依托顛覆性的低碳、零碳甚至是負碳技術(shù)革命，也離不開系統(tǒng)性、全面性社會變革轉(zhuǎn)型的支持。將低碳治理簡化為單純的技術(shù)問題，而忽視生產(chǎn)生活方式的根本性變革，則難以實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標背后更為根本的高質(zhì)量發(fā)展。

三、碳達峰、碳中和背景下構(gòu)建低碳治理體系的實踐理路

低碳治理體系的構(gòu)建與完善將是碳達峰、碳中和背景下圍繞經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的一個動態(tài)且長期的過程。在此過程中，應(yīng)精準聚焦碳達峰、碳中和戰(zhàn)略目標，以關(guān)鍵性問題為突破口，從價值理念、治理主體、制度設(shè)計、運行機制和技術(shù)供給五個維度發(fā)力，通過這些要素的融合聚變，構(gòu)建起更具韌性和適應(yīng)性的低碳治理體系，進而有效推動經(jīng)濟社會系統(tǒng)全面深刻的綠色低碳轉(zhuǎn)型。

（一）以價值理念的現(xiàn)代化推動低碳治理體系構(gòu)建

現(xiàn)代化的綠色低碳發(fā)展理念作為各類主體自覺認同的價值，是低碳治理體系建立主體間互動合作關(guān)系及連接集體行動的紐帶。當下首先要做的是通過政府價值引導(dǎo)與社會實踐體驗，雙向推進政府公職人員、企業(yè)經(jīng)營管理者和社會公眾的共同價值理念。

一是在政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部與公職人員層面，要以務(wù)實的態(tài)度直面碳達峰任務(wù)，主動學(xué)習(xí)碳達峰、碳中和相關(guān)理論知識，逐步提升碳治理能力，并將其轉(zhuǎn)化為自覺行動，進而堅定不移地將綠色低碳循環(huán)發(fā)展理念納入經(jīng)濟社會發(fā)展決策和生態(tài)文明建設(shè)的全過程之中，以能源領(lǐng)域的綠色低碳轉(zhuǎn)型為關(guān)鍵，將節(jié)能減排降碳作為重要的約束性條件和奮斗目標，真正落實到規(guī)劃、管理等各個方面，貫穿于生產(chǎn)、流通、消費等各個環(huán)節(jié)，積極探尋綠色低碳創(chuàng)新發(fā)展的路徑，逐步擺脫粗放式、高能耗發(fā)展模式。

二是在企業(yè)經(jīng)營管理者層面，首先要在價值目標維度上樹立公共理性與生態(tài)正義理念，從根本上認識到碳達峰、碳中和能力是企業(yè)核心競爭力的重要組成部分，深度脫碳發(fā)展是企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。其次，要從供給側(cè)發(fā)力，兼顧眼前利益與長遠發(fā)展，在實踐中真正秉持低碳經(jīng)營理念，主動實施生產(chǎn)流程的清潔化低碳化改造，逐步減少能源消耗量與二氧化碳排放量，推動企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級。

三是在社會公眾層面，首先要以更加務(wù)實的低碳普及教育方式培育全民綠色低碳價值觀，讓公眾意識到低碳治理的緊迫性，并改變其將綠色低碳發(fā)展完全歸之于政府與企業(yè)責(zé)任的片面認識，以逐步實現(xiàn)綠色低碳循環(huán)意識的整體性提升，進而引導(dǎo)公眾徹底擺脫傳統(tǒng)消費模式中的“人類中心主義”立場和功利主義態(tài)度，從人類與自然和諧發(fā)展的生命共同體視角出發(fā)，更加尊重自然、順應(yīng)自然。其次，要樹立環(huán)境公平正義及代際正義理念，教育引導(dǎo)公眾從需求側(cè)著手，切實轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)消費觀念與高碳消費模式，倡導(dǎo)并踐行綠色低碳生活方式，以更為有效地激發(fā)公眾參與低碳治理的內(nèi)驅(qū)力。

（二）以治理主體的協(xié)同化推動低碳治理體系構(gòu)建

構(gòu)建低碳治理體系必然涉及由誰來治更為有效這一根本性問題，其關(guān)鍵是形成合理的低碳治理主體結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)對黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾協(xié)同的有效整合，進而形成目標一致、系統(tǒng)聯(lián)動、協(xié)同創(chuàng)新的低碳治理總體性合力。

一是以黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)。面對中央與地方在低碳發(fā)展方面的利益差異、區(qū)域協(xié)同聯(lián)動不足等挑戰(zhàn)，必須始終堅持在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行戰(zhàn)略部署和總體謀劃，將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入低碳治理的全過程，進一步強化黨在低碳發(fā)展立法執(zhí)法、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的領(lǐng)導(dǎo)地位，大力破除行政壁壘等體制障礙，確保低碳治理在可控制、可監(jiān)督的軌道上運行，進而將黨的綠色政治愿景轉(zhuǎn)變?yōu)榈吞及l(fā)展的自覺行動。在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，正確處理低碳發(fā)展頂層設(shè)計、協(xié)同聯(lián)動與基層探索之間的關(guān)系，從組織整合的層面統(tǒng)籌多方資源，促進區(qū)域間協(xié)同，確保綠色低碳發(fā)展的相關(guān)決策部署及黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)等真正落實到低碳治理的各個環(huán)節(jié)，從根本上建構(gòu)起低碳治理體系的“四梁八柱”。

二是以政府為關(guān)鍵主導(dǎo)。政府作為低碳治理的戰(zhàn)略規(guī)劃者、組織協(xié)調(diào)者與主要責(zé)任擔當者，擔負著制定低碳治理目標規(guī)劃、出臺相關(guān)法規(guī)政策、統(tǒng)籌各類工具資源、凝聚整合多方力量的重要職責(zé)。在此過程中，為確保碳達峰、碳中和目標如期實現(xiàn)，政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部及公職人員必須持續(xù)提升“雙碳”目標的凝聚能力、低碳政策的供應(yīng)能力及治理資源的整合能力，從制度機制設(shè)計、低碳政策供給、低碳基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等角度出發(fā)，改變層層加碼、簡單分包的生態(tài)環(huán)境管理模式，實現(xiàn)低碳治理資源配置行政化與市場化、社會化手段有機融合；引導(dǎo)鼓勵企業(yè)、社會公眾積極參與到低碳治理行動中來，自覺踐行綠色低碳理念，采取有效措施減少政府機構(gòu)的碳排放量，持續(xù)提升政府在低碳治理領(lǐng)域的執(zhí)行力與引領(lǐng)力。

三是以企業(yè)為重要主體。企業(yè)是碳排放和氣候危機的主要責(zé)任者，是低碳治理的主力軍。在更為嚴格的碳排放標準和高昂的碳排放成本面前，低碳治理不僅是企業(yè)必須承擔的法律責(zé)任與社會責(zé)任，更是其確保自身生存與可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需求。因此，企業(yè)不能僅僅停留于被動回應(yīng)政府碳減排要求的階段，而是要果斷放棄等待與觀望心態(tài)，進一步強化低碳治理的社會擔當，切實履行相關(guān)主體責(zé)任。企業(yè)應(yīng)將碳減排目標及時納入長期發(fā)展戰(zhàn)略之中，發(fā)揮減碳降污的自我創(chuàng)新內(nèi)生動力，積極投身于綠色低碳降碳技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用推廣活動，用好低碳技術(shù)創(chuàng)新與綠色市場需要這兩個有力武器，找到切實可行的減碳路徑，立足供給端，依據(jù)碳排放標準適時調(diào)整生產(chǎn)模式，為社會和消費者提供更多優(yōu)質(zhì)的綠色低碳生態(tài)產(chǎn)品，在擴大企業(yè)低碳生產(chǎn)溢出效應(yīng)過程中形成自身的比較優(yōu)勢與核心競爭力[4]。

四是以社會公眾為必要補充。社會公眾既是低碳治理體系的活力所在，也是低碳治理成功與否的決定性力量。從根本意義上而言，作為綠色低碳發(fā)展的最終受益者和低碳治理的當然參與者，社會公眾的實質(zhì)性參與能夠在相當程度上彌補政府、企業(yè)的內(nèi)在不足，是保障低碳治理成效的基礎(chǔ)性條件。因此，一方面，必須進一步拓寬社會公眾參與低碳治理的渠道與途徑，使其能夠在低碳政策的意見征詢、方案制定及后續(xù)實施中，更加順暢地表達自身的生態(tài)利益訴求，并擁有一定范圍內(nèi)的監(jiān)督權(quán)；另一方面，公眾應(yīng)借助低碳消費偏好選擇，吸引和推動更多的企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，進而實現(xiàn)從消費端助力碳減排的目標。

（三）以制度設(shè)計的精準化推動低碳治理體系構(gòu)建

碳達峰、碳中和目標的實現(xiàn)需要構(gòu)建與之相配套的規(guī)范化制度框架，其形成的激勵與約束政策工具不僅是推進低碳治理長期穩(wěn)定實施的基礎(chǔ)，也是形成低碳發(fā)展制度性集體行動的重要保障[5]。因此，當下必須進一步強化低碳制度供給，持續(xù)增強低碳發(fā)展的根本驅(qū)動力。

一是加快制定綜合性法律，進一步完善低碳治理的法律規(guī)范體系。碳達峰、碳中和背景下，經(jīng)濟社會的系統(tǒng)性低碳轉(zhuǎn)型亟須借助綜合性法律來規(guī)范、協(xié)調(diào)利益相關(guān)方的共同行動。因此，當前應(yīng)以碳達峰、碳中和目標為引領(lǐng)，全面梳理現(xiàn)有法律法規(guī)，清除其中與低碳發(fā)展理念不相符的內(nèi)容，加快推進低碳治理相關(guān)法律規(guī)范的制定和修訂。以碳排放總量或溫室氣體排放總量控制為核心，明確環(huán)境容量與承載力的上限，將企業(yè)低碳生產(chǎn)與公眾低碳消費的標準、規(guī)范與獎懲舉措等上升至法律規(guī)范層面，為碳達峰、碳中和目標的如期實現(xiàn)提供強有力的制度約束和明確的法律依據(jù)。

二是適時采取多種更為有效的制度手段推進低碳治理。首先，盡快建立健全碳排放空間配置和碳排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計、檢測、核查及碳排放交易等配套制度。在碳交易市場逐步走上正軌的基礎(chǔ)上，積極探索將碳排放權(quán)與用能權(quán)交易合并，有序擴大碳控排的行業(yè)覆蓋面，以市場覆蓋范圍內(nèi)的碳排放配額總量為約束指標，遵循排放者付費原則，倒逼能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。其次，建立企業(yè)碳排放基礎(chǔ)信息披露制度，借助精準的過程控制與全方位的跟蹤管理，不斷提升企業(yè)碳排放信息披露的準確性、可靠性和可比性，并將其與企業(yè)能夠享受到的補貼、稅收優(yōu)惠等資格銜接，引導(dǎo)激勵企業(yè)實現(xiàn)碳排放總量和強度的雙降。

三是探尋正式制度與非正式制度并存的二元擴散路徑。面對日益嚴峻的氣候危機問題，低碳治理既需借助正式制度的穩(wěn)定規(guī)范架構(gòu)實施，也需要非正式制度對市場主體和社會公眾具體行為的靈活管控。不同于正式制度的強制性約束力，行為倡導(dǎo)、行業(yè)規(guī)范、村規(guī)民約等非正式制度能夠發(fā)揮具有內(nèi)在合法性的軟約束作用。因此，為了規(guī)避“一刀切”式的制度供給誤區(qū)，需要聚焦低碳治理具體實踐的特殊性，在確保非正式制度與正式制度目標一致的基礎(chǔ)上，為非正式制度提供一定的生長空間，從文化與心理層面強化企業(yè)與社會公眾的制度共識與認同，使其自覺接受低碳治理制度并內(nèi)化于心，進而成為自覺遵從的行為規(guī)范。顯然，通過這種多元化的制度擴散路徑既有助于低碳治理制度體系的整合構(gòu)建，又能夠最大限度為低碳治理提供強有力的全方位制度支持。

（四）以運行機制的長效化推動低碳治理體系構(gòu)建

碳達峰、碳中和目標的推進和實現(xiàn)是一個涉及面廣、周期性長的全局性系統(tǒng)工程，必須在準確把握經(jīng)濟發(fā)展階段性特征的基礎(chǔ)上，找準著力點，以長效化的運行機制統(tǒng)籌有序地推進低碳治理。

一是要消除將碳減排與節(jié)能降耗、減少污染物排放、控制溫室氣體等簡單割裂開來的認識誤區(qū)[6]，嚴格遵循新發(fā)展理念和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，重視全國范圍內(nèi)的整體部署與綜合評價，查找地區(qū)層面、行業(yè)層面、企業(yè)層面的短板弱項，以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌推進低碳治理。

二是堅持先立后破，將綠色低碳轉(zhuǎn)型的“破”寓于經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的“立”之中。碳減排需在確保經(jīng)濟社會平穩(wěn)運行的前提下有序推進，防止因盲目激進減碳導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展失速，甚至引起經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的失序與失衡。為此，要在國家頂層設(shè)計的引領(lǐng)下，統(tǒng)籌把握整體與局部的關(guān)系，總體部署和督促地方層面及重點行業(yè)、領(lǐng)域和企業(yè)設(shè)置合理的減碳目標，制定科學(xué)的行動方案，科學(xué)有序地開展低碳治理。在考慮具體行業(yè)和企業(yè)實際承受能力的基礎(chǔ)上，制定更為細分、更具針對性的舉措，對于必須按期解決的高耗能、高污染、高排放項目，通過政策、管理、技術(shù)的協(xié)同攻關(guān)，確保實現(xiàn)減碳的階段性目標；對于可借助市場調(diào)節(jié)手段解決的問題，可鼓勵企業(yè)積極參與碳交易，以資源互補的方式共享碳排放權(quán)，并最終通過市場競爭實現(xiàn)碳排放權(quán)的最佳配置，助推綠色低碳循環(huán)與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展有機統(tǒng)一。

三是注重低碳治理運行機制的地區(qū)差異性建構(gòu)。在完善低碳治理決策機制、健全低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展考核監(jiān)督機制的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同區(qū)域在經(jīng)濟發(fā)展階段、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的差異，遵循共同而有區(qū)別度的責(zé)任劃分原則，確定不同區(qū)域在不同階段的碳減排目標與任務(wù)，并據(jù)此給予差異性的外部性補償與轉(zhuǎn)移支付，最大限度避免經(jīng)濟增長與低碳發(fā)展之間的矛盾沖突，鼓勵經(jīng)濟較發(fā)達、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更為優(yōu)化、生態(tài)文明程度更高的區(qū)域率先實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標。

（五）以技術(shù)供給的精細化推動低碳治理體系構(gòu)建

在一定意義上，以綠色、低碳、智能為特征的技術(shù)創(chuàng)新是低碳治理的方法支撐和內(nèi)生動力，當前應(yīng)抓住新科技革命的有利契機，立足低碳技術(shù)的工具性與社會性屬性，為低碳治理和碳達峰、碳中和目標的推進提供更為精細化的技術(shù)保障。

一是持續(xù)優(yōu)化低碳治理技術(shù)以效率為導(dǎo)向的工具屬性，為增強低碳治理效能提供先進的技術(shù)支撐。為此，首先應(yīng)從國家層面加快推進低碳技術(shù)研發(fā)布局，適時制定出臺低碳科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。尤其要高度重視建立健全自主可控的低碳核心技術(shù)研發(fā)機制，打破體制壁壘與空間約束，依托區(qū)域間、部門間、行業(yè)間低碳發(fā)展領(lǐng)域重大基礎(chǔ)性項目和前沿技術(shù)的協(xié)同攻關(guān)，重點解決碳排放監(jiān)測、節(jié)能減排、資源循環(huán)再利用、碳捕獲與碳匯等低碳零碳關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新的“卡脖子”問題[7]，積極拓展新興低碳產(chǎn)業(yè)，逐步提升綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟的比重。同時，還應(yīng)適時展開一些具有戰(zhàn)略性、前瞻性的低碳共性技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)，滿足碳達峰、碳中和背景下中長期節(jié)能減排降碳的技術(shù)迭代升級需求。其次，加快完善低碳科技創(chuàng)新服務(wù)與支持體系。鑒于低碳技術(shù)研發(fā)存在投入資金大、市場預(yù)期不確定且回報周期長等困難，要注重通過明確的財稅政策支持及有序的綠色金融發(fā)展，解決企業(yè)在低碳科技研發(fā)領(lǐng)域的早期和長期資金投入需求，引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)在低碳技術(shù)創(chuàng)新方面有所作為。

二是高度重視低碳治理技術(shù)以需求為導(dǎo)向的社會屬性，實現(xiàn)技術(shù)供給與生產(chǎn)生活領(lǐng)域低碳需求的精準對接。一方面，在推動低碳技術(shù)供給側(cè)變革中，相關(guān)政府部門要通過扎實的調(diào)研，準確全面把握低碳治理利益相關(guān)方的核心訴求，為低碳技術(shù)的創(chuàng)新與推廣應(yīng)用提供良好的市場與社會環(huán)境；另一方面，在低碳治理實踐中應(yīng)摒棄粗放式的技術(shù)引進與應(yīng)用模式，穩(wěn)步推進各項試點工作，在中觀層面的綠色低碳循環(huán)發(fā)展先行示范區(qū)建設(shè)、微觀層面的低碳社區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域，結(jié)合不同區(qū)域的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及不同社區(qū)的環(huán)境特征適當調(diào)整低碳技術(shù)應(yīng)用方案，進而有效提升技術(shù)供給與區(qū)域及社區(qū)低碳治理框架的契合度。