預(yù)算與績效管理一體化系統(tǒng)的實踐與展望

楊鵬鵬

摘要：為落實中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》及《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》的文件精神，文章著重探討在財政部《預(yù)算管理一體化規(guī)范》及《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》的框架下，如何將項目資金績效管理過程納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)平臺，利用平臺的大數(shù)據(jù)技術(shù)，實現(xiàn)改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平的目的。

關(guān)鍵詞：績效管理；預(yù)算管理一體化；大數(shù)據(jù)；數(shù)字財政

一、引言

2018年9月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》作為全國預(yù)算績效管理的綱領(lǐng)性文件，對全國實施預(yù)算績效管理進(jìn)行了統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計，意見明確要求力爭用3～5年時間建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。所謂全方位是指囊括全部評價對象；全覆蓋是指覆蓋所有政府部門；全過程是指貫穿預(yù)算活動始終，從預(yù)算資金運動環(huán)節(jié)來看，預(yù)算績效全過程管理要求績效目標(biāo)管理、績效跟蹤、績效評價、結(jié)果應(yīng)用之間應(yīng)當(dāng)建立起有機(jī)聯(lián)系，從項目生命周期視角來看，應(yīng)做好前期、中期和后評價等全周期的績效管理。全面實施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。

2021年3月，國務(wù)院印發(fā)實施《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，確立了“堅持目標(biāo)引領(lǐng)”的基本原則，按照建立現(xiàn)代財稅體制的要求，堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合，完善管理手段，創(chuàng)新管理技術(shù)，破除管理瓶頸，推進(jìn)預(yù)算和績效管理一體化，以信息化推進(jìn)預(yù)算管理現(xiàn)代化，加強(qiáng)預(yù)算管理各項制度的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，提高預(yù)算管理規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平和預(yù)算透明度。

如何將中央、國務(wù)院的文件落到實處，多方已經(jīng)有不同的實踐。包括中央層面建立的扶貧開發(fā)系統(tǒng)，《財政專項扶貧資金績效評價辦法》已將該系統(tǒng)的有關(guān)信息作為財政專項扶貧資金績效評價的重要依據(jù)，有效提高了扶貧財政資金的使用效率。

在地方層面，海南省率先建設(shè)全省統(tǒng)一的財政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，浙江省成立數(shù)據(jù)財政管理中心，《江蘇省全面實施預(yù)算績效管理四年行動計劃》的出臺及江蘇省預(yù)算績效指標(biāo)體系框架的發(fā)布等等在預(yù)算績效管理、數(shù)字財政上都作出了積極的探索。

本文著重探討在財政部制定的《預(yù)算管理一體化規(guī)范》和《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》框架下，項目資金預(yù)算績效管理如何納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)平臺，通過平臺流程及要素的設(shè)計達(dá)到“預(yù)算管理圍繞績效目標(biāo)進(jìn)行，預(yù)算管理的每項工作都以績效為核心導(dǎo)向”的要求。

二、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)平臺與績效管理流程

2021年是全國大部分省市建設(shè)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)平臺（以下簡稱一體化平臺）的起始年，隨著一體化平臺在全國范圍的推行，作為省級平臺，它必將完成海量數(shù)據(jù)的搜集，這些數(shù)據(jù)中包括了資金收支信息流數(shù)據(jù)、資金收支過程數(shù)據(jù)、資金使用結(jié)果數(shù)據(jù)等，如能妥善處理并科學(xué)應(yīng)用這些數(shù)據(jù)，必將使財政資金管理工作實現(xiàn)智能化與自動化，發(fā)生大數(shù)據(jù)式飛躍。所謂大數(shù)據(jù)是指需要新處理模式才能具有更強(qiáng)的決策力、洞察發(fā)現(xiàn)力和流程優(yōu)化能力來適應(yīng)海量、高增長率和多樣化的信息資產(chǎn)。需要指出的是預(yù)算管理一體化系統(tǒng)根據(jù)支出性質(zhì)和用途將項目區(qū)分為人員類項目、運轉(zhuǎn)類項目和特定目標(biāo)類項目，前兩者主要對應(yīng)基本支出，目標(biāo)主要為三保支出中的保開門、保運轉(zhuǎn)。本文下述所指項目均為特定目標(biāo)類項目，特定目標(biāo)類項目是指部門和單位為完成其特定的工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)所發(fā)生的支出項目，該類項目屬性最明顯、占比最大，是項目核算的重點，也是績效管理的難點。特定目標(biāo)類項目的績效管理具備體量巨大、類型繁多、價值巨大、實時處理的典型大數(shù)據(jù)特征，將一體化平臺打造成具有大數(shù)據(jù)功能的平臺以應(yīng)對績效管理要求可謂正逢其時。

下面詳述預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有應(yīng)用的績效管理閉環(huán)，如何在一體化平臺的流程及要素中實現(xiàn)。

（一）預(yù)算編制環(huán)節(jié)與績效目標(biāo)

根據(jù)財政部預(yù)算管理一體化要素目錄，關(guān)于績效管理的14個要素均為填報項，包括績效目標(biāo)、績效指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時效指標(biāo)、成本指標(biāo)、效益指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、滿意度指標(biāo)、服務(wù)對象滿意度等指標(biāo)。在預(yù)算編制期，進(jìn)入項目庫的項目必須提供績效指標(biāo)。歷來績效指標(biāo)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是績效管理的難點之一，這里的標(biāo)準(zhǔn)既包括預(yù)算項目支出的價格定額標(biāo)準(zhǔn)體系，因為市場價格波動、預(yù)算項目信息復(fù)雜且封閉、項目經(jīng)辦人員可能利用權(quán)力尋租等等原因，同樣的貨物與服務(wù)，使用預(yù)算資金的價格經(jīng)常高于市場價格，導(dǎo)致財政資金出現(xiàn)浪費或者流失；也包括績效目標(biāo)水平的標(biāo)準(zhǔn)體系，因為不同層級、不同行業(yè)、不同地區(qū)需要達(dá)到的績效目標(biāo)水平有所不同，如何根據(jù)不同的績效水平制訂出符合項目內(nèi)部要求的標(biāo)準(zhǔn)，對預(yù)算項目編制人員而言難度很大，在沒有大數(shù)據(jù)支持的情況下，財政部門的審核也存在較大困難。通過將現(xiàn)有指標(biāo)體系嵌入一體化平臺可以解決這個問題，以江蘇省為例，該省已建立包含20個依據(jù)具體事務(wù)分類的共性指標(biāo)及20類依據(jù)預(yù)算支出功能分類的個性指標(biāo)體系，該體系涵蓋了大量決策、過程、產(chǎn)出、效益等一級指標(biāo)及二級三級指標(biāo)。在一體化平臺建設(shè)初期，可根據(jù)市場標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、財政標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置參考指標(biāo)值。預(yù)算單位在確定績效目標(biāo)后，可通過模糊搜索、精準(zhǔn)推薦確定項目的各級指標(biāo)。隨著預(yù)算執(zhí)行與績效評價的反饋，一體化平臺數(shù)據(jù)積累量越來越大，大數(shù)據(jù)的價值將得以凸顯，將提供新的參考指標(biāo)值。在原有標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)預(yù)算績效管理的自動化和智慧化等更高目標(biāo)，還可以動態(tài)測算同類評價項目的合理指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)，比如通過收集同類項目多年的預(yù)算績效指標(biāo)及其評價數(shù)據(jù)，結(jié)合數(shù)據(jù)包絡(luò)法、層次分析法等分析方法綜合測算選取該項目的新評價指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)。通過每年修正指標(biāo)參考體系及參考值，來提高預(yù)算績效指標(biāo)的科學(xué)性和客觀性。在以后年度的預(yù)算編制環(huán)節(jié)，同行業(yè)及同類型項目就可以對照指標(biāo)數(shù)據(jù)對項目是否有必要立項、資金使用是否高效、績效目標(biāo)是否合理、項目方案是否可行、籌資行為是否恰當(dāng)?shù)茸鞒龌九袛?。對于新政策、新需求、新產(chǎn)業(yè)導(dǎo)致的新項目，因為沒有任何參考數(shù)據(jù)，預(yù)算單位和財政部門應(yīng)重點關(guān)注，共同設(shè)置新指標(biāo)進(jìn)行事前績效評價。

（二）預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)與績效監(jiān)控

預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)融合，實現(xiàn)績效目標(biāo)引領(lǐng)預(yù)算執(zhí)行、績效目標(biāo)約束預(yù)算執(zhí)行是項目實施的最佳狀態(tài)，目前仍有較多問題需要解決。據(jù)較早運行一體化平臺的海南省財政廳的專題報告，該省已經(jīng)在項目庫中嵌入績效目標(biāo)、項目支出標(biāo)準(zhǔn)和資金測算模塊，預(yù)算項目編制的科學(xué)性、精準(zhǔn)性不斷提高。對于如何在一體化系統(tǒng)中構(gòu)建績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算分配與績效目標(biāo)分解，如何健全預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)程度雙監(jiān)控，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，如何在一體化系統(tǒng)中構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，從而實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，據(jù)該省報告稱這些仍在探索之中。所謂雙監(jiān)控要對績效目標(biāo)與預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行同步監(jiān)控，實現(xiàn)多少績效目標(biāo)，就動用多少預(yù)算資金，未達(dá)績效目標(biāo)預(yù)算資金的使用就要打問號。實現(xiàn)同步雙監(jiān)控的難度主要為：績效目標(biāo)的設(shè)定遵循從效果-產(chǎn)出-成本的路徑，在效果目標(biāo)的指導(dǎo)下，明確該目標(biāo)需要達(dá)到的產(chǎn)出。而預(yù)算執(zhí)行過程則是從產(chǎn)出到效果的反向過程，所以效果目標(biāo)往往具有滯后與難以評估的特征，例如某些環(huán)保項目的效果可能要數(shù)年甚至數(shù)十年時間才能得到檢驗，再如政策研究類項目的常用效果指標(biāo)“對經(jīng)濟(jì)增長的影響或提升程度”、“對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響或提升程度”等指標(biāo)量化難度非常大。

因此筆者認(rèn)為，為實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)實現(xiàn)程度雙監(jiān)控的目標(biāo)，一體化平臺應(yīng)為每個項目設(shè)置一個核心績效指標(biāo)作為項目預(yù)算執(zhí)行及績效管理的抓手，在預(yù)算資金使用以及賬務(wù)處理的同時必須錄入該核心績效指標(biāo)。

關(guān)于核心績效指標(biāo)的理念詳述如下：在以績效目標(biāo)為導(dǎo)向的預(yù)算管理過程中，為達(dá)到特定的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對象滿意度效果，必須明確為達(dá)到這些效果所需要的產(chǎn)出指標(biāo)，效果目標(biāo)的實現(xiàn)依托于產(chǎn)出目標(biāo)的實現(xiàn)。以城市居民最低生活保障金項目為例，該項目通過發(fā)放補(bǔ)助補(bǔ)貼要達(dá)到的效果是改善城市低收入群眾的生活水平，促進(jìn)和諧社會建設(shè)。要達(dá)到這一效果應(yīng)先設(shè)置城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，隨后排查統(tǒng)計出低于該標(biāo)準(zhǔn)的人群及每個人達(dá)到最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)所需的補(bǔ)差金額，最后根據(jù)受益人數(shù)及所需補(bǔ)助金額確定預(yù)算項目資金。再比如物資采購類項目，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同效果指標(biāo)對應(yīng)不同的數(shù)量與單價標(biāo)準(zhǔn)，既要達(dá)到效果，又要避免浪費。筆者認(rèn)為核心績效指標(biāo)應(yīng)當(dāng)從產(chǎn)出指標(biāo)中的數(shù)量指標(biāo)中選擇，根據(jù)產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)在項目實施過程中呈現(xiàn)的不同形態(tài)以及效果與產(chǎn)出指標(biāo)的相關(guān)程度，可以將項目分為三類。第一類項目產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)的特點是與財務(wù)支出憑證中的數(shù)量基本一致，預(yù)算的執(zhí)行率與項目效果關(guān)聯(lián)度較高，包括物資采購類項目的商品數(shù)量與單價、社會保障類項目的受益人數(shù)與每個人的補(bǔ)助金額、農(nóng)林業(yè)補(bǔ)貼類項目的自然稟賦數(shù)量與單位自然稟賦補(bǔ)貼金額等等。此類項目性質(zhì)單純，并且涉及大量民生保障補(bǔ)助資金及工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼資金，一體化平臺使用商品數(shù)量、受益人數(shù)等作為核心績效指標(biāo)，在預(yù)算資金使用及賬務(wù)處理的同時錄入該指標(biāo)，基本可以初步實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)的雙監(jiān)控。第二類項目產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)與財務(wù)支出原始憑證有直接對應(yīng)關(guān)系，但預(yù)算的執(zhí)行率與項目效果關(guān)聯(lián)度一般，比如大型會議類項目要達(dá)到的效果通常為“促進(jìn)某項事業(yè)的發(fā)展，落實某項政策的執(zhí)行”，而其財務(wù)支出的會議費發(fā)票僅有參會人數(shù)、會議天數(shù)等數(shù)量指標(biāo)，與效果的實現(xiàn)并無直接關(guān)聯(lián)，此類項目可以用參會人數(shù)等作為核心績效指標(biāo)，但需結(jié)合其他績效指標(biāo)完善雙監(jiān)控流程。第三類項目產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)與財務(wù)支出原始憑證沒有直接對應(yīng)關(guān)系，預(yù)算的執(zhí)行率與項目效果關(guān)聯(lián)度較低。比如科研類項目的產(chǎn)出指標(biāo)“研究報告數(shù)量”等，在預(yù)算執(zhí)行過程中支出的印刷費、差旅費等與該指標(biāo)關(guān)系不大。這類項目在預(yù)算編制過程就會出現(xiàn)從效果到產(chǎn)出難以量化的問題，應(yīng)在實踐過程中通過同類項目的綜合分析，探索“研究進(jìn)度”等績效核心指標(biāo)，再進(jìn)一步通過定期采集績效目標(biāo)數(shù)據(jù)的方式盡量實現(xiàn)績效目標(biāo)與預(yù)算執(zhí)行過程的匹配。

在以核心績效指標(biāo)為抓手的前提下，所有項目都需要定期收集并填報績效監(jiān)控數(shù)據(jù)并上傳一體化平臺。根據(jù)以上三類項目的不同情況對績效監(jiān)控數(shù)據(jù)可以提出不同要求，但每年除了項目結(jié)束后的績效評價，至少應(yīng)組織一次中期績效評價。參考《江蘇省省級預(yù)算績效監(jiān)控管理辦法》，中期績效評價主要包括以下工作：收集、整理、分析績效監(jiān)控信息并填寫預(yù)算績效監(jiān)控情況表，按序時進(jìn)度將項目實際執(zhí)行的情況與績效目標(biāo)進(jìn)行對比，在中期績效評價的基礎(chǔ)上對全年績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行預(yù)測等等。對于涉及民生保障等重要項目資金，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行多次績效評價，也可以結(jié)合核心評價指標(biāo)簡化流程。通過動態(tài)掌握預(yù)算資金的使用與績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度是否匹配，一體化平臺對于發(fā)生偏離的項目應(yīng)當(dāng)發(fā)出預(yù)警提示，對于有異常的發(fā)出整改通知，為資金支付提供參考。對于因國內(nèi)外環(huán)境變化、國家政策變化、突然事件等等引起的預(yù)算執(zhí)行波動較大的項目，一體化平臺應(yīng)提供項目預(yù)算資金增加或減少的流程，并同步調(diào)整績效目標(biāo)。對于績效監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)與目標(biāo)嚴(yán)重偏離或者大概率將造成預(yù)算資金損失的項目，一體化平臺應(yīng)提供項目中止執(zhí)行程序，防止財政資金進(jìn)一步的損失。

（三）預(yù)算完成評價及成果運用

預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后的評價包括單位自評、部門評價、財政評價等等方式，本文所指的是自預(yù)算執(zhí)行完畢后應(yīng)同步完成績效目標(biāo)數(shù)據(jù)采集，作出一體化平臺系統(tǒng)自身的績效評價。平臺應(yīng)嵌入以指標(biāo)評價法為核心的各類績效評價方法，運用下列常規(guī)分析方法對項目績效進(jìn)行評價：比如用因素分析法、比較法、最低成本法等模型分析項目的經(jīng)濟(jì)性；用投入產(chǎn)出模型分析項目的效率性；用成本效益法分析項目的效益性等等。運用上述評價方法并結(jié)合預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)等評價標(biāo)準(zhǔn)一體化平臺自動計算分析出評價結(jié)果。結(jié)合專家評審、公眾評判等主觀評價方法，得出綜合的預(yù)算績效評價結(jié)果。

項目績效評價結(jié)果主要運用在以下幾個方面：

1. 實現(xiàn)“以結(jié)果為導(dǎo)向”的預(yù)算管理，將績效評價結(jié)果與以后年度預(yù)算資金安排及績效管理強(qiáng)度結(jié)合。對于績效評價結(jié)果優(yōu)良的項目，資金方面應(yīng)該優(yōu)先予以保障；對績效評價結(jié)果一般的項目應(yīng)該增加績效評價的次數(shù)，督促項目績效管理水平的提升；對于績效評價差的項目可以根據(jù)情況相應(yīng)調(diào)減預(yù)算或整改到位后再予以安排。

2. 在原有預(yù)算公開的基礎(chǔ)上加入項目績效評價結(jié)果的公開，非涉密項目，尤其是涉及民生保障類的項目，資金使用應(yīng)接受全社會監(jiān)督。

3. 建立專家智庫，利用智庫對數(shù)據(jù)進(jìn)行更專業(yè)的分析，如多元回歸分析、聚類分析、判別分析等，進(jìn)一步提升數(shù)據(jù)使用效率。同時利用智庫，加強(qiáng)財政大數(shù)據(jù)建設(shè)的理論基礎(chǔ)研究，預(yù)算績效評價需要和預(yù)算支出種類的各類數(shù)據(jù)，因此有必要重點研究和財政大數(shù)據(jù)建設(shè)有關(guān)預(yù)算相關(guān)性理論。

4. 一體化平臺可在保障隱私與數(shù)據(jù)使用正當(dāng)性前提下，對各級人大代表開放查詢功能，人大代表包含各行業(yè)的精英，對各行業(yè)有深刻的認(rèn)識，他們的參與可進(jìn)一步提升我國公共管理水平，為財政管理提供新的活力與思想。

5.? 通過數(shù)據(jù)接口實現(xiàn)不同地區(qū)同類項目績效的綜合對比分析，進(jìn)而查找各地區(qū)財政項目管理的不足，持續(xù)改進(jìn)項目管理水平；通過數(shù)據(jù)接口探索一體化平臺與教育、環(huán)保、衛(wèi)生等部門平臺的互聯(lián)互通，進(jìn)行跨行業(yè)、跨部門的關(guān)聯(lián)性分析，進(jìn)而通過調(diào)整宏觀財政政策，改善資源在各部門的配置。

綜上所述，績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)共享不足、信息化程度不高等問題一直是推進(jìn)績效管理的主要障礙。這些障礙隨著一體化平臺的建設(shè)都將迎刃而解，應(yīng)當(dāng)探索一體化平臺的績效管理模塊并擴(kuò)展其大數(shù)據(jù)管理功能，逐步實現(xiàn)預(yù)算績效管理與預(yù)算執(zhí)行的一體化，實現(xiàn)改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平的目的。

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（作者單位：金湖縣財政局）