成本收益理論下檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的制度優(yōu)化

趙勇，徐本鑫

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)，是檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件以保護(hù)國(guó)家及社會(huì)公共利益時(shí)，進(jìn)行調(diào)查取證、核實(shí)情況的權(quán)力。檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的有效運(yùn)作，不僅有利于檢察機(jī)關(guān)精準(zhǔn)制發(fā)糾正意見和檢察建議，而且是檢察機(jī)關(guān)充分履行法律監(jiān)督職能、彰顯公益保護(hù)價(jià)值的要求。波斯納在其著作《證據(jù)法的經(jīng)濟(jì)分析》中認(rèn)為，訴訟中的證據(jù)收集是一個(gè)既花費(fèi)成本又創(chuàng)造收益的過程。[1]對(duì)應(yīng)至公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)同樣是一項(xiàng)既耗費(fèi)成本又產(chǎn)生收益的活動(dòng)。當(dāng)前相關(guān)法律法規(guī)未明確界定調(diào)查核實(shí)權(quán)的證明標(biāo)準(zhǔn)以及適用階段，未精準(zhǔn)厘定檢察機(jī)關(guān)的角色定位以及檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行目標(biāo)，導(dǎo)致檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)行使過程中出現(xiàn)成本投入與效益產(chǎn)出不相匹配的問題。在成本收益理論指引下，分析檢察機(jī)關(guān)的角色定位、檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的適用階段、證明標(biāo)準(zhǔn)以及運(yùn)行目標(biāo)，探索有效的成本控制機(jī)制以優(yōu)化檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)制度。

一、檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的成本收益困境

成本收益理論是法經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要分析工具。該理論主要是指，針對(duì)某項(xiàng)行為活動(dòng)，通過比較分析其在不同完成方式下的成本與收益的匹配度來評(píng)估行為價(jià)值，并從中選擇最優(yōu)方案。作為法律活動(dòng)的檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)行使也不例外，其成本投入需實(shí)現(xiàn)收益最大化。然而，在檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行實(shí)踐中，普遍存在重復(fù)調(diào)查核實(shí)、全面調(diào)查核實(shí)、過度調(diào)查核實(shí)和盲目調(diào)查核實(shí)等現(xiàn)象，呈現(xiàn)成本收益不匹配之勢(shì)。

(一)重復(fù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，不斷增加成本投入

在公益訴訟辦案實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在不同階段針對(duì)同一違法行為重復(fù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，或者檢察機(jī)關(guān)與其他公益保護(hù)主體針對(duì)同一違法行為分別進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。上述情況導(dǎo)致公益訴訟的調(diào)查核實(shí)成本不斷增加，但調(diào)查核實(shí)收益并未相應(yīng)增加。

一方面，檢察機(jī)關(guān)在不同階段圍繞同一案件的違法事實(shí)重復(fù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，獲取的信息趨近一致，導(dǎo)致調(diào)查核實(shí)成本重復(fù)投入，但未增加效益產(chǎn)出。例如在“某縣國(guó)土資源局被訴不依法履職案”[2]中，人民檢察院制作現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄2份，無人機(jī)航拍3次，先后3次咨詢專家意見，對(duì)涉案公司傾倒廢棄渣土、壓占土地等違法情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。案件進(jìn)入訴訟階段，人民檢察院仍通過多次現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、無人機(jī)航拍、咨詢專家意見等方式，調(diào)查核實(shí)企業(yè)違法情況。在提出檢察建議后，檢察機(jī)關(guān)需要調(diào)查核實(shí)行政機(jī)關(guān)依法履職情況，而非重復(fù)調(diào)查企業(yè)違法行為及整改情況。在訴訟階段，為證明行政機(jī)關(guān)已依法履職，該機(jī)關(guān)應(yīng)提交有關(guān)企業(yè)整改情況的證明材料，不應(yīng)由人民檢察院再次對(duì)企業(yè)整改情況進(jìn)行調(diào)查。該重復(fù)調(diào)查核實(shí)行為有僭越行政權(quán)嫌疑，未能增加調(diào)查核實(shí)產(chǎn)出的法律監(jiān)督收益。

另一方面，檢察機(jī)關(guān)與其他行政主體針對(duì)同一違法事實(shí)分別進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，調(diào)查核實(shí)產(chǎn)出效益即所獲取的事實(shí)認(rèn)定結(jié)果相同。例如在“某市餐飲酒樓違法排污案”[3]中，檢察人員在訴前已通過多次走訪當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境局、海洋漁業(yè)局加強(qiáng)磋商研判，會(huì)同區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局逐一實(shí)地摸排十三家餐飲酒樓排污情況，對(duì)酒樓違法排污問題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。在向涉事生態(tài)環(huán)境局提出檢察建議后，生態(tài)環(huán)境局又對(duì)涉案區(qū)域內(nèi)餐飲酒樓的排污情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。在本案中，檢察機(jī)關(guān)與生態(tài)環(huán)境局對(duì)酒樓排污情況這一涉案事實(shí)重復(fù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，獲取到的案件信息并無不同。檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉事酒樓的違法排污情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，不僅使得檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的時(shí)間、金錢與人力成本投入增加，而且有代行行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職權(quán)的嫌疑。

(二)全面進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，不當(dāng)加大成本投入

在公益訴訟案件的不同階段，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的范圍和重點(diǎn)內(nèi)容有所不同。但在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)為履行公益訴訟職責(zé)、訴前應(yīng)對(duì)庭審情況，加大調(diào)查核實(shí)成本投入，甚至超越辦案階段，全面進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。這不僅不當(dāng)加大了調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行成本投入，而且還導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍沖突。[4]

例如在“某市違建碼頭整治案”[5]中，人民檢察院在辦理中央環(huán)保督察信訪交辦案件整改工作中發(fā)現(xiàn)線索，并通過深入現(xiàn)場(chǎng)拍照、無人機(jī)航拍、詢問當(dāng)事人及周邊群眾等方式對(duì)海洋與漁業(yè)局履職情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，向其發(fā)出檢察建議書，建議該局依法全面履行職責(zé)，對(duì)漁業(yè)公司的違法行為依法及時(shí)作出相應(yīng)的行政處罰，并監(jiān)督處罰決定執(zhí)行到位。針對(duì)該局是否作出行政處罰決定的問題，人民檢察院專門向該局上級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)出調(diào)查函。在本案中，人民檢察院調(diào)查核實(shí)的目的本應(yīng)側(cè)重于涉案機(jī)關(guān)職責(zé)履行情況，并不涉及追究企業(yè)的違法責(zé)任。在向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議時(shí)，檢察機(jī)關(guān)只需初步證明行政機(jī)關(guān)作為監(jiān)管部門未依法履行職責(zé)即可，至于涉案機(jī)關(guān)是否做出行政處罰，做出何種具體行政處罰決定，均屬行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。但在本案訴前階段中，檢察機(jī)關(guān)投入大量人力、時(shí)間成本，對(duì)案件情況全面進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，不僅不當(dāng)侵入海洋與漁業(yè)局的職權(quán)范圍，而且突破公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)的階段性邊界。

(三)過度進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，未能控制成本投入

公益訴訟立案后，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，只需初步證明被告損害或可能損害公共利益的事實(shí)情況，即可發(fā)出檢察建議或糾正意見，督促涉案行為主體依法改正違法行為。然而，在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)為獲取全面、充分的證據(jù)，不惜過度調(diào)查核實(shí)，在客觀上加大調(diào)查核實(shí)難度、增加調(diào)查核實(shí)成本，未能形成有效的成本控制機(jī)制。

在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)為追求公益訴訟案件辦案質(zhì)量，按照“案件事實(shí)清楚明確、有充分證據(jù)證明”的高標(biāo)準(zhǔn)證明要求，圍繞侵權(quán)主體、具體侵權(quán)行為、詳細(xì)損害后果及數(shù)額等事實(shí)，投入大量時(shí)間、物質(zhì)與人力成本進(jìn)行深入調(diào)查核實(shí)。[6]例如，在“某區(qū)人民檢察院督促落實(shí)未成年人禁煙保護(hù)案”[7]中，檢察機(jī)關(guān)在訴前階段，對(duì)涉案區(qū)域多所學(xué)校附近的100余處煙草零售經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行走訪調(diào)查，以核實(shí)學(xué)校周圍存在經(jīng)營(yíng)者向未成年人出售煙草制品和未設(shè)置不向未成年人出售煙草制品的明顯標(biāo)識(shí)等違法行為。在本案中，當(dāng)有一處違法經(jīng)營(yíng)點(diǎn)得以核實(shí)，檢察機(jī)關(guān)就可以、也應(yīng)當(dāng)制發(fā)檢察建議，督促具有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法履職，但檢察機(jī)關(guān)投入近百倍的調(diào)查核實(shí)成本調(diào)查100余處零售經(jīng)營(yíng)點(diǎn)才得出調(diào)查結(jié)論。僅調(diào)查核實(shí)一處或幾處違法經(jīng)營(yíng)點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)發(fā)出檢察建議以進(jìn)行法律監(jiān)督。訴前程序的調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行僅僅是為了證明存在或可能存在違法行為，證明標(biāo)準(zhǔn)僅達(dá)到“有初步證據(jù)證明公益可能受侵害”即可。檢察機(jī)關(guān)不分辦案階段地過度調(diào)查核實(shí)，不利于形成有效的調(diào)查核實(shí)成本控制機(jī)制。

(四)盲目進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，浪費(fèi)大量成本投入

由于公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使缺乏細(xì)致、明確的法律依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)在選擇調(diào)查核實(shí)手段等方面也存在明顯的主觀性、盲目性。實(shí)踐中，為了充分證明存在違法行為，檢察機(jī)關(guān)不惜盲目選擇咨詢專家、委托鑒定等方式，浪費(fèi)大量成本投入。

例如在“某市人民檢察院督促整治違法建設(shè)安全隱患案”[8]中，該市檢察院立案后，成立公益訴訟辦案組，會(huì)同街道辦開展逐一入戶調(diào)查工作，核實(shí)違法建設(shè)的業(yè)主信息、建設(shè)時(shí)間、面積、建材、用途等資料，并對(duì)各違法建設(shè)中存在的消防、電氣、防雷等安全隱患進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查，同步收集固定證據(jù)。在此情況下，檢察機(jī)關(guān)還委托某注冊(cè)安全工程師事務(wù)所對(duì)涉案違法建筑出具安全隱患檢查報(bào)告，認(rèn)定存在易燃泡沫夾芯板建材、電器設(shè)備裸露、過道堆放雜物等52處安全隱患。在本案中，檢察機(jī)關(guān)辦案人員已經(jīng)對(duì)街道設(shè)施情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，認(rèn)定相關(guān)行政機(jī)關(guān)確實(shí)存在履職不到位導(dǎo)致存在公共安全隱患情形，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)所掌握的證據(jù)材料足以提出糾正意見或檢察建議。一方面，電器設(shè)備裸露、過道堆放雜物等相關(guān)安全隱患憑人眼即可判定，無需專業(yè)事務(wù)所進(jìn)行鑒定；另一方面，具體公共安全隱患情況屬于行政機(jī)關(guān)調(diào)查范疇，檢察機(jī)關(guān)無需委托事務(wù)所出具檢查報(bào)告以干涉行政權(quán)行使。檢察機(jī)關(guān)盲目采取委托調(diào)查措施，無疑浪費(fèi)了調(diào)查核實(shí)成本。

二、成本收益困境的制度成因分析

在檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)案件事實(shí)的過程中，成本投入不斷增加甚至被浪費(fèi)，但調(diào)查核實(shí)收益并未隨著成本投入增加而增加。導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)成本投入與效益產(chǎn)出不匹配的制度原因主要有以下幾個(gè)方面。

(一)調(diào)查核實(shí)主體超越法定職權(quán)要求

人民檢察院在公益訴訟中行使調(diào)查核實(shí)權(quán)時(shí)角色定位不清晰。調(diào)查核實(shí)權(quán)是人民檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)的手段性權(quán)力，但在法律中規(guī)定并不明晰。學(xué)界對(duì)人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)能否提起公益訴訟以及如何提起公益訴訟一直爭(zhēng)議不斷。[9]人民檢察院超越法律監(jiān)督者的角色定位，以訴訟參與人角色提起訴訟，試圖以此來平息爭(zhēng)議。事實(shí)上，這種超越傳統(tǒng)的身份創(chuàng)制反使?fàn)幾h更甚。

人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，履行法律監(jiān)督職責(zé)。法律監(jiān)督的重點(diǎn)是法律是否得到嚴(yán)格遵守。對(duì)于涉事企業(yè)單位或自然人違法行為和不作為導(dǎo)致公益受損害的具體事實(shí)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此進(jìn)行詳盡地調(diào)查核實(shí)，從一定程度上來說混淆了檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的角色，讓檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)了一定的行政調(diào)查職責(zé)。行政機(jī)關(guān)是社會(huì)公共事務(wù)管理者，有職責(zé)去查處、制止行政相對(duì)人違法行為。如果行政機(jī)關(guān)接到舉報(bào)，稱某企業(yè)或自然人的違法行為已經(jīng)破壞環(huán)境，那么它必須責(zé)無旁貸地進(jìn)行調(diào)查。在環(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)超越法定職權(quán)要求，全面調(diào)查核實(shí)，包含對(duì)違法主體損害公益程度的確認(rèn)，無疑會(huì)加大調(diào)查核實(shí)成本。

(二)調(diào)查核實(shí)權(quán)行使忽視辦案階段差異

檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟不同階段的調(diào)查重點(diǎn)有所不同：訴前階段行使調(diào)查核實(shí)權(quán)對(duì)涉案行為進(jìn)行規(guī)范度的審查以及判斷是否存在法律爭(zhēng)議；訴訟階段行使調(diào)查取證權(quán)解決法律秩序修復(fù)過程中存在的法律爭(zhēng)議；訴訟階段結(jié)束后行使訴訟監(jiān)督權(quán)以查明訴訟活動(dòng)過程中是否存在違法行為。

檢察機(jī)關(guān)將調(diào)查核實(shí)權(quán)混用于公益訴訟的多個(gè)階段，造成權(quán)力運(yùn)行成本過高。檢察機(jī)關(guān)在辦案實(shí)踐中未理清檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)適用階段：一方面，在立案之前檢察機(jī)關(guān)開始積極行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，與立案前初查行為混淆；另一方面，在訴前階段結(jié)束后，檢察機(jī)關(guān)并未使調(diào)查核實(shí)行為停止于訴前階段，仍在訴訟階段積極行使調(diào)查核實(shí)權(quán)。2018年“兩高”《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題解釋》僅在第14條、第22條中涉及調(diào)查核實(shí)權(quán)行使內(nèi)容，但未具體規(guī)定其適用階段。《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南》，在“人民檢察院辦理民事公益訴訟案件的一般程序”的“調(diào)查”部分中，明確規(guī)定在訴前階段提出檢察建議之前，人民檢察院依法履行調(diào)查職責(zé)。但是對(duì)于檢察機(jī)關(guān)能否在非訴前程序行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的問題，《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南》未進(jìn)行明確規(guī)定。法律法規(guī)的不明確導(dǎo)致實(shí)踐中檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)適用突破程序限制，轉(zhuǎn)而在各個(gè)階段調(diào)查同一涉案事實(shí)材料，于無形之中增加檢察機(jī)關(guān)的工作壓力與物質(zhì)成本。

(三)調(diào)查核實(shí)程度忽視證明標(biāo)準(zhǔn)要求

依據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，在訴前階段檢察機(jī)關(guān)只需初步證明涉案主體可能或已經(jīng)損害社會(huì)公益，達(dá)到“違法行為可能致社會(huì)公益受損”的程度后能夠提出糾正意見或檢察建議，即檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)要達(dá)到“損害事實(shí)已基本查清”的程度。然而在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)未按照《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》規(guī)定，忽略公益訴訟各階段調(diào)查核實(shí)程度的差異性，一律按照“有足夠證據(jù)充分證明損害事實(shí)”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，以證明行政機(jī)關(guān)違法履職、企業(yè)單位及自然人主體行為損害公益等事實(shí)。檢察人員在訴前階段充分、全面地獲取涉案材料，并努力查清案件的全部事實(shí)，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)證明標(biāo)準(zhǔn)趨近于法院在訴訟階段對(duì)案件事實(shí)的證明要求，這一標(biāo)準(zhǔn)不當(dāng)?shù)卦黾訖z察機(jī)關(guān)工作負(fù)擔(dān)，造成檢察機(jī)關(guān)成本投入進(jìn)一步增加。

人民檢察院參與公益訴訟案件，本身就伴隨著國(guó)家財(cái)政以及單位部門公共資源的消耗。若檢察機(jī)關(guān)忽視證明標(biāo)準(zhǔn)要求，在追求勝訴等動(dòng)力驅(qū)使下，檢察機(jī)關(guān)將會(huì)不計(jì)成本地進(jìn)行調(diào)查核實(shí)工作。檢察機(jī)關(guān)基于行使自身職權(quán)、提前應(yīng)對(duì)庭審中可能出現(xiàn)的狀況以及確定公益受損事實(shí)存在，在行使調(diào)查核實(shí)權(quán)時(shí)采取高證明標(biāo)準(zhǔn)；為保持公益訴訟高質(zhì)量辦案水平，需要通過借助外界專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)、專家以及利用無人機(jī)進(jìn)行航拍等手段，來詳細(xì)鑒定公共利益受損害事實(shí)以及具體狀態(tài)，這會(huì)增加檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)成本投入，致使調(diào)查核實(shí)成本花費(fèi)高昂。

(四)調(diào)查核實(shí)目標(biāo)傾向追求勝訴結(jié)果

檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行目標(biāo)偏移，以追求勝訴為目標(biāo)，會(huì)出現(xiàn)運(yùn)用辦理刑事案件思維參與公益訴訟、超出職責(zé)權(quán)限范圍進(jìn)行調(diào)查核實(shí)等情況。[10]例如，部分檢察人員過分看重調(diào)查核實(shí)權(quán)的“權(quán)力”屬性，有意將調(diào)查核實(shí)權(quán)剛性化，導(dǎo)致調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行目標(biāo)不是為提出檢察建議或糾正意見提供證據(jù)支持，而是偏向追求勝訴，進(jìn)而在辦案中出現(xiàn)權(quán)力越界情形，輕視了調(diào)查核實(shí)權(quán)維護(hù)公共利益的功能。[11]

檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行目標(biāo)偏向于追求勝訴，過度調(diào)查案件客觀事實(shí)。檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)過程中盲目采用花費(fèi)高昂的措施，未科學(xué)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)。在當(dāng)前，人民檢察院將“結(jié)案率”“勝訴率”等指標(biāo)作為評(píng)估檢察工作質(zhì)量好壞與否的參考依據(jù)，未能將為提出檢察建議或糾正意見提供證據(jù)支持作為調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行目標(biāo)，而是將各種指標(biāo)作為調(diào)查核實(shí)行為的指導(dǎo)，片面追求勝訴結(jié)果。檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐活動(dòng)中出現(xiàn)的“自我加壓”現(xiàn)象，恰恰表現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)追求勝訴判決的主觀傾向。為達(dá)到上級(jí)規(guī)定的工作指標(biāo)，人民檢察院有意篩選可能勝訴的案件，集中全院之力進(jìn)行調(diào)查，客觀反映出檢察機(jī)關(guān)片面追求勝訴的傾向。[12]

三、檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的制度優(yōu)化

根據(jù)成本收益理論，實(shí)現(xiàn)效益最大化是對(duì)法律行為的一項(xiàng)具體要求。換言之，所有法律行為都應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)資源充分調(diào)配和高效率利用。因此，降低檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)成本投入、增加效益產(chǎn)出是檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)制度優(yōu)化的重要方向。

(一)立足法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的角色定位

在運(yùn)行調(diào)查核實(shí)權(quán)過程中，人民檢察院應(yīng)明確自身的法律監(jiān)督者角色。調(diào)查核實(shí)權(quán)是新時(shí)代法律監(jiān)督內(nèi)涵發(fā)展的必然邏輯和職權(quán)需要，它是法律監(jiān)督權(quán)的具體表現(xiàn)形式，能夠強(qiáng)化人民檢察院法律監(jiān)督職能。對(duì)于違法行為及公益受損事實(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，即意味著檢察機(jī)關(guān)利用法律監(jiān)督權(quán)去調(diào)查核實(shí)涉事主體的行為合法性，以此避免公共利益受到損失。[13]檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格履行法律監(jiān)督職能，不干涉行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行使，有利于避免成本投入到法律監(jiān)督職責(zé)以外的行政調(diào)查事項(xiàng)，減少成本浪費(fèi)。

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的法律監(jiān)督者角色不明確，解決這一問題的關(guān)鍵是，在法律規(guī)范層面明確檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)屬于履行法律監(jiān)督職責(zé)范疇，亦即檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中扮演法律監(jiān)督者角色。有學(xué)者認(rèn)為，檢察公益訴訟制度沒有完整的法律監(jiān)督基礎(chǔ)的原因在于一般監(jiān)督權(quán)的缺位，復(fù)設(shè)一般監(jiān)督權(quán)不僅可以補(bǔ)足檢察公益訴訟制度的法律監(jiān)督基礎(chǔ)，還可以促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)職權(quán)在制度邏輯上的耦合性。[14]但現(xiàn)階段復(fù)設(shè)一般監(jiān)督權(quán)難以與我國(guó)法律發(fā)展進(jìn)程相匹配。比較恰當(dāng)?shù)拇胧┦菍ⅰ度嗣駲z察院組織法》第二十條第四款修改為：“依據(jù)法律規(guī)定提起公益訴訟，進(jìn)行法律監(jiān)督?！边@樣能夠明確檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟活動(dòng)中的法律監(jiān)督者角色。檢察機(jī)關(guān)圍繞法律監(jiān)督者的角色定位，在自身職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)涉事主體的違法行為進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，不與其他機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍相混同，讓成本集中投入到有關(guān)法律監(jiān)督的事項(xiàng)范圍內(nèi)，更好地降低調(diào)查核實(shí)權(quán)成本。

(二)區(qū)分調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的適用階段

檢察機(jī)關(guān)在辦案實(shí)踐中需理清訴前階段調(diào)查核實(shí)權(quán)行使行為與立案階段初查行為、訴中階段調(diào)查取證行為、訴后階段訴訟監(jiān)督行為之間的不同，改變過去不分程序和階段、全面調(diào)查核實(shí)案件事實(shí)的態(tài)度及方式。區(qū)分調(diào)查核實(shí)權(quán)與其他行為的不同，主要是以各行為的證明目的為標(biāo)準(zhǔn)：立案階段初查行為為了證明公益訴訟案件線索是否具有真實(shí)性、可查性；訴前階段調(diào)查核實(shí)為了證明國(guó)家利益或社會(huì)公共利益是否受到侵害，以及是否存在違法行為；訴中階段調(diào)查取證為的是證明被訴行為是否違法；訴后階段訴訟監(jiān)督則是為了證明訴訟活動(dòng)過程中是否存在違法行為。

通過法律規(guī)范形式，嚴(yán)格限定調(diào)查核實(shí)權(quán)在訴前階段運(yùn)行。一是修改完善相關(guān)規(guī)范性文件，例如將《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第71條、第86條均進(jìn)行修改，第71條修改后為“人民檢察院辦理行政公益訴訟案件，在訴前階段圍繞以下事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查……”，第86條修改后為“人民檢察院應(yīng)當(dāng)在訴前階段調(diào)查以下事項(xiàng)……”，明確規(guī)定調(diào)查核實(shí)權(quán)適用階段為訴前階段。二是以專門制定“公益訴訟法”的方式進(jìn)行明確限定。目前我國(guó)公益訴訟制度僅分散地規(guī)定在行政訴訟法、民事訴訟法等法律，調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行缺乏細(xì)致規(guī)定，立法機(jī)關(guān)可出臺(tái)專門的“公益訴訟法”，設(shè)專章規(guī)定有關(guān)檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行制度，明確其適用階段僅為訴前階段，嚴(yán)格控制調(diào)查核實(shí)權(quán)成本投入。[15]

(三)遵守不同辦案階段的證明標(biāo)準(zhǔn)

一方面，檢察機(jī)關(guān)在訴前階段進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，需要達(dá)到“能夠初步證明公益有受損害的危險(xiǎn)”的證明標(biāo)準(zhǔn)?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》已規(guī)定檢察機(jī)關(guān)掌握的線索材料能夠表明“違法行為可能致社會(huì)公益受損”時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以提出糾正意見或檢察建議。因此，檢察機(jī)關(guān)在訴前調(diào)查核實(shí)階段中證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)設(shè)置為“能夠初步證明公益有受損害的危險(xiǎn)”，即所獲取的線索材料能夠初步證明公共利益受損害事實(shí)可能發(fā)生時(shí)，人民檢察院需注意調(diào)查核實(shí)進(jìn)度，及時(shí)控制成本投入。此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)無須繼續(xù)調(diào)查以最大限度減少檢察機(jī)關(guān)成本投入，從而實(shí)現(xiàn)以較少調(diào)查核實(shí)成本投入產(chǎn)出更多效益的目標(biāo)，促進(jìn)調(diào)查核實(shí)權(quán)良性運(yùn)行。[16]

另一方面，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟不同階段的調(diào)查行為存在不同的證明標(biāo)準(zhǔn)要求。[17]具體表現(xiàn)在：立案初查主要是檢察機(jī)關(guān)在立案階段，對(duì)已獲取的事實(shí)材料進(jìn)行初步調(diào)查，判斷所掌握的事實(shí)材料能否啟動(dòng)立案程序。其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)案件程序分流，無需保證人民法院對(duì)待證線索材料確信無疑，在立案階段應(yīng)當(dāng)適用可能存在損害的似然為真證明標(biāo)準(zhǔn)；訴前調(diào)查核實(shí)主要是檢察機(jī)關(guān)在訴前階段對(duì)案件初步事實(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，從而提出檢察建議或糾正意見，以及時(shí)督促涉事主體啟動(dòng)自我追責(zé)、救濟(jì)受損的公共利益。與立案初查相比，訴前調(diào)查核實(shí)需適用較高證明標(biāo)準(zhǔn)。從成本收益理論來看，為避免檢察機(jī)關(guān)成本投入負(fù)擔(dān)過重，訴前調(diào)查核實(shí)宜采用初步證明存在或可能存在公益受損的證明標(biāo)準(zhǔn)；訴中調(diào)查取證、訴后訴訟監(jiān)督主要是檢察機(jī)關(guān)說服人民法院、監(jiān)督司法公正的重要依據(jù)，是維持人民檢察院與人民法院“功能秩序”的重要保障。訴中調(diào)查取證、訴后訴訟監(jiān)督應(yīng)適用更高的高度蓋然性證明標(biāo)準(zhǔn)。

(四)明確調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行目標(biāo)

人民檢察院應(yīng)明確調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行目標(biāo)是為提出糾正意見或檢察建議提供證據(jù)支持，保障行為主體及時(shí)改正違法行為以維護(hù)社會(huì)公益。由《人民檢察院組織法》及《民事訴訟法》在法律層面上設(shè)定限制，調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行目標(biāo)嚴(yán)格圍繞為提出糾正意見或檢察建議提供證據(jù)支持?？梢哉f，任何一項(xiàng)權(quán)力的行使都有須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行目標(biāo)是調(diào)查公共利益受損害事實(shí)，核實(shí)相關(guān)證據(jù)，最終決定是否向涉事行政機(jī)關(guān)、企業(yè)單位或個(gè)人提出糾正意見或者檢察建議。

調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行并非監(jiān)督者與被監(jiān)督者“你輸我贏、你高我低”的博弈，也不是監(jiān)督者面對(duì)被監(jiān)督者時(shí)的“高人一等”，而是雙方共同直面被監(jiān)督者違法行為以及公共利益受損事實(shí)，一道尋找糾違路徑和解決方案，最大限度地消除隱患、化解風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)于及時(shí)保護(hù)公共利益而言是有利的。作為法律監(jiān)督權(quán)的派生性權(quán)力，調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行目標(biāo)服務(wù)于為提出糾正意見或者檢察建議提供證據(jù)支持，必須始終圍繞這個(gè)目標(biāo)展開，不能有所偏離，避免盲目運(yùn)行。檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行目標(biāo)不在于獲取勝訴結(jié)果，避免采取花費(fèi)高昂的調(diào)查核實(shí)手段、盲目調(diào)查核實(shí)涉案線索材料或代替審判機(jī)關(guān)進(jìn)行事實(shí)判定。調(diào)查核實(shí)權(quán)以為提出檢察建議或糾正意見提供證據(jù)支持為運(yùn)行目標(biāo)，這一目標(biāo)可以為成本投入提供明確的指引，更好地降低檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)成本，減少調(diào)查核實(shí)成本上的浪費(fèi)。[18]