農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困境與出路

□文/梁建忠

（酒泉市委黨校 甘肅·酒泉）

［提要］實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快農(nóng)村改革步伐，重點(diǎn)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行改革，旨在盤活農(nóng)村宅基地資源，真正意義上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。在此大背景下，本文針對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制進(jìn)行探討，找出現(xiàn)階段我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的難題，并提出相關(guān)措施，以期深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)同發(fā)展。

2021年是國家戰(zhàn)略脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵一年，習(xí)近平在全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)大會(huì)上明確指出：要想實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，就必須將鄉(xiāng)村振興計(jì)劃作為一項(xiàng)重要的任務(wù)去落實(shí)；而后又在相關(guān)的意見書中明確提出，關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題，要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制，這樣一來就可以加快鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)進(jìn)程，打破原有的流轉(zhuǎn)禁錮，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的全新發(fā)展。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）現(xiàn)行法律法規(guī)限制宅基地使用流轉(zhuǎn)。眾所周知，現(xiàn)階段我國農(nóng)村的規(guī)制沒有實(shí)現(xiàn)根本性的統(tǒng)一，多數(shù)農(nóng)村的土地都是集體所有制，尤其是宅基地，一些地區(qū)的村民只有使用權(quán)沒有所有權(quán)，所以在一定程度上不能實(shí)現(xiàn)順利的流轉(zhuǎn)。而且流轉(zhuǎn)的過程需要受到大量的法律法規(guī)限制，一些地區(qū)也可能因?yàn)閲艺卟荒茼樌貙?shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。在此大背景下，我國農(nóng)村宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)就受到了諸多的阻礙，導(dǎo)致一些較為發(fā)達(dá)地區(qū)的村落出現(xiàn)房屋閑置的現(xiàn)象，產(chǎn)生了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，嚴(yán)重影響了國家城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的進(jìn)程。比如，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的村落，青壯年村民多數(shù)都去了城里打工，有了一定積蓄之后就留在城市發(fā)展，這樣一來，家里的房屋就出現(xiàn)了閑置，想要將使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去，往往會(huì)受到村鎮(zhèn)、國家政策以及法律法規(guī)等一系列的影響。一些地區(qū)不允許本村的房屋流轉(zhuǎn)給外地人，流轉(zhuǎn)受限就造成了資源的浪費(fèi)。而且這些閑置的房屋不能進(jìn)入市場進(jìn)行資源的再開發(fā)，這在無形中也阻礙了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程，為我國社會(huì)的向前發(fā)展增加了一定的難度。

（二）新型城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)非法流轉(zhuǎn)。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的社會(huì)進(jìn)程也在逐漸加快。城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略實(shí)施后，大量的村民都涌入城市打工，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)短時(shí)間內(nèi)會(huì)加快城鎮(zhèn)的繁榮，但是長此以往，農(nóng)村常住人口就會(huì)逐年減少，大部分的村民通過不斷的努力在城市購房，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)大量的房屋閑置和宅基地空閑。一些不法商販看準(zhǔn)時(shí)機(jī)，進(jìn)行農(nóng)村房屋和宅基地的非法買賣，導(dǎo)致房價(jià)一度飆升，為人民的生產(chǎn)生活帶來極大的負(fù)面影響。尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)的周邊農(nóng)村，房價(jià)一路飆升，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程，為社會(huì)的發(fā)展帶來很大的負(fù)擔(dān)。因此，國家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，旨在杜絕這種情況的發(fā)展，加速城鎮(zhèn)與農(nóng)村的有機(jī)融合，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。

（三）農(nóng)民法律意識(shí)淡薄導(dǎo)致宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革受阻。農(nóng)村的居民普遍都是受教育程度較低的人群，所以自身的法律意識(shí)比較淡薄。農(nóng)村居民受到傳統(tǒng)觀念的熏陶，早已經(jīng)在頭腦中形成了自己的一套理念，因此對(duì)于法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)是比較輕視的。這著重體現(xiàn)在農(nóng)村的普法教育過程中，每次開展效果都不是很理想。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面，我國開始實(shí)施確權(quán)政策已經(jīng)很多年了，但是多數(shù)村民都認(rèn)為宅基地是自家的私有財(cái)產(chǎn)，所以可以任意處置，不用經(jīng)過誰的同意。因此，就出現(xiàn)了上述不法商販進(jìn)行非法買賣的現(xiàn)象。同時(shí)，由于我國幅員遼闊，很難實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)的統(tǒng)一管理，一定程度上造成農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)確權(quán)登記困難，更大程度上導(dǎo)致了國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)的不到位，對(duì)我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展造成了嚴(yán)重的阻礙。

（四）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理缺失。一直以來，中國都是一個(gè)人情社會(huì)，很多問題都可以通過關(guān)系和人情進(jìn)行調(diào)和。在這樣的大背景下，農(nóng)村的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也受到一定的阻礙。村里的宅基地使用權(quán)多半都是由村委會(huì)打理，一些村民文化程度不高，法律意識(shí)薄弱，所以就用傳統(tǒng)的觀念默認(rèn)宅基地是自己所有，這樣一來就會(huì)造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)現(xiàn)象。而且對(duì)于村里的其他資源，村民多半都是先占原則，占有即所有的觀念已經(jīng)在他們心里根深蒂固了，因此農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)一旦出現(xiàn)糾紛，多半也會(huì)以合同無效為理由結(jié)束糾紛，這樣一來就會(huì)導(dǎo)致購買者受到嚴(yán)重的損失，久而久之就會(huì)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)造成嚴(yán)重的阻礙。

二、解決農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題政策出路

（一）建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的大背景下，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)登記制度一定要及時(shí)確立，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的加速發(fā)展。建立健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的登記制度應(yīng)該注意以下幾點(diǎn)：首先，全面了解農(nóng)村宅基地的使用現(xiàn)狀，將土地權(quán)的歸屬、房屋的建筑面積以及人口的數(shù)量進(jìn)行一個(gè)初步的統(tǒng)計(jì)，根據(jù)上述信息建立一個(gè)數(shù)據(jù)庫；其次，根據(jù)整體的大趨勢來看，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記制度一定要逐步建立，在法律法規(guī)允許的范圍之內(nèi)最大限度地保證村民的合法權(quán)益。

（二）健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體制機(jī)制。農(nóng)村的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)往往都是私下進(jìn)行的，不僅市場機(jī)制不健全，而且法律法規(guī)也不完善，導(dǎo)致大量的農(nóng)民出現(xiàn)利益受損，產(chǎn)生大量的利益糾紛，給我國基層司法機(jī)構(gòu)造成了巨大的壓力。在此大背景下，要想?yún)f(xié)調(diào)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題糾紛，就必須從農(nóng)村改革發(fā)展的大局出發(fā)，建立健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的糾紛解決機(jī)制，從而可以有效化解糾紛，實(shí)現(xiàn)宅基地的合理流轉(zhuǎn)，為我國農(nóng)村居民提供更大的利益保護(hù)。例如，國家可以建立專門的調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)，解決農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的糾紛，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，為糾紛的解決提供了大量有效的法律依據(jù)，在一定程度上緩解司法機(jī)關(guān)的工作壓力，將基層的矛盾在基層化解，這樣就可以充分落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合理合法化，為城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)統(tǒng)一集中流轉(zhuǎn)機(jī)制。眾所周知，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)一直是集體所有，村民只有使用權(quán)而不能擁有宅基地的所有權(quán)，大部分地區(qū)都會(huì)因?yàn)橐?guī)劃不合理或者村委會(huì)管理不到位發(fā)生一些宅基地的糾紛。因此，要想建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制，就必須對(duì)村莊進(jìn)行合理編制，將其按照當(dāng)?shù)厥?、縣的規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一管理。對(duì)于城鎮(zhèn)周邊的鄉(xiāng)村進(jìn)行房屋統(tǒng)計(jì)，認(rèn)識(shí)到村莊的發(fā)展?fàn)顩r，并依次對(duì)其進(jìn)行規(guī)劃與完善。而一些少數(shù)民族聚居的村落，具有民族特色，在規(guī)劃的過程中應(yīng)該進(jìn)行合理的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展與保護(hù)并進(jìn)。當(dāng)然，在此規(guī)劃過程中，應(yīng)該建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的集中統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，不斷總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行科學(xué)的落實(shí)，從而有效建立起農(nóng)村宅基地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)機(jī)制，提高農(nóng)村土地的利用率，增加農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人的收入。

（四）落實(shí)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策。“三權(quán)分置”的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策是解決相關(guān)流轉(zhuǎn)問題的關(guān)鍵。政策指出，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)依法歸集體所有，使用資格仍是一戶一宅，但是可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行政策的調(diào)整，適度激活農(nóng)村的宅基地，在不違背法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)村居民的實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。這樣一來既可以保障集體所有權(quán)的存在，又能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。例如，在農(nóng)村實(shí)際的發(fā)展進(jìn)程中，可能有些村民是世世代代都在村里生活的，所以因?yàn)樽訉O較多，需要較多的住房，在此基礎(chǔ)上就可以利用“三權(quán)分置”的政策，根據(jù)村民的實(shí)際情況，為其提供適量的住房，保障其生活需求。在此背景下，村委會(huì)可以積極鼓勵(lì)一些外向發(fā)展的人將自己的住房流轉(zhuǎn)出去，實(shí)現(xiàn)資源的合理利用，為我國的社會(huì)主義建設(shè)做出一定的貢獻(xiàn)。再比如，將農(nóng)村宅基地的使用權(quán)進(jìn)行合理流轉(zhuǎn)，尤其是一些發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)村，可以結(jié)合城鎮(zhèn)的發(fā)展進(jìn)行住房的出租，一方面可以為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供便利；另一方面也可以為農(nóng)村集體和村民提供一定的收益，一舉兩得，有效促進(jìn)鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的向前發(fā)展。

（五）構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)。進(jìn)入社會(huì)主義現(xiàn)代化以來，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在不斷地發(fā)展進(jìn)步，互聯(lián)網(wǎng)信息時(shí)代加速了全國信息的透明公開，所以在農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題上，國家也應(yīng)該建立相關(guān)的線上平臺(tái)，保障宅基地的規(guī)范流轉(zhuǎn)。以往的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍都是比較小的，因?yàn)檗r(nóng)村地處偏遠(yuǎn)、交通不發(fā)達(dá)，是比較閉塞的存在。現(xiàn)如今，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)覆蓋了我們生活中的方方面面，所以在一定程度上為農(nóng)村的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了便利，村民可以通過國家建立的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行操作，這樣不僅節(jié)約了時(shí)間，而且對(duì)整個(gè)流轉(zhuǎn)過程也有了一定的保障，有效促進(jìn)宅基地使用權(quán)公平合理流轉(zhuǎn)。當(dāng)然，在此基礎(chǔ)上，國家一定要制定相應(yīng)的交易規(guī)范，確保農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是公平自愿進(jìn)行的，嚴(yán)禁將宅基地轉(zhuǎn)為其他用途，如借機(jī)修建私人別墅或工廠。同時(shí)，應(yīng)該將平臺(tái)的流轉(zhuǎn)程序公開透明化，利用第三方監(jiān)督的方式促使交易規(guī)范，可以在保障雙方的合法利益的基礎(chǔ)上，有效地實(shí)現(xiàn)交易的順利進(jìn)行。而且必須要求農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)前進(jìn)行了有效的登記，這樣就可以真正做到信息的公開與透明，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)宅基地的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有效推進(jìn)。

（六）加強(qiáng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理。第一，頒發(fā)宅基地的確權(quán)證書。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)工作早已經(jīng)開展，但是由于人們觀念意識(shí)的落后和法律意識(shí)的淡薄，所以在日常的確權(quán)工作中出現(xiàn)了很大的阻礙。現(xiàn)階段，我國各地的農(nóng)村發(fā)展水平都是不一樣的，所以一些地區(qū)可能剛剛進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記，對(duì)于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)確權(quán)還需要進(jìn)一步推進(jìn)。此時(shí)應(yīng)該加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的確權(quán)，通過注冊登記和頒發(fā)證書的手段減少農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)糾紛，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。第二，強(qiáng)化村級(jí)宅基地的管理。農(nóng)村宅基地一般都是集體所有，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略最大的阻礙就是農(nóng)村宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題?；诖?，應(yīng)該將農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所獲得的利益由集體和個(gè)人平分，這樣一來就會(huì)激發(fā)村集體成員的工作積極性，從內(nèi)部激活農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)管理，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。如，村民可以通過選舉，選出一名村民代表，和村長、書記共同組成一個(gè)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督小組，然后將相關(guān)的過程進(jìn)行詳細(xì)的記錄，交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的紀(jì)檢委部門進(jìn)行監(jiān)督，強(qiáng)化村級(jí)宅基地的管理。第三，自然資源管理部門加強(qiáng)審核力度?？h級(jí)自然資源管理部門應(yīng)該根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行全縣的資源整合，對(duì)農(nóng)村宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行重點(diǎn)審查，這樣一來才能杜絕農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程。

（七）明確農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度。一直以來，我國農(nóng)村的宅基地所有權(quán)都是集體所有，而使用權(quán)在村民手中，但是由于長期的傳統(tǒng)觀念影響，多數(shù)村民都會(huì)認(rèn)為房屋的所有權(quán)歸個(gè)人所有，所以就會(huì)出現(xiàn)多占的現(xiàn)象。村級(jí)的管理不到位，再加上農(nóng)村地處偏遠(yuǎn)，這就使得這種不良現(xiàn)象愈演愈烈，嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施與發(fā)展。因此，國家必須不斷明確農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)制度，力求實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合理化進(jìn)行。具體實(shí)施策略分為以下兩點(diǎn)：其一，明確宅基地的所有權(quán)。農(nóng)村的宅基地所有權(quán)就是集體所有，但是在新時(shí)代的改革背景下，可以將村民分為幾個(gè)小組，然后將宅基地的所有權(quán)以小組為單位進(jìn)行管理。其二，拓展宅基地的使用權(quán)?，F(xiàn)階段，農(nóng)村宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)是比較受限制的，一些村落只允許在本村范圍內(nèi)進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)讓，久而久之就會(huì)影響社會(huì)的整體發(fā)展。在此基礎(chǔ)上可以適當(dāng)拓展宅基地的功能用途，將一些城鎮(zhèn)周邊的村落進(jìn)行開發(fā)，實(shí)現(xiàn)其商用價(jià)值，為村落的發(fā)展提供一定的途徑，增加農(nóng)民的自發(fā)力，從而滿足推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)的客觀需求。

綜上所述，農(nóng)村宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)是大勢所趨，所以國家應(yīng)該加大改革力度，充分利用國家政策和法律法規(guī)建立起合理的法律規(guī)制，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，確保農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)能夠讓每家每戶都受益。國家實(shí)施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不應(yīng)該僅僅依靠政府和社會(huì)的力量進(jìn)行推進(jìn)，更多時(shí)候需要激發(fā)農(nóng)村的內(nèi)在活力。將農(nóng)村閑置的宅基地進(jìn)行盤活，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，才能有效地落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。