公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度國際比較

□文/梁秋崎

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京）

［提要］各國的養(yǎng)老保障制度是其意識(shí)形態(tài)的直接反映。本文在以公務(wù)員和其他社會(huì)群體為主體的養(yǎng)老保險(xiǎn)間的關(guān)系為分類依據(jù)的基礎(chǔ)上，通過查閱國內(nèi)外有關(guān)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相關(guān)文獻(xiàn)，最終選擇新加坡、英國與德國三國作為典型國家，對(duì)各國公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)進(jìn)行比較，旨在為推動(dòng)我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革“并軌”實(shí)施提供新思路。

國家公共部門人員的社會(huì)保障問題一直以來都是各國所關(guān)注的焦點(diǎn)，它直接反映了國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和意識(shí)進(jìn)步。我國2015年實(shí)施的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革正在逐步實(shí)現(xiàn)從獨(dú)立到統(tǒng)一的轉(zhuǎn)變，該項(xiàng)改革實(shí)施6年有余，10年改革過渡期現(xiàn)已過半，各項(xiàng)改革工作在取得顯著進(jìn)展的同時(shí)也出現(xiàn)了一些問題。研究國外公務(wù)員養(yǎng)老金制度“由分立到統(tǒng)一”的改革做法可為我國完善有關(guān)方面的政策提供借鑒。

一、國際上公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分類標(biāo)準(zhǔn)

依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，國際學(xué)者們將公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度劃分為多種類型。根據(jù)義務(wù)主體間不同的責(zé)任分擔(dān)形式，可以把它們細(xì)分為投保資助型、福利國家型和強(qiáng)制積累型；根據(jù)養(yǎng)老金水平的待遇確定方式，可分為待遇確定型（DB）、繳費(fèi)確定型（DC）和繳費(fèi)確定制與給付確定制相結(jié)合三種模式；根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌措模式，劃分為現(xiàn)收現(xiàn)付制、完全積累制和部分積累制。

本文選用我國學(xué)者龍玉其2011年以公務(wù)員和其他社會(huì)群體養(yǎng)老保險(xiǎn)間的關(guān)系為分類依據(jù)所確定的標(biāo)準(zhǔn)，選用典型國家分別為新加坡（完全融合型）、英國（部分融合型）與德國（完全獨(dú)立型），對(duì)上述幾類公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行比較研究。

（一）完全融合型。完全融合型公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要是指把公務(wù)員這一社會(huì)群體直接融入到國家整個(gè)養(yǎng)老保障制度體系中，與其他社會(huì)成員在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支付、待遇確定等環(huán)節(jié)上基本相同。

（二）部分融合型。部分融合型的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是指除國家基本養(yǎng)老金之外還需參與特殊的職業(yè)型公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)或者其他形式的補(bǔ)充保險(xiǎn)，它們?cè)诶U費(fèi)方式、給付條件上的標(biāo)準(zhǔn)有區(qū)別之處。換句話說，公務(wù)員在參加國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上還要同時(shí)參加數(shù)種保險(xiǎn)，因此又被稱作復(fù)合性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

（三）完全獨(dú)立型。完全獨(dú)立型的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度指政府為公務(wù)員這一特殊群體制定了單獨(dú)制度，與其他社會(huì)成員在養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法、調(diào)整機(jī)制、領(lǐng)取資格等方面有所不同，即公共部門雇員與私人部門雇員的退休制度分別管理、完全獨(dú)立，因此又被稱為單一性的制度。一般情況下，公共部門雇員養(yǎng)老金制度的慷慨程度較高。

二、新加坡公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

（一）中央公積金制度。從根本上來說，新加坡的中央公積金制度是一項(xiàng)縱向的長期儲(chǔ)蓄計(jì)劃。政府通過縱向積累的制度設(shè)計(jì)，法定強(qiáng)制實(shí)施，促使國民為自己與家庭未來的保障提前進(jìn)行適度儲(chǔ)蓄與投資，在激發(fā)國民勞動(dòng)積極性的同時(shí)減輕政府部門的社保開支負(fù)擔(dān)。

在中央公積金制度中，雇主和雇員共同負(fù)擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，具體繳費(fèi)比例隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的實(shí)時(shí)變化動(dòng)態(tài)調(diào)整。對(duì)于全體雇員而言，繳費(fèi)分配的比例主要是以他們每個(gè)月平均薪酬的總額作為基數(shù)，每月需將薪酬的一部分存入中央公積金賬戶中，再由其按一定的分配比例將繳納的基金以合理的計(jì)算順序分配到各個(gè)賬戶，繳費(fèi)比例在變動(dòng)趨勢(shì)上充分體現(xiàn)了年輕時(shí)多繳、年老時(shí)少繳的總體特征。中央公積金制度為滿足會(huì)員的多樣需求分設(shè)了四類功能賬戶：普通賬戶覆蓋范圍最廣，可用于會(huì)員住房、教育、投資等各個(gè)方面；專門賬戶自行為公積金會(huì)員積累退休金，在其55歲時(shí)自動(dòng)成立退休賬戶，用于自身老年保障所需；而醫(yī)療儲(chǔ)蓄賬戶主要為公積金會(huì)員及其直系親屬支付大病保險(xiǎn)、門診及住院服務(wù)費(fèi)等醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用。

（二）中央公積金制度下的新加坡公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及特點(diǎn)。新加坡這一完全融合型的中央公積金制度將公務(wù)員這一特殊社會(huì)群體納入到國民保障中來，使公共部門與私人部門在制度上完全統(tǒng)一。積累資金由中央公積金局統(tǒng)一進(jìn)行管理和市場(chǎng)化投資，利潤所得用于提高國民的退休待遇水平。

具體特點(diǎn)如下：一是制度在繳費(fèi)與管理上的高度統(tǒng)一。改革后國家內(nèi)所有雇員都被融合進(jìn)中央公積金制度，基金統(tǒng)一由中央公積金局進(jìn)行投資管理。二是強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，以自我保障為原則建立個(gè)人賬戶，企業(yè)和雇員的繳費(fèi)直接全部計(jì)入。而政府扮演監(jiān)督者角色，主要進(jìn)行社會(huì)保障立法，不直接分擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任。三是強(qiáng)調(diào)自我激勵(lì)。將個(gè)人賬戶存款與待遇所得聯(lián)系起來，可以在調(diào)動(dòng)公務(wù)員繳費(fèi)積極性的同時(shí)，幫助雇員樹立自我保障意識(shí)。

三、英國公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

（一）多層次的英國公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。英國目前運(yùn)行的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是1946年《國民保險(xiǎn)法》的產(chǎn)物，將從前復(fù)雜的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行整合，在國家范圍內(nèi)建立了一項(xiàng)全民繳費(fèi)、待遇領(lǐng)取具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。后在幾十年的發(fā)展過程中，逐步形成了如今的“三支柱”模式。第一支柱是全民性質(zhì)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)一半繳費(fèi)責(zé)任，待遇采取待遇確定模式發(fā)放。英國的公務(wù)員群體同樣可以適用于這一制度，由其個(gè)人和政府機(jī)構(gòu)共同繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金；基本養(yǎng)老金采取動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，水平隨最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的浮動(dòng)及時(shí)調(diào)整。第二支柱是公務(wù)員人群專屬性的職業(yè)養(yǎng)老金。1972年的《公務(wù)員年金法》被認(rèn)為是英國特殊性職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度形成的一個(gè)里程碑式法典。在之后的發(fā)展過程中，英國逐漸建立并實(shí)施了6類公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，分別包括傳統(tǒng)計(jì)劃、傳統(tǒng)加值計(jì)劃、優(yōu)質(zhì)計(jì)劃、Nuvos計(jì)劃、阿爾法計(jì)劃及合伙型計(jì)劃。其中，傳統(tǒng)計(jì)劃和傳統(tǒng)加值計(jì)劃于2002年10月停止運(yùn)行，優(yōu)質(zhì)計(jì)劃于2007年停止運(yùn)行，Novos計(jì)劃于2015年4月關(guān)閉。阿爾法計(jì)劃與合伙型計(jì)劃則是當(dāng)前英國公務(wù)員主要參與的職業(yè)年金計(jì)劃。第三支柱是個(gè)人性質(zhì)的自愿型養(yǎng)老保險(xiǎn)，由公務(wù)員個(gè)人根據(jù)自身收入狀況自愿購置商業(yè)保險(xiǎn)。英國政府對(duì)購買養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品施以優(yōu)惠的免稅政策，以鼓勵(lì)個(gè)人實(shí)現(xiàn)自我負(fù)責(zé)。在基礎(chǔ)養(yǎng)老金全民統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，公務(wù)員與其他群體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差別主要是通過二、三支柱來實(shí)現(xiàn)的。

（二）英國三支柱公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)。一是制度設(shè)計(jì)部分融合。不同社會(huì)群體間融合與平等的主要體現(xiàn)就在于，英國公務(wù)員不搞特殊，同樣也參加了國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行繳費(fèi)、管理和監(jiān)督，同時(shí)又為公務(wù)員設(shè)立了專門的職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以此來彰顯公務(wù)員群體的特殊性。二是體系的多層次性。不同社會(huì)主體的多重分擔(dān)形式，最大限度地保證了公務(wù)員群體在養(yǎng)老金問題上的公平與安全。三是責(zé)任分擔(dān)的公平化。繳費(fèi)由政府和公務(wù)員個(gè)人共同承擔(dān)，在強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政責(zé)任的同時(shí)，深化了公務(wù)員的自我負(fù)責(zé)意識(shí)。

四、德國公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

（一）德國公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

1、籌資方式。德國當(dāng)前的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在籌資方式上實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，即用當(dāng)前上班的勞動(dòng)者繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金作為養(yǎng)老金支付給已退休人員。每年需要支付給公務(wù)員養(yǎng)老費(fèi)用的部分都提前包含進(jìn)了國家的財(cái)政預(yù)算，融資一般是通過稅收實(shí)現(xiàn)的，公務(wù)員個(gè)人無需繳納保險(xiǎn)費(fèi)用。該制度與其他群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完全分開、獨(dú)立運(yùn)行，但由于當(dāng)前公務(wù)員總?cè)藬?shù)已超170萬人且還在持續(xù)不斷攀升，這種完全獨(dú)立的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)模式給德國社會(huì)和政府帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)壓力。

2、公務(wù)員養(yǎng)老金的計(jì)算。養(yǎng)老金的報(bào)酬與在崗服務(wù)年限是計(jì)算德國公務(wù)員養(yǎng)老金的兩個(gè)重要變量。前者包含了如退休前的基本工資和各種津貼福利等。由于個(gè)人不負(fù)擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，逐年遞增的大額支出給政府財(cái)政帶來了巨大的壓力，德國政府近些年也在不斷調(diào)整公務(wù)員養(yǎng)老金的替代率以緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)，標(biāo)準(zhǔn)由2003年的75%降低到了2010年的71.75%。

（二）德國公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的具體特點(diǎn)。在德國的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，立法、籌資和管理由有政府包攬，國家參與程度高。首先，根據(jù)公務(wù)員的職業(yè)特點(diǎn)和性質(zhì)設(shè)計(jì)一種完全獨(dú)立的體系和制度模式，將公務(wù)員這一特殊的社會(huì)群體獨(dú)立于其他社會(huì)群體之外；其次，采用現(xiàn)收現(xiàn)付制度，通過政府稅收手段進(jìn)行籌資，個(gè)人不負(fù)擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，所籌資金由專門部門負(fù)責(zé)，不與其他群體的養(yǎng)老金共同進(jìn)行投資管理。

五、不同類型的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及其借鑒意義

目前，我國2015年開始推行的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革已開展了7年之余，各項(xiàng)政策措施平穩(wěn)有序落地的同時(shí)，也出現(xiàn)一些超出預(yù)期的新問題，特別是在“中人”待遇平穩(wěn)銜接方面。例如，由于定位模糊，職業(yè)年金在中人過渡期間作為待遇計(jì)算的一部分參與基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)，不可避免地?cái)D占了基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，且在調(diào)試中被剔除，不符合基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“多繳多得、長繳多得”的機(jī)制與原則。上述問題需要在過渡期內(nèi)及時(shí)得到妥善解決，才能夠確保在過渡期結(jié)束后順利、平穩(wěn)地實(shí)現(xiàn)改革前后養(yǎng)老金待遇的有效銜接。

如前文所述，部分國家通過增設(shè)補(bǔ)充性養(yǎng)老金計(jì)劃等方式確保了公務(wù)員養(yǎng)老金待遇平穩(wěn)過渡，是我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重要參考依據(jù)。首先，因事因地制宜一直以來都是所有改革的首要出發(fā)點(diǎn)，必須實(shí)時(shí)地對(duì)我國當(dāng)前形勢(shì)進(jìn)行考量。盡管我國當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革已經(jīng)非常迫切，仍然要求我們切記避免盲目進(jìn)行，需要從我國公務(wù)員養(yǎng)老制度的發(fā)展歷史、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)保障體系管理模式及國家未來發(fā)展規(guī)劃等諸多影響因素入手，穩(wěn)中求進(jìn)。尤其在融合時(shí)考慮到我國人口眾多、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展能力水平不高、地域差異較大的現(xiàn)實(shí)和國情，因地制宜地逐步融合才是最好選擇，既不至于形成制度分散的混亂局面，又不會(huì)因?yàn)檫^于追求平等而損失效率。其次，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革成敗與否，公平與高效的結(jié)合至關(guān)重要?，F(xiàn)行的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并不能充分地調(diào)動(dòng)公務(wù)員的繳費(fèi)積極性，更不能夠平衡和彌補(bǔ)不同社會(huì)群體間的福利待遇差距。我國機(jī)關(guān)與事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革迫在眉睫，公平與高效的有效結(jié)合應(yīng)作為重要依據(jù)貫穿整個(gè)改革始末。

具體而言，不僅需要建立政府、單位和個(gè)人責(zé)任共擔(dān)的三方協(xié)作的合力型籌資機(jī)制，而且需要實(shí)現(xiàn)多維度、多層次的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制充分符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，可以有效地推動(dòng)國家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及其財(cái)政未來可持續(xù)發(fā)展，一定程度上不僅可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，還能在精神層面提高個(gè)人自我責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)權(quán)利與義務(wù)的緊密結(jié)合。同時(shí)，多維度、多支柱的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是本文選用的典型國家實(shí)現(xiàn)公平與效率、制度融合的有效手段。在體現(xiàn)不同社會(huì)群體間融合與平等（第一層次的國家養(yǎng)老金）的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，并且與特殊性的公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（第二支柱）和國家支持下的個(gè)人自愿儲(chǔ)蓄系統(tǒng)（第三支柱）三維結(jié)合形成三支柱體系，最終成功實(shí)現(xiàn)我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革與完善。