城市生活垃圾付費(fèi)制度研究

□文/張眾仰

（天津大學(xué)法學(xué)院 天津）

［提要］城市生活垃圾分類(lèi)制度的推行難點(diǎn)除居民意識(shí)薄弱、黨建引領(lǐng)作用不足和監(jiān)督管理制度不健全等外，還有一個(gè)主要原因是資金落實(shí)困難，這也反映出目前生活垃圾分類(lèi)制度中產(chǎn)生者付費(fèi)原則的缺失。筆者認(rèn)為，城市生活垃圾管理要理解產(chǎn)生者付費(fèi)原則在生活垃圾分類(lèi)中的具體含義，厘清生活垃圾處理的各個(gè)環(huán)節(jié)和責(zé)任，明確產(chǎn)生者付費(fèi)原則在各環(huán)節(jié)中的具體體現(xiàn)，探尋切合實(shí)際的可行化途徑。

為了促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境的綜合治理已經(jīng)上升到國(guó)家層面，而生活垃圾分類(lèi)是與百姓生活息息相關(guān)的重要一環(huán)。自2018年以來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)46個(gè)主要城市已先后針對(duì)生活垃圾分類(lèi)發(fā)布了相關(guān)政策法規(guī)，力求在推動(dòng)生活垃圾分類(lèi)工作上尋求突破。從推進(jìn)效果來(lái)看，除了上海、深圳等個(gè)別城市在局部地區(qū)建立起相對(duì)完善的生活垃圾分類(lèi)試點(diǎn)外，大部分城市或地區(qū)的生活垃圾分類(lèi)工作推進(jìn)緩慢。生活垃圾分類(lèi)是一項(xiàng)系統(tǒng)性的城市管理工作，垃圾處理的各環(huán)節(jié)都需要資金支持，充足的資金是保障生活垃圾分類(lèi)體系正常運(yùn)行的客觀條件，而資金問(wèn)題的本質(zhì)是如何將產(chǎn)生者付費(fèi)原則在生活垃圾分類(lèi)中全面貫徹落實(shí)，這是本文所探討的問(wèn)題。

一、產(chǎn)生者付費(fèi)原則在環(huán)境立法中的內(nèi)涵和定位

（一）我國(guó)環(huán)境法律體系損害擔(dān)責(zé)原則起源。“損害擔(dān)責(zé)”源于1972年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布的“國(guó)際經(jīng)濟(jì)與環(huán)境政策指導(dǎo)原則”中提出的“污染者負(fù)擔(dān)原則”。隨著西方主要國(guó)家的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，環(huán)境污染日益嚴(yán)重，政府為了應(yīng)對(duì)環(huán)境污染不斷加大相應(yīng)的投入，這造成了公眾對(duì)政府的質(zhì)疑。同時(shí)，這種政府買(mǎi)單的行為也形成對(duì)市場(chǎng)主體的變相補(bǔ)貼，污染者只需要考慮經(jīng)濟(jì)效益而無(wú)需在乎污染成本，市場(chǎng)公平秩序受到了影響。經(jīng)合組織提出的污染者負(fù)擔(dān)原則本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)原則，而非環(huán)境原則，目的在于強(qiáng)化污染者承擔(dān)環(huán)境治理費(fèi)用的責(zé)任，進(jìn)而通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制將治理環(huán)境污染的社會(huì)成本轉(zhuǎn)嫁給污染者，并加強(qiáng)資源合理利用，調(diào)整生產(chǎn)和消費(fèi)。

污染者負(fù)擔(dān)原則幫助西方政府在治理環(huán)境上取得了進(jìn)步，無(wú)限度的環(huán)境污染得到了有效的遏制，保證了社會(huì)公平，污染者負(fù)擔(dān)原則逐漸被廣泛認(rèn)可。此后，一系列國(guó)際性立法中，逐漸將污染者負(fù)擔(dān)原則從一種經(jīng)濟(jì)原則轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N環(huán)境原則。例如，1987年“污染者負(fù)擔(dān)原則”被寫(xiě)入《單一歐洲法》；1992年簽署《馬斯特里赫特條約》時(shí)，歐盟12個(gè)成員國(guó)確定吸納該原則；1992年的《東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》中第二條第（2b）款規(guī)定：“各締約方應(yīng)適用污染者負(fù)擔(dān)費(fèi)用原則，根據(jù)這個(gè)原則，預(yù)防、控制和減少污染措施的成本由污染者承擔(dān)”；1992年的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》明確將污染者負(fù)擔(dān)規(guī)定為一項(xiàng)環(huán)境法原則。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，污染者負(fù)擔(dān)原則從經(jīng)濟(jì)法原則轉(zhuǎn)為環(huán)境法律原則，逐步形成了損害擔(dān)責(zé)原則的雛形。

（二）損害擔(dān)責(zé)原則在國(guó)內(nèi)環(huán)境立法中的演進(jìn)過(guò)程。從我國(guó)“損害擔(dān)責(zé)原則”的國(guó)內(nèi)發(fā)展來(lái)看，“損害擔(dān)責(zé)原則”是在“污染者負(fù)擔(dān)原則”基礎(chǔ)之上轉(zhuǎn)變而來(lái)的。2013年之前，我國(guó)環(huán)境立法中未出現(xiàn)過(guò)“污染者負(fù)擔(dān)”的表述，但此前的許多環(huán)境相關(guān)政策法規(guī)中均有對(duì)該原則的體現(xiàn)。《大氣污染防治法》中表述：企事業(yè)單位及其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)該采取措施減少大氣污染，并對(duì)造成的損害承擔(dān)責(zé)任；《水法》規(guī)定對(duì)水資源開(kāi)發(fā)、使用主體造成的損失或產(chǎn)生的影響要采取必要措施或承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償；《固體污染防治法》第五條明確了各類(lèi)主體對(duì)環(huán)境損害承擔(dān)污染防治責(zé)任；《放射性污染防治法》同樣規(guī)定了造成放射性損害的應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。這些針對(duì)環(huán)境資源保護(hù)的單行法內(nèi)容均體現(xiàn)了“污染者負(fù)擔(dān)原則”的內(nèi)涵。

2013年，新《環(huán)境保護(hù)法》的修訂過(guò)程中，“污染者負(fù)擔(dān)原則”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤皳p害擔(dān)責(zé)原則”，成為我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》原則之一。修訂過(guò)程中，一審稿中沒(méi)有對(duì)環(huán)境法基本原則進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定，在充分征求各方意見(jiàn)后，二審稿和三審稿中將“污染者擔(dān)責(zé)”規(guī)定為環(huán)境法的基本原則之一。但是，在四審稿修改時(shí)，又考慮到“污染者擔(dān)責(zé)原則”在主體方面的局限性，最終將“污染者擔(dān)責(zé)原則”修改為“損害擔(dān)責(zé)原則”，明確成為環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則。至此，損害擔(dān)責(zé)原則在環(huán)境法中的基本原則地位得以確認(rèn)。

（三）產(chǎn)生者付費(fèi)是損害擔(dān)責(zé)在生活垃圾處理中的精準(zhǔn)分支。目前，我國(guó)環(huán)境法律體系中，《環(huán)境保護(hù)法》屬于基本法，法律效力最高，該法中的原則是其他環(huán)境立法的準(zhǔn)則。相較于《固廢法》中的污染者擔(dān)責(zé)原則而言，損害擔(dān)責(zé)原則的主體適用范圍更廣，不僅包含了“污染者”，并且涵蓋了生態(tài)環(huán)境破壞者。因此，污染者擔(dān)責(zé)原則體現(xiàn)了損害擔(dān)責(zé)原則在《固廢法》中的內(nèi)涵。

依據(jù)新《固廢法》第五條規(guī)定，固體廢物污染環(huán)境防治堅(jiān)持污染擔(dān)責(zé)的原則。產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置固體廢物的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)采取措施，防止或者減少固體廢物對(duì)環(huán)境的污染，對(duì)所造成的環(huán)境污染依法承擔(dān)責(zé)任，這一表述說(shuō)明污染者的范圍包含了產(chǎn)生者。而從“擔(dān)責(zé)”和“付費(fèi)”表述來(lái)看，“付費(fèi)”通常僅限于經(jīng)濟(jì)給付這一種方式，而“擔(dān)責(zé)”代表了責(zé)任承擔(dān)方式的多樣性。

《固體廢物污染環(huán)境防治法》明確縣級(jí)以上地方人民政府按照產(chǎn)生者付費(fèi)原則，建立生活垃圾處理收費(fèi)制度。這對(duì)生活垃圾產(chǎn)生者付費(fèi)原則做出明確的規(guī)定。我國(guó)最新頒布的《固廢法》明確污染者擔(dān)責(zé)原則，并在生活垃圾一章中規(guī)定依據(jù)產(chǎn)生者付費(fèi)原則建立生活垃圾處理收費(fèi)制度，該原則與《環(huán)境保護(hù)法》中的損害擔(dān)責(zé)原則一脈相承。所以，產(chǎn)生者付費(fèi)原則是損害擔(dān)責(zé)原則在生活垃圾處理立法中的精準(zhǔn)分支。

二、產(chǎn)生者付費(fèi)在城市生活垃圾分類(lèi)中的現(xiàn)狀審視

（一）法律規(guī)范層面。從立法角度來(lái)看，目前法律及眾多規(guī)范性文件均對(duì)生活垃圾處理做出了規(guī)定。2002年6月，國(guó)家四部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》，其中提到“具備條件的城市可以按照生活垃圾量計(jì)收垃圾處理費(fèi)”，這是國(guó)內(nèi)首次對(duì)建立城市生活垃圾處理費(fèi)制度做出具體規(guī)定。2007年，建設(shè)部頒布了《城市生活垃圾管理辦法》，產(chǎn)生城市生活垃圾的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照城市人民政府確定的生活垃圾處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)規(guī)定繳納城市生活垃圾處理費(fèi)。2018年，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見(jiàn)》，其中明確要求全國(guó)城市即建制鎮(zhèn)全面建立垃圾處理收費(fèi)制度。2020年《固體廢物污染環(huán)境防治法》中明確規(guī)定按照生產(chǎn)者付費(fèi)原則，建立生活垃圾處理費(fèi)制度。2020年《關(guān)于推進(jìn)非居民廚余垃圾處理計(jì)量收費(fèi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求公共機(jī)構(gòu)和相關(guān)企業(yè)活動(dòng)中產(chǎn)生的非居民廚余垃圾，按照“產(chǎn)生者付費(fèi)原則”，建立健全計(jì)量收費(fèi)機(jī)制。以上條款中共性的表述為“生活垃圾處理費(fèi)”，生活垃圾處理費(fèi)是一種專(zhuān)項(xiàng)用于城市生活垃圾收集、運(yùn)輸和處置的費(fèi)用，不能夠挪作他用。由此可見(jiàn)，產(chǎn)生者付費(fèi)在生活垃圾分類(lèi)立法中主要表現(xiàn)為垃圾處理費(fèi)制度，即垃圾產(chǎn)生的主體向政府按照一定的標(biāo)準(zhǔn)繳納垃圾處理費(fèi)用，由政府統(tǒng)一用于城市生活垃圾的收集、運(yùn)輸和處置環(huán)節(jié)。

（二）法律實(shí)踐層面。從生活垃圾分類(lèi)實(shí)踐中來(lái)看，生活垃圾分類(lèi)的四個(gè)環(huán)節(jié)中，分類(lèi)投放和收集大多發(fā)生在居民社區(qū)中，是與百姓生活、社區(qū)物業(yè)管理或基層治理密切相關(guān)的。這一環(huán)節(jié)也往往是政府費(fèi)用支持的盲點(diǎn)，但其又是垃圾分類(lèi)整個(gè)過(guò)程的起點(diǎn)。按照目前生活垃圾分類(lèi)推動(dòng)情況，居民社區(qū)能否按照規(guī)定設(shè)立配有專(zhuān)職分揀人員的分類(lèi)垃圾桶或者集成化較高的垃圾廂房，直接影響著居民垃圾分類(lèi)投放和收集的質(zhì)量。目前，落實(shí)分類(lèi)投放、收集環(huán)節(jié)的資金來(lái)源主要有三種：一是物業(yè)企業(yè)承擔(dān)建設(shè)分類(lèi)垃圾桶并配備專(zhuān)人進(jìn)行指導(dǎo)、分揀，此方式最終導(dǎo)致物業(yè)企業(yè)通過(guò)加收物業(yè)費(fèi)的方式轉(zhuǎn)嫁到業(yè)主方；二是由小區(qū)業(yè)主出資建設(shè)智能化的垃圾廂房，此方式通常由小區(qū)維修資金或者公共收益來(lái)?yè)?dān)負(fù)；三是政府出資建設(shè)相關(guān)分類(lèi)投放、收集設(shè)備，承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用，此方式資金來(lái)源于垃圾處理費(fèi)或者轉(zhuǎn)移支付。

綜上，產(chǎn)生者付費(fèi)在實(shí)踐中的表現(xiàn)形式并不局限于垃圾處理費(fèi)，也能夠通過(guò)增繳物業(yè)費(fèi)、使用維修資金、利用公共收益或其他方式最終由生活垃圾的產(chǎn)生者承擔(dān)。

三、城市生活垃圾分類(lèi)中全面落實(shí)產(chǎn)生者付費(fèi)制度的困境

（一）城市居民生活垃圾處理收費(fèi)體制尚不完善。近年來(lái)，我國(guó)立法方面針對(duì)各環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)行細(xì)化，加強(qiáng)了損害擔(dān)責(zé)原則在立法中的體現(xiàn)。2018年頒布的《環(huán)境保護(hù)稅法》明確將排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者作為環(huán)境保護(hù)稅的納稅人。新的稅種涵蓋了大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等四大類(lèi)污染物，并且稅額與不同污染物的不同當(dāng)量值相掛鉤。環(huán)境保護(hù)稅意味著國(guó)家從立法層面進(jìn)一步完善了稅收體系，但是其征收范圍仍具有明顯的局限性，目前環(huán)境保護(hù)稅的主要征收對(duì)象是向環(huán)境直接排放污染物的企業(yè)，而對(duì)于個(gè)人課征的種類(lèi)較少，對(duì)居民的日常生活投放的污染物、個(gè)人對(duì)環(huán)境造成的直接影響方面較少。我國(guó)對(duì)生活垃圾的處理主要是依靠收取垃圾處理費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，費(fèi)用主要用于垃圾的收集、運(yùn)輸和處理。目前，垃圾處理費(fèi)的征收主要依據(jù)的是政府的一般規(guī)范性文件，其效力遠(yuǎn)不如法律，征收效果并不理想。

從現(xiàn)實(shí)中我國(guó)垃圾處理費(fèi)制度運(yùn)行水平來(lái)看，許多問(wèn)題日益凸顯，其中一些共性問(wèn)題尤為突出。根據(jù)對(duì)T市H區(qū)181個(gè)商品房住宅小區(qū)調(diào)研結(jié)果來(lái)看，絕大多數(shù)居民表示未交過(guò)垃圾處理費(fèi)，也不清楚垃圾處理費(fèi)這一收費(fèi)項(xiàng)目，還有居民將垃圾處理費(fèi)和物業(yè)保潔費(fèi)用混淆。物業(yè)與居民之間的物業(yè)服務(wù)合同中并不包含垃圾處理費(fèi)項(xiàng)目，但絕大部分物業(yè)企業(yè)都獨(dú)自負(fù)擔(dān)了居民的垃圾處理費(fèi)，有些物業(yè)是迫于多方壓力自掏腰包，有些物業(yè)認(rèn)為在物業(yè)費(fèi)基礎(chǔ)上再向居民收取額外費(fèi)用，不利于小區(qū)管理。目前，許多城市垃圾處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，往往按照按戶定額收費(fèi)的模式，垃圾計(jì)量方式過(guò)于單一。這種無(wú)差別的收費(fèi)方式，難以激勵(lì)垃圾的減量與分類(lèi)，達(dá)到垃圾減量化，最終導(dǎo)致我國(guó)的垃圾治理進(jìn)程緩慢。收取的費(fèi)用也難以覆蓋越來(lái)越高的垃圾處理成本，絕大多數(shù)政府要“自掏腰包”。盡管個(gè)別地方采取將垃圾處理費(fèi)與水費(fèi)捆綁的方式進(jìn)行收取，但仍然具有較大的局限性，而且也涉及損害公民的知情權(quán)。

城市居民生活垃圾處理費(fèi)制度是一項(xiàng)綜合性的城市管理工程，如果處理不慎會(huì)加劇基層社區(qū)管理各主體間的矛盾，也容易引發(fā)公民與政府之間的對(duì)立情緒。就目前垃圾處理費(fèi)制度而言，因?yàn)槿狈α⒎ǚ矫嫦到y(tǒng)性、統(tǒng)一性的標(biāo)準(zhǔn)，難以形成有效的垃圾處理體系，并不符合“產(chǎn)生者付費(fèi)”的原則。

（二）小區(qū)業(yè)主共有“資金”使用用途和方式缺乏正確引導(dǎo)。社區(qū)維修資金和公共收益都是業(yè)主社區(qū)治理的重要資金來(lái)源，不僅可以用于小區(qū)現(xiàn)有公共部位、公共設(shè)施設(shè)備的維修保養(yǎng)，也可以用于新建設(shè)施設(shè)備。業(yè)主是生活垃圾的產(chǎn)生者，也是生活垃圾的投放者，直接參與生活垃圾分類(lèi)的投放與收集環(huán)節(jié)，其依法使用維修資金或利用公共收益新建生活垃圾分類(lèi)設(shè)備設(shè)施，符合產(chǎn)生者付費(fèi)的原則，也能夠彌補(bǔ)垃圾處理費(fèi)難以覆蓋到社區(qū)內(nèi)部的現(xiàn)狀。

按照《民法典》有關(guān)規(guī)定，業(yè)主大會(huì)使用維修資金的投票比例相比此前有所下降，體現(xiàn)了國(guó)家鼓勵(lì)業(yè)主合理運(yùn)用維修資金、依法行使業(yè)主權(quán)利的初衷。但由于缺乏正確的引導(dǎo)，維修資金的使用率極低，根據(jù)T市H區(qū)W部門(mén)關(guān)于維修資金使用情況報(bào)告：截至2021年9月，專(zhuān)項(xiàng)維修資金歸集項(xiàng)目317個(gè)，歸集戶數(shù)15.35萬(wàn)戶，歸集金額57.58億元，從2010年累計(jì)使用專(zhuān)項(xiàng)維修資金284次，使用金額0.69億元，僅占?xì)w集總金額的1.2%。一邊是趴在賬目上難以挪為他用的巨額資金，一邊是房屋年久失修、電梯故障頻發(fā)，形成了鮮明的對(duì)比。小區(qū)居民對(duì)自己作為業(yè)主的權(quán)利缺乏法律常識(shí)，不知道維修資金的存在；不了解維修資金的適用范圍；不掌握維修資金的使用方法，造成大量的房屋“養(yǎng)老金”難以有效利用。即便少量小區(qū)業(yè)委會(huì)、業(yè)主了解維修資金的使用程序，但“擔(dān)心用光、擔(dān)心用錯(cuò)”的心態(tài)也阻礙了許多社區(qū)更新建設(shè)項(xiàng)目。

《民法典》中規(guī)定，物業(yè)服務(wù)企業(yè)利用業(yè)主的公共部分產(chǎn)生的收入，在扣除合理成本之后屬于業(yè)主共有。實(shí)踐中，業(yè)委會(huì)與物業(yè)企業(yè)之間通常在物業(yè)服務(wù)合同中對(duì)公共收益進(jìn)行約定，用于補(bǔ)充個(gè)別業(yè)主欠繳的物業(yè)費(fèi)以及對(duì)公共部位的維修費(fèi)等。目前法律尚未明確公共收益資金的儲(chǔ)存和監(jiān)管辦法，公共收益大多臨時(shí)存放在物業(yè)公司手中，業(yè)委會(huì)很難對(duì)公共收益進(jìn)行有效監(jiān)管。這也導(dǎo)致大量社區(qū)存在公共收益不清、公示不明的問(wèn)題，特別是未成立業(yè)委會(huì)的小區(qū)，業(yè)主更是嚴(yán)重缺乏對(duì)公共收益使用的救濟(jì)手段。這筆資金的缺位，也給社區(qū)設(shè)施設(shè)備更新帶來(lái)了諸多不便。

盡管《民法典》中明確強(qiáng)調(diào)兩者的權(quán)屬以及業(yè)主的權(quán)利，降低維修資金使用投票權(quán)重，維修資金和公共收益的合理使用仍然缺乏政府的正確引導(dǎo)，監(jiān)督、管理制度仍然存在欠缺，難以擺脫使用難的困境。

（三）物業(yè)公司難以負(fù)擔(dān)生活垃圾分類(lèi)產(chǎn)生的額外支出。我國(guó)各主要城市先后以“條例”形式制定了生活垃圾分類(lèi)相關(guān)的地方性法規(guī)，對(duì)城市生活垃圾分類(lèi)管理工作進(jìn)行細(xì)化。根據(jù)目前已經(jīng)頒布的地方《條例》來(lái)看，通行做法是建立垃圾分類(lèi)投放管理負(fù)責(zé)人制度，將垃圾分類(lèi)投放的責(zé)任明確到單位或者個(gè)人，便于后續(xù)的監(jiān)督和管理。其中規(guī)定了實(shí)行物業(yè)管理的住宅小區(qū)中，物業(yè)企業(yè)作為垃圾分類(lèi)投放管理負(fù)責(zé)人，要依法落實(shí)社區(qū)物業(yè)工作中生活垃圾分類(lèi)相關(guān)責(zé)任。一方面物業(yè)企業(yè)要加強(qiáng)自身管理，履行相關(guān)的企業(yè)責(zé)任；另一方面要增加成本，引導(dǎo)和監(jiān)督業(yè)主做好生活垃圾分類(lèi)投放。

根據(jù)T市H區(qū)181個(gè)物業(yè)管理小區(qū)物業(yè)反饋意見(jiàn)，多數(shù)物業(yè)企業(yè)愿意配合政府部門(mén)在小區(qū)主要部位設(shè)置四分類(lèi)垃圾桶，但是對(duì)于設(shè)置專(zhuān)門(mén)的指導(dǎo)人員或出資建設(shè)垃圾廂房表示為難。主要原因在于人員費(fèi)用或垃圾廂房投資較大，物業(yè)企業(yè)難以承受額外的成本。近年來(lái)，隨著社區(qū)物業(yè)管理要求的提升，物業(yè)企業(yè)自掏腰包加裝電動(dòng)車(chē)充電設(shè)備、電梯阻梯系統(tǒng)或智能門(mén)禁系統(tǒng)的情況屢見(jiàn)不鮮，成本的不斷增加使物業(yè)企業(yè)盈利能力變?nèi)?。此種情況下，如果要求物業(yè)企業(yè)獨(dú)自負(fù)擔(dān)生活垃圾分類(lèi)所產(chǎn)生的費(fèi)用，不僅違反了產(chǎn)生者付費(fèi)的原則，還可能造成費(fèi)用的轉(zhuǎn)嫁和社區(qū)物業(yè)管理矛盾的激化。

四、城市生活垃圾分類(lèi)中實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生者付費(fèi)制度路徑探析

（一）借鑒成熟經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建個(gè)人垃圾稅制度。目前，我國(guó)通過(guò)立法對(duì)污染企業(yè)的直接排污行為征收了環(huán)境保護(hù)稅，建立了相對(duì)完善的環(huán)境保護(hù)稅收制度，但是由于征稅主體的局限性，這一稅收制度并不適用于個(gè)人的環(huán)境污染行為，我國(guó)仍通過(guò)垃圾處理費(fèi)制度彌補(bǔ)政府垃圾處理方面的投入。面對(duì)垃圾分類(lèi)的實(shí)施面臨的困境，垃圾處理費(fèi)制度已經(jīng)難以滿足生活垃圾分類(lèi)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)需求。構(gòu)建個(gè)人垃圾稅制度對(duì)生活垃圾分類(lèi)具有現(xiàn)實(shí)意義。

在垃圾稅體系構(gòu)建問(wèn)題上，我們可以借鑒一些國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)。荷蘭的垃圾稅是政府向產(chǎn)生生活垃圾的家庭征收的一種環(huán)境稅，該稅采取了二選一的征收方案，居民有權(quán)利自主選擇方案，一種方式是以家庭為單位征收固定稅額，根據(jù)家庭成員的數(shù)量適當(dāng)減免稅費(fèi)；另一種方式是以小型垃圾箱為單位，根據(jù)具體的垃圾數(shù)量進(jìn)行核算稅費(fèi)。荷蘭的垃圾稅提升了公眾參與國(guó)家環(huán)境保護(hù)的積極性，有利于從源頭上減少生活垃圾的產(chǎn)生，降低了政府處理垃圾的財(cái)政支出。瑞士采取了居民在垃圾袋粘貼專(zhuān)用繳稅標(biāo)簽的方式，用以證明垃圾稅已繳納完成，否則會(huì)面臨高額的罰款，同時(shí)也通過(guò)法律制定了相應(yīng)的垃圾回收減免稅費(fèi)規(guī)則，有效促進(jìn)了垃圾處理。

我國(guó)垃圾分類(lèi)工作已經(jīng)在主要城市進(jìn)行試點(diǎn)，廣大居民也對(duì)環(huán)境保護(hù)越來(lái)越重視，垃圾稅體系構(gòu)建具有良好的民意基礎(chǔ)。適時(shí)建立起符合我國(guó)國(guó)情的垃圾稅體系，有利于從源頭上減少垃圾產(chǎn)生，促進(jìn)可回收物的循環(huán)再利用，更可以彌補(bǔ)政府處理垃圾的支出。這從環(huán)境立法上也完善了法律對(duì)個(gè)人環(huán)境排污的稅收規(guī)定。

（二）加強(qiáng)維修資金政策宣傳，建立可持續(xù)性機(jī)制。維修資金是推動(dòng)城市生活垃圾分類(lèi)的重要啟動(dòng)金之一，引導(dǎo)居民依法使用維修資金建設(shè)生活垃圾分類(lèi)設(shè)備，能夠滿足分類(lèi)投放、收集環(huán)節(jié)的客觀設(shè)備需求，也符合產(chǎn)生者付費(fèi)的原則。

要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府部門(mén)既要做好引導(dǎo)，也要建立保證維修資金可持續(xù)性的機(jī)制。深圳市規(guī)定專(zhuān)項(xiàng)維修資金所產(chǎn)生的利息，轉(zhuǎn)入專(zhuān)項(xiàng)維修資金滾存使用，市管理機(jī)構(gòu)可以依法采取銀行儲(chǔ)蓄方式或購(gòu)買(mǎi)國(guó)債方式進(jìn)行增值運(yùn)作。天津市規(guī)定專(zhuān)項(xiàng)維修資金產(chǎn)生的利益，轉(zhuǎn)入應(yīng)急解危資金賬戶，當(dāng)發(fā)生應(yīng)急問(wèn)題時(shí)，業(yè)委會(huì)無(wú)需通過(guò)投票環(huán)節(jié)即可決定應(yīng)急資金的使用。建立可持續(xù)性的維修資金運(yùn)作制度，保證維修資金的再生能力，才能減少業(yè)主對(duì)維修資金枯竭的擔(dān)憂。同時(shí)，政府要強(qiáng)化基層黨組織在社區(qū)治理的引領(lǐng)作用，做好垃圾分類(lèi)和維修資金相關(guān)政策宣傳，讓產(chǎn)生者付費(fèi)理念深入人心，指導(dǎo)業(yè)主合理使用維修資金。對(duì)于積極使用維修資金建設(shè)垃圾分類(lèi)設(shè)施設(shè)備的，還應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的垃圾費(fèi)減免政策。

（三）完善公共收益管理，彌補(bǔ)資金不足。公共收益可以用于彌補(bǔ)維修資金的不足，應(yīng)用范圍也更廣泛。我國(guó)目前立法中有關(guān)公共收益管理的內(nèi)容較少，制約了生活垃圾分類(lèi)推動(dòng)中公共收益的使用。

推動(dòng)社區(qū)居民使用公共收益，助力生活垃圾分類(lèi)工作。首先，要制定公共收益的管理細(xì)則，可以強(qiáng)制要求物業(yè)合同中對(duì)公共收益的利益分配進(jìn)行約定，明確公共收益的資金監(jiān)管責(zé)任，督促物業(yè)或者業(yè)委會(huì)依規(guī)進(jìn)行公示；其次，要建立公共收益糾紛解決機(jī)制，保證居民的依法維權(quán)。在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)居民使用公共收益，將其用于生活垃圾分類(lèi)。

（四）整合資源、降低成本，建立垃圾處理費(fèi)轉(zhuǎn)移機(jī)制。生活垃圾分類(lèi)受各主要城市管理水平、經(jīng)濟(jì)水平影響，推動(dòng)的水平參差不齊，差異化的管理勢(shì)必導(dǎo)致各城市分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行成本差異化。統(tǒng)籌管理，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，有助于在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、降低成本，同時(shí)可以根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)水平、垃圾處理費(fèi)收取水平建立垃圾處理費(fèi)轉(zhuǎn)移機(jī)制，保障生活垃圾分類(lèi)水平一致性。

綜上，城市生活垃圾分類(lèi)關(guān)系著我國(guó)城市環(huán)境綜合治理體系的構(gòu)建，這項(xiàng)工作的有效推動(dòng)不僅需要政府層面的整體規(guī)劃，同時(shí)需要生活垃圾的產(chǎn)生者積極配合。維修資金、公共收益、垃圾處理費(fèi)都取自垃圾的產(chǎn)生者，地方政府通過(guò)完善立法、加強(qiáng)宣傳和統(tǒng)籌規(guī)劃，制定切實(shí)可行的資金使用辦法，才能保障產(chǎn)生者付費(fèi)原則的有效貫徹。