國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)與補(bǔ)償政策研究綜述

□文/于 響

（大連民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 遼寧·大連）

［提要］為了保護(hù)好國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境永續(xù)發(fā)展，共建人類命運(yùn)共同體，以分析生態(tài)環(huán)境的脆弱性及其成因要素為切入點(diǎn)，綜合已有研究成果，認(rèn)為決定生態(tài)環(huán)境的影響因素包括自然因素和人為因素，人為因素對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響更大，可以促使生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定與脆弱的轉(zhuǎn)化，必須通過保護(hù)與補(bǔ)償政策規(guī)范人類利用和改造自然的行為。以轉(zhuǎn)移支付為側(cè)重點(diǎn)，綜述國內(nèi)學(xué)者提出的當(dāng)前國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)與補(bǔ)償政策中存在的問題與政策建議，對(duì)國內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究進(jìn)行反思，提出研究展望。

國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)指承擔(dān)水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護(hù)等重要生態(tài)功能，關(guān)系全國或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全，需要在國土空間開發(fā)中限制進(jìn)行大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域。對(duì)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)也是對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的保護(hù)，只有少數(shù)民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧致富，才能真正實(shí)現(xiàn)共同富裕。與精準(zhǔn)扶貧的以人為幫扶核心不同，近年來國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)與補(bǔ)償是以指定地區(qū)的生態(tài)環(huán)境的特殊性為基礎(chǔ)，運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等方法更好地保護(hù)和發(fā)展國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，這不僅僅要有經(jīng)濟(jì)上和政治上的扶持和補(bǔ)助，更要結(jié)合不同重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的現(xiàn)狀、氣候以及自然規(guī)律，制定出切合實(shí)際的發(fā)展方針政策，促進(jìn)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)良性發(fā)展。

一、國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)現(xiàn)狀

生態(tài)系統(tǒng)是指在自然界一定的特定空間內(nèi)，由生物和環(huán)境組成的一個(gè)統(tǒng)一體。生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的開放系統(tǒng)，主要由三大類組成，即社會(huì)系統(tǒng)、自然系統(tǒng)和社會(huì)-自然耦合生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)環(huán)境是指在特定的區(qū)域內(nèi)，由氣候、地貌、土壤、水文、動(dòng)植物和人類活動(dòng)等因素組成的綜合體，既是人類賴以生存的基礎(chǔ)，同時(shí)又受人類活動(dòng)的影響。

（一）脆弱性概念。近年來，人口、資源和環(huán)境的問題對(duì)人類生存條件發(fā)出巨大的挑戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境的脆弱性日益成為資源環(huán)境科學(xué)的學(xué)者們所研究的熱點(diǎn)。評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境的脆弱性，并對(duì)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)提出針對(duì)性的措施，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展來說有著十分重要的意義。脆弱性是指生態(tài)系統(tǒng)在受到干擾時(shí)，很可能發(fā)生狀態(tài)的轉(zhuǎn)變，而且一旦狀態(tài)發(fā)生了改變，就很難恢復(fù)原狀。這種轉(zhuǎn)變往往帶來以下幾種潛在反應(yīng)：生態(tài)系統(tǒng)受到的損失不可彌補(bǔ)；由于人類生產(chǎn)生活的行為需要不斷獲取生態(tài)產(chǎn)品或者破壞生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的抗敏能力降低；如果這種損失同時(shí)降低了生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，那么狀況就會(huì)更差，出現(xiàn)惡性循環(huán)。

（二）生態(tài)系統(tǒng)脆弱性的原因。造成生態(tài)環(huán)境脆弱的原因有自然因素，但更多的是人為因素，在自然因素和人為因素的相互作用下使得生態(tài)環(huán)境每況愈下。造成生態(tài)環(huán)境脆弱性的成因有以下幾點(diǎn)：

1、自然因素。地質(zhì)構(gòu)造，地貌特征，地表組成物質(zhì)，氣候，生物群落的類型、組成和結(jié)構(gòu)等因素構(gòu)成了自然因素，自然因素是生態(tài)環(huán)境形成的物質(zhì)基礎(chǔ)。地質(zhì)構(gòu)造運(yùn)動(dòng)通過對(duì)地表的物質(zhì)和能量分配的改變或影響，給地理過程發(fā)生的空間打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；造成地貌脆弱性的因素有許多，其中主要的是石灰?guī)r山地丘陵陡坡多、土質(zhì)層薄等因素；地表組成物質(zhì)對(duì)生態(tài)脆弱性的影響一般是需要與其他物質(zhì)一起的綜合影響，河流湖泊對(duì)土地的沖刷從而加劇水土流失就是一個(gè)很好的例子；氣候因素主要由光、熱、水的變化以及相互間綜合影響造成生態(tài)環(huán)境的脆弱性，在高寒或者干旱地區(qū)，生物活躍度十分低下，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境脆弱；生物群落結(jié)構(gòu)也對(duì)生態(tài)環(huán)境造成一定的影響，如果生物群落結(jié)構(gòu)簡單，則當(dāng)出現(xiàn)自然災(zāi)害時(shí)極易干擾其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，破壞其穩(wěn)定性，造成生態(tài)環(huán)境脆弱。

2、人為因素。人與生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系是人類生存與發(fā)展的基本關(guān)系。生態(tài)系統(tǒng)為人類提供了生存和發(fā)展的條件，也制約著人類的行為，人類的生存發(fā)展依賴于生態(tài)系統(tǒng)，同時(shí)也影響著生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能與演化過程。所以，人與生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系是對(duì)立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是人類對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響與作用；二是生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類的影響與反作用。

人類不合理利用資源環(huán)境的主要表現(xiàn)有：濫伐森林、過度開礦選礦、過度捕捉鳥類導(dǎo)致鳥類大量死亡、污水排放等等。人類對(duì)生態(tài)環(huán)境的不斷索取和破壞，使得生態(tài)系統(tǒng)的自然演進(jìn)方向簡單化、年輕化，也使生態(tài)體統(tǒng)的穩(wěn)定性降低。

趙躍龍發(fā)現(xiàn)，并不是只要有自然脆弱因素存在，生態(tài)環(huán)境就一定脆弱，也不是沒有脆弱因素存在生態(tài)環(huán)境就一定良好穩(wěn)固，這與人類活動(dòng)有很大的關(guān)系。通過人類對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)和保護(hù)，有脆弱因素的生態(tài)系統(tǒng)也同樣能夠獲得良好的發(fā)展，反之，如果人類毫無節(jié)制地在沒有脆弱因素的生態(tài)系統(tǒng)中進(jìn)行破壞，那好的生態(tài)系統(tǒng)也會(huì)變壞。此外，即使是自然脆弱因素和人為不利影響同時(shí)存在，只要人為不利影響沒有超過生態(tài)環(huán)境自身的承載能力，生態(tài)環(huán)境也就不脆弱。世界上不存在絕對(duì)穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)系統(tǒng)因其內(nèi)部結(jié)構(gòu)等的不同，其脆弱程度也不盡相同。相對(duì)穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)，不代表不存在脆弱因素或者導(dǎo)致環(huán)境脆弱的因素。隨著人類社會(huì)的飛速發(fā)展，人類對(duì)生態(tài)資源的需求與日俱增，影響自然的不利行為也逐漸增多，這就有可能超過某些穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境的承載負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致其從穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境變成脆弱的生態(tài)環(huán)境，從這一層面來講，所有生態(tài)系統(tǒng)都具有脆弱性，區(qū)別只是程度不同而已。

二、國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策導(dǎo)向研究

近年來，財(cái)政部下達(dá)了許多關(guān)于生態(tài)保護(hù)的各項(xiàng)政策，闡明了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，為生態(tài)環(huán)境的保護(hù)提供了思想引領(lǐng)和價(jià)值導(dǎo)向。自2008年開始，為了加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與民生之間的關(guān)系，中央財(cái)政在均衡性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)下設(shè)立國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付；2009年，財(cái)政部正式印發(fā)《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付（試點(diǎn)）辦法》（財(cái)預(yù)［2009］433號(hào)）；2010年，國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，劃定了國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的具體范圍，制定了配套的轉(zhuǎn)移支付政策。以后的每年或隔年，都會(huì)頒布中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付辦法，給國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策的實(shí)施提供具體的方針政策和價(jià)值引領(lǐng)。2020年，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付政策已經(jīng)在我國31個(gè)省實(shí)施，累計(jì)投入超過6，000億元，對(duì)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)給予了最直接、最集中、最堅(jiān)實(shí)的保護(hù)力量，使得我國對(duì)保護(hù)生態(tài)平衡、維護(hù)人與自然和諧共處的關(guān)系提升到了一個(gè)更高的階段。

（一）存在的主要問題

1、國家分配給重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付資金不能滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求。目前，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付主要通過標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口的動(dòng)態(tài)變化對(duì)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行扶助與補(bǔ)償，這種利用資金補(bǔ)助的方式是“以標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口為基礎(chǔ)”的基本導(dǎo)向，不能認(rèn)清生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性和必要性，從而影響了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的成果效益。不能認(rèn)清生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性和必要性對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)十分不利，這就不能將有限的資源高效投入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)中來。從各種生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總支出來看，不同地域不同類型所支付的金額各不相同，并且這些典型縣所支付的生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出與獲得的轉(zhuǎn)移支付資金的相關(guān)性并不明顯。

2、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)不夠充分。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上是一種市場交易行為，是在市場機(jī)制的作用下，使生態(tài)產(chǎn)品的供給者獲得收益和獎(jiǎng)勵(lì)。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)可以提高生態(tài)產(chǎn)品提供者發(fā)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的能力，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付政策還沒有充分激發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的活力和動(dòng)力，許多重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)處在“輸血式”的補(bǔ)償階段，不具備“造血式”發(fā)展的能力和動(dòng)力，人們對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的認(rèn)知還十分模糊，對(duì)其關(guān)注度較低，實(shí)現(xiàn)度收效甚微。

3、生態(tài)環(huán)境部門對(duì)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督考核、激勵(lì)機(jī)制力度不夠。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境部門主要對(duì)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量檢測(cè)、評(píng)價(jià)與考核工作方面負(fù)責(zé)，績效考核手段僅限于國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付資金的劃撥和使用，對(duì)地方政府績效評(píng)估效果的影響不大。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展的收益比國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付大，就會(huì)使扣減轉(zhuǎn)移支付的懲罰對(duì)地方政府的作用顯得乏力。同時(shí)，政府沒有充分發(fā)揮積極的政策導(dǎo)向作用，引導(dǎo)各地方政府和人民認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性和必要性，共同維護(hù)生態(tài)環(huán)境，不能認(rèn)識(shí)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，無法對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為實(shí)時(shí)監(jiān)督和獎(jiǎng)勵(lì)。

（二）對(duì)策建議

1、完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上還存在不足，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)生活在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)附近的公民給予補(bǔ)償。給公民的補(bǔ)償或是直接進(jìn)行資金補(bǔ)償，或是授予榮譽(yù)，亦或是提供一些優(yōu)惠待遇，彌補(bǔ)公民的私人成本小于社會(huì)成本的空缺，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)生動(dòng)力。同時(shí)，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的公民應(yīng)及時(shí)進(jìn)行懲罰，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)得到保障。

2、激發(fā)橫向生態(tài)補(bǔ)償活力?，F(xiàn)階段，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的區(qū)域間橫向補(bǔ)償發(fā)展沒有縱向轉(zhuǎn)移支付運(yùn)用得充分。我國生態(tài)環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，單單憑借中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，不但沒有辦法滿足各生態(tài)功能區(qū)的不同生態(tài)保護(hù)需求，而且也無法解決省際間生態(tài)效益低下或成本外溢的問題。因此，需要加快建立國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，由受益地區(qū)向依舊缺乏有力保障的生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈_展有利于平衡區(qū)域之間的利益，減少?zèng)_突，在生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)的同時(shí)，還能有效促進(jìn)社會(huì)和諧。

3、健全監(jiān)督考核與激勵(lì)機(jī)制。公平劃分法律責(zé)任、完善相應(yīng)激勵(lì)和懲戒機(jī)制的首要前提是，依據(jù)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單和環(huán)境質(zhì)量檢測(cè)評(píng)估這兩項(xiàng)制度為考量，評(píng)估生態(tài)環(huán)境質(zhì)量并建立相應(yīng)制度。對(duì)于資金用途監(jiān)管方面，如果不能對(duì)資金使用情況清晰明了，那無疑是把生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)保護(hù)的“錢袋子”打開了一個(gè)豁口，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效果大打折扣。因此，要加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的嚴(yán)格監(jiān)督管控制度，防止資金被挪用或者賬目作假。為了使資金的投入能夠得到合理有效的利用，除監(jiān)管外還應(yīng)設(shè)立具體的懲罰機(jī)制，否則監(jiān)督管理機(jī)制將形同虛設(shè)。

此外，建立激勵(lì)機(jī)制也同樣重要，中央政府可以從以下的方面著手，一方面對(duì)各級(jí)地方政府在其管轄范圍內(nèi)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)引入考核機(jī)制，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)并且保持穩(wěn)定的給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，保證生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長期性和穩(wěn)定性；另一方面改善絕對(duì)績效的激勵(lì)機(jī)制，應(yīng)根據(jù)不同生態(tài)功能區(qū)的實(shí)際情況，將氣候、自然災(zāi)害等不確定因素考慮在內(nèi)，再制定標(biāo)準(zhǔn)，保證各地方保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的永續(xù)發(fā)展。

三、結(jié)論與展望

生態(tài)環(huán)境承載了全人類生存的條件和基礎(chǔ)，所以應(yīng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，推進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)。國內(nèi)學(xué)者研究國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)主要從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段和生態(tài)補(bǔ)償政策出發(fā)，具體實(shí)施存在不足，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）對(duì)于國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)，政府的作用固然重要，但民眾的作用同樣不可忽視。民眾的生活如果沒有最基本的保障，就會(huì)不惜破壞已經(jīng)建立起保護(hù)的生態(tài)功能區(qū)去獲取利益來維持生計(jì)，加之民眾生態(tài)保護(hù)的觀念十分落后，因此保證生態(tài)功能區(qū)周邊民眾最基本的生產(chǎn)生活就顯得尤為重要，但目前對(duì)此卻沒有詳細(xì)的相關(guān)法律法規(guī)來制約。

（二）管理體系不夠完善。生態(tài)保護(hù)是一個(gè)整體，由于管理體系不合理，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)要素分頭管理現(xiàn)象十分普遍，有些地區(qū)由于權(quán)責(zé)不清晰導(dǎo)致問題責(zé)任推諉的現(xiàn)象存在，不能高效快速地解決問題。

（三）法律體系不夠完善。沒有完整、系統(tǒng)、詳盡的法律體系為國家生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)提供強(qiáng)有力的保障。

根據(jù)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)現(xiàn)狀，提出以下相關(guān)建議：對(duì)于國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)和修復(fù)，提升保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)，僅僅依靠民眾的自覺性是不現(xiàn)實(shí)的，必須制定相關(guān)的法律、制度、稅收、獎(jiǎng)懲機(jī)制等，監(jiān)督和管理公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。以大連為例，可以與政府簽訂合同將公共海域私有化，在其利用海域期間，該海域的生態(tài)環(huán)境由承包人全權(quán)負(fù)責(zé)，一旦海域出現(xiàn)問題，立即實(shí)行問責(zé)制度，對(duì)于正面影響所造成的直接承包責(zé)任人損失給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這樣既能夠幫助承包人在海洋可承受的范圍內(nèi)得到經(jīng)濟(jì)方面的收益，又能減輕海洋環(huán)境承受的負(fù)擔(dān)。對(duì)環(huán)境產(chǎn)生正外部性效應(yīng)的行為進(jìn)行補(bǔ)償，賞罰分明，由此鼓勵(lì)生態(tài)正效應(yīng)行為，如森林法中就涉及到公益林補(bǔ)償?shù)膯栴}。這樣能夠提升公民的社會(huì)責(zé)任感，更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展。