試析單位預(yù)算管理內(nèi)部控制設(shè)計探討

文/王迪（寧波市市級部門預(yù)算編制審核中心）

在新時代背景之下，我國經(jīng)濟(jì)體制迎來了前所未有的變革，財政部門根據(jù)社會發(fā)展需求，頒布了相關(guān)政策指導(dǎo)意見，其中明確指出了單位進(jìn)行預(yù)算管理以及內(nèi)部控制相關(guān)業(yè)務(wù)的重要性，并給出了許多建設(shè)性建議。因此為滿足市場發(fā)展需求，保證單位在復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)環(huán)境之中實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值與增值，推動內(nèi)部監(jiān)管機制的發(fā)展，應(yīng)建立科學(xué)的預(yù)算管理制度，提高內(nèi)部控制的科學(xué)性。

一、單位預(yù)算管理內(nèi)部控制內(nèi)涵

（一）預(yù)算管理內(nèi)涵

所謂預(yù)算管理，主要是指一系列用于確保國家預(yù)算資金規(guī)范運行的管理活動，包括組織、調(diào)節(jié)、控制、監(jiān)督，是財政管理的重要成分。單位內(nèi)開展預(yù)算管理時，需注重最新黨和國家方針政策，對國民經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展起到了促進(jìn)保護(hù)的作用，在落實時，具體原則如下：（1）基于經(jīng)過批準(zhǔn)的國家預(yù)算組織預(yù)算活動的計劃管理原則；（2）結(jié)合靈活多樣的管理方法；（3）對預(yù)算的級次管理范圍進(jìn)行科學(xué)劃分，遵循管理與權(quán)限相統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、管理原則；（4）深入基層，遵循專業(yè)人員管理與基層群眾相結(jié)合原則[1]。

（二）內(nèi)部控制內(nèi)涵

實施內(nèi)部控制的主要目的是為了保證單位資產(chǎn)的安全完整性，依托相關(guān)機制增強會計信息資料準(zhǔn)確性與可靠性，促使單位方針決策的有效落實和經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的落地，是基于單位項目、活動效益保證，所采取的內(nèi)部調(diào)整、約束規(guī)劃、評價控制等一系列措施的總稱。

（三）二者之間關(guān)系

預(yù)算管理和內(nèi)部控制作為單位內(nèi)部管理體系的重要組成部分，二者之間有著緊密的聯(lián)系。預(yù)算管理是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，具體表現(xiàn)為：（1）預(yù)算管理是內(nèi)控的表現(xiàn)形式之一，當(dāng)單位具有良好內(nèi)控環(huán)境時，預(yù)算管理各項舉措將會得到有序落實。通過對預(yù)算執(zhí)行效率加以評價即可摸清內(nèi)控環(huán)境的好壞。（2）預(yù)算管理可識別、防控單位風(fēng)險，而風(fēng)險管理離不開風(fēng)險的準(zhǔn)確識別，通過內(nèi)控審查部門經(jīng)營數(shù)據(jù)，能夠為預(yù)算管理提供支持，同時預(yù)算管理的開展也為內(nèi)控提供了統(tǒng)一的框架約束。（3）預(yù)算管理可為內(nèi)控信息共享提供支持，使內(nèi)控得以充分發(fā)揮作用，同時管理工作還能夠?qū)?nèi)控起到監(jiān)督、檢查作用，及時改進(jìn)單位內(nèi)工作問題，促進(jìn)單位更好發(fā)展。

二、單位實行預(yù)算管理內(nèi)部控制的重要性

（一）能夠?qū)崿F(xiàn)單位利益最大化

預(yù)算管理需要合理配置單位資金資源，具體工作以單位短期發(fā)展目標(biāo)與長期規(guī)劃為基礎(chǔ)。在該情況下，預(yù)算管理工作的開展能夠為單位提供基于戰(zhàn)略目標(biāo)的資源綜合發(fā)展規(guī)劃方案。其中，戰(zhàn)略目標(biāo)以單位的內(nèi)外環(huán)境分析為基礎(chǔ)，結(jié)合內(nèi)控預(yù)算管理能夠幫助單位達(dá)成下一階段事業(yè)活動的初步計劃。因此，預(yù)算管理內(nèi)部控制的實施可為單位資源配置提供合理依據(jù)，提高資金、資源利用率，實現(xiàn)單位利益的最大化[2]。

（二）能夠?qū)ξ磥硎罩эL(fēng)險預(yù)測

預(yù)算管理是單位財務(wù)管理中的重要組成部分，通過內(nèi)部控制行為，單位可以總結(jié)自身各項不足，并加以解決。而且，在實際工作中涉及諸多資產(chǎn)管理，在信息數(shù)據(jù)加持與內(nèi)控機制的管控下，相關(guān)人員能夠掌握資金流向與利用率，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算漏洞與隱患，提高單位資產(chǎn)安全完整性。單位能夠結(jié)合現(xiàn)有財產(chǎn)與業(yè)務(wù)對未來收支風(fēng)險加以預(yù)測，以此維系內(nèi)部資金、資產(chǎn)的安全。

（三）提高單位內(nèi)部運營協(xié)調(diào)性

預(yù)算管理是單位長期發(fā)展、經(jīng)營戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的基礎(chǔ)，在現(xiàn)代化管理環(huán)境下可以發(fā)揮事前規(guī)劃、事中控制和事后分析等功能。若是協(xié)同落實內(nèi)控機制，對比分析預(yù)算計劃與實際情況，能夠使預(yù)算管理發(fā)揮更為理想的管控效果，而這將直接作用于單位內(nèi)部的各個部門，尤其是業(yè)務(wù)、管理部門，加大各要素之間的信息交互性，單位內(nèi)部運營協(xié)調(diào)性也將有效提升。

（四）利于考核工作效率與質(zhì)量

基于預(yù)算管理的財務(wù)內(nèi)控為單位經(jīng)營發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)提供了明確的控制標(biāo)準(zhǔn)，是單位業(yè)績評估的基礎(chǔ)，通過落實預(yù)算管理內(nèi)部控制，能夠更為科學(xué)和精準(zhǔn)地考核員工工作效率與工作質(zhì)量，增強考核結(jié)果的客觀性、公平性，做到權(quán)責(zé)明確。在激發(fā)員工熱情的同時，更能增強他們對單位的認(rèn)同感，有利于單位的長遠(yuǎn)發(fā)展。

三、我國單位預(yù)算管理控制方面存在的問題

（一）思想意識不足

預(yù)算管理控制觀念未能及時更新，在思想意識不足的情況下，預(yù)算方案即時性較差，難以發(fā)揮前瞻性的作用，同時方案內(nèi)容模式化，未能充分結(jié)合實際，導(dǎo)致預(yù)算方案與現(xiàn)實脫節(jié)，制約預(yù)算管理落實的同時，對單位內(nèi)控與發(fā)展造成影響。

（二）基礎(chǔ)配置較差

新時期下預(yù)算管理信息化水平不斷提升，但從當(dāng)前現(xiàn)狀來看，有關(guān)預(yù)算管理控制的信息化改革深度不足，基礎(chǔ)配置相對較差，尤其是內(nèi)控軟件系統(tǒng)與硬件設(shè)備方面，各項數(shù)據(jù)信息真實可靠性無法滿足工作需求，對最終管理控制效果造成影響[3]。

（三）部門疏于配合

單位部門間的內(nèi)控信息交換與共享模式不健全，在該情況下，當(dāng)預(yù)算管理控制流程較為復(fù)雜時，部門任務(wù)將難以順利落實，且無法與單位內(nèi)控管理目標(biāo)相匹配，增加員工工作負(fù)擔(dān)的同時無法形成系統(tǒng)化的部門協(xié)調(diào)管理流程，嚴(yán)重影響日常預(yù)算管控質(zhì)量。

（四）缺乏專業(yè)人才

財務(wù)人員作為預(yù)算管理控制的主體，其專業(yè)素質(zhì)會直接影響到最終的管控效果，然而目前一些單位內(nèi)部財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平良莠不齊，部分工作人員到財務(wù)相關(guān)崗位前并未接受過系統(tǒng)培訓(xùn)，導(dǎo)致其能力不足以滿足崗位和工作實際需求，影響預(yù)算管控效果。

四、單位預(yù)算管理內(nèi)部控制設(shè)計基本思路

（一）建立總體預(yù)算管理內(nèi)部控制目標(biāo)

1.加強管理層的思想意識

預(yù)算管理貫穿于單位預(yù)算全過程，即從預(yù)算編制階段開始，通過對預(yù)算資金運行的合理部署與規(guī)劃，實現(xiàn)內(nèi)外雙對應(yīng)。為充分發(fā)揮這一功能作用，單位管理層應(yīng)掌握內(nèi)部控制相關(guān)知識理論，深化認(rèn)識，比如風(fēng)險管理、內(nèi)部審計等，具有較好的評估能力，并主動發(fā)揮引領(lǐng)作用，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。并要全方位了解單位當(dāng)下經(jīng)營發(fā)展情況，定期對內(nèi)控效果進(jìn)行評價并做好調(diào)整，改進(jìn)工作不足，立足于單位特點與需求優(yōu)化內(nèi)控系統(tǒng)，掌握部門崗位工作性質(zhì)及要求，提高單位上下職員的業(yè)務(wù)活動預(yù)算控制能力，提高內(nèi)控價值，加強部門間配合的密切性，從而使單位內(nèi)全體員工明確認(rèn)識到現(xiàn)階段預(yù)算管理內(nèi)部控制目標(biāo)。

2.做好預(yù)算規(guī)劃分類工作

為使預(yù)算管理內(nèi)部控制工作得以優(yōu)化資產(chǎn)資源配置，提高組織單位經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)做好預(yù)算規(guī)劃分類工作。一是投資預(yù)算，立足于單位實際，使用信息技術(shù)建立投資預(yù)算決策模型，優(yōu)選預(yù)算方案，提高識別投資風(fēng)險的能力；二是經(jīng)營預(yù)算，使用計算機、大數(shù)據(jù)等技術(shù)建立預(yù)算模型，將部門預(yù)算輸入生產(chǎn)經(jīng)營模型加以模擬，以此優(yōu)化預(yù)算組合，確保各個部門預(yù)算管控工作的有序落實。

3.建立組織機構(gòu)明確原則

為充分發(fā)揮預(yù)算管理內(nèi)部控制的作用，應(yīng)將預(yù)算管理與內(nèi)控貫穿于組織單位業(yè)務(wù)項目的全過程，并覆蓋部門所有人員，圍繞此項工作目標(biāo)建立組織機構(gòu)，明確預(yù)算管理相關(guān)部門及職責(zé)，通過全員參與增強預(yù)算管控實效性。具體包括業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門、審計部門等，定期開展預(yù)算審計，落實有關(guān)預(yù)算管控目標(biāo)的實時動態(tài)監(jiān)督，確保各項工作的有效開展[4]。

（二）建設(shè)預(yù)算管理內(nèi)部控制配套機制

1.注重信息技術(shù)引入

針對我國部分單位在預(yù)算管理內(nèi)部控制工作中，信息管理水平欠缺、沒有科學(xué)的數(shù)字化技術(shù)做支撐、配套機制薄弱等問題，應(yīng)以信息技術(shù)建設(shè)為基礎(chǔ)，加快推動單位預(yù)算管理內(nèi)部控制工作與財務(wù)部門的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，從而方便各項工作的落地。第一，加大對相關(guān)政策規(guī)定的解讀，提高工作人員的信息化轉(zhuǎn)型意識，根據(jù)“十四五”規(guī)劃期間所頒布的《會計信息化發(fā)展規(guī)劃（2021-2025年）》內(nèi)容，落實整體布局方案，推動數(shù)據(jù)治理能力，建立標(biāo)準(zhǔn)的會計數(shù)據(jù)體系[5]。第二，提高信息設(shè)備的投入，為提升預(yù)算核算環(huán)節(jié)的效率以及準(zhǔn)確性，應(yīng)重視信息化設(shè)備的應(yīng)用，將其規(guī)劃到年度預(yù)算編制之中，根據(jù)單位的實際需求，進(jìn)行采購與更新。第三，注重區(qū)塊鏈等信息技術(shù)的使用，便于在編制環(huán)節(jié)進(jìn)行實時更改。

2.建立實時追蹤制度

為了能夠提高預(yù)算管理內(nèi)部控制的全面性，則要將控制機制貫穿于預(yù)算管理的全過程，當(dāng)前預(yù)算管理的主要環(huán)節(jié)有：預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評價。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，設(shè)立“三審”制度，部門下設(shè)內(nèi)勤人員對基礎(chǔ)資料進(jìn)行收集，并根據(jù)既往資金使用和預(yù)算編制資料，進(jìn)行部門的預(yù)算編制，上報部門負(fù)責(zé)人。部門負(fù)責(zé)人依據(jù)部門的實際情況與發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行修改，整理完畢上報財務(wù)部門，財務(wù)部門整理完畢以后上報單位主要負(fù)責(zé)人，并進(jìn)行審核，約談各部門負(fù)責(zé)人對編制內(nèi)容進(jìn)行二次修改，最終完成年度預(yù)算編制。執(zhí)行過程要以周、月、季為單位，對資金的使用情況及時上報，并對后續(xù)的使用計劃進(jìn)行調(diào)整。在評價環(huán)節(jié)要加大對預(yù)算與實際執(zhí)行金額之間差距的研究，生成問題原因及研究報告，引入問責(zé)制度，追究責(zé)任主體。

3.建設(shè)風(fēng)險控制機制

風(fēng)險控制機制需要為預(yù)算管理內(nèi)部控制工作的規(guī)范性服務(wù)，并且要適用于單位的所有預(yù)算項目，如果由于制度以及政策落實不當(dāng)，導(dǎo)致預(yù)算剛性不足以及部分支出緩慢，資金運轉(zhuǎn)難以保持效益及安全性，此項機制則要充分發(fā)揮作用，其主要分為制度管理和廉政風(fēng)險監(jiān)管兩大方面實施。依據(jù)單位當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀，對既往預(yù)算編制難點、執(zhí)行風(fēng)險進(jìn)行分析，建立起風(fēng)險類別以及風(fēng)險等級，例如：內(nèi)部風(fēng)險、外部風(fēng)險、重大風(fēng)險、一般風(fēng)險，做好指標(biāo)權(quán)重歸化，可采用矩陣法判定出單位預(yù)算管理內(nèi)部控制風(fēng)險指標(biāo)權(quán)重。單位預(yù)算管理內(nèi)部控制小組也要參與其中，審議預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險防控政策以及相關(guān)制度，建立風(fēng)險事件解決方案、定級以及責(zé)任追究建議，并要檢驗對應(yīng)措施的實效性，加大考核與評價。

（三）提高單位內(nèi)部管理信息的共享性

1.建立信息共享溝通平臺

預(yù)算管理內(nèi)部控制工作貫穿于單位經(jīng)營業(yè)務(wù)的各項經(jīng)濟(jì)活動，依靠財務(wù)部門的自行運作無法滿足相關(guān)業(yè)務(wù)管理的實際需求，因此為提高各部門之間的協(xié)作與配合力度，在管理與控制過程中形成互相制約、互相協(xié)調(diào)的格局，則要加大信息共享溝通平臺的建設(shè)。一是單位可根據(jù)實際需求，建立內(nèi)部溝通平臺，便于相關(guān)業(yè)務(wù)的交流與操作。二是可利用釘釘?shù)染W(wǎng)絡(luò)聊天軟件，將單位所有工作人員并入其中，充分運用多人可在線編輯功能，在同一系統(tǒng)中完成預(yù)算內(nèi)容的編審，提高預(yù)算管理內(nèi)部控制工作的公平性、透明性、公正性。三是可設(shè)置開放的財務(wù)管理數(shù)據(jù)平臺，部分私密信息可加密認(rèn)證，這樣方便各部門預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)信息的實時傳輸，財務(wù)人員也可將信息及時反饋給領(lǐng)導(dǎo)層，從而打破既往預(yù)算管理內(nèi)部控制工作中所存在的“信息孤島”問題。

2.創(chuàng)設(shè)科學(xué)編制審批流程

當(dāng)前部分單位在預(yù)算管理之中所出現(xiàn)的資金風(fēng)險問題，不僅是由超額支出所造成，還會因為編制以及批復(fù)流程的緩慢，導(dǎo)致資金管理進(jìn)度停滯不前，因此為避免出現(xiàn)此種風(fēng)險，應(yīng)依據(jù)單位實際發(fā)展，進(jìn)行預(yù)算編制以及批復(fù)流程的重新規(guī)劃。本文依照我國部分單位預(yù)算編制及批復(fù)環(huán)節(jié)進(jìn)行了流程的重新梳理，秉持了“二上二下，分級編制，逐級匯總”原則，具體內(nèi)容如下：

（1）一下：上級財政部門下達(dá)年度預(yù)算編制命令→單位管理層設(shè)置預(yù)算總體目標(biāo)→財務(wù)部門部署預(yù)算編制工作→業(yè)務(wù)部門編制預(yù)算建議金額。

（2）一上：業(yè)務(wù)部門預(yù)算編制需歸口部門匯總審核（如未有則直接返回財務(wù)部門）→財務(wù)部門匯總單位各部門預(yù)算建議金額→單位預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組審核單位預(yù)算建議金額→上級財政部門下達(dá)預(yù)算控制數(shù)。

（3）二下：財務(wù)部門對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整編制以及分解→業(yè)務(wù)部門進(jìn)行分部調(diào)整形成部門預(yù)算草案[6]。

（4）二上：業(yè)務(wù)部門預(yù)算編制匯總需歸口部門審核（如未有則直接返回財務(wù)部門）→財務(wù)部門進(jìn)行單位預(yù)算草案編制→單位預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組審核單位預(yù)算編制草案→上級財政部門完成審核，單位形成部門預(yù)算編制，方便后續(xù)執(zhí)行。

3.內(nèi)部審計部門參與其中

針對當(dāng)前預(yù)算管理內(nèi)部控制工作無法與監(jiān)管制度相銜接，沒有獨立的監(jiān)管部門提高管理規(guī)范性等問題，建議擴大內(nèi)部審計部門的職權(quán)范圍，并給予單位部門相關(guān)預(yù)算編制、執(zhí)行建議，做出正確的預(yù)算管理內(nèi)部控制評價。第一，單位要完善內(nèi)部審計部門的人員配置，并要保證其職權(quán)的獨立性，禁止和單位財務(wù)部門劃分在一起，避免出現(xiàn)舞弊現(xiàn)象，提高廉政性。第二，內(nèi)部審計人員在監(jiān)管過程中要及時幫助其他部門和管理層，給予客觀、正確以及獨立的咨詢服務(wù)，并要對預(yù)算編制管理過程中的使用方法及風(fēng)險管理制度，進(jìn)行適時改良，幫助組織機構(gòu)完成戰(zhàn)略目標(biāo)，提高單位內(nèi)部各部門之間的互聯(lián)共通性。

（四）注重預(yù)算管理人才的選拔與培養(yǎng)

1.設(shè)立階段性的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)計劃

單位內(nèi)部與外部環(huán)境以及國家的相關(guān)政策，都會依照社會發(fā)展不斷變化，因此為能夠提高單位整體預(yù)算管理內(nèi)部控制應(yīng)變能力，則要將相關(guān)學(xué)習(xí)內(nèi)容編制到年度單位學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作中，生成計劃，有序開展。一是可與有關(guān)單位合作交流，或者通過聘請專家輔助培訓(xùn)的方式，提高培訓(xùn)學(xué)習(xí)內(nèi)容的質(zhì)量。二是相關(guān)管理人員既要具備一定的管理能力，又要具有較高的財會知識儲備水平，因此單位要注重復(fù)合型人才的培養(yǎng)，要讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，禁止出現(xiàn)盲目監(jiān)管的現(xiàn)象。

2.績效考核制度中設(shè)立激勵機制

為了打破傳統(tǒng)單位預(yù)算管理內(nèi)部控制工作格局，為其注入新鮮血液，單位還要在相關(guān)績效考核制度中，設(shè)立激勵機制，便于人才的選拔。一是注重激勵的形式，要將物質(zhì)激勵和精神激勵充分結(jié)合，物質(zhì)激勵不僅僅包括薪資、福利以及獎金等，還要將晉升等內(nèi)容并入其中，給予人才一個發(fā)揮自我、展示自我的空間，從而提高單位整體的競爭意識，推動預(yù)算管理內(nèi)部控制工作的開展。二是精神激勵方面，要充分做好動員工作，并要積極鼓勵員工在預(yù)算管理與內(nèi)部控制工作中所做出的成績，提升員工的榮譽感以及自信心。

3.強化內(nèi)部會計人員的綜合素養(yǎng)

基于信息時代背景之下，會計人員擁有信息化管理能力是基礎(chǔ)要求，因此單位要提高對會計人員的信息技術(shù)能力培訓(xùn)，并要提高其創(chuàng)新意識，在工作中發(fā)現(xiàn)好的方法與好的思路要積極交流，從而提高單位內(nèi)部會計人員的整體專業(yè)水平。另外，會計人員所處的財務(wù)部門，掌握著單位資金運營的命脈，為能夠提高會計人員面對市場經(jīng)濟(jì)和外部環(huán)境考驗，把持自我的能力，則要加大單位內(nèi)部的廉政建設(shè)，加大意識強化力度，減少工作中的舞弊行為，堅守崗位職責(zé)，提高組織的紀(jì)律性。

五、結(jié)語

綜上所述，基于新時代背景之下，單位開展全面預(yù)算管理內(nèi)部控制工作，是社會發(fā)展對其所提出的必然要求，單位要重視二者之間的關(guān)聯(lián)性，將相關(guān)工作落實到位，對管理過程中所存在的既有問題以及新型問題加大分析力度，依靠科學(xué)的設(shè)計思路，踐行預(yù)算管理內(nèi)部控制目標(biāo)，從根源上消除資金風(fēng)險，減少工作漏洞的出現(xiàn)，從而推動我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。