基層行政事業(yè)單位在預算管理一體化工作中存在的問題及建議

文/張發(fā)萍（西寧市湟中區(qū)水利局）

一、預算管理一體化概述

（一）預算管理一體化含義

財政部印發(fā)的《預算管理一體化規(guī)范（試行）》對預算管理一體化的定義是：以統(tǒng)一預算管理規(guī)則為核心，以預算管理一體化系統(tǒng)為主要載體，將統(tǒng)一的管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，提高項目儲備、預算編審、預算調整和調劑、資金支付、會計核算、決算和報告等工作的標準化、自動化水平，實現對預算管理全流程的動態(tài)反映和有效控制，保證各級預算管理規(guī)范高效。全國預算管理一體化的實施，有效打通了預算管理全過程，建立健全了上下級預算的銜接機制，實現了全國預算數據的自動匯總和動態(tài)反映，進一步夯實財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。

（二）預算管理一體化建設目標

按照“全國一盤棋”思路統(tǒng)一各級預算管理業(yè)務規(guī)范和數據標準，運用信息化手段推進預算管理現代化，主要目標是實現五個“一體化”。

1.全國政府預算管理一體化

動態(tài)反映各級政府預算安排和執(zhí)行情況，追蹤轉移支付資金的分配、撥付和使用，增強財政對政府預算資源的統(tǒng)籌調度能力。

2.部門預算管理一體化

各部門及所屬單位取得的各類收入納入部門預算，執(zhí)行統(tǒng)一的預算管理制度，提高資金使用效益和資產配置效率。

3.預算項目全生命周期管理一體化

預算管理各環(huán)節(jié)以預算項目為基本單元，預算支出以項目形式納入預算項目庫，實施項目全生命周期管理。

4.預算全過程管理一體化

整合預算管理各業(yè)務環(huán)節(jié)，推動預算管理與績效管理深度融合，形成預算全過程的管理閉環(huán)。

5.全國預算數據管理一體化

實現財政部門與主管部門對單位會計核算、資產管理、賬戶資金等預算信息共享共用，實現全國各級財政預算數據的自動匯總和動態(tài)反映。

二、行政事業(yè)單位實施預算管理一體化的重要意義

（一）適應國家政策的要求

黨的十九大報告提出，要建立規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。為了進一步深化預算制度改革，提高預算的精細化程度，順應政府帶頭過緊日子的要求，充分使用有限的財政資源，加大預算對各類公共資源的統(tǒng)籌能力，加強對預算支出的管理，更加注重預算項目的質量和效益，是應對新形勢、新要求的需要，能有力推動實現國家治理體系和治理能力現代化。

（二）有助于加快行政事業(yè)單位預算管理體制改革，有效提升整體管控能力

預算管理一體化建立以項目為預算編制要素的管理模式，強化對預算單位編制預算的整體把控，疏通各業(yè)務環(huán)節(jié)的信息壁壘，實現各業(yè)務模塊間的無縫銜接，促進各級預算管理全流程規(guī)范化、程序化。同時，整合各類財政信息系統(tǒng)，實現各級財政和單位財務數據集中存放和共享，為“數字財政”建設奠定基礎。

（三）有利于提高部門預算精細化管理水平，健全預算綜合管理體系

預算管理一體化為實現單位全過程管理搭建平臺，通過梳理各業(yè)務模塊間內在聯系，建立互通互聯和數據共享機制，為提高預算管理精細化水平提供技術支撐。同時，減少行政事業(yè)單位在設計預算管理制度和業(yè)務流程方面的困難，有助于提升行政事業(yè)單位預算編制工作科學化、精細化水平，強化預算執(zhí)行的可操作性。

（四）有利于優(yōu)化傳統(tǒng)的項目管理模式，加大項目績效管理比重

預算管理一體化摒棄傳統(tǒng)的項目預算編報方式，建立所有支出項目都要入庫管理的運行模式，按照支出分類不同，將預算項目分為人員類項目、運轉類項目和特定目標類項目，人員類和運轉類項目按照已確立項目測算規(guī)則進行分配，按照“先有項目再安排預算”的原則，優(yōu)先從項目庫中選取項目進行預算細化，實現全口徑預算編制，提升預算單位統(tǒng)籌資源的能力。同時，通過建立項目庫，有效加強項目績效管理，從產出效益、社會效益、滿意度調查等績效指標深入分析項目實施的必要性，為優(yōu)化項目產出、增強項目執(zhí)行效果提供機制保障。

（五）有效調整完善基層預算單位的財務管理機制

財政管理一體化平臺相對于基層預算單位從粗放型到集中型的改變有很大的推動作用，部門資金專門用在財務管理一體化平臺，有利于明確訂制財政支出規(guī)劃，并且能夠適當地降低預算的錯誤率，全面提高縣級等基層財務管理單位的水平能力。

（六）順應預算管理體制改革需要，提高工作效率

隨著財政體制改革的深化，對預算管理工作的要求不斷提高，輔助財務工作的系統(tǒng)越來越多，且相互獨立，工作流程越來越復雜，各種報表耗費大量人力和時間，不僅增加了基層財務人員的工作強度，同時也增加了財政部門和主管部門的匯總難度。各種平臺的系統(tǒng)性能優(yōu)化速度趕不上工作需要，尤其是在業(yè)務高峰期，運行速度慢、使用不流暢等問題嚴重影響工作效率。預算一體化建設中系統(tǒng)的整合運用，將各種系統(tǒng)集中在一個平臺內，市（縣、區(qū)）上下級之間的數據貫通，順應財務管理和實際工作的需要，減輕了辦事人員的工作壓力，提高了工作效率。

三、實施預算管理一體化中存在的主要問題

（一）預算管理一體化平臺部分功能不完善

預算管理一體化平臺涵蓋了基礎信息管理、項目庫管理、預算編制、預算調整和調劑、預算批復、預算執(zhí)行、會計核算、預算指標等系統(tǒng)功能，但在實際應用中，大部分應用功能尚未開放，財政人員只能進行一些常規(guī)操作。事業(yè)單位經費支出的業(yè)務量較大、支出內容較雜，在使用預算執(zhí)行的“資金申請與支付”模塊時，每支付一筆款項需要將所有詳細信息逐一錄入，財務工作較為繁復。當經濟業(yè)務量支出較大時，容易增加財務人員的出錯風險，而且收款人信息庫一旦錄入后無法進行修改，對于錯誤的收款信息只能再重新錄入?；A信息管理中的“人員信息維護”模塊，在錄入人員基礎信息時，無法實現導入功能，每條人員的各項信息都需要逐一核對并在線修改，加大了財務工作人員的工作量，降低了工作效率。同時，信息平臺在運行過程適應性不強，容易受到外因或內因影響，導致平臺出現各種問題。雖然維運人員會時常對其進行維護和更新，但也會影響行政事業(yè)單位所開展的相關經濟活動，如工資發(fā)放延時、數據信息上傳失敗等。

（二）審核流程較煩瑣

目前基層行政事業(yè)單位資金使用較為頻繁、支付環(huán)節(jié)較多、流程相對復雜，財政預算以及申請資金都需要經過上級領導層層審批，方可使用。強化審核流程是加強資金管理的有效方式，但不同業(yè)務的性質不同，煩瑣的審核流程會增加工作負擔。例如，單位每月需要在月底前編報次月的用款計劃，流程分單位經辦、單位審核、主管部門審核、財政業(yè)務處審核、財政國庫處終審，共計五個流程，終審后相應指標才可支付。主管部門和財政部門不能了解每個單位的具體項目的性質和實施進度，在審核時無法單純通過金額來判斷是否符合用款要求。由此可見，用款計劃的審核增加了支付業(yè)務的復雜程度，次月如果發(fā)生臨時性支付業(yè)務，還需要聯系財政部門臨時增加用款計劃。雖然財政部門對支出進行層層把關，也無法保證用款的科學性和準確性，在加大了財政部門工作量的同時還降低了工作效率。財政支付繁雜的審批過程和支付程序，使處在基層各級行政事業(yè)單位的財務人員和審核人員的耐心有所挑戰(zhàn)。如果編報計劃和資金支付流程的某個環(huán)節(jié)工作人員因故無法及時完成操作任務，將會導致資金支付期限延長。

（三）預算管理系統(tǒng)與資產管理系統(tǒng)未形成有效銜接

基層行政事業(yè)單位對國有資產管理相對弱化，資產實物與賬面資產管理脫節(jié)的現象屢見不鮮，資產管理員與財務人員各自管理自己的系統(tǒng)，導致單位資產管理混亂，實物與資產配置標準不符，尤其是在資產配置和處置方面比較隨意，容易造成國有資產浪費和流失。目前，財政部門建立的資產管理系統(tǒng)和預算管理一體化系統(tǒng)相互獨立，在預算管理一體化平臺中尚未增設資產管理模塊，無法實現信息資源共享，導致預算單位在編制預算時，不能及時查詢單位資產情況，資產配置預算的科學性很難掌控，無法充分發(fā)揮單位層面資源統(tǒng)籌管理的積極作用，也不利于基層行政事業(yè)單位對國有資產的管理。

（四）預算管理和財務人員素質亟待提高

首先，目前基層行政事業(yè)單位中面臨著比較嚴重的人才問題，專業(yè)財務人員和專業(yè)的預算管理人才匱乏，財務人員普遍老齡化、知識層次低、業(yè)務能力和信息化應用能力弱，綜合素質水平都與時代要求存在著一定的差距，導致現有會計人員接受新事物的能力較低，無法快速適應和精準掌握預算管理一體化平臺。其次，基層行政事業(yè)單位財務工作者工作繁多并且復雜，導致每項工作都不精深，對于單位年度工作目標和計劃缺少深入了解，尤其對基本建設項目資金方面的預算及績效管理缺乏認識，再加上缺乏專業(yè)的預算管理人員，單位管理人員主要負責行政工作，缺乏財政預算管理的基礎知識，不熟悉相關法律等，沒有發(fā)揮全員參與預算編制的積極作用，在一定程度上影響了預算管理的效率。

（五）對預算管理一體化平臺的使用有一定的局限性

預算管理一體化平臺涵蓋了預算項目全生命周期管理、財政預算管理、各級財政部門間的預算銜接、政府部門預算與單位預算的銜接、國庫集中支付、結轉結余資金管理等管理機制，這對財務人員的要求變得更高。但基層行政事業(yè)單位的財務人員配備不夠充足，通常是會計人員要負責整個單位的預算決算編制、報表填報、賬務處理等工作，工作內容繁多，導致工作人員對一體化平臺的操作和掌握不夠熟練。預算編制涉及整個單位的情況，如在職人員信息、在職和離退休人員的工資信息、單位機構信息、房屋產權信息、車輛信息、專用設備信息、通用設備信息等，這些資料信息涉及行政事業(yè)單位的各個部門，不能僅僅由財務部門使用一體化平臺進行預算編制。但是，由于預算一體化平臺使用的是財政專線，只對行政事業(yè)單位的財務部門開放，平臺使用存在一定的局限性，各部門無法查詢預算信息及項目執(zhí)行情況。

四、加快推進財政預算管理一體化的幾點建議

（一）完善預算管理一體化平臺

第一，政府在建立財政預算管理一體化信息平臺時，需根據相關信息技術對政府內經濟活動各個環(huán)節(jié)、財政資金管理所涉及部門等信息進行整合，從而建立起一個完善的預算管理一體化平臺。同時加強財務信息平臺建設，加大資金投入力度，逐漸提高信息平臺的軟件及硬件設施，做好信息資源共享交流。 第二，預算管理一體化平臺需根據使用標準、管理目標等導入操作手冊，并對政府財務部門的人員進行培訓，增強財務人員信息專業(yè)能力，使其能夠熟練掌握應用預算管理一體化平臺，保證財務管理工作質量及效率，發(fā)揮出預算管理平臺在各個部門之間信息交流的作用。第三，平臺維護人員定期進行維護和更新，保證平臺能夠穩(wěn)定運行，避免系統(tǒng)錯誤現象，降低平臺運行故障的修復概率，影響財政預算管理工作的開展。

（二）將決算系統(tǒng)和政府財務報告納入管理平臺，實現閉環(huán)管理

當前的決算系統(tǒng)和財務報告系統(tǒng)已經運營多年，系統(tǒng)成熟且完善，但是預算數據還需要財務人員從系統(tǒng)外手動提取計算，建議把決算系統(tǒng)和政府財務報告系統(tǒng)納入預算管理一體化系統(tǒng)，預算系統(tǒng)數據可以直接轉接至決算系統(tǒng)和政府財務報告系統(tǒng)，實現數據共享，減輕年底編制報表的壓力，提高工作效率。強化順向環(huán)環(huán)相扣的控制機制和逆向動態(tài)可溯的反饋機制，將決算執(zhí)行結果及財務報告情況用于以后年度預算編制，使得預決算真正實現一體化。

（三）將資產管理納入預算管理一體化系統(tǒng)

現行的預算管理一體化系統(tǒng)和資產管理系統(tǒng)相互獨立，每個系統(tǒng)有獨立的賬號和密碼，且因每個系統(tǒng)的運營商不同，系統(tǒng)數據的存儲口徑存在差異，導致在實際工作中各系統(tǒng)的數據無法實現共享使用，將資產管理模塊嵌入預算管理一體化系統(tǒng)，準確核算單位的資產，反映目前的資產存量和變動情況，形成預算和資產全過程管理的閉環(huán)。解決預算數據與資產數據不一致的問題，保證數據統(tǒng)一，提高了財務人員的工作效率。

（四）加強人員培訓，提高綜合素質

預算管理一體化平臺將信息系統(tǒng)建設與制度規(guī)范建設緊密結合起來，進而規(guī)范預算管理的各個環(huán)節(jié)。根據財政部印發(fā)的《預算管理一體化業(yè)務規(guī)范》（財辦[2020]13號），預算管理一體化平臺以預算為基礎出發(fā)點，涵蓋了多個方面的管理機制和系統(tǒng)功能。單位根據實際工作需要，分別對財務管理人員和單位業(yè)務人員加強培訓，財務管理人員要掌握預算管理一體化系統(tǒng)的組成與管理、各個業(yè)務操作模塊的功能及操作流程；學習與財務預算相關的知識內容，通過對不同崗位人員的培訓，提升預算管理綜合能力和一體化平臺操作水平，提升部門和單位對預算一體化系統(tǒng)整體的應用能力。

（五）完善預算管理一體化平臺的維護系統(tǒng)

預算管理一體化的運行關系到財政系統(tǒng)整體應用質量，也關系到預算管理各項工作的順利開展。因此，需要不斷提高預算管理一體化的運行質量，發(fā)揮各項功能的重要作用，強化預算管理一體化的建設力度。要定期對系統(tǒng)軟硬件進行更新和升級，確保預算管理一體化系統(tǒng)運行的穩(wěn)定性和安全性，采取現代化的信息技術手段，積極應對預算管理過程中可能面臨的風險問題，確保行政事業(yè)單位預算管理各項工作順利開展。

五、結語

綜上所述，行政事業(yè)單位預算管理一體化打破了傳統(tǒng)的財務會計工作模式，完善了預算、財務管理的各項功能，強化了資金管理，增強了對資金使用的控制，減輕了財務人員負擔，有效提高了工作效率，真正將財務工作的各項職能落到實處，發(fā)揮財務管理的關鍵核心作用。充分彰顯了財政預算管理一體化的作用和價值，從而達到預算管理的目標。