關(guān)于我國(guó)房產(chǎn)稅改革存在的重大難點(diǎn)問題分析

楊欣潔

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072）

1 研究背景與意義

基于住宅的房地產(chǎn)稅改革一直是我國(guó)稅收體系改革的重點(diǎn)，“房地產(chǎn)稅”作為一個(gè)綜合概念，涵蓋了從房產(chǎn)開發(fā)設(shè)計(jì)直至銷售保有過程中各個(gè)環(huán)節(jié)所涉及的稅種，其中“房產(chǎn)稅”便是其中一環(huán)。我國(guó)現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅收政策較為復(fù)雜而混亂，相較于急速發(fā)展的住房市場(chǎng)，存在著明顯滯后，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

受國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，我國(guó)國(guó)內(nèi)的房?jī)r(jià)在近年來不斷上升。自2010 年以來，國(guó)家出臺(tái)了一系列的政策以控制房?jī)r(jià)的上漲，并將房產(chǎn)稅擴(kuò)展到住宅領(lǐng)域，于2011 年率先在上海、重慶開展房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作。這也是在1986 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》之后，首次針對(duì)個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，是房產(chǎn)稅改革的一次重大突破和嘗試。

截至2021 年，國(guó)家在上海、重慶開展房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作已有10 年之久，而關(guān)于房產(chǎn)稅改革的各項(xiàng)工作也在不斷完善中。2021 年是“十四五”規(guī)劃的開局之年，在構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的背景下，聚焦我國(guó)房產(chǎn)稅改革中存在的重大難點(diǎn)問題，研究相關(guān)政策在中短期內(nèi)出臺(tái)的可能性，對(duì)促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民幸福水平提升有著重要意義。

2 研究目標(biāo)與方法

2.1 研究目標(biāo)

通過分析我國(guó)房產(chǎn)稅改革中存在的重大難點(diǎn)問題以及解決這些問題的途徑和亟須配套出臺(tái)的相關(guān)政策，研究判斷房產(chǎn)稅改革相關(guān)政策在中短期出臺(tái)的可能性，以期對(duì)推進(jìn)我國(guó)不斷完善稅收體系、推動(dòng)房產(chǎn)稅改革有所裨益。

2.2 研究方法

2.2.1 文獻(xiàn)研究法

通過收集大量的文獻(xiàn)資料，從宏觀角度了解了學(xué)術(shù)界在房產(chǎn)稅改革上取得的研究成果，對(duì)這些資料進(jìn)行整理、分析，可以全面了解中國(guó)近年來房產(chǎn)稅的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)存在的重大難點(diǎn)問題并對(duì)其進(jìn)行深入分析，提出解決這些問題需要出臺(tái)的相關(guān)配套政策。

2.2.2 案例分析法

通過針對(duì)上海、重慶開展房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的分析，研究這些房產(chǎn)稅改革舉措的效果和存在較大爭(zhēng)議的問題，分析試點(diǎn)過程中出現(xiàn)問題的原因，為獲得研究結(jié)論提供實(shí)踐支撐。

3 國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)綜述

3.1 我國(guó)房產(chǎn)稅改革的影響

國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)房產(chǎn)稅改革對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、地方政府收入以及居民生活水平等方面的影響做出了大量分析研究。段夢(mèng)、婁峰和陳媛媛基于2017 年中國(guó)投入產(chǎn)出表及相關(guān)宏觀數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證分析，構(gòu)建了中國(guó)居民房產(chǎn)稅一般均衡模型，理論分析表明，房地產(chǎn)價(jià)格會(huì)隨著居民房產(chǎn)稅稅率的不斷提高而降低，居民房產(chǎn)稅改革對(duì)實(shí)際GDP、總產(chǎn)出、總出口、總進(jìn)口、總投資、居民消費(fèi)產(chǎn)生負(fù)面影響，對(duì)政府消費(fèi)產(chǎn)生正面影響，且影響效果隨著房產(chǎn)稅稅率的提高逐漸增大。房產(chǎn)稅改革提高了政府收入，降低了城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的可支配收入，在一定程度上縮小了城鄉(xiāng)財(cái)富分配差距。孫少芹、崔軍研究認(rèn)為，基于個(gè)人住房的房產(chǎn)稅改革整體上降低了家庭消費(fèi)支出，使其終生效用下降，地方政府收入綜合來看有一定增加，房產(chǎn)稅改革對(duì)房?jī)r(jià)有抑制作用，但此抑制作用小于地方政府收入的增加作用［1］。

3.2 國(guó)際房產(chǎn)稅征收經(jīng)驗(yàn)

國(guó)際征收房產(chǎn)稅的做法主要差別存在于歐美國(guó)家與亞洲國(guó)家之中。以美國(guó)、英國(guó)為代表的歐美國(guó)家征收房產(chǎn)稅較早，經(jīng)過一系列的改革，目前有關(guān)房產(chǎn)稅的征收體系已經(jīng)趨于完善，且兩國(guó)均將房產(chǎn)稅納入財(cái)產(chǎn)的范疇。有所不同的是，美國(guó)對(duì)房屋持有環(huán)節(jié)和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)均收稅，且稅收歸地方財(cái)政所有，由于美國(guó)財(cái)政體系和國(guó)家體制的特殊性，地方政府可以相對(duì)自由地根據(jù)地方實(shí)際情況制定稅法。而英國(guó)房產(chǎn)稅的納稅對(duì)象包括了房屋所有者和承租人，且針對(duì)非本地居民單獨(dú)收稅。James Alm、Rober D.Buschman 和David L.Sjoquist 研究提出，美國(guó)地方財(cái)政的房產(chǎn)稅稅收收入因房產(chǎn)價(jià)格下降而下降，但不影響其作為地方財(cái)政收入的主要來源，其房產(chǎn)稅稅收收入占地方財(cái)政收入的50%以上［2］。Monkam 認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，房產(chǎn)稅作為地方主要財(cái)政收入的功能較弱［3］?？的塑巴ㄟ^對(duì)比認(rèn)為我國(guó)可以從英國(guó)房產(chǎn)稅改革中汲取經(jīng)驗(yàn)，通過加強(qiáng)房產(chǎn)稅的財(cái)政職能、拓寬稅基、科學(xué)設(shè)置稅種和分級(jí)課稅等方式讓房產(chǎn)稅成為調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制［4］。

劉佳君研究發(fā)現(xiàn)日本、韓國(guó)房產(chǎn)稅的改革緣由之一與我國(guó)相似，起初是為了抑制瘋狂上漲的房?jī)r(jià)。盧陽、蔣莉研究發(fā)現(xiàn)，日本、韓國(guó)兩國(guó)稅收政策均對(duì)抑制房地產(chǎn)市場(chǎng)過熱具有顯著效果，且在一定程度上有效調(diào)節(jié)收入分配，縮小了貧富差距，促進(jìn)了社會(huì)公平［5］。兩國(guó)均推行稅收優(yōu)惠減免政策，針對(duì)不同人群征收不同程度的房產(chǎn)稅，其房產(chǎn)稅稅收收入均歸地方財(cái)政所有［6］。在此基礎(chǔ)上，韓國(guó)還設(shè)置了中央和地方兩級(jí)房產(chǎn)稅稅收制度。新加坡作為人口較少的國(guó)家，其房產(chǎn)稅的征收規(guī)則更為細(xì)致，針對(duì)不同使用用途的房屋采取了不同稅率的征收方式，自住的房屋可以一定程度上較少地繳納房產(chǎn)稅，與習(xí)近平總書記提出的“房子是用來住的”這一觀點(diǎn)不謀而合。同時(shí)，新加坡還針對(duì)少數(shù)富人單獨(dú)收取較高稅率的房產(chǎn)稅，利用二次分配縮小貧富差距。

3.3 對(duì)上海、重慶兩地改革試點(diǎn)的評(píng)價(jià)

上海、重慶兩地改革試點(diǎn)是我國(guó)在基于住宅的房產(chǎn)稅改革上的一次重大嘗試，兩地不同的改革政策帶來的改革效果以及改革過程中遇到的難點(diǎn)問題，受到了國(guó)內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注。王宏波認(rèn)為，我國(guó)在上海、重慶兩地的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)方案都缺乏通盤考慮，短期內(nèi)不具有推廣價(jià)值。需要改革計(jì)稅依據(jù)，通過采取切實(shí)可行的差別稅率的方式或制定科學(xué)的免稅面積，進(jìn)一步完善改革試點(diǎn)方案，穩(wěn)步推進(jìn)，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)征收范圍［7］。馬理、婁田田、段中元經(jīng)過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，上海、重慶兩地的房產(chǎn)稅改革做法，在調(diào)解房地產(chǎn)市場(chǎng)的供需結(jié)構(gòu)上有一定的作用，但并沒有對(duì)控制房?jī)r(jià)上漲產(chǎn)生有效的影響［8］。陳晴發(fā)現(xiàn)，重慶在房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)過程中存在征收難的問題，其原因主要在于其要素識(shí)別、征管手段、征收效率、納稅人意愿等方面存在制度性障礙［9］。

3.4 我國(guó)房產(chǎn)稅改革方向與做法

周文豪認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的中期，住房市場(chǎng)正處于快速發(fā)展期，完全不具備開征房產(chǎn)稅的前提與條件［10］。于春敏和詹慧敏認(rèn)為，貿(mào)然實(shí)施房產(chǎn)稅對(duì)老人的經(jīng)濟(jì)自足具有比較大的負(fù)面影響，從養(yǎng)老政策的角度看，短期內(nèi)不宜出臺(tái)房產(chǎn)稅［11］。李承益認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)在上海、重慶兩地試點(diǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，依據(jù)受益原則和稅收制度設(shè)計(jì)的基本原則，重新設(shè)置計(jì)稅依據(jù)、征稅范圍、稅率、優(yōu)惠政策等稅制要素［12］。李楠楠認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮立法對(duì)于改革的引領(lǐng)作用，堅(jiān)持稅收法定的原則，同時(shí)保證立法過程中的民主參與，以保障納稅人的權(quán)利［13］。

4 房地產(chǎn)稅改革存在的重大難點(diǎn)問題

4.1 計(jì)稅依據(jù)難評(píng)估

房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)的準(zhǔn)確性、確定性和公開透明性決定了稅收的公平性和后續(xù)征稅管理的可操作性。由于我國(guó)目前存在商品房、動(dòng)遷安置房、宅基地等多種性質(zhì)的住宅，價(jià)格的評(píng)估依據(jù)難以確定，公平性難以保證，且征收環(huán)節(jié)成本過高。

從征稅對(duì)象的價(jià)格評(píng)定環(huán)節(jié)來看，若依據(jù)房產(chǎn)交易價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)，由于房產(chǎn)市場(chǎng)近幾年的飛速發(fā)展，新老住宅和不同性質(zhì)的房產(chǎn)之間的價(jià)格相差較大，容易造成統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)住宅的賦稅不平衡，公平性有待商榷。同時(shí)，房產(chǎn)稅作為財(cái)產(chǎn)稅的一種，其征稅對(duì)象是財(cái)產(chǎn)，而財(cái)產(chǎn)具有非流動(dòng)性的特點(diǎn)，是社會(huì)財(cái)富的存量，是其往年價(jià)值累計(jì)的總和，而非某一時(shí)間的市場(chǎng)價(jià)格。以房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)，使房產(chǎn)稅的財(cái)產(chǎn)稅屬性不足，而更具有商品稅的屬性。

若要更多地突出房產(chǎn)稅的財(cái)產(chǎn)稅屬性，則要對(duì)存量房產(chǎn)進(jìn)行征稅，要求準(zhǔn)確掌握存量房信息，并對(duì)其屬性和價(jià)值評(píng)估都有明確的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，作為房產(chǎn)稅征收的基礎(chǔ)工作，其信息成本過高，工作量龐大，在我國(guó)短時(shí)間內(nèi)很難完成。

4.2 政策目的有爭(zhēng)議

稅收是政府公共財(cái)政的主要形式和來源。根據(jù)稅收中性理論，稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)保持中立，不應(yīng)該干涉市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制對(duì)資源的配置作用。而房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)政策的實(shí)施背景，是房地產(chǎn)市場(chǎng)飛速發(fā)展，房?jī)r(jià)過快上漲，此時(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)局限性，不利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，此時(shí)稅收中性理論并不適用，需要稅收配合國(guó)家政策對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控。對(duì)課稅對(duì)象而言，政策出臺(tái)的主要目的是調(diào)控房?jī)r(jià)，但從上海、重慶兩地的試點(diǎn)情況來看，政策并沒有取得預(yù)期的抑制房?jī)r(jià)的效果，民眾的心理期望并未實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致納稅人總體納稅意愿不足。

從調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距、促進(jìn)社會(huì)公平的角度來看，由于房產(chǎn)稅的繳納來源是公民的稅后收入，導(dǎo)致其可支配收入減少，所以征收房產(chǎn)稅客觀上看具有調(diào)節(jié)收入分配的作用。一方面，對(duì)于富人而言，其房產(chǎn)可能只占全部資產(chǎn)的一小部分，房產(chǎn)稅對(duì)其而言影響并不大；另一方面，對(duì)于貸款購(gòu)房的人來說，他們具有購(gòu)房能力，但同時(shí)承擔(dān)著貸款的利息，不具備納稅能力。因此，房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)功能受到較大制約，如何有效通過政策達(dá)到這一目的，也將是一個(gè)較大的難題。

對(duì)政府而言，組織財(cái)政收入也是稅收改革的重要目的。對(duì)于房產(chǎn)稅而言，在納稅人履行納稅義務(wù)的同時(shí)，政府也應(yīng)履行提供配套公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的義務(wù)，將所得稅款用于房屋周邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使房產(chǎn)價(jià)值上升、房主收益、稅收增加，形成良性循環(huán)，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。但從上海、重慶試點(diǎn)的情況來看，房產(chǎn)稅對(duì)地方財(cái)政收入來說，占比很小，財(cái)政貢獻(xiàn)度較低，相較于高昂的征收成本，從利益最大化的角度來看，房產(chǎn)稅改革若基于這一目的，短時(shí)間內(nèi)較難推進(jìn)。

4.3 征稅范圍難明確

房產(chǎn)稅是對(duì)房屋保有環(huán)節(jié)征稅，在我國(guó)，房屋產(chǎn)權(quán)類型較多，例如，小產(chǎn)權(quán)房、福利房、經(jīng)濟(jì)適用房、軍產(chǎn)房、兩限房等，不同房產(chǎn)之間的法律性質(zhì)差別很大，較難統(tǒng)一界定。同時(shí)，現(xiàn)階段我國(guó)還未實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，對(duì)不同類型房產(chǎn)的備案也并不完善，如何利用大數(shù)據(jù)分析征收范圍，科學(xué)設(shè)計(jì)征稅標(biāo)準(zhǔn)和范圍將是接下來急需解決的問題。我國(guó)作為社會(huì)主義公有制國(guó)家，個(gè)人只擁有房屋在一定年限內(nèi)的使用權(quán)，而并非房屋的所有權(quán)，所以有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于不完整的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行征稅，在一定程度上存在“法理不通”的情況。如何進(jìn)一步完善立法，確定合理的征收范圍，凝聚全社會(huì)的共識(shí)也將是有待突破的難點(diǎn)問題。

5 亟須完善相關(guān)配套改革

5.1 完善全國(guó)房產(chǎn)備案制度

為進(jìn)一步推動(dòng)房產(chǎn)稅在全國(guó)范圍的征收和相關(guān)法律的出臺(tái)，首先應(yīng)該解決計(jì)稅依據(jù)的問題。盡快對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的住房類型進(jìn)行摸排、備案，了解各類型住房的屬性以及市場(chǎng)價(jià)格，有利于更加科學(xué)準(zhǔn)確地制定較為詳盡的征收標(biāo)準(zhǔn)，使征收工作能夠有序開展。加快不動(dòng)產(chǎn)登記全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，才能真正摸清個(gè)人住宅的所屬情況，進(jìn)一步區(qū)分全款購(gòu)置的住房及貸款購(gòu)置的住房，避免加重納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，從而真正實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅二次分配促進(jìn)社會(huì)公平的目標(biāo)。同時(shí)規(guī)范租房登記流程，根據(jù)住宅使用情況分別計(jì)稅，維持良好的市場(chǎng)秩序，使房屋出租市場(chǎng)更加規(guī)范化。

5.2 完善地方財(cái)政公開制度

結(jié)合我國(guó)稅收的主要職能和國(guó)外房產(chǎn)稅改革經(jīng)驗(yàn)來看，加強(qiáng)房產(chǎn)稅的財(cái)政職能，有利于財(cái)產(chǎn)稅成為調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。完善地方財(cái)政的公開制度，使房產(chǎn)稅的征收、使用更加透明，將收取的房產(chǎn)稅真正用于改善房屋居住環(huán)境，完善房屋周邊配套設(shè)施，提供相應(yīng)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，提升房屋的價(jià)值使房屋的產(chǎn)權(quán)所有者更有獲得感，才能從根本上提升納稅人的納稅意愿，符合稅收的原則，從而強(qiáng)化稅收的財(cái)政職能，使其在控制房?jī)r(jià)上漲過快的同時(shí)，避免房?jī)r(jià)大幅下跌，同時(shí)對(duì)政府財(cái)政有正向作用，有利于形成良性循環(huán)。

5.3 完善養(yǎng)老制度

在我國(guó)，部分老人依然有“買房養(yǎng)老”的觀念，工薪階層家庭主要的財(cái)產(chǎn)以不動(dòng)產(chǎn)的方式存在。而在我國(guó)當(dāng)前的養(yǎng)老政策下，老人的固定收入較低，社會(huì)福利尚顯不足，貿(mào)然加收房產(chǎn)稅，對(duì)于老人可支配收入將帶來直接影響。若要實(shí)行房產(chǎn)稅改革，不僅需要考慮不同房屋屬性的收稅標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)該針對(duì)不同人群的特點(diǎn)，相應(yīng)地制定科學(xué)的收稅依據(jù)，同時(shí)進(jìn)一步完善國(guó)家養(yǎng)老制度，真正實(shí)現(xiàn)“老有所依、老有所養(yǎng)”。切實(shí)考慮納稅人的納稅能力，提升納稅人的納稅意愿，減少后期征收難度。

6 結(jié) 論

從目前我國(guó)上海、重慶兩地試行房產(chǎn)稅改革情況來看，兩地的房產(chǎn)稅試點(diǎn)政策細(xì)則和征收范圍還有待進(jìn)一步明確和完善，改革效果與預(yù)期還存在一定差距。在征收過程中，上海和重慶雖然結(jié)合各地的實(shí)際情況制定了不同的房產(chǎn)稅改革政策，但依然存在著較多問題，同時(shí)由于兩地發(fā)展水平的特殊性，試點(diǎn)的政策還不具備在全國(guó)推廣的條件。

從當(dāng)前全國(guó)推進(jìn)房產(chǎn)稅改革的進(jìn)程來看，我國(guó)目前還未實(shí)現(xiàn)全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記聯(lián)網(wǎng)，對(duì)于不同屬性的房產(chǎn)類型還未完全厘清，不具備制定科學(xué)計(jì)稅依據(jù)的先決條件，對(duì)于相關(guān)優(yōu)惠政策的制定缺乏相關(guān)調(diào)研和大數(shù)據(jù)支撐，征收成本的投入在目前將遠(yuǎn)大于房產(chǎn)稅稅收對(duì)于政府財(cái)政的支持作用。

從相關(guān)配套改革的實(shí)施進(jìn)程來看，房產(chǎn)稅的改革與我國(guó)現(xiàn)行房地產(chǎn)稅有一定矛盾，對(duì)于部分征收環(huán)節(jié)存在重復(fù)計(jì)稅的問題，房產(chǎn)稅的改革首先要從房地產(chǎn)稅的改革開始全面考慮，理順計(jì)稅的流程和相關(guān)法律依據(jù)。同時(shí)，我國(guó)全國(guó)房產(chǎn)備案、地方財(cái)政公開以及養(yǎng)老制度的完善，還處于逐步推進(jìn)的進(jìn)程中，短期內(nèi)難以達(dá)到支持房產(chǎn)稅改革的標(biāo)準(zhǔn)。

綜上，本文認(rèn)為我國(guó)房產(chǎn)稅改革還有很長(zhǎng)的路要走，該政策在中短期應(yīng)該還處于加快推進(jìn)完善的過程中，在全國(guó)范圍內(nèi)出臺(tái)的可能性不大。