“雙一流”高校新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目融資模式、困境與對(duì)策
——以N 省LY 大學(xué)為例

司紅波，王晟睿，潘越

（南京林業(yè)大學(xué)，南京 210037）

0 引 言

2017 年，為了推動(dòng)我國(guó)高等教育的發(fā)展，國(guó)家就“雙一流”高校建設(shè)陸續(xù)提出了多項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，目標(biāo)到2030 年我國(guó)將跨入世界高等教育強(qiáng)國(guó)行列［1］。為了響應(yīng)國(guó)家關(guān)于高校建設(shè)的戰(zhàn)略安排，全國(guó)各大“雙一流”高校激流勇進(jìn)，積極謀劃發(fā)展戰(zhàn)略及改革策略，創(chuàng)新發(fā)展思路，提升軟件質(zhì)量，但硬件方面的瓶頸，已經(jīng)成為阻礙“雙一流”高校建設(shè)的絆腳石?！半p一流”高校為了更好地解決硬件問(wèn)題，通過(guò)嘗試擴(kuò)大銀行貸款額度、引入社會(huì)資金等方式，不斷擴(kuò)大教學(xué)規(guī)模，從而建成了同城多校區(qū)、跨省市多校區(qū)等多種發(fā)展模式并存的格局，像山東大學(xué)的威海校區(qū)、中山大學(xué)的珠海校區(qū)等異地校區(qū)建設(shè)，都是跨省市校區(qū)建設(shè)的典范，為我國(guó)高等教育的快速發(fā)展做出了卓越貢獻(xiàn)［2］。然而，在“雙一流”高校建設(shè)欣欣向榮、百花齊放的局面背后，我們也看到了存在的一些問(wèn)題，其中資金短缺就是一個(gè)非常棘手但又必須快速解決的難題。當(dāng)前，“雙一流”高校新校區(qū)建設(shè)僅僅依賴(lài)傳統(tǒng)財(cái)政撥款和高校自有資金，已經(jīng)無(wú)法滿足新校區(qū)建設(shè)的需要，在這種情況下，高校必須想方設(shè)法拓寬融資渠道，并做好金融風(fēng)險(xiǎn)把控工作，從而推動(dòng)“雙一流”高校新校區(qū)建設(shè)順利度過(guò)困難期，為我國(guó)高校教育質(zhì)量的提高以及高校的健康發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1 我國(guó)高校新校區(qū)建設(shè)的主要融資模式分析

1.1 BOT融資模式

BOT 融資模式是當(dāng)前世界各國(guó)廣為采用的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資模式，在我國(guó)被稱(chēng)為“特許權(quán)投融資模式”［3］。作為一種商業(yè)融資運(yùn)作模式，BOT融資模式通過(guò)建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓運(yùn)行方式，來(lái)吸納社會(huì)資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來(lái)，但是這里需要注意一點(diǎn)，即高校內(nèi)部的教學(xué)、教輔設(shè)施以及行政設(shè)施等各類(lèi)非經(jīng)營(yíng)性設(shè)施不能采取該模式，由此可見(jiàn)，BOT融資模式的對(duì)象應(yīng)該主要是經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的后勤服務(wù)設(shè)施以及一部分校辦產(chǎn)業(yè)，比如食堂、浴室、賓館等。能夠采用BOT 融資模式的建設(shè)項(xiàng)目通常是常規(guī)性項(xiàng)目，此類(lèi)項(xiàng)目不論是成本還是收益通常都比較穩(wěn)定，所需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較小。

1.2 政策性銀行融資模式

對(duì)于政策性銀行融資模式來(lái)說(shuō)，政府的主導(dǎo)作用是非常關(guān)鍵的，因此，教育政策性銀行貸款審批要求相對(duì)寬松。由于政策性銀行貸款利率低、盈利不是其根本目的，因此，融資需求相對(duì)較大，各高校必然會(huì)想方設(shè)法爭(zhēng)取貸款，甚至是在資金并未出現(xiàn)短缺的情況下也會(huì)申請(qǐng)貸款。由此可見(jiàn)，關(guān)于教育政策性貸款的審批及發(fā)放，應(yīng)進(jìn)一步嚴(yán)格審批手續(xù)，從而做到專(zhuān)款專(zhuān)用，充分發(fā)揮政策性貸款的作用，達(dá)到國(guó)家設(shè)置政策性貸款的目的，為推動(dòng)我國(guó)“雙一流”高校建設(shè)的發(fā)展添磚加瓦。

1.3 資產(chǎn)置換融資模式

“雙一流”高校在新校區(qū)建設(shè)過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)一些閑置資產(chǎn)，為了更好地發(fā)揮這些閑置資產(chǎn)的作用，高?？赏ㄟ^(guò)經(jīng)營(yíng)這些資產(chǎn)來(lái)籌集一部分資金，或者高校也可以充分利用自身的技術(shù)研發(fā)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方式來(lái)募集資金。上述資金置換模式不但能夠優(yōu)化高校的資源配置，有效提高學(xué)校資源的使用效率，而且能從一定程度上解決高校的資金短缺問(wèn)題，為“雙一流”高校建設(shè)注入新鮮血液。此外，這種融資模式是資產(chǎn)置換，相對(duì)來(lái)說(shuō)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較小，這也是該融資模式最大的優(yōu)勢(shì)。

2 “雙一流”高校新校區(qū)建設(shè)面臨的新融資困境

2.1 “雙一流”高校建設(shè)經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款不足，貸款融資風(fēng)險(xiǎn)增加

隨著我國(guó)“雙一流”高校建設(shè)戰(zhàn)略的快速推進(jìn)，各高校紛紛上馬新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，這就導(dǎo)致國(guó)家政策性貸款額度逐漸加大，教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)存在較大缺口。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020 年我國(guó)政策性教育經(jīng)費(fèi)占GDP 的4%［4］，遠(yuǎn)低于世界平均水平，更無(wú)法與發(fā)達(dá)國(guó)家相比擬。雖然從中央部門(mén)到地方政府都非常重視“雙一流”高校建設(shè)，投入大量的資金推動(dòng)“雙一流”高校新校區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，但是與新校區(qū)建設(shè)所需的總成本來(lái)說(shuō)，財(cái)政撥款顯然是杯水車(chē)薪，而高校新校區(qū)建設(shè)需要積極尋求其他融資方式，才能暫時(shí)緩解資金短缺現(xiàn)象。以N省LY 大學(xué)為例，LY 大學(xué)作為地方性“雙一流”高校，其資金來(lái)源主要是地方財(cái)政撥款，盡管高校所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，但是由于該省內(nèi)的“雙一流”高水平院校較多，因此，LY 高校作為一所農(nóng)業(yè)類(lèi)專(zhuān)業(yè)高校，與其他綜合性“雙一流”高校相比較而言，實(shí)際上所獲得的地方財(cái)政支持份額較少，僅能維持正常教學(xué)活動(dòng)的開(kāi)展。鑒于此，LY 高校為了更好地服務(wù)地方和推動(dòng)自身的建設(shè)發(fā)展，必須積極推進(jìn)新校區(qū)擴(kuò)建項(xiàng)目，而這項(xiàng)工作恰恰需要更多的資金，但該高校目前的財(cái)政狀況并不能支持此項(xiàng)工作。因此，該高校必須向銀行申請(qǐng)貸款，獲得政策性財(cái)政支持。

目前，我國(guó)高校所使用的銀行貸款方式主要有兩種，一種是項(xiàng)目貸款，另一種是流動(dòng)資金貸款。項(xiàng)目貸款周期相對(duì)長(zhǎng)，而風(fēng)險(xiǎn)的可控性也相對(duì)較強(qiáng)，其風(fēng)險(xiǎn)主要是利率變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、再籌資風(fēng)險(xiǎn)等，同時(shí)存在利率高問(wèn)題，且如果規(guī)劃不科學(xué)，極易造成資金閑置，這會(huì)變相提高融資成本。而流動(dòng)資金貸款與項(xiàng)目貸款相比，則存在資金使用率高、利率低等優(yōu)勢(shì)，但其短板是資金流動(dòng)性過(guò)強(qiáng)、使用期限短，這是因?yàn)殂y行為了降低金融風(fēng)險(xiǎn)，必須盡量縮短貸款期限。而短期貸款由于受到國(guó)家宏觀調(diào)控的影響較大，因此，相對(duì)來(lái)說(shuō)融資風(fēng)險(xiǎn)較大。

2.2 “雙一流”高校新校區(qū)建設(shè)融資渠道較為狹窄，相關(guān)企業(yè)參與不足

隨著“雙一流”高校新校區(qū)建設(shè)的快速推進(jìn)，各個(gè)新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目不斷上馬，因此，大多數(shù)高校需要通過(guò)項(xiàng)目融資的方式，來(lái)彌補(bǔ)項(xiàng)目資金的不足。但是縱觀當(dāng)前我國(guó)“雙一流”高校建設(shè)項(xiàng)目所選取的融資方式，實(shí)際上融資渠道非常狹窄。有些“雙一流”高校在新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃之初，未能充分考慮學(xué)校特色以及所處的地理位置、大環(huán)境等因素，導(dǎo)致融資渠道受限；有些高校的新校區(qū)項(xiàng)目建設(shè)并未進(jìn)行深入、細(xì)致的研究，導(dǎo)致資金估算不夠準(zhǔn)確，且對(duì)于不同項(xiàng)目所能采取的差異性融資方式也未充分分析，因此，對(duì)融資模式的規(guī)劃不科學(xué)，融資模式選擇比較盲目，且未能與企業(yè)建立良好合作關(guān)系，而僅僅依賴(lài)政府財(cái)政支持是無(wú)法滿足新校區(qū)建設(shè)的資金需求的。就拿LY 大學(xué)來(lái)說(shuō)，雖然該校擁有一定的學(xué)科技術(shù)優(yōu)勢(shì)，但是由于與相關(guān)行業(yè)的龍頭企業(yè)聯(lián)系不夠緊密，校企合作從深度到廣度都差強(qiáng)人意，因此，該校的融資渠道相對(duì)單一，而這對(duì)于新校區(qū)項(xiàng)目建設(shè)的融資來(lái)說(shuō)是不利的。為了更好地解決“雙一流”高校新校區(qū)建設(shè)的資金短缺問(wèn)題，高校需拓寬融資渠道，與相關(guān)企業(yè)及合作單位建立深度合作關(guān)系，從而推動(dòng)新校區(qū)建設(shè)的發(fā)展。

2.3 高等院校缺乏融資責(zé)任意識(shí)，融資運(yùn)營(yíng)管理專(zhuān)業(yè)化程度不足

首先，高校項(xiàng)目融資領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識(shí)有待于進(jìn)一步提高。當(dāng)前，我國(guó)“雙一流”高校領(lǐng)導(dǎo)行政級(jí)別的劃分，取決于學(xué)校的規(guī)模和層次，一般來(lái)說(shuō)規(guī)模越大的學(xué)校，其領(lǐng)導(dǎo)的級(jí)別越高［5］。因此，高校領(lǐng)導(dǎo)總是傾向于擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模，從學(xué)校硬件設(shè)施建設(shè)到學(xué)生數(shù)量，每年都能提升一個(gè)層次，然而從目前我國(guó)高校發(fā)展情況來(lái)看，盲目的投資、融資管理意識(shí)的淡薄，導(dǎo)致“前任借款、后任還錢(qián)”現(xiàn)象層出不窮，甚至有的高校出現(xiàn)了“任任借款、無(wú)人還錢(qián)”的問(wèn)題，一筆一筆的糊涂賬都在嚴(yán)重破壞著我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)。

其次，融資運(yùn)營(yíng)管理的專(zhuān)業(yè)化程度有待進(jìn)一步提高。常言道，隔行如隔山，“雙一流”高校作為教育龍頭，雖然擁有較強(qiáng)的教育優(yōu)勢(shì)及技術(shù)優(yōu)勢(shì)，但融資與資金管理卻并不是其強(qiáng)項(xiàng)，而資金管理恰恰需要專(zhuān)業(yè)化人員的操作、管理。當(dāng)前我國(guó)部分“雙一流”高校的新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目并未搭建起科學(xué)、系統(tǒng)的管理框架，財(cái)務(wù)人員的工作僅限于資金收支、具體使用的管理，其專(zhuān)業(yè)素質(zhì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足項(xiàng)目融資、項(xiàng)目資金管理的需要?！半p一流”高校新校區(qū)建設(shè)從立項(xiàng)到?jīng)Q策，從融資結(jié)構(gòu)到項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，都需要周密、細(xì)致的考量，都需要以項(xiàng)目效益的最大化為基本原則，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上做好資金預(yù)估、核算等工作，并在項(xiàng)目立項(xiàng)后做好跟蹤管理工作，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與漏洞，規(guī)避各種潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。

3 “雙一流”高校新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的防范對(duì)策

3.1 努力爭(zhēng)取更大的財(cái)政融資支持力度，降低融資風(fēng)險(xiǎn)

首先，最大程度上爭(zhēng)取銀行政策性貸款的支持。我國(guó)高校資金的主要來(lái)源是政府財(cái)政撥款，財(cái)政撥款的數(shù)額直接影響著高校新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的融資額度和融資方式。高校的財(cái)務(wù)預(yù)算支出在一定時(shí)間內(nèi)是固定的，因此，政府財(cái)政撥款的多少?zèng)Q定著高校資金缺口的大小，也變相決定著高校融資額的大小。與發(fā)達(dá)國(guó)家的9%的教育投入以及欠發(fā)達(dá)地區(qū)的7%的教育投入相比較而言，我國(guó)4%的教育投入都處于較低水平［6］，因此，政府對(duì)高校建設(shè)的總體財(cái)政撥款還可以提高一定數(shù)額，從而在一定程度上填補(bǔ)我國(guó)高校建設(shè)的資金缺口。

其次，“雙一流”高校需積極加強(qiáng)與地方政府的合作共建。除了教育部的專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)外，“雙一流”高校還應(yīng)主動(dòng)爭(zhēng)取地方政府的資金支持，從項(xiàng)目規(guī)劃到項(xiàng)目用地，以及具體項(xiàng)目建設(shè)，多方面爭(zhēng)取地方政府的支持，實(shí)現(xiàn)地方政府與高校資源的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，在為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展培育優(yōu)秀人才的同時(shí)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)更好更快地發(fā)展。同時(shí)，“雙一流”高校還可通過(guò)爭(zhēng)取地方政府專(zhuān)項(xiàng)債的支持，解決資金短缺問(wèn)題。隨著我國(guó)“十四五”規(guī)劃的實(shí)施，高等教育事業(yè)在人才培養(yǎng)、為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展輸送人才方面的作用越來(lái)越突出，因此，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債的投資方向正逐漸從能源、農(nóng)林水利等項(xiàng)目轉(zhuǎn)到教育建設(shè)項(xiàng)目，且呈現(xiàn)出投資額度逐漸增大的趨勢(shì)。更為關(guān)鍵的是，專(zhuān)項(xiàng)債券的公益性質(zhì)決定了其收益必須用于公益性項(xiàng)目上，并用項(xiàng)目收益來(lái)還本付息，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資規(guī)模的平衡，同時(shí)，專(zhuān)項(xiàng)債券利率低、到期一次還本等方面的優(yōu)勢(shì)，可有效降低高校新校區(qū)建設(shè)的還款壓力，對(duì)于“雙一流”高校新校區(qū)建設(shè)來(lái)說(shuō)是絕對(duì)的融資渠道首選。

3.2 采用BOT等方式，引進(jìn)社會(huì)資金，拓寬融資渠道

當(dāng)前，政府財(cái)政撥款、銀行貸款、社會(huì)捐助、教育事業(yè)性收入是我國(guó)高校資金的主要來(lái)源，其中財(cái)政撥款、教育事業(yè)性收入是較為穩(wěn)定的資金來(lái)源，而銀行貸款則受到較多因素的影響［7］，金融風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大。而社會(huì)捐助則額度相對(duì)較小，且并不穩(wěn)定，相對(duì)于高校發(fā)展所需的資金量來(lái)說(shuō)是杯水車(chē)薪。

為了進(jìn)一步拓寬融資渠道，高校應(yīng)立足政府的政策性指導(dǎo)，立足高校自身優(yōu)勢(shì)和既有條件，積極利用教育基金、教育債券、教育信托、BOT等方式來(lái)融資，構(gòu)建科學(xué)的資本結(jié)構(gòu)和資本管理結(jié)構(gòu)，在降低成本的同時(shí)從整體上降低融資風(fēng)險(xiǎn)，為高校的持續(xù)、健康發(fā)展保駕護(hù)航。比如可采取BOT 融資模式引入社會(huì)資金，并利用固定資產(chǎn)貸款模式來(lái)提高貸款額度，還可利用校園服務(wù)收入等項(xiàng)目為學(xué)校資金池注入資金；利用學(xué)校的活動(dòng)中心、學(xué)生公寓等場(chǎng)所，以出讓規(guī)定期限經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，來(lái)吸引投資者投資，在一定程度上緩解“雙一流”高校新校區(qū)建設(shè)的資金短缺難題。

實(shí)踐證明，BOT 融資模式可以有效緩解高校新校區(qū)建設(shè)資金不足的問(wèn)題，能夠在一定程度上減輕政府的財(cái)政壓力，同時(shí)在高校后勤經(jīng)營(yíng)管理體制的建設(shè)，以及高校后勤基礎(chǔ)設(shè)施的充分利用等方面，都能起到極好的作用，是一種利大于弊的有效融資模式。

3.3 增強(qiáng)融資管理意識(shí)，完善多元化融資下的財(cái)務(wù)管理體制

首先，進(jìn)一步提高融資管理意識(shí)，明確發(fā)展規(guī)劃，完善融資結(jié)構(gòu)與融資模式。一是責(zé)任落實(shí)到人，以校長(zhǎng)、黨委書(shū)記責(zé)任制為融資保駕護(hù)航。當(dāng)前我國(guó)高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)責(zé)任制，黨委書(shū)記和校長(zhǎng)都是貸款責(zé)任主體，因此，必須嚴(yán)格將貸款責(zé)任人與決策層、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)起來(lái)，以切實(shí)增強(qiáng)學(xué)校管理層的責(zé)任意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識(shí)，從而在最大程度上降低貸款所產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化貸款資金的使用效率，為高校的健康發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是堅(jiān)決做好高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資計(jì)劃，并統(tǒng)籌兼顧，綜合考量?jī)?nèi)、外部多方面因素。關(guān)于內(nèi)部因素，要充分評(píng)估學(xué)校定位與發(fā)展方向、師資隊(duì)伍的建設(shè)、人才培養(yǎng)規(guī)模等各個(gè)方面的需求，并立足自有經(jīng)費(fèi)額度及所能承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度，來(lái)明確融資規(guī)劃。關(guān)于外部因素，高校應(yīng)全面考慮所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃等情況，通過(guò)分析地方政府財(cái)政收入及支出預(yù)算情況，預(yù)估獲得政府財(cái)政撥款的可能性。同時(shí)，深入分析金融業(yè)的放貸政策，并對(duì)其變化趨勢(shì)做出預(yù)判，以適時(shí)調(diào)整融資渠道、融資結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，從而在降低成本的同時(shí)，降低金融借貸所產(chǎn)生的償債風(fēng)險(xiǎn)。此外，高校在積極推進(jìn)新校區(qū)建設(shè)時(shí)，還需根據(jù)國(guó)家政策、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等大環(huán)境的變化，及時(shí)修訂發(fā)展規(guī)劃，完善審批程序，從而使高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資工作更加規(guī)范。

其次，進(jìn)一步完善內(nèi)部控制制度，建立財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警機(jī)制。構(gòu)建系統(tǒng)的項(xiàng)目基本建設(shè)程序和管理制度，嚴(yán)格招標(biāo)制度，并根據(jù)財(cái)政部門(mén)的相關(guān)規(guī)定，切實(shí)做到專(zhuān)款專(zhuān)用，嚴(yán)禁資金挪用等違法亂紀(jì)行為，并定期就資金的使用情況進(jìn)行審計(jì)，充分發(fā)揮財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等監(jiān)察部門(mén)對(duì)資金使用的監(jiān)督、監(jiān)管作用，提高資金使用的安全性，從源頭上為高?；A(chǔ)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金把好關(guān)。此外，“雙一流”高校還需根據(jù)融資貸款情況構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，明晰學(xué)校負(fù)債規(guī)模，將融資貸款風(fēng)險(xiǎn)控制在可控范圍內(nèi)，為學(xué)校的健康發(fā)展提供良好的金融環(huán)境。同時(shí)，高校可借助財(cái)務(wù)分析法和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)法，建立風(fēng)險(xiǎn)分析預(yù)警體系，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)貸款風(fēng)險(xiǎn)，從而將貸款風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

4 結(jié) 語(yǔ)

“雙一流”高校的新校區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)周期長(zhǎng)、復(fù)雜程度高的系統(tǒng)性工程，對(duì)于資金的需求量也極大，因此，高校管理者應(yīng)根據(jù)本校的實(shí)際情況和實(shí)際需求，對(duì)高校新校區(qū)建設(shè)的融資模式進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，拓寬融資渠道，把控住融資風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化資金使用，以強(qiáng)有力的風(fēng)險(xiǎn)防范措施推動(dòng)我國(guó)高等教育事業(yè)的發(fā)展。