鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村食品安全監(jiān)管問(wèn)題及對(duì)策研究

□ 代棟棟

（天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，天津 300387）

一、引言

在2021年的全國(guó)兩會(huì)上，中央號(hào)召在農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)消除貧困的良好態(tài)勢(shì)下繼續(xù)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管問(wèn)題，不僅是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要著力點(diǎn)，同時(shí)也直接關(guān)系到廣大農(nóng)村地區(qū)群眾的身體健康和生命安全。值得注意的是，目前農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管體制機(jī)制仍不夠全面，農(nóng)村食品安全監(jiān)管漏洞尚未實(shí)現(xiàn)全面封堵，農(nóng)民群眾食品安全防范意識(shí)還有待進(jìn)一步提升［1］。因此，如何充分認(rèn)識(shí)并逐步化解農(nóng)村食品安全監(jiān)管問(wèn)題，提升農(nóng)民群眾的安全感、獲得感和幸福感，應(yīng)成為當(dāng)前全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要一環(huán)。

二、農(nóng)村食品安全監(jiān)管的問(wèn)題及成因

（一）法律法規(guī)和制度體系不夠完善

充分完備的市場(chǎng)監(jiān)管法律法規(guī)和制度體系是市場(chǎng)監(jiān)管部門開展執(zhí)法檢查活動(dòng)的基本遵循和重要依據(jù)。農(nóng)村食品安全監(jiān)管作為市場(chǎng)監(jiān)管活動(dòng)的重要體現(xiàn)之一，當(dāng)前其所依據(jù)的法律法規(guī)和制度體系仍不夠完善。一是當(dāng)前農(nóng)村食品安全監(jiān)管法律法規(guī)和制度體系缺乏普遍適用性［2］。國(guó)家《食品安全法》對(duì)食品安全監(jiān)測(cè)和監(jiān)管執(zhí)行等方面有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)定，但對(duì)于基層農(nóng)村地區(qū)而言，相關(guān)法律法規(guī)和政策標(biāo)準(zhǔn)仍較為籠統(tǒng)，缺乏可執(zhí)行性。二是地方食品監(jiān)管配套體系不健全。根據(jù)國(guó)家相關(guān)食品安全監(jiān)管法律，地方政府有必要結(jié)合本地實(shí)際制定實(shí)施有關(guān)食品安全監(jiān)管的地方標(biāo)準(zhǔn)，但從各地發(fā)布實(shí)施的監(jiān)管規(guī)定來(lái)看，很多食品安全地方監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)還存在漏洞和空白。三是農(nóng)村食品安全監(jiān)管制度執(zhí)行困難。當(dāng)前不論是國(guó)家監(jiān)管規(guī)定還是地方執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，其主要適用于登記在冊(cè)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，而限于規(guī)模和人員，農(nóng)村食品生產(chǎn)相對(duì)比較分散，因此相關(guān)法律法規(guī)和行政處罰規(guī)定限于農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況而較難推動(dòng)落實(shí)。

（二）監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制不健全

目前食品安全監(jiān)管正在形成以市場(chǎng)監(jiān)管部門為主導(dǎo)，其他多部門協(xié)同參與的監(jiān)管體制［3］。但從食品安全監(jiān)管實(shí)踐中來(lái)看，目前監(jiān)管機(jī)制運(yùn)行仍然存在一些問(wèn)題，食品安全監(jiān)管合力尚未形成。一是食品安全監(jiān)管主體責(zé)任尚不明晰，突出表現(xiàn)在多方領(lǐng)導(dǎo)、多頭指揮等方面。在基層地區(qū)食品安全監(jiān)管實(shí)踐中，各地主要以食品安全委員會(huì)為統(tǒng)籌。從中央垂直管理體制來(lái)看，市場(chǎng)監(jiān)管部門尚不隸屬于其所在的食品安全委員會(huì)，因此針對(duì)農(nóng)村食品流通市場(chǎng)的諸多失靈表現(xiàn)，政府監(jiān)管的作用難以充分顯現(xiàn)。二是食品安全監(jiān)管聯(lián)合執(zhí)法不到位。食品安全委員會(huì)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下的食品安全工作會(huì)議原本是各部門統(tǒng)籌協(xié)商工作的重要渠道，但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，各部門由于其法定職務(wù)過(guò)于繁重，使得協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)會(huì)議大多流于形式，其充分性和有效性無(wú)從體現(xiàn)。同時(shí)，隨著國(guó)家城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，具備一定優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)資源及行政資源等大多流向城市，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的覆蓋率相對(duì)較低，這在一定程度上會(huì)對(duì)農(nóng)村食品安全監(jiān)管帶來(lái)不利影響。

（三）監(jiān)管能力和水平有限

農(nóng)村地區(qū)食品安全問(wèn)題的頻繁出現(xiàn)以及農(nóng)民群眾對(duì)食品監(jiān)管期望值的不斷提高，對(duì)農(nóng)村食品監(jiān)管相關(guān)部門的能力水平提出更高的要求。但在基層農(nóng)村食品監(jiān)管實(shí)踐中，相關(guān)部門的監(jiān)管能力和水平也是制約當(dāng)前食品監(jiān)管效果的突出因素。一是食品安全監(jiān)管任務(wù)與人員素質(zhì)和數(shù)量匹配不足。一方面基層市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的諸如假冒偽劣產(chǎn)品處罰等問(wèn)題要求有足夠的市場(chǎng)監(jiān)管人員及時(shí)介入并提出相應(yīng)的處罰意見(jiàn)；另一方面，部分監(jiān)管執(zhí)法人員由農(nóng)村地區(qū)流入城市，也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管任務(wù)與監(jiān)管人員的比例失衡［4］。二是食品安全監(jiān)管人才較為缺乏。在國(guó)家推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的大背景下，當(dāng)前市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)多數(shù)由此前的工商、食品藥品監(jiān)管以及質(zhì)量監(jiān)管等部門合并而來(lái)，這就導(dǎo)致食品安全領(lǐng)域的專業(yè)人才較為稀缺。三是農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管技術(shù)應(yīng)用不足。目前基層食品安全監(jiān)督檢查手段仍然以傳統(tǒng)方式為主，而對(duì)食品生產(chǎn)過(guò)程等全流程缺乏有效監(jiān)管，落后單一的監(jiān)管方式導(dǎo)致監(jiān)管工作效率難以有效提升。

（四）多主體監(jiān)管聯(lián)動(dòng)不足

治理理論倡導(dǎo)包括政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和公民在內(nèi)的多元主體協(xié)同參與治理，以彌補(bǔ)單一主體治理帶來(lái)的缺陷與不足［5］。從農(nóng)村市場(chǎng)監(jiān)管格局來(lái)看，當(dāng)前監(jiān)管仍然依靠政府監(jiān)管部門這一單一主體，社會(huì)和市場(chǎng)主體尚未真正參與到食品監(jiān)管中來(lái)。其背后的原因可簡(jiǎn)單歸結(jié)為以下幾點(diǎn)：一是多元主體治理責(zé)任界定不明。除前述政府機(jī)構(gòu)責(zé)任模糊外，諸如市場(chǎng)組織和社會(huì)主體在農(nóng)村食品監(jiān)管中的分工和責(zé)任也不明確。以市場(chǎng)組織為例，其本身即以追求利潤(rùn)為存在價(jià)值，如若對(duì)其食品監(jiān)管責(zé)任不做界定，則其可能將食品安全拋之不顧，由此農(nóng)村地區(qū)食品安全隱患就會(huì)產(chǎn)生。二是農(nóng)村居民自身食品安全意識(shí)和維權(quán)意識(shí)等相對(duì)較為薄弱。多年來(lái)農(nóng)村地區(qū)人居環(huán)境相對(duì)較為復(fù)雜和落后，且由于鄉(xiāng)土人情的存在，導(dǎo)致農(nóng)民即便買到假冒偽劣產(chǎn)品，出于對(duì)產(chǎn)品本身價(jià)值以及礙于情面的考慮，農(nóng)民群眾往往放棄對(duì)食品安全違法問(wèn)題的投訴舉報(bào)和追責(zé)。

（五）社會(huì)共治意識(shí)缺失

意識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)。農(nóng)村食品安全監(jiān)管效果的呈現(xiàn)離不開全體社會(huì)成員對(duì)其高度重視和集體行動(dòng)，而從現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，當(dāng)前農(nóng)村食品安全監(jiān)管尚未形成高強(qiáng)度的輿論關(guān)注態(tài)勢(shì)和強(qiáng)執(zhí)行力的全員集體行動(dòng)。一是從農(nóng)村食品安全監(jiān)管成員來(lái)看，除市場(chǎng)監(jiān)管人員外，其他聯(lián)動(dòng)部門尚缺乏對(duì)農(nóng)村食品安全監(jiān)管的高度重視。二是從農(nóng)村食品生產(chǎn)企業(yè)來(lái)看，由于農(nóng)村特定銷售環(huán)境和條件的限制，農(nóng)村食品生產(chǎn)尚缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各企業(yè)生產(chǎn)的商品質(zhì)量參差不齊，同時(shí)在較為寬松的市場(chǎng)監(jiān)管環(huán)境下，部分生產(chǎn)企業(yè)自律意識(shí)不強(qiáng)，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)缺乏良好的衛(wèi)生條件和制度體系。三是從農(nóng)村食品消費(fèi)者來(lái)看，外部信息環(huán)境尚無(wú)法滿足農(nóng)村消費(fèi)對(duì)高質(zhì)量監(jiān)管信息的獲取需求，當(dāng)前大多食品監(jiān)管信息通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)渠道進(jìn)行實(shí)時(shí)發(fā)布，時(shí)效性較強(qiáng)，但這對(duì)于不常接觸互聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村中老年群體而言，難以達(dá)到其預(yù)期效果。

三、農(nóng)村食品安全監(jiān)管的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)法律法規(guī)體系建設(shè)

堅(jiān)持有法可依是實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的基本前提。加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管需要進(jìn)一步考慮當(dāng)前法律法規(guī)的完備性和適用性。首先要加快完善農(nóng)村食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系建設(shè)。一方面要做好相關(guān)法律法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)食品市場(chǎng)運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)的新困難和新問(wèn)題要及時(shí)通過(guò)法律等多種手段予以處置。同時(shí)對(duì)現(xiàn)存食品安全法律法規(guī)要進(jìn)行再梳理再整合，避免出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管、法條沖突的情形［6］。另一方面還要及時(shí)指導(dǎo)地方政府加快完善適合本地區(qū)實(shí)際的地方性食品安全法規(guī)。地方性法規(guī)的制定和實(shí)施要充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)水平及居民合理期待，要在充分調(diào)查研究、實(shí)地走訪的基礎(chǔ)上將具備可操作性和可執(zhí)行性的意見(jiàn)建議納入草案，并通過(guò)法定程序逐步上升為全民意志。

（二）優(yōu)化食品安全監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制

科學(xué)高效的食品安全監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制是保障農(nóng)村食品安全的重要基石。缺乏規(guī)范合理的食品安全監(jiān)管體系，農(nóng)村地區(qū)食品安全將無(wú)從談起［7］。為此，首先要充分發(fā)揮我國(guó)基層群眾自治制度的優(yōu)勢(shì)，并將當(dāng)前基層精細(xì)化治理進(jìn)程的諸多成果應(yīng)用到食品安全監(jiān)管領(lǐng)域。具有中國(guó)特色的基層群眾自治制度既調(diào)動(dòng)了農(nóng)村居民參與自治的主動(dòng)性和積極性，同時(shí)又有助于推動(dòng)自治工作的順利開展。當(dāng)前要進(jìn)一步發(fā)揮基層群眾性自治組織即村委會(huì)和居委會(huì)在農(nóng)村食品安全治理監(jiān)管工作中的突出優(yōu)勢(shì)，協(xié)助國(guó)家有關(guān)食品安全監(jiān)管政策落實(shí)到位。同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到當(dāng)前基層網(wǎng)格化管理在食品安全監(jiān)管中的顯著專長(zhǎng)，結(jié)合基層“方塊長(zhǎng)”和“網(wǎng)格員”的職責(zé)定位進(jìn)一步將食品安全監(jiān)管工作落實(shí)落細(xì)。其次，鄉(xiāng)政府還應(yīng)做好鄉(xiāng)域食品安全監(jiān)管工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為屬地市場(chǎng)監(jiān)管部門開展執(zhí)法檢查提供相應(yīng)便利條件。此外，通過(guò)建立監(jiān)管信息互助分享平臺(tái)來(lái)加強(qiáng)各監(jiān)管主體間的協(xié)調(diào)與溝通，以此發(fā)揮各自最大優(yōu)勢(shì)。

（三）提升農(nóng)村食品安全監(jiān)管能力

食品安全監(jiān)管能力是保障農(nóng)村食品安全的有力支撐，而監(jiān)管人員的素質(zhì)是監(jiān)管能力的充分體現(xiàn)和重要保證。首先，要加強(qiáng)對(duì)食品安全監(jiān)管人員的理論知識(shí)和業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)。結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村食品安全形勢(shì)來(lái)制定和完善相應(yīng)的培訓(xùn)計(jì)劃，通過(guò)創(chuàng)新培訓(xùn)組織形式來(lái)提升監(jiān)管人員的理論水平。同時(shí)，還要加快完善農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管人員的福利和保障措施，以進(jìn)一步提升其參與監(jiān)管執(zhí)法的積極性和責(zé)任感。其次，要加快組建農(nóng)村食品安全監(jiān)管專業(yè)隊(duì)伍。食品安全監(jiān)管除例行性督導(dǎo)檢查外，還涉及對(duì)食品生產(chǎn)質(zhì)量等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的把控，為此要在基層公務(wù)員選拔標(biāo)準(zhǔn)中給予專業(yè)人才指標(biāo)傾斜，同時(shí)還要通過(guò)市場(chǎng)手段引導(dǎo)第三方專業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)加入農(nóng)村食品安全監(jiān)管中來(lái)，以此來(lái)進(jìn)一步提升食品安全監(jiān)管的專業(yè)性和規(guī)范性。最后，要加大農(nóng)村食品安全監(jiān)管的技術(shù)投入力度，加快建成簡(jiǎn)易食品安全監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室，同時(shí)也要推進(jìn)食品安全智慧監(jiān)管進(jìn)程，通過(guò)信息化手段實(shí)現(xiàn)全覆蓋監(jiān)管，以彌補(bǔ)基層監(jiān)管力量的不足。

（四）構(gòu)建多主體聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制

農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管的復(fù)雜性意味著單純依靠政府力量將遠(yuǎn)不可及，只有吸納更多社會(huì)主體力量參與其中才能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的監(jiān)管效果。首先要進(jìn)一步明確農(nóng)村食品生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)，設(shè)定無(wú)證經(jīng)營(yíng)、假冒偽劣等行為“紅線”，通過(guò)嚴(yán)厲處罰進(jìn)一步營(yíng)造遵紀(jì)守法的良好氛圍。同時(shí)，還要指導(dǎo)相關(guān)食品企業(yè)建立完備的自我檢查制度，發(fā)揮企業(yè)在農(nóng)村食品安全監(jiān)管過(guò)程中的“后設(shè)”作用。其次還要認(rèn)識(shí)到提升農(nóng)村居民食品安全意識(shí)和維權(quán)意識(shí)的重要性。通過(guò)農(nóng)民群眾易于接受的形式加快提升普通百姓對(duì)假冒偽劣產(chǎn)品的辨別度，幫助普通百姓樹立科學(xué)健康的生活理念。此外，還要進(jìn)一步健全食品安全投訴舉報(bào)制度，調(diào)動(dòng)農(nóng)村居民參與食品安全監(jiān)管共治的積極性和責(zé)任感，只有在農(nóng)村社會(huì)營(yíng)造重視食品安全的良好氛圍才會(huì)更有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村食品安全的有效監(jiān)管。

（五）持續(xù)深化社會(huì)共治意識(shí)

良好的農(nóng)村食品安全監(jiān)管效果離不開良好的食品安全監(jiān)管意識(shí)和監(jiān)管氛圍，食品安全監(jiān)管意識(shí)又體現(xiàn)在監(jiān)管者、監(jiān)管對(duì)象以及其他直接利益相關(guān)者。對(duì)于監(jiān)管者而言，如何筑牢農(nóng)村食品安全第一道防線是其重要的工作任務(wù)。作為基層監(jiān)管服務(wù)人員，應(yīng)當(dāng)時(shí)刻牢記為人民服務(wù)的行政理念，經(jīng)常性地深入到農(nóng)村家庭了解農(nóng)村消費(fèi)者所思所想所盼。對(duì)于監(jiān)管對(duì)象而言，高質(zhì)量的產(chǎn)品是其搶占市場(chǎng)份額、賺取市場(chǎng)利潤(rùn)的前提和根本。為此行業(yè)應(yīng)該不斷健全統(tǒng)一完善的市場(chǎng)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，用市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰法則將“劣幣”逐步清出市場(chǎng)。對(duì)于新聞媒體而言，其傳播速度快、受眾面廣等特點(diǎn)同樣需要其在農(nóng)村食品監(jiān)管過(guò)程中發(fā)揮積極作用，要加大相關(guān)食品安全政策的宣傳，以人民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式予以傳遞，同時(shí)還要加大對(duì)農(nóng)村食品安全違法違規(guī)問(wèn)題等相關(guān)線索的采集以及案例的曝光，呼吁有關(guān)部門加大對(duì)農(nóng)村食品安全問(wèn)題的重視。

四、結(jié)語(yǔ)

健康是人類從古至今一直探索的主題，食品安全與人類健康和生命安全直接相關(guān)。農(nóng)村地區(qū)作為食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)，當(dāng)前仍然存在法律法規(guī)配套不健全、食品安全運(yùn)行機(jī)制不健全、食品安全監(jiān)管能力和水平有限、食品安全監(jiān)管缺乏聯(lián)動(dòng)性以及社會(huì)共治意識(shí)缺失等問(wèn)題，在一定程度上制約了農(nóng)村食品安全監(jiān)管進(jìn)程，威脅著農(nóng)民群眾的消費(fèi)飲食安全，因而提升農(nóng)村食品安全監(jiān)管水平在補(bǔ)齊上述短板的同時(shí)，需要通過(guò)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來(lái)進(jìn)一步改善農(nóng)村人居生活環(huán)境，切實(shí)提升農(nóng)民群眾的安全感、獲得感和幸福感。