中國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法協(xié)同路徑研判

李志文，熊奕成

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116026)

2021年，我國(guó)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)海警法》(以下簡(jiǎn)稱《海警法》)和修訂了《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》(以下簡(jiǎn)稱《2021海安法》)，為自2013年以來(lái)歷經(jīng)一系列機(jī)構(gòu)改革后的海上執(zhí)法提供了充分的法治保障。其中，《海警法》以海警機(jī)構(gòu)為中心，在規(guī)制其構(gòu)成、職權(quán)、程序等方面形成了一套中國(guó)海警海上執(zhí)法規(guī)范體系；而《2021海安法》則聚焦我國(guó)的海上交通安全問(wèn)題，將海上執(zhí)法滲透于海事管理機(jī)構(gòu)的活動(dòng)之中。目前我國(guó)海上執(zhí)法具有顯著的主體二重性，兩者在執(zhí)法范疇上有著基本的界分，但一些領(lǐng)域尚存在重疊，需要厘清。因此，在海上執(zhí)法中精準(zhǔn)界定各機(jī)構(gòu)職責(zé)，確立銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益、促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)有著迫切的現(xiàn)實(shí)意義。

一、中國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法協(xié)同基礎(chǔ)

海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法協(xié)同意味著通過(guò)法律解釋、制度設(shè)計(jì)等手段，消解不同海上執(zhí)法主體間的職能重疊，促進(jìn)溝通合作，優(yōu)化海上執(zhí)法活動(dòng)的整體運(yùn)行模式，從而提升海洋管理效率，更好地履行維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的職責(zé)，保障海上安全。海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法協(xié)同路徑探索，離不開(kāi)法治理論的指引以及觀念和物質(zhì)性基礎(chǔ)的支撐。隨著習(xí)近平海洋法治思想的貫徹落實(shí)，海上執(zhí)法的核心要義實(shí)現(xiàn)拓展，海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)完成了整合，為我國(guó)海上執(zhí)法協(xié)同帶來(lái)了新的契機(jī)。

(一)理論起點(diǎn)：習(xí)近平海洋法治思想的引領(lǐng)

習(xí)近平海洋法治思想是習(xí)近平法治思想的重要分支，核心在于聚焦國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)大局。[1]一方面堅(jiān)定維護(hù)國(guó)家海上領(lǐng)土主權(quán)，保障海上安全，確保國(guó)家海洋發(fā)展利益；另一方面積極推動(dòng)國(guó)際海洋法律秩序發(fā)展，促進(jìn)國(guó)際海洋法治實(shí)現(xiàn)。盡管我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法協(xié)同屬于國(guó)家治理體系的范疇，但我國(guó)海洋法律制度受國(guó)際法影響深重，[2]31涉外性成為構(gòu)建我國(guó)海上執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的重要考量。

首先，海洋涉外法治思想彰顯海上執(zhí)法的重要性。習(xí)近平法治思想認(rèn)為，現(xiàn)今全球治理體系發(fā)生巨大變革，制度競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)成為國(guó)家間最為根本性的競(jìng)爭(zhēng)，[3]國(guó)內(nèi)法治和涉外法治一并構(gòu)成了一國(guó)的法治治理體系。涉外法治立足于全球化背景下國(guó)家間不斷強(qiáng)化的相互關(guān)聯(lián)性，旨在依據(jù)本國(guó)法律法規(guī)，調(diào)整國(guó)家涉外事務(wù)，[4]形成國(guó)內(nèi)法治、國(guó)際法治雙向互動(dòng)的良性格局。[5]海上執(zhí)法的目的在于對(duì)國(guó)家海洋權(quán)益的保護(hù)和海洋安全秩序的維護(hù)，其指向的對(duì)象并不局限于國(guó)內(nèi)主體，還包括國(guó)際主體。事實(shí)上，由于陸上資源的開(kāi)采逐漸抵達(dá)閾值，圍繞各類海洋資源的博弈日漸成為國(guó)家間事務(wù)的重要著眼點(diǎn)之一，各國(guó)對(duì)于海洋權(quán)益的爭(zhēng)奪，使得海上執(zhí)法具備顯著的涉外性特征，并由此構(gòu)成涉外法治的一部分，成為海洋國(guó)內(nèi)法治與國(guó)際法治互動(dòng)的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。

其次，依法治國(guó)觀念成為海上執(zhí)法的執(zhí)法依據(jù)。全面推進(jìn)依法治國(guó)方略要求海上執(zhí)法應(yīng)當(dāng)遵循“法治”思想?！胺ㄖ巍彼枷霃?qiáng)調(diào)以法律評(píng)價(jià)、規(guī)范、指引社會(huì)治理，從規(guī)則、制度、程序三個(gè)層面為社會(huì)治理活動(dòng)提供依據(jù)，[6]海上執(zhí)法也應(yīng)當(dāng)以國(guó)內(nèi)涉海法律體系中的有關(guān)規(guī)則、制度和程序進(jìn)行。具體而言，我國(guó)國(guó)內(nèi)涉海法律體系囊括了用于設(shè)定海洋資源開(kāi)發(fā)、海洋環(huán)境保護(hù)、海上交通安全管理等方面規(guī)則的各種法律法規(guī)，[2]6-7海上執(zhí)法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)以其為根據(jù)；除此之外，我國(guó)國(guó)內(nèi)涉海法律法規(guī)還為海上執(zhí)法主體設(shè)定了程序要求，海上執(zhí)法中執(zhí)法機(jī)構(gòu)各種職權(quán)的行使都應(yīng)當(dāng)以程序合法性為必要條件。由此，海上執(zhí)法不論是在實(shí)體層面，還是在程序?qū)用?，都具有明確的法律遵循。

最后，海上維權(quán)的復(fù)雜形勢(shì)要求海上執(zhí)法的能力提升。習(xí)近平法治思想指出，要科學(xué)運(yùn)用法治武器，維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，而海上執(zhí)法能力的強(qiáng)化，能夠有效助力國(guó)際海上風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)。目前，我國(guó)海洋權(quán)益面臨巨大挑戰(zhàn)，周邊國(guó)家與域外國(guó)家針對(duì)我國(guó)周邊海域分別采取了加深影響、強(qiáng)化干預(yù)等措施，[7]205嚴(yán)重威脅到我國(guó)海洋主權(quán)、主權(quán)權(quán)利及其他海洋權(quán)益。面對(duì)詭譎多變的海上國(guó)際形勢(shì)，應(yīng)當(dāng)采用兼具前瞻性和科學(xué)性的法律制度作為防范國(guó)際海上風(fēng)險(xiǎn)的有力武器。[8]為了應(yīng)對(duì)國(guó)際海上風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)現(xiàn)有的涉海法律體系已經(jīng)針對(duì)海上執(zhí)法做出了一定的安排，但針對(duì)海上執(zhí)法的統(tǒng)籌，目前的立法還存在著解釋和填補(bǔ)的空間。探索海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法協(xié)同路徑，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法資源的合理調(diào)配，發(fā)揮各主體執(zhí)法優(yōu)勢(shì)，是以法治方式防控國(guó)際海上安全風(fēng)險(xiǎn)的必由之路。

(二)概念重構(gòu)：海上執(zhí)法內(nèi)涵的拓寬

從文義解釋角度看，“海上執(zhí)法”意在由專門(mén)的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)以法定的職權(quán)、程序采取措施，依法保障國(guó)家的各種海洋權(quán)益。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家海洋權(quán)益由《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)及其他國(guó)際海洋法律文件賦予，其內(nèi)容囊括了一國(guó)依據(jù)《公約》在管轄海域范圍內(nèi)所應(yīng)當(dāng)享有的合法權(quán)益，以及在他國(guó)管轄海域、公海、極地等海域受《公約》及其他國(guó)際法律文件所認(rèn)可的權(quán)益。[9]此種界定方式較多地關(guān)注了國(guó)家針對(duì)海洋所享有的物質(zhì)性權(quán)益。然而，當(dāng)今世界，海上形勢(shì)復(fù)雜多變，在習(xí)近平海洋法治思想的引領(lǐng)下，海上執(zhí)法不僅要著眼于對(duì)國(guó)家海洋政治、經(jīng)濟(jì)、交通、安全、科研等權(quán)益的維護(hù)，[10]還應(yīng)當(dāng)充分重視我國(guó)海洋法權(quán)的構(gòu)建，致力于我國(guó)在國(guó)際海洋法領(lǐng)域話語(yǔ)權(quán)的保障和提升。

其一，傳統(tǒng)的海上執(zhí)法注重海洋的物質(zhì)利用的維護(hù)。為了保障對(duì)海洋的物質(zhì)利用，海上執(zhí)法著眼于國(guó)家在管轄海域內(nèi)外享有的有形海洋權(quán)益。這種有形海洋權(quán)益既可以是當(dāng)下既有并可即時(shí)予以利用的海洋權(quán)利及利益，如開(kāi)采海洋油氣資源、開(kāi)辟海上航道、開(kāi)發(fā)海洋技術(shù)等權(quán)益，也可以是保證未來(lái)對(duì)海洋能夠加以有形利用的一種期待性權(quán)利或利益，例如宣示海上主權(quán)、防范海上沖突、打擊海盜與海上恐怖主義行為等。具體而言，為保障國(guó)家海洋政治權(quán)益，海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)在國(guó)家能夠依據(jù)主權(quán)、主權(quán)權(quán)利利用海洋的空間范圍進(jìn)行執(zhí)法；為確保國(guó)家海洋經(jīng)濟(jì)、交通和科研權(quán)益，海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)針對(duì)管轄范圍內(nèi)的海洋生物資源、能源資源、水資源、航行資源、科考資源等的開(kāi)發(fā)利用行為管理調(diào)控；為維護(hù)國(guó)家海洋安全權(quán)益，海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)則關(guān)注對(duì)傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅的排除，并以此營(yíng)造有利于其他有形海洋權(quán)益利用的良好環(huán)境。

其二，革新的海上執(zhí)法加注了對(duì)海洋秩序維護(hù)的觀念。海洋法治思想將法律等觀念性權(quán)益融入廣義海洋權(quán)益的范疇，這與國(guó)際關(guān)系理論中側(cè)重強(qiáng)調(diào)觀念作用的建構(gòu)主義學(xué)派理論觀點(diǎn)相契合。建構(gòu)主義學(xué)派認(rèn)為，國(guó)際社會(huì)遵行國(guó)際法的規(guī)范秩序并非完全由物質(zhì)驅(qū)動(dòng)，各國(guó)所共同秉持的觀念構(gòu)成國(guó)際社會(huì)性結(jié)構(gòu)，從而對(duì)國(guó)家的行為施加影響。[11]據(jù)此，海洋法律秩序等觀念性因素具備與物質(zhì)性因素相似的驅(qū)使國(guó)家行為之作用，因而同樣構(gòu)成海洋權(quán)益的組成要素。而作為海洋法律秩序核心范疇的海洋法權(quán)，[12]亦成為海上執(zhí)法維護(hù)和提升的對(duì)象。海洋法權(quán)是以法治思想處理國(guó)際海洋事務(wù)的新思路，意味著國(guó)家依據(jù)國(guó)際法對(duì)海洋所享有的權(quán)利及負(fù)擔(dān)的義務(wù)之統(tǒng)一，[13]核心在于國(guó)家針對(duì)海洋的權(quán)利與義務(wù)需要具備法律依據(jù)上的正當(dāng)性。這種正當(dāng)性具有兩大層次，一是國(guó)家涉海權(quán)利義務(wù)皆由國(guó)內(nèi)法律法規(guī)明文規(guī)定，二是國(guó)內(nèi)涉海法律規(guī)范應(yīng)遵循海洋領(lǐng)域的國(guó)際條約和國(guó)際習(xí)慣，二者兼?zhèn)鋵⒂欣趪?guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)家涉海行為的認(rèn)可。因此，海上執(zhí)法既要充分確保國(guó)家物質(zhì)性海洋權(quán)益，還應(yīng)當(dāng)以符合國(guó)際法的國(guó)內(nèi)涉海立法作為基本遵循，通過(guò)遵行海洋法保證我國(guó)的海洋法權(quán)，提升國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)際海洋法權(quán)秩序的確立。

(三)格局重塑：海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的變革

2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，我國(guó)海上執(zhí)法逐漸由中國(guó)海監(jiān)、中國(guó)海事、中國(guó)漁政、公安邊防局、海關(guān)總署走私犯罪偵查局“五龍治水”的分散式格局向集中、整合化方向發(fā)展，[14]歷經(jīng)中國(guó)海警轉(zhuǎn)隸為武警部隊(duì)并被賦予海上執(zhí)法的職權(quán)，(1)參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》，2018年6月22日發(fā)布。以及《海警法》和《2021海安法》的頒布，海警機(jī)構(gòu)和海事管理機(jī)構(gòu)的海上執(zhí)法職能得以具象化，我國(guó)已基本穩(wěn)固了由海警機(jī)構(gòu)和海事管理機(jī)構(gòu)共同開(kāi)展海上執(zhí)法的模式。中國(guó)海警與中國(guó)海事的共管格局有力整合了國(guó)家海上執(zhí)法力量，相較于“五龍治水”時(shí)期減少了不同部門(mén)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，提高了海上執(zhí)法的力度與效率。與此同時(shí)，兩大海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位仍需進(jìn)一步明確。

其一，海警機(jī)構(gòu)屬于全國(guó)人大特別授權(quán)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。經(jīng)轉(zhuǎn)隸的海警機(jī)構(gòu)隸屬于人民警察武裝部隊(duì)，由中央軍委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，脫離了國(guó)務(wù)院下轄的行政序列，其既不屬于嚴(yán)格意義上的行政機(jī)關(guān)，也不屬于嚴(yán)格意義上的司法機(jī)關(guān)，只有經(jīng)過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)特別授權(quán)才能行使行政及司法職能。[15]2018年全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的《關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》中，賦予海警機(jī)構(gòu)的海上執(zhí)法職責(zé)囊括了原海監(jiān)、漁政、海關(guān)等行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法職責(zé)，以及海上犯罪行為打擊的司法職責(zé)，為海警機(jī)構(gòu)特別授權(quán)賦予了行政、司法職能。2021年頒布的《海警法》在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，明確海警機(jī)構(gòu)進(jìn)行海上執(zhí)法的范圍包括在宏觀層面上宣示和鞏固國(guó)家主權(quán)與管轄權(quán)的海上安全保衛(wèi)，在海洋資源、生態(tài)、環(huán)境、安全、海關(guān)等層面具體管控的海上行政執(zhí)法，以及針對(duì)海上犯罪的刑事偵查。(2)參見(jiàn)《海警法》第三章、第四章、第五章。由此可見(jiàn)，海警機(jī)構(gòu)的職權(quán)兼具行政執(zhí)法和司法執(zhí)法的特殊性質(zhì)，由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)立法形式授予。

其二，海事管理機(jī)構(gòu)為隸屬國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸部的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。海事管理機(jī)構(gòu)意指交通運(yùn)輸部海事局及其直屬海事局、地方海事局和其他海事管理機(jī)構(gòu)，屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其開(kāi)展的執(zhí)法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)屬于海上行政執(zhí)法的范疇。海事管理機(jī)構(gòu)在海上執(zhí)法中的職權(quán)主要由《2021海安法》規(guī)定。作為海事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行海上執(zhí)法的法律依據(jù)，該法于第1條開(kāi)宗明義，規(guī)定其目的之一在于“維護(hù)國(guó)家權(quán)益”，而“維護(hù)國(guó)家權(quán)益”作為一個(gè)較為寬泛的概念，亦將維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益囊括在內(nèi)。依此，海事管理機(jī)構(gòu)在海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)格局中可定位為管理海上交通安全事務(wù)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)在保障海上交通安全的同時(shí)保衛(wèi)國(guó)家海洋權(quán)益。另外，盡管屬于行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，海事管理機(jī)構(gòu)的海上執(zhí)法活動(dòng)亦具備顯著的涉外性，不僅能夠針對(duì)本國(guó)海上交通工具和航空器，還能針對(duì)外國(guó)籍海上交通工具及航空器開(kāi)展，[16]這種涉外性從本質(zhì)上看源于《公約》的授權(quán)。(3)《公約》第219條針對(duì)港口國(guó)執(zhí)法措施的規(guī)定明確使用了“行政措施”(administrative measures)的表述，表明《公約》認(rèn)可針對(duì)外國(guó)籍船舶及海上設(shè)施采取行政執(zhí)法的合法性。

二、中國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法協(xié)同中的職權(quán)界分

我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法協(xié)同的首要前提在于界分海警機(jī)構(gòu)與海事管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)，將兩大機(jī)構(gòu)在其職責(zé)范圍內(nèi)依法享有的海上執(zhí)法權(quán)進(jìn)行劃分。依據(jù)《海警法》和《2021海安法》，海警機(jī)構(gòu)和海事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行海上執(zhí)法的主要空間范圍皆為包括我國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及大陸架等在內(nèi)的管轄海域，僅在部分特殊情況下拓展至管轄海域外進(jìn)行海上執(zhí)法，(4)參見(jiàn)《海警法》第12條第(十)項(xiàng)和第81條，《2021海安法》第86條。兩大機(jī)構(gòu)的職權(quán)在空間維度上基本重合。而在同一空間維度下共同進(jìn)行海上執(zhí)法，必然會(huì)產(chǎn)生職權(quán)的交叉，因此有必要甄別海警機(jī)構(gòu)與海事管理機(jī)構(gòu)開(kāi)展海上執(zhí)法時(shí)的領(lǐng)域側(cè)重點(diǎn)，引導(dǎo)兩大機(jī)構(gòu)在交叉領(lǐng)域區(qū)分行使職權(quán)，避免執(zhí)法中的重疊與混淆。

旅游管理專業(yè)實(shí)踐教學(xué)內(nèi)容存在重復(fù)的現(xiàn)象，比如很多課程都涉及管理類共同的問(wèn)題，都安排實(shí)驗(yàn)學(xué)時(shí)顯然不合理，還有一些學(xué)校安排的實(shí)習(xí)內(nèi)容不清晰，一旦含混而過(guò)，勢(shì)必影響教學(xué)質(zhì)量。另外，一些課程為實(shí)踐而實(shí)踐，沒(méi)有必要增加的實(shí)驗(yàn)課時(shí)反而影響教師正常的理論講授[2]。而獨(dú)立設(shè)課的實(shí)驗(yàn)課程往往受到現(xiàn)實(shí)條件的影響，嚴(yán)重缺失。

(一)界分需求：機(jī)構(gòu)職權(quán)范疇及領(lǐng)域重合

海警機(jī)構(gòu)與海事管理機(jī)構(gòu)作為定位性質(zhì)截然不同的兩大海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)，兩者的職權(quán)范疇存在不同的偏重。海警機(jī)構(gòu)的職權(quán)由原海監(jiān)、漁政、公安邊防局以及海關(guān)緝私的職權(quán)整合而來(lái)，執(zhí)法覆蓋更為廣闊復(fù)雜的領(lǐng)域，同時(shí)由于直接受到中央軍委的領(lǐng)導(dǎo)，其執(zhí)法權(quán)往往具有強(qiáng)烈的實(shí)質(zhì)海洋警察權(quán)色彩；(5)實(shí)質(zhì)意義上的海洋警察，意指以維持海洋公共安全和秩序?yàn)槟康?，?duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行命令、強(qiáng)制的職能部門(mén)，具體參見(jiàn)文獻(xiàn)[17]。而海事管理機(jī)構(gòu)作為交通運(yùn)輸部的直屬機(jī)構(gòu)，在深入推進(jìn)“放管服”改革的背景下，其管理模式由權(quán)力本位的傳統(tǒng)審批管制型向注重公眾需求的服務(wù)型漸變，[18]海上執(zhí)法的強(qiáng)制性開(kāi)始逐步褪色，公共服務(wù)的重要性則日漸提升。盡管在側(cè)重上有所區(qū)分，兩大機(jī)構(gòu)在職責(zé)上都具有“海上維權(quán)”的屬性。

其一，兩大機(jī)構(gòu)的職權(quán)在海洋安全、海上交通等物質(zhì)性國(guó)家海洋權(quán)益領(lǐng)域有所重合。海事管理機(jī)構(gòu)所保障的傳統(tǒng)物質(zhì)性國(guó)家海洋權(quán)益，主要集中于海上交通安全行政執(zhí)法中涉及的安全權(quán)益和交通權(quán)益。具體而言，海事管理機(jī)構(gòu)通過(guò)維護(hù)海上通道安全、監(jiān)督船舶安保、防控船舶污染、管理船員適任情況、參與并配合海事調(diào)查等海上執(zhí)法保障國(guó)家的海洋安全權(quán)益，與此同時(shí)，通過(guò)維持航行秩序等執(zhí)法活動(dòng)保證國(guó)家的海洋交通權(quán)益。[19]海警機(jī)構(gòu)的海上執(zhí)法所維護(hù)的國(guó)家海洋權(quán)益則相對(duì)更為廣泛，既能通過(guò)海上安全保衛(wèi)來(lái)保障國(guó)家的海洋政治權(quán)益，亦可憑借海上行政執(zhí)法、海上犯罪偵查等手段捍衛(wèi)國(guó)家的海洋經(jīng)濟(jì)、交通、科研和安全權(quán)益。由此可見(jiàn)，海警機(jī)構(gòu)與海事管理機(jī)構(gòu)在維護(hù)國(guó)家海洋安全權(quán)益及交通權(quán)益時(shí)，職權(quán)會(huì)發(fā)生交叉，而在涉及國(guó)家海洋政治權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益和科研權(quán)益的情形，執(zhí)法權(quán)則往往由海警機(jī)構(gòu)專屬行使。

其二，兩大機(jī)構(gòu)在海上國(guó)際合作等觀念性國(guó)家海洋權(quán)益領(lǐng)域存在交叉。除傳統(tǒng)的物質(zhì)性國(guó)家海洋權(quán)益外，海警機(jī)構(gòu)與海事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行海上執(zhí)法還致力于維護(hù)和提升海洋法權(quán)，彰顯我國(guó)參與區(qū)域、全球性海洋事務(wù)的公平性與正義性。兩大機(jī)構(gòu)參與海洋法權(quán)的構(gòu)筑，主要側(cè)重于將人類命運(yùn)共同體思想貫徹于海洋事務(wù)中，在海上執(zhí)法中具體體現(xiàn)為共同參與海上國(guó)際合作，保障人類社會(huì)涉海共同利益。為此，《海警法》專設(shè)單章為海警機(jī)構(gòu)確立了在海上突發(fā)事件、執(zhí)法爭(zhēng)端、打擊犯罪、海洋資源與環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域參與海上國(guó)際合作的原則、主要任務(wù)和形式，(6)參見(jiàn)《海警法》第八章。而《2021海安法》則在海上搜救領(lǐng)域?yàn)楹Ｉ纤丫戎行脑O(shè)定參與國(guó)際協(xié)作的規(guī)則。(7)參見(jiàn)《2021海安法》第79條。由于海上搜救實(shí)際上屬于海上突發(fā)事件處置的一部分，故而兩大機(jī)構(gòu)在海上搜救的國(guó)際合作領(lǐng)域存在一定的交匯。

(二)界分實(shí)證：重合職權(quán)的邊際確定

《海警法》與《2021海安法》不僅賦予了海警機(jī)構(gòu)和海事管理機(jī)構(gòu)開(kāi)展海上執(zhí)法、維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的職權(quán)，還提供了兩者劃分的法律依據(jù)。兩大執(zhí)法機(jī)構(gòu)區(qū)分行使職權(quán)的范疇可歸納為三大類：

其一，海上安全的保障。海上安全保障旨在通過(guò)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)海上活動(dòng)的事前監(jiān)管，預(yù)防可能損害國(guó)家海洋安全權(quán)益的事件發(fā)生。其中，海警機(jī)構(gòu)與海事管理機(jī)構(gòu)主要在對(duì)船舶的查證和海上空間資源的合理分配兩方面存在職權(quán)重合。對(duì)船舶的查證意味著執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)管轄范圍內(nèi)船舶的登記證書(shū)、船級(jí)證書(shū)、國(guó)際噸位證書(shū)等各類證書(shū)進(jìn)行查驗(yàn)，盡管兩大機(jī)構(gòu)均可實(shí)施此類手段，其性質(zhì)卻有所區(qū)別。海警機(jī)構(gòu)對(duì)船舶的查證僅針對(duì)外國(guó)船舶，屬于海上安全保衛(wèi)制度的一部分，是我國(guó)依《公約》所享有的對(duì)外國(guó)船只調(diào)查權(quán)的體現(xiàn)，(8)參見(jiàn)《海警法》第16條，《公約》第226條。在保障海上安全的同時(shí)還指向海洋政治權(quán)益；海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)船舶的查證則可適用于管轄海域內(nèi)從事航行、停泊、作業(yè)等活動(dòng)的各類船舶，(9)參見(jiàn)《2021海安法》第88、89條。采取此類措施的目的在于作為沿岸國(guó)和港口國(guó)對(duì)海上交通安全進(jìn)行行政管理，旨在維護(hù)海上安全的同時(shí)確保海洋交通利益。海上空間資源的合理分配是通過(guò)主管機(jī)關(guān)劃分各種海上區(qū)域，確定可用于安全航行的范圍。兩大機(jī)構(gòu)雖同時(shí)具備此種職權(quán)，但有權(quán)劃定的海上區(qū)域種類不同：海警機(jī)構(gòu)的職權(quán)限于劃定海上臨時(shí)警戒區(qū)，(10)參見(jiàn)《海警法》第25條。實(shí)質(zhì)上是為政治、安全等特定目的而做出的海洋空間資源臨時(shí)性安排；而海事管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)則主要在于劃定并調(diào)整包括船舶定線區(qū)、報(bào)告區(qū)、禁航區(qū)等在內(nèi)的各種海上交通功能區(qū)域，(11)參見(jiàn)《2021海安法》第19條。屬于為海上交通秩序與安全做出的常態(tài)化海洋交通資源分配。

其二，海上安全秩序的維護(hù)。海警機(jī)構(gòu)與海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)本國(guó)及外國(guó)海上交通工具在管轄海域內(nèi)的活動(dòng)開(kāi)展事中監(jiān)督，依法保證海上交通秩序，避免海上安全事故的發(fā)生，此時(shí)同樣存在兩方面的交叉。一是針對(duì)外國(guó)籍船舶的執(zhí)法，《公約》規(guī)定沿海國(guó)可以出于國(guó)家海洋安全方面的考慮，暫停外國(guó)籍船舶的無(wú)害通過(guò)，(12)參見(jiàn)《公約》第25條第3款。因此海警機(jī)構(gòu)與海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)進(jìn)入我國(guó)領(lǐng)海及其以內(nèi)海域的外國(guó)籍船舶均具有執(zhí)法權(quán)，但在執(zhí)法前提和執(zhí)法措施上有別：海警機(jī)構(gòu)針對(duì)非法進(jìn)入的外國(guó)籍船舶均可展開(kāi)執(zhí)法，并且有權(quán)采取責(zé)令離開(kāi)、扣留、強(qiáng)制驅(qū)離和拖離等措施；而海事管理機(jī)構(gòu)僅能在外國(guó)籍船舶對(duì)我國(guó)領(lǐng)海及其以內(nèi)海域海上交通安全產(chǎn)生威脅時(shí)，采取責(zé)令離開(kāi)的措施，并對(duì)同時(shí)違反有關(guān)船舶污染防治規(guī)定的上述船舶行使緊追權(quán)。(13)參見(jiàn)《海警法》第17條，《2021海安法》第92條。二是針對(duì)海上作業(yè)的監(jiān)督，兩大機(jī)構(gòu)的職權(quán)主要在于海上作業(yè)的領(lǐng)域差異：海警機(jī)構(gòu)由于整合了原海監(jiān)、漁政等機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，能夠監(jiān)管我國(guó)管轄海域內(nèi)的漁業(yè)、資源開(kāi)發(fā)利用、科研、海底電纜鋪設(shè)等活動(dòng)；海事管理機(jī)構(gòu)在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中并未就監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)生大的變化，主要監(jiān)管海上施工作業(yè)。(14)參見(jiàn)《海警法》第27條，《2021海安法》第105條。

其三，海上安全事件的處理。海上安全事件的處理主要是針對(duì)危害人身、財(cái)產(chǎn)安全的既存事件進(jìn)行事后處理，包括調(diào)查海上事故的原因、責(zé)任以及救濟(jì)海上險(xiǎn)情中受到損害的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，兩大機(jī)構(gòu)在海上事故處置和海上險(xiǎn)情應(yīng)對(duì)中職權(quán)有所重疊。對(duì)于海上事故，海警機(jī)構(gòu)和海事管理機(jī)構(gòu)職權(quán)的差異主要在于所處置的事故種類和采取的手段：前者既可依其對(duì)各種海上突發(fā)事件的處置職權(quán)，對(duì)船舶及船舶上人員采取責(zé)令措施，強(qiáng)制其作為或不作為，也可依其對(duì)海上環(huán)境污染事故的應(yīng)急處置權(quán)，以及針對(duì)漁業(yè)生產(chǎn)安全事故的調(diào)查權(quán)，對(duì)涉及環(huán)境污染和漁業(yè)生產(chǎn)的海上事故進(jìn)行處理；后者則主要處理海上交通事故，執(zhí)法手段主要為調(diào)查，更加側(cè)重于“管理”而非“強(qiáng)制”。(15)參見(jiàn)《海警法》第12、19條，《2021海安法》第80條。對(duì)于海上險(xiǎn)情，兩大海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)職權(quán)皆包括采取措施定位遇險(xiǎn)人員的位置并予以施救，保障海上人命與財(cái)產(chǎn)安全，但在分工上有所差異：《海警法》授予海警機(jī)構(gòu)應(yīng)急性職責(zé)，僅在接到緊急求助時(shí)對(duì)海上險(xiǎn)情展開(kāi)救援，在海上險(xiǎn)情應(yīng)對(duì)中起輔助性作用；與之相對(duì)，《2021海安法》確立了以海上搜救中心等搜救機(jī)構(gòu)為組織協(xié)調(diào)中心的海上搜尋救助體制，由海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)常態(tài)化的搜救工作，并對(duì)搜救工作予以把控。(16)參見(jiàn)《海警法》第13條，《2021海安法》第68條。

三、中國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法協(xié)同中的協(xié)調(diào)配合

從現(xiàn)有海上執(zhí)法的體制機(jī)制上，海警機(jī)構(gòu)與海事管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)，在可能發(fā)生重疊的領(lǐng)域大多已有界分安排。但鑒于我國(guó)周邊海域復(fù)雜的執(zhí)法形勢(shì)，多重因素影響下兩大機(jī)構(gòu)協(xié)同執(zhí)法仍有現(xiàn)實(shí)可能性與必要性，此時(shí)實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)配合將成為提升海上執(zhí)法實(shí)效的關(guān)鍵。為此，應(yīng)當(dāng)以海警機(jī)構(gòu)和海事管理機(jī)構(gòu)各自行使職權(quán)的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)，推動(dòng)兩者共同執(zhí)法時(shí)相互銜接，實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同。

(一)互補(bǔ)基石：專業(yè)性與威懾性差異分析

其一，專業(yè)性差異。海警機(jī)構(gòu)在海上執(zhí)法中的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)于海上安全保衛(wèi)和漁業(yè)監(jiān)管方面，(17)海警機(jī)構(gòu)海上執(zhí)法的基本任務(wù)包含海上安全保衛(wèi)、對(duì)海洋漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)的監(jiān)督檢查等事項(xiàng)，其在這些領(lǐng)域相較于海事管理機(jī)構(gòu)更具專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，參見(jiàn)《海警法》第5條。前者源自海警機(jī)構(gòu)的警察權(quán)，產(chǎn)自海警機(jī)構(gòu)本身的職權(quán)，而后者則來(lái)自海警機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)漁政部分職權(quán)的整合。但這并不意味著海警機(jī)構(gòu)在漁業(yè)方面的專業(yè)性全面覆蓋了漁政的各個(gè)領(lǐng)域，有關(guān)漁業(yè)發(fā)展政策和規(guī)劃制定、組織漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及指導(dǎo)漁業(yè)安全生產(chǎn)等方面的職權(quán)依然由國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下屬的漁業(yè)漁政管理局負(fù)責(zé)，[20]海警機(jī)構(gòu)僅具有漁業(yè)監(jiān)督執(zhí)法的專業(yè)性。(18)《海警法》中規(guī)定海警機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與漁政部門(mén)建立信息共享和工作配合機(jī)制，由漁業(yè)漁政部門(mén)專門(mén)負(fù)責(zé)的領(lǐng)域由其專業(yè)性管理，參見(jiàn)《海警法》第12、58條。海事管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在針對(duì)海上交通安全事務(wù)的調(diào)控，既包括擬定海上交通安全領(lǐng)域的政策法規(guī)、技術(shù)規(guī)范以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也包括具體開(kāi)展海上交通管理執(zhí)法，無(wú)論對(duì)象是否特定，海事管理機(jī)構(gòu)皆能在該領(lǐng)域開(kāi)展專業(yè)化執(zhí)法。

其二，震懾性差異。海警機(jī)構(gòu)隸屬于武警部隊(duì)，《海警法》設(shè)專章明確了其使用警械和武器的職權(quán)，依此，我國(guó)海上執(zhí)法中合法使用武力主要由海警機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，其執(zhí)法相對(duì)更具威懾性，對(duì)于海上違法活動(dòng)及侵犯我國(guó)海洋權(quán)益的行為打擊力度更強(qiáng)。當(dāng)然，海警機(jī)構(gòu)在海上執(zhí)法中使用武力的前提條件和行使限度都受到一定的掣肘，只有在已窮盡其他執(zhí)法手段的迫切情形下，才能在發(fā)出警告后，使用合乎比例原則的武力手段。[21]而對(duì)于海事管理機(jī)構(gòu)，《2021海安法》及其他法規(guī)并未就其使用武力做出明確、公開(kāi)的授權(quán)，一般認(rèn)為海事管理機(jī)構(gòu)在海上執(zhí)法中不能使用武力。[22]出于此種原因，海事管理機(jī)構(gòu)在海上交通安全領(lǐng)域中的執(zhí)法也具有較低的政治敏感度，相對(duì)不易招致國(guó)際輿論非議。[7]206-207盡管在海上執(zhí)法中合法使用武力已構(gòu)成國(guó)際習(xí)慣，[23]屬于遵循國(guó)際法的行為，但考慮到國(guó)際政治、輿論等因素的影響，在一些情形下由排除了武力執(zhí)法手段的海事管理機(jī)構(gòu)開(kāi)展海上執(zhí)法，更有可能收獲良性的結(jié)果。

(二)既有機(jī)制：現(xiàn)有法律中的銜接安排檢視

對(duì)于海警機(jī)構(gòu)與海事管理機(jī)構(gòu)可能開(kāi)展共同執(zhí)法的情形，依據(jù)共同執(zhí)法行為的性質(zhì)，以及兩大執(zhí)法機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、震懾性特征，能夠基本解決一部分海警海事共同執(zhí)法情形下的協(xié)同問(wèn)題。

一是涉及漁業(yè)船舶的海上交通事故調(diào)查。海事調(diào)查作為一種復(fù)合的行為鏈，[24]其法律性質(zhì)的認(rèn)定，可參考最高人民法院關(guān)于對(duì)《交通運(yùn)輸部海事局關(guān)于商請(qǐng)明確海事調(diào)查結(jié)論是否可訴的函》的復(fù)函對(duì)海上調(diào)查可訴性的確認(rèn)，結(jié)合參照規(guī)范性文件認(rèn)定行政行為的法律方法，[25]認(rèn)為海事調(diào)查具有行政行為的屬性。海上交通事故調(diào)查隸屬于海事調(diào)查，同樣屬于行政行為，具有業(yè)務(wù)上以及法規(guī)執(zhí)行上的專業(yè)性要求，[26]基于這一考量，《2021海安法》確立了由海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查，其他部門(mén)參與或配合的一般原則，但特別重大或國(guó)務(wù)院認(rèn)為有必要的情形，由國(guó)務(wù)院或其授權(quán)的部門(mén)組織調(diào)查。由于海上事故往往并不局限于單一領(lǐng)域發(fā)生，實(shí)踐中可能出現(xiàn)既涉及漁業(yè)生產(chǎn)又與海上交通相關(guān)的事故?？紤]到此類事故中海事管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)性已不足以全面覆蓋整個(gè)行政行為，漁業(yè)主管部門(mén)和海警機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)參與到調(diào)查程序中，并且由海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織并承擔(dān)主要工作，海警機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)參與或者配合，(19)參見(jiàn)《2021海安法》第82條。從而跨越執(zhí)法部門(mén)間的專業(yè)性區(qū)隔。此時(shí)，海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)海上交通事故調(diào)查的職權(quán)，優(yōu)先于海警機(jī)構(gòu)對(duì)漁政監(jiān)督管理的職權(quán)。

二是針對(duì)因緊急情況進(jìn)入我國(guó)內(nèi)水的外國(guó)籍船舶管理。從國(guó)際法上看，一國(guó)對(duì)其內(nèi)水享有完全且排他的主權(quán)，[27]外國(guó)籍船舶未經(jīng)允許不得入內(nèi)。但出于人道主義的考慮，遇難的外國(guó)籍船舶可以基于一種相對(duì)的避難準(zhǔn)入權(quán)進(jìn)入內(nèi)水，沿海國(guó)可憑借《公約》第221條的規(guī)定行使干預(yù)權(quán)，[28]以保障內(nèi)水安全。我國(guó)對(duì)外國(guó)籍船舶避難的干預(yù)權(quán)主要由海事管理機(jī)構(gòu)和海警機(jī)構(gòu)聯(lián)合行使，由海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)緊急進(jìn)入我國(guó)內(nèi)水的外國(guó)籍船舶進(jìn)行指示、督查，并且及時(shí)將情況告知海警機(jī)構(gòu)，(20)參見(jiàn)《2021海安法》第55條。進(jìn)而提升海警機(jī)構(gòu)進(jìn)行海上安全保衛(wèi)執(zhí)法的效率，對(duì)在我國(guó)內(nèi)水違反法律規(guī)定的外國(guó)籍船舶進(jìn)行快速反應(yīng)。這表明，兩大機(jī)構(gòu)在針對(duì)進(jìn)入內(nèi)水避難的外國(guó)籍船舶共同執(zhí)法時(shí)，海事管理機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)低震懾性的違法行為預(yù)防職責(zé)，而海警機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)執(zhí)行高震懾性的違法行為強(qiáng)制。

三是緊急情況下的海上搜救。海上搜救作為一種針對(duì)海上突發(fā)事件的執(zhí)法活動(dòng)，處置難度大，涉及領(lǐng)域廣，往往需要多個(gè)機(jī)構(gòu)共同協(xié)調(diào)執(zhí)法。[29]“協(xié)調(diào)”意味著通過(guò)要素互通，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的良性循環(huán)，在推進(jìn)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)自身行動(dòng)能力提高的同時(shí)，促進(jìn)系統(tǒng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，[30]為此，海警機(jī)構(gòu)與海事管理機(jī)構(gòu)需以其專業(yè)性優(yōu)勢(shì)為憑據(jù)，分配各自的具體職權(quán)，共同開(kāi)展緊急情況下的海上搜救。由于海警機(jī)構(gòu)具有保衛(wèi)海上安全的專業(yè)性，有權(quán)處理海上突發(fā)事件中的求助，故當(dāng)海上突發(fā)事件引發(fā)海上搜尋救助需求時(shí)，海警機(jī)構(gòu)需要在及時(shí)通報(bào)海上搜救中心的同時(shí)，積極參與施救。此時(shí)，海事管理機(jī)構(gòu)針對(duì)海上搜救方面的專業(yè)性起主導(dǎo)作用，海警機(jī)構(gòu)接受海上搜救中心統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)。(21)參見(jiàn)《海警法》第13條，《2021海安法》第70條。

(三)未來(lái)展望：配合機(jī)制缺位領(lǐng)域的填補(bǔ)

盡管現(xiàn)有機(jī)制下海警機(jī)構(gòu)和海事管理機(jī)構(gòu)共同執(zhí)法時(shí)可以配合和銜接，但仍無(wú)法完全排除兩者執(zhí)法權(quán)難以清晰區(qū)分的情況。為此，需要繼續(xù)深化我國(guó)海上執(zhí)法協(xié)同體制改革，于頂層設(shè)計(jì)層面推動(dòng)國(guó)家海洋委員會(huì)等議事機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)，在具體制度層面通過(guò)制定規(guī)范性文件構(gòu)建部門(mén)間協(xié)作機(jī)制。

第一，推進(jìn)國(guó)家海洋委員會(huì)的議事機(jī)制發(fā)展，倚仗海洋綜合管理擢升海上執(zhí)法層次。海洋綜合管理是高層次的管理形態(tài)，著眼于國(guó)家的整體性海洋權(quán)益，從頂層設(shè)計(jì)層面完成對(duì)海洋管理的全面統(tǒng)籌。海洋綜合管理需要各涉海部門(mén)間的高效協(xié)調(diào)安排，[31]已經(jīng)在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中完成設(shè)立的國(guó)家海洋委員會(huì)將成為能夠最大限度地減少構(gòu)建成本(22)參見(jiàn)文獻(xiàn)[32]。另外，2018年的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中并未撤銷這一機(jī)構(gòu)，參見(jiàn)文獻(xiàn)[33]。且在運(yùn)行上切實(shí)可行的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)選擇。[34]目前，國(guó)家海洋委員會(huì)僅成立了秘書(shū)處，[35]但協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)是設(shè)定該機(jī)構(gòu)的重要宗旨之一，海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)理應(yīng)由其負(fù)責(zé)。因此，有必要盡快落實(shí)國(guó)家海洋委員會(huì)的運(yùn)行機(jī)制，由其統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)我國(guó)海上執(zhí)法力量，建立一套高層級(jí)協(xié)同發(fā)展的海上執(zhí)法體系。

第二，設(shè)定包含性事項(xiàng)職權(quán)區(qū)分的行使細(xì)則，依靠專業(yè)性優(yōu)化執(zhí)法措施銜接。包含性事項(xiàng)意指海警機(jī)構(gòu)的某項(xiàng)職權(quán)包含海事管理機(jī)構(gòu)職權(quán)的情形，比如證書(shū)查驗(yàn)、國(guó)際合作事項(xiàng)等。海警機(jī)構(gòu)進(jìn)行證書(shū)查驗(yàn)旨在保護(hù)海上安全，海事管理機(jī)構(gòu)查驗(yàn)證書(shū)的目的是保障海上交通安全，而海上安全包括海上交通安全；同理，海警機(jī)構(gòu)的國(guó)際合作針對(duì)一切海上執(zhí)法領(lǐng)域，而海事管理機(jī)構(gòu)的國(guó)際合作主要針對(duì)海上搜救、船舶污染防控、海上恐怖主義打擊等領(lǐng)域，二者屬于包含關(guān)系。針對(duì)包含性事項(xiàng)，海警機(jī)構(gòu)與海事管理機(jī)構(gòu)可以共同制定規(guī)范性文件，設(shè)定職權(quán)區(qū)分辦法。鑒于海警機(jī)構(gòu)是綜合性的海上執(zhí)法主體，而海事管理機(jī)構(gòu)是專門(mén)性的海上交通安全執(zhí)法主體，處置海上交通相關(guān)事務(wù)時(shí)，海事管理機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排、執(zhí)法程序和設(shè)備方面往往更具有優(yōu)勢(shì)，故制定職權(quán)區(qū)分行使細(xì)則的一般原則是將與維護(hù)海上交通安全相關(guān)的執(zhí)法職權(quán)交由更加具有專業(yè)性的海事管理機(jī)構(gòu)優(yōu)先行使。

第三，制定外國(guó)籍船舶行為危險(xiǎn)程度的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)危險(xiǎn)程度分配不同震懾強(qiáng)度的執(zhí)法手段。海警機(jī)構(gòu)和海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)于非法進(jìn)入我國(guó)海域的外國(guó)籍船舶在執(zhí)法上存在職權(quán)重疊，當(dāng)兩者共同面對(duì)威脅我國(guó)海上安全的外國(guó)籍船舶時(shí)，執(zhí)法主體和手段的選擇應(yīng)當(dāng)依據(jù)外國(guó)籍船舶違法行為的危害性。兩大機(jī)構(gòu)的主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)共同制定評(píng)估外國(guó)籍船舶行為危險(xiǎn)程度的規(guī)范性文件，在執(zhí)法實(shí)踐中通過(guò)評(píng)估，選擇能夠最大限度保護(hù)我國(guó)海上權(quán)益、降低海上執(zhí)法成本的措施和手段。另外，由于不同震懾強(qiáng)度的執(zhí)法手段所造成的影響以及耗費(fèi)的執(zhí)法成本有所差異，在執(zhí)法完成后，審查所采取的執(zhí)法手段與違法行為的危險(xiǎn)程度是否合乎比例，將有效提升執(zhí)法手段分配水平，同時(shí)有力保護(hù)執(zhí)法人員權(quán)益。[36]

第四，建立信息交流互通制度，憑借共享互補(bǔ)提升海上執(zhí)法效率。盡管目前立法已就兩大機(jī)構(gòu)的職權(quán)加以劃分，并對(duì)兩者共同執(zhí)法時(shí)的銜接安排有所規(guī)定，海警機(jī)構(gòu)與海事管理機(jī)構(gòu)仍可通過(guò)建立常態(tài)化信息共享平臺(tái)的方式進(jìn)行協(xié)同配合，對(duì)海上氣象、航行以及其他安全事項(xiàng)的相關(guān)信息及時(shí)共享，構(gòu)建信息分工搜集機(jī)制，提升我國(guó)海洋安全維護(hù)的效率。除此之外，由于海警機(jī)構(gòu)和海事管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)有所差別，雙方在人員、設(shè)備配置上也存在互補(bǔ)的可能，通過(guò)信息互通，開(kāi)展高效的人員、設(shè)備協(xié)同調(diào)度與相互配合，有助于進(jìn)一步提升海上執(zhí)法的效果。

四、結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)海上執(zhí)法具有廣泛的協(xié)同基礎(chǔ)，在習(xí)近平海洋法治思想的指引下，海上執(zhí)法成為我國(guó)重要的涉外法治事務(wù)的組成部分。法治思想的滲透使得海上執(zhí)法不再局限于物質(zhì)性利益，海洋法權(quán)等觀念性利益也納入其中；國(guó)家機(jī)構(gòu)改革重組以及一系列相關(guān)法律的出臺(tái)，意味著海上執(zhí)法格局向法治化、統(tǒng)合化方向發(fā)展。多重因素的共同作用，為海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法協(xié)同中的職權(quán)界分奠定了基礎(chǔ)。以海上執(zhí)法所指向的國(guó)家海洋權(quán)益為標(biāo)準(zhǔn)，可將海警機(jī)構(gòu)與海事管理機(jī)構(gòu)職權(quán)交叉的領(lǐng)域類型化，分別在海上安全保障、海上安全秩序維持和海上安全事件處理三大范疇中厘清兩者職權(quán)的邊界。海警機(jī)構(gòu)與海事管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法在專業(yè)性和震懾性上存在差異，在兩大機(jī)構(gòu)共同開(kāi)展執(zhí)法的領(lǐng)域，現(xiàn)有法律已根據(jù)兩者在執(zhí)法上各自所具備的優(yōu)勢(shì)，對(duì)部分情形下的職權(quán)進(jìn)行了分配，但仍有一些共同執(zhí)法領(lǐng)域中的銜接機(jī)制存在空白，需要繼續(xù)立足于兩者在專業(yè)性和震懾性上的差異互補(bǔ)，真正發(fā)揮統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家海洋委員會(huì)的實(shí)際作用，制定有利于兩大執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合的規(guī)范性文件，以此推動(dòng)海上執(zhí)法的整體性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。