新中國糧食價格政策演進內(nèi)在邏輯與改革戰(zhàn)略取向研究

羅 荃

（湖南工程學院，湖南湘潭 411104）

作為經(jīng)濟發(fā)展重要基礎和社會穩(wěn)定壓艙石的糧食，歷來受到各國政府重視，糧食安全是國家安全的基石。糧食價格政策作為促進糧食生產(chǎn)、保障糧食供給與安全的有效工具，每次調(diào)整不僅影響著廣大農(nóng)民的收入水平，還影響著全社會的價格預期和未來一段時間的糧食生產(chǎn)組織。新中國成立70多年來，中國政府根據(jù)外部環(huán)境變化，多次對糧食價格政策進行調(diào)整，保持了糧食價格政策的延續(xù)性和糧食市場價格的穩(wěn)定性，較好地平衡了糧食種植者和糧食消費者之間的利益關(guān)系，為中國經(jīng)濟發(fā)展提供了有效的基礎保障。

一、新中國糧食價格政策的演進過程

（一）新中國成立初期的糧食自由價格政策

自新中國成立至1953 年土地改革前，中央政府采取的糧食價格政策是自由購銷，中央政府進行目標控制。即農(nóng)民種植糧食、糧食銷售商進行糧食買賣及民眾購買糧食都是自由的。之所以實施這樣的糧食價格政策，主要是當時國家百廢待興，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還處于恢復階段，中國大多數(shù)老百姓還面臨饑餓的威脅，雖然政府對糧食價格非常重視，但事實上沒有能力對糧食價格進行干預。一方面，農(nóng)村土地改革還沒有開始，無論是農(nóng)民擁有土地的數(shù)量還是糧食種植水平都比較低下，糧食供給本身得不到保障。在土地還掌握在少數(shù)人手里的情況下，糧食價格政策變動過大容易引起反彈，更不利于糧食供給的保障。[1]另一方面，中央政府將很大精力放在維持社會穩(wěn)定上，剿匪等工作一刻不能停，暫時沒有精力對糧食的流通、供應、消費等環(huán)節(jié)進行梳理，糧食價格只能隨行就市。

（二）糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷價格政策

1954 年，新生的人民政權(quán)已經(jīng)穩(wěn)固，國內(nèi)的剿匪和國外的抗美援朝基本結(jié)束，特別是土地改革基本結(jié)束，伴隨著社會主義改造的開始，中央政府對市場的控制力明顯加強。從1954 年起，政府推行了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，糧食價格隨之轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆烧贫?，并實行嚴格的計劃管理。統(tǒng)購是指農(nóng)民種植出來的糧食只能賣給國家，剩余的糧食才由農(nóng)民自行支配；統(tǒng)銷就是指在糧食銷售端，城市居民只能到國家經(jīng)營或是指定的銷售點購買糧食。無論是統(tǒng)購糧食還是統(tǒng)銷，糧食價格都由政府統(tǒng)一定價。一方面，在很長時間內(nèi)中國工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品都存在價格剪刀差，通過對農(nóng)產(chǎn)品采取低價策略積累工業(yè)建設資金，統(tǒng)購統(tǒng)銷加政府定價可以保證剪刀差政策更好地得到貫徹執(zhí)行。[2]另一方面，雖然當時中國大力恢復和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但實際情況是，在雜交水稻大規(guī)模推廣前，糧食總產(chǎn)量一直難以滿足全國人民的消費需求。在三年自然災害后，中國糧食供需緊張問題日益嚴重，“糧票”這種帶有配給制特色的制度長期在城市實行，表現(xiàn)出非常嚴格的糧食統(tǒng)一管理要求。改革開放后直到1985 年，統(tǒng)購統(tǒng)銷政策才逐漸取消，前后超過32 年由國家統(tǒng)一定價的糧食價格政策，深刻且全方位地影響了中國社會的方方面面，并對后續(xù)的糧食價格政策改革產(chǎn)生著深遠影響。

（三）雙軌制糧食價格政策

改革開放后，中國嚴格的計劃經(jīng)濟開始有所松動，但基于糧食供給穩(wěn)定和糧食安全的極端重要性，糧食價格政策改革一直明顯滯后于其他商品價格改革。從1985 年中央一號文件下發(fā)到2001 年糧食價格全面放開，16 年間中國糧食價格政策有一個較長的雙軌制時期。第一種雙軌制是糧食價格政策改革初期的合同定購價和議購議銷價雙軌制。自1985 年起，糧食和棉花統(tǒng)購統(tǒng)銷價格政策正式取消，取而代之的是合同定價，合同之外的糧食購銷則是自由定價。[3]其中合同價由政府制定，自由購銷價由雙方協(xié)商確定，這一做法大約延續(xù)到1992 年。第二種雙軌制是1993 年開始實行的保護價和市場價并存的雙軌制。受到糧食價格放開的影響，農(nóng)民的種糧積極性得到較大釋放，但也多次出現(xiàn)糧食豐收后的“谷賤傷農(nóng)”現(xiàn)象，嚴重傷害了農(nóng)民的種糧積極性。中國糧食產(chǎn)量在1984 年就達到4.07 億噸，到1993 年依然只有4.5 億噸。中央政府在1993 年、1997 年、1998 年先后提出宏觀調(diào)控下放開糧食價格和“四分開、一完善”及“三項政策、一項改革”等糧食價格政策，并在1994 年、1996 年先后大幅調(diào)高糧食價格，特別是在1995 年開始實行了糧食保護價。這一時期的兩種雙軌制糧食價格政策，與“摸著石頭過河”的改革背景密切相關(guān)，中央政府一直在保護農(nóng)民利益與放開糧食價格之間尋求平衡，既要不斷推進糧食價格的放開，又要防止因糧食價格過快上漲造成嚴重通貨膨脹，還要防止糧食價格下跌損害農(nóng)民利益。正因為如此，這一時期中國糧食價格政策具有較大的波動性。[4]

（四）最低收購價保護下的糧食價格全面放開政策

自2001 年正式加入WTO，中國對外開放進入新時期。隨著中國農(nóng)業(yè)市場的開放，和其他很多商品一樣，包括糧食在內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品價格開始受到國際市場農(nóng)產(chǎn)品價格波動的影響。這一時期實行的糧食價格政策是最低收購價下的糧食價格全面放開政策。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)是任何一個國家都不敢忽視的，歐美各國也都采取各種方式和手段強化對糧食生產(chǎn)的補貼，以保護農(nóng)民種糧積極性。中國為了防止國際糧食價格大幅波動對國內(nèi)糧價造成沖擊，避開國內(nèi)糧食分散種植與西方農(nóng)場糧食大規(guī)模低成本種植之間的不公平競爭，采取了糧食最低收購價保護政策。2001 年后，國家先后在8個省份進行糧食收購與銷售放開試點，之后在2004年實行全國放開，由市場來決定糧食價格。另一方面，糧食作為生活必需品，在消費端具有很強的剛性，但生產(chǎn)端受到氣候及自然災害的影響較大，容易出現(xiàn)價格大起大落。[5]在中國放開農(nóng)業(yè)市場后，為保護國內(nèi)農(nóng)民的利益及其種糧積極性，中國先后針對水稻、小麥等糧食品種出臺了最低收購價政策。隨著財政負擔加大、對糧食市場價格導向不科學等弊端的不斷顯現(xiàn)，中央政府在2016 年出臺了目標價格政策。

二、中國糧食價格政策演進的內(nèi)在邏輯與存在的問題

（一）中國糧食價格政策演進的內(nèi)在邏輯

1.糧食價格政策演進必然要符合當時的國家總體戰(zhàn)略需要。從最初的糧食價格自由波動到計劃經(jīng)濟時期的統(tǒng)購統(tǒng)銷，再到改革開放后的糧食價格雙軌制和21 世紀后的糧食最低收購價及目標價格政策，每個時期的糧食價格政策都是當時國家總體戰(zhàn)略需求的體現(xiàn)。在新中國成立初期，政府首先要解決的是清除國民政府時期的各種舊勢力，加之當時政府手中可用籌碼不多，土地改革也還沒有完成，糧食價格問題只能暫時放下，由市場來決定糧食價格。待到計劃經(jīng)濟體系建立起來后，為了服務當時由農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供資本積累的要求，在整個農(nóng)產(chǎn)品價格政策上實行的都是以低于真實價值的價格向市場銷售農(nóng)產(chǎn)品，且實行糧食政府專營。只有實行統(tǒng)購統(tǒng)銷，由政府定價，才能使糧食始終保持在較低的價格水平，進而持續(xù)為工業(yè)發(fā)展積累所需資金。[6]改革開放后，在多個領域改革中，政府都秉承著“摸著石頭過河”的試驗心態(tài)，必然要對統(tǒng)購統(tǒng)銷政策進行松綁，但考慮到糧食消費的剛性和糧食安全的重要性，同時還要確保糧食消費的基本需求，糧食出現(xiàn)價格雙軌制也就在情理之中。正是這種試驗，為后來的糧食價格全面放開積累了經(jīng)驗。加入WTO 后，中國開放國內(nèi)農(nóng)業(yè)領域，國際糧食市場波動開始影響到國內(nèi)市場，加快市場化改革成為必然之選。出臺最低收購價政策，可以在培育糧食市場力量的同時，保證中國糧食種植面積不會出現(xiàn)大的波動，有助于保護農(nóng)民的種糧積極性。總體上看，中國的糧食價格政策演進貫穿了一個“穩(wěn)”字的內(nèi)在邏輯，即根據(jù)當時的時代特點，以滿足國民糧食需求為前提，出臺契合時代背景的糧食價格政策。

2.糧食價格政策演進主要是通過政策體系的邊際改進來實現(xiàn)的。農(nóng)業(yè)發(fā)展有著自身的特點，其價格政策不可能大范圍變動，主要是繼承創(chuàng)新，在邊際上改進才能保證糧食價格的穩(wěn)定。計劃經(jīng)濟時期，為了滿足以農(nóng)業(yè)補貼工業(yè)、為工業(yè)積累發(fā)展資金的需求，實行的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策曾經(jīng)發(fā)揮了極為重要的作用，但也積累下了農(nóng)民種糧積極性不高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率較低及城鄉(xiāng)發(fā)展失衡等一系列問題。[7]改革開放后，糧食價格政策演進首先要解決的就是這些問題。糧食價格雙軌制在一定程度上放開了對農(nóng)民種糧的限制，配合當時實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，大大提升了農(nóng)民的種糧積極性，農(nóng)民收入和糧食產(chǎn)量都提高了，但糧食價格并未出現(xiàn)較大的上漲，保持了一定的穩(wěn)定性。糧食價格雙軌制只是解決了對農(nóng)民種糧限制的放開和農(nóng)民種糧積極性的激勵問題，但也出現(xiàn)了糧食豐收后“谷賤傷農(nóng)”、賣糧難以及分散種植效率低、成本高等問題。這些問題在國內(nèi)封閉市場中體現(xiàn)得可能不明顯，但在中國加入WTO后迅速成為中國農(nóng)業(yè)參與全球競爭極為不利的因素。針對這一系列問題，中國及時調(diào)整糧食價格政策。如全面放開糧食價格，以加快國內(nèi)糧食市場主體的培育，更好地應對即將到來的國際糧食巨頭企業(yè)的競爭。為了防止“谷賤傷農(nóng)”，先后出臺了最低收購價政策和農(nóng)產(chǎn)品目標價格政策，起到了穩(wěn)定糧食價格和保護農(nóng)民種糧收益的關(guān)鍵作用。總體上看，中國糧食價格政策演進從來都是充分考慮之前糧食價格政策的得與失、根據(jù)大環(huán)境變化而進行的調(diào)整，追求的是政策體系的邊際改變，這也是新中國成立以來中國糧食價格保持總體穩(wěn)定的關(guān)鍵因素之一。[8]

3.糧食價格政策演進規(guī)律體現(xiàn)了逐步提升市場在價格形成中的決定性作用。除了新中國成立初期，政府因力量不足而不得不實行糧食自由價格政策外，絕大部分時間政府都掌握著制定糧食價格的主導權(quán)。在長期的計劃經(jīng)濟時期，由政府制定糧價可以確保糧食低價銷售以補貼工業(yè)。客觀來說，政府從發(fā)現(xiàn)糧食價格存在的問題到制定或調(diào)整糧食價格政策，再到新的糧食價格政策執(zhí)行并產(chǎn)生效果，必然會存在較長的時滯。如果再加上實際情況與政府掌握的信息之間存在不對稱，糧食價格政策的執(zhí)行效果可能還要進一步打折扣。從新中國糧食價格政策的演進看，統(tǒng)購統(tǒng)銷加國家專營的糧食價格政策，糧價完全由政府制定，基本不會考慮市場因素，糧價始終保持在較低水平；改革開放后實行的雙軌制糧食價格政策開始考慮市場實際需求，允許市場議購議銷，這部分糧食價格的形成就是市場力量的作用。2000 年以后，糧食價格全面放開，雖然最低收購價政策、目標價格政策依然由政府主導，但其價格確定卻要更多參考市場價格走勢。如目標價格政策主要是以某個糧食品種之前幾年的平均價格為基準形成的?？傮w上看，市場在糧食價格形成中的決定性作用越來越突出，在保障國家糧食安全和居民正常糧食消費的基礎上，糧食價格由市場來決定的機制得以充分發(fā)揮，符合糧食市場化改革的要求。[9]

（二）中國糧食價格政策存在的問題與挑戰(zhàn)

1.中國糧食價格存在的問題。中國以全球7%的耕地養(yǎng)活了全球22%的人口，除了三年自然災害時期外，基本沒有出現(xiàn)大規(guī)模饑荒，取得了了不起的成績。新中國成立70 多年來，糧食價格總體是比較穩(wěn)定的，糧食價格只是在1952—1953 年、1959—1961 年、1994—1995 年和2003 年出現(xiàn)了幾次較大幅度上漲，在1984—1985 年和1996 年出現(xiàn)了下跌，其他年份糧食價格一直比較穩(wěn)定。但縱觀新中國成立以來糧食價格政策演進過程及糧食價格波動情況，糧食價格政策尚存在一些不足。一方面，糧食價格政策存在滯后性。糧食生產(chǎn)具有明顯的季節(jié)性，會受到氣候、自然災害的較大影響，糧食價格政策制定出來后，需要由市場去執(zhí)行。但在很長一段時間里，中國糧食價格形成機制不完善，市場供求關(guān)系等因素在糧食價格中得不到充分體現(xiàn)，糧食價格政策作用發(fā)揮往往需要借助行政力量，容易出現(xiàn)滯后性。另一方面，糧食價格政策的宏觀調(diào)控存在偏頗。糧食具有商品和公共物品的雙重屬性，這就決定了糧食價格波動是必然的，應借助政府行政手段加以調(diào)控，確保糧食價格波動維持在可控制范圍。政府在制定糧價政策時，更加傾向于彰顯糧食的公共物品屬性，以保證糧食價格少波動、小波動。此外，政府在制定糧食價格政策時，還要充分考慮農(nóng)民的種糧積極性，切實穩(wěn)定市場。對利用價格政策推動優(yōu)化糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、促進糧食加工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等考慮不夠，最終會抑制糧食市場主體的發(fā)展，不利于彰顯糧食價格政策的宏觀調(diào)控效果。

2.中國糧食價格政策面臨的挑戰(zhàn)。一是從糧食供給端看，中國農(nóng)村勞動力持續(xù)減少，糧食種植機械化水平不高，特別是在南方丘陵、山區(qū)等不適合大規(guī)模使用農(nóng)業(yè)機械的地區(qū)，農(nóng)村勞動力的減少可能會讓糧食種植面積出現(xiàn)明顯下降?？焖偻七M的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化也加速了農(nóng)村耕地面積的減少，占用的傳統(tǒng)農(nóng)田雖然通過異地補償保證了耕地面積的總量，但耕地的質(zhì)量與發(fā)展?jié)摿o法保障。二是從糧食需求端看，中國人口數(shù)量雖然不會大增，但隨著人們生活水平的提升，對糧食質(zhì)量的要求越來越高，這會推動糧食整體價格的上漲。三是隨著國內(nèi)國際兩個市場聯(lián)系日益密切，受新冠肺炎疫情、中美貿(mào)易摩擦等多種因素影響，全球自由貿(mào)易體系受到很大沖擊，中國糧食市場將不得不面臨國際糧價傳導和進口難度增加等難題。幾方面問題疊加，將給中國穩(wěn)定糧食價格、實施糧食價格政策調(diào)控提出挑戰(zhàn)。

三、中國糧食價格政策改革的戰(zhàn)略取向

（一）提高中國糧食生產(chǎn)水平

中國人的飯碗無論什么時候都要牢牢端在中國人自己手里。對于中國這樣一個擁有14 億人口的國家而言，國際糧食市場根本無法供給如此大量的糧食。保障中國糧食安全歸根結(jié)底還是要提高中國糧食生產(chǎn)水平。一方面，加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設。重點是加強基本農(nóng)田改造、中小型農(nóng)田水利工程建設，提高高產(chǎn)農(nóng)田的占比。通過改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施和提高糧食種植機械化水平，進一步降低糧食種植成本，提升糧食種植潛力。另一方面，加大財政補貼力度。在保持當前糧種補貼、農(nóng)機補貼等政策的基礎上，以符合WTO 相關(guān)規(guī)則為前提，進一步豐富補貼種類。重點是圍繞改善糧食種植結(jié)構(gòu)，推出相應的財政補貼。[10]如根據(jù)糧食種植合作社規(guī)模，提供不同水平的財政補貼，同時加大推廣糧種種植的補貼力度。通過補貼的集中使用，提升規(guī)?；N植、機械化種植及高品質(zhì)種植水平；在保證糧食產(chǎn)量的前提下，努力優(yōu)化糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高糧食生產(chǎn)質(zhì)量，更好滿足消費者需求。

（二）穩(wěn)妥推進國內(nèi)國際市場融合

加入WTO 以來，國內(nèi)國際兩個糧食市場的聯(lián)系日益密切，國際糧食價格波動對國內(nèi)糧食價格的影響越來越大，加大了國內(nèi)宏觀調(diào)控的難度。應穩(wěn)妥推進國內(nèi)國際市場融合。一方面，盡可能豐富中國糧食進口來源渠道。目前，中國糧食進口市場主要集中在美國、加拿大、澳大利亞等國家，十分不利于中國糧食安全，應在鞏固現(xiàn)有來源渠道的基礎上，大力開發(fā)非洲、俄羅斯遠東地區(qū)等糧食進口市場。如在俄羅斯遠東地區(qū)采取租賃土地方式，在非洲采取農(nóng)業(yè)合作方式，使兩地成為中國糧食生產(chǎn)的有效補充。[11]另一方面，加大對國內(nèi)有實力龍頭企業(yè)的扶持力度，促使其成為貫通產(chǎn)業(yè)上下游的國際糧商；加快國內(nèi)期貨市場建設，增加農(nóng)產(chǎn)品交易品種，提升農(nóng)產(chǎn)品交易規(guī)模。通過提升中國在國際糧食市場競爭力，增強中國在全球糧食市場的議價能力。

（三）完善國內(nèi)糧食價格應急體系

國內(nèi)國際市場的一些突發(fā)事件都會引起國內(nèi)糧食價格波動，因此必須完善糧食價格應急體系。一方面，要加強國內(nèi)糧食儲備體系建設，同時鼓勵糧食加工企業(yè)、農(nóng)村家庭進行糧食儲備，不斷豐富中國糧食儲備層次，擴大糧食儲備規(guī)模。加大對糧食儲備系統(tǒng)的監(jiān)督檢查力度，確保三級糧食儲備做到真儲糧、儲好糧。另一方面，完善糧食安全價格體系。根據(jù)居民消費水平、糧食生產(chǎn)和供應水平等因素，科學確定糧食價格的合理區(qū)間，當糧食價格在一定范圍內(nèi)波動時，政府不進行干涉，由市場進行調(diào)節(jié)；當糧食價格波動超出范圍、可能對居民糧食消費等產(chǎn)生重大不利影響時，則啟動糧食應急處置程序，迅速穩(wěn)定糧食市場供應和糧食價格。[12]

（四）加強國內(nèi)糧食市場體系建設

完善糧食市場體系可以激活市場主體活力，提高糧食價格政策的有效性和調(diào)控效果。要堅持糧食公共物品屬性高于商品屬性的原則，不斷加強國內(nèi)糧食市場體系建設。一方面，加強國內(nèi)糧食主產(chǎn)區(qū)與消費區(qū)的聯(lián)動，建立價格風險共擔機制。鼓勵國內(nèi)糧食市場主體規(guī)?；?jīng)營，同時努力規(guī)范糧食市場秩序，加強對糧食交易行為的日常監(jiān)管，嚴厲打擊哄抬價格行為，增強市場主體對國家宏觀調(diào)控政策的響應力度，保證國家糧食價格政策的有效性。另一方面，強化對工業(yè)用糧的管控。引導糧食加工企業(yè)合理控制精細加工及深度加工規(guī)模，加強對使用糧食制作生物能源的控制，絕不能任由市場資本侵占更多的口糧。杜絕糧食加工企業(yè)的浪費行為，鼓勵其通過科技研發(fā)來提高糧食加工水平，更好地滿足消費者需求。

（五）區(qū)分糧食品種完善糧價支持政策

中國糧食產(chǎn)量巨大、糧食品種眾多，任何一個價格支持政策可能都意味著巨大的財政支出。應逐步改變以往糧食價格支持政策全國一刀切的做法，提高政策的針對性和有效性，以減輕財政負擔。[13]一方面，針對不同地區(qū)、不同糧食品種種植情況，實施不同的價格支持力度。如對北方主產(chǎn)的小麥、南方主產(chǎn)的稻谷，可以劃分南北兩個區(qū)域，分別對兩種糧食出臺相應的價格支持政策，更好兼顧各地區(qū)糧食生產(chǎn)與消費實際情況。另一方面，針對不同糧食品種的公共物品屬性和商品屬性，給予不同的糧食價格支持政策。如對稻谷和小麥等事關(guān)中國糧食安全的主要糧食品種，應以保證其種植面積和產(chǎn)量為主要考量；對玉米等產(chǎn)量及市場化程度較高的非主要糧食品種，可以適當加快其市場化改革步伐，鼓勵更多社會資本進入，切實降低財政負擔。