交通違法記分的法律性質(zhì)及救濟途徑

張 娜

北京財貿(mào)職業(yè)學(xué)院，北京 100025

2021年12月17日，公安部面向社會公布第163號令即《道路交通安全違法行為記分管理辦法》。該辦法將于2022年4月1日起正式實施，其立法主旨在于通過發(fā)揮管理、教育、引導(dǎo)的功能，提升駕駛員交通安全意識，減少道路交通違法行為。

違法記分作為交通違法處理的方式，在我國交通行政管理領(lǐng)域中由來已久，其得以適用的法律依據(jù)散見于《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》，以及前述的公安部單獨新制的部門法規(guī)《道路交通安全違法行為記分管理辦法》中。依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范，違法記分對交通違法者將可能引發(fā)嚴(yán)重的法律后果，包括駕駛資格的剝奪以及駕駛證審驗期的延長等。正因為此，實踐中被予以違法記分的駕駛?cè)似惹嘘P(guān)注的問題，毫無疑問地始終聚焦在記分是否符合實體法和程序法的規(guī)定，以及認為違法記分使用存在違法情形時的救濟途徑。

一、交通違法記分的法律規(guī)定

依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范，違法記分是交通行政管理部門對發(fā)生交通違法行為的駕駛?cè)私o予行政處罰的同時，另依據(jù)其違法行為的程度在一個記分周期內(nèi)作出的分值記錄。

（一）違法記分分值相關(guān)法律規(guī)定

駕駛?cè)私煌ㄟ`法行為的嚴(yán)重程度決定違法記分的分值等級。對于嚴(yán)重妨礙交通安全的違法行為，如：酒后駕駛機動車，使用偽造、變造的機動車號牌，或代替實際機動車駕駛?cè)私邮芙煌ㄟ`法行為處罰和記分牟取經(jīng)濟利益等行為，一次記12分。對于性質(zhì)較為惡劣的，如：駕駛機動車在高速公路上違法停車，駕駛故意遮擋機動車號牌的機動車上路行駛，駕駛與準(zhǔn)駕車型不符機動車的等，一次記9分；對于駕駛機動車不按規(guī)定使用燈光、不按規(guī)定系安全帶的行為等記1分。而對于情節(jié)輕微的交通違法行為，僅給予警告處罰的，免予記分。

違法記分實行固定周期內(nèi)累積制度，也即機動車駕駛?cè)巳缬卸嗥鸾煌ㄟ`法行為的，將分別給予記分且全部記分在一個記分周期內(nèi)累積計算。在一個記分周期期限屆滿時，如駕駛?cè)死鄯e記分不滿12分的，該記分周期內(nèi)的記分將予以全部清除。但記分清除須以違法記分所依附之行政處罰的罰款已由駕駛?cè)死U納完畢為前提條件。也即：如在一個記分周期內(nèi)，雖然累積記分未滿12分，但駕駛?cè)擞辛P款逾期未繳納的，則記分周期內(nèi)未繳納罰款的交通違法行為對應(yīng)記錄的違法記分將自動轉(zhuǎn)入下一記分周期。

（二）違法記分執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定

違法記分依附于駕駛?cè)艘蚪煌ㄟ`法所受到的行政處罰而存在。具體表現(xiàn)在，行政機關(guān)在告知擬作出行政處罰決定的同時應(yīng)一并告知違法記分的分值，并在實際做出行政處罰決定的同時一并記錄違法記分分值。除此之外，在行政處罰決定被依法變更或撤銷的同時，違法記分也應(yīng)一并變更或撤銷。

（三）違法記分減免相關(guān)法律規(guī)定

為了加強違法記分的教育與引導(dǎo)作用，現(xiàn)行法規(guī)在優(yōu)化調(diào)整記分分值的基礎(chǔ)上，設(shè)置了學(xué)法減分的規(guī)定，即：駕駛?cè)嗽谶`法記分累積不滿12分的情況下，可通過參加交通行政管理部門組織的道路交通安全法律、法規(guī)及相關(guān)知識學(xué)習(xí)或參與交通行政管理部門組織的交通安全公益活動，來實現(xiàn)違法記分的扣減。其中，參加網(wǎng)上學(xué)習(xí)的，在3日內(nèi)累計滿30分鐘且考試合格的，一次可扣減違法記分1分；參加現(xiàn)場學(xué)習(xí)的，滿60分鐘且考試合格的，一次扣減違法記分2分；參加公益活動的，滿1小時為一次，一次扣減1分。但駕駛?cè)嗽谝粋€記分周期內(nèi)累計扣減分數(shù)以6分為限。

學(xué)法減分旨在通過懲罰與教育并舉的措施，引導(dǎo)駕駛?cè)俗园l(fā)提升交通安全意識、自覺遵守交通法律法規(guī)。一般而言，駕駛?cè)送ㄟ^接受交通安全教育等形式申請扣減交通違法行為記分的，交通行政管理部門均應(yīng)依法受理。但倘若駕駛?cè)舜嬖谝恍┓ǘㄇ樾?，則將依法喪失申請扣減違法記分的資格。包括：1.在當(dāng)前記分周期內(nèi)或者上一個記分周期內(nèi)，已有兩次以上參加滿分教育記錄的；2.在最近三個記分周期內(nèi)，駕駛?cè)嗽霈F(xiàn)過交通事故后逃逸，或者飲酒后駕駛機動車，或者使用偽造、變造的機動車號牌、行駛證、駕駛證、校車標(biāo)牌，或者使用其他機動車號牌、行駛證，或者買賣違法記分行為且受到過行政處罰的；3.機動車駕駛證尚處實習(xí)期內(nèi)，或者機動車駕駛證已逾期但未審驗，或者機動車駕駛證被扣留、暫扣期間的；4.駕駛?cè)嗣碌怯浻邪踩夹g(shù)檢驗超過有效期或者未按規(guī)定辦理注銷登記的機動車的；5.在最近三個記分周期內(nèi)，駕駛?cè)嗽趨⒓咏煌ò踩逃蹨p交通違法行為記分或者機動車駕駛?cè)藵M分教育、審驗教育時，存在有弄虛作假、冒名頂替記錄的。

二、交通違法記分的法律性質(zhì)

交通違法記分制度是行政機關(guān)即交通行政管理部門行使的行政職權(quán)，針對行政相對人即駕駛?cè)?，就特定事項即交通違法行為，作出的有關(guān)其權(quán)利和義務(wù)的單方行為。違法記分毋庸置疑可定性為行政行為。但具體而言，違法記分到底屬于何種行政行為？學(xué)術(shù)界和實務(wù)界一直存在較大爭議。目前，主要包括以下觀點：

（一）交通違法記分屬于行政處罰

持此觀點的學(xué)者認為，每一次違法記分都是對駕駛?cè)笋{駛資格的一次量化，當(dāng)記分達到一定數(shù)值時，將導(dǎo)致駕駛?cè)笋{駛證被吊銷的法律后果［1］。從實體上看，是行政主體對行政相對人某種資格的限制與剝奪；從程序上看，是基于行政相對人違法行為而產(chǎn)生的處理結(jié)果［2］，兼具懲罰性與處分性，符合行政處罰的本質(zhì)，因而應(yīng)將違法記分定性為一種行政處罰，且是交通行政處罰的并列處罰［3］。

司法實踐中，該觀點已在個案中被采納。在上訴人班某明訴被上訴人某縣公安局交通警察大隊行政訴訟二審案件（案號：（2017）黔27行終6號）中，上訴人認為正是由于其被上訴人一次記12分的行為，導(dǎo)致了上訴人駕駛證被扣留、駕駛許可被直接剝奪、合法權(quán)益受到實質(zhì)影響，因而主張二審法院在審查案涉其他行政處罰行為的同時一并審查違法記分這一行政行為。二審法院雖然最終做出了“駁回上訴、維持原判”的終審判決，但卻對案涉違法記分的法律性質(zhì)旗幟鮮明地給予了定論，即：違法記分并不是交通行政管理部門對其行政行為許可的一種監(jiān)督檢查，而是一種行政處罰行為，因此上訴人在二審中要求將違法記分與其他行政處罰行為一并處理于法有據(jù)。

（二）交通違法記分屬于行政許可

持此觀點的學(xué)者認為，違法記分關(guān)聯(lián)的是行政相對人即駕駛?cè)说鸟{駛資格，而駕駛資格的取得毫無疑問源于交通行政管理部門的行政許可行為。依據(jù)我國《行政許可法》第十條之規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)對公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動實施有效監(jiān)督。駕駛?cè)藢︸{駛資格的取得、持有、喪失并非一成不變，其往往會因駕駛?cè)诉`法行為的發(fā)生而處于動態(tài)的變化過程中。也即交通行政管理部門對于駕駛資格的行政許可行為不僅包括行政許可的做出，還自然而然地應(yīng)體現(xiàn)在對行政許可的監(jiān)督上，而違法記分登記以及因違法記分所產(chǎn)生的后續(xù)法律責(zé)任正是行政許可監(jiān)督的應(yīng)有之義。

從立法角度看，依據(jù)我國《行政處罰法》第八條關(guān)于行政處罰種類的規(guī)定，違法記分既不屬于羅列的六項行政處罰種類之一，也不屬于兜底條款所述的法律行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。反倒是違法記分所顯現(xiàn)的過程附屬性、單次記分效果隱性以及累計記分懲戒效果疊加性等特點［4］，使得其作為行政許可的后續(xù)監(jiān)督環(huán)節(jié)，與行政處罰行為存在明顯的區(qū)別。

司法實踐中，也有個案在裁判中采納了這一觀點。在再審申請人松原市某交警大隊訴被申請人于某林行政訴訟再審案件（案號：（2020）吉行再24號）中，再審申請人主張一、二審法院將違法記12分認定為行政處罰，進而又以該行政處罰對被申請人權(quán)益影響重大應(yīng)適用一般程序而非簡易程序為由，最終判決撤銷案涉行政處罰決定，乃系適用法律錯誤。再審法院經(jīng)審理查明：除認定違法記分依法不屬于法定行政處罰種類外，還根據(jù)機動車駕駛?cè)斯芾淼南嚓P(guān)記分、審驗及監(jiān)督管理的規(guī)定認定，違法記分雖然根據(jù)不同情形可能導(dǎo)致駕駛?cè)藚⒓訉W(xué)習(xí)、考試以及降低準(zhǔn)駕車型等后果的發(fā)生，但其實質(zhì)上仍系交通行政管理部門對駕駛?cè)巳〉民{駛資格后所實施的行政監(jiān)督管理措施，其性質(zhì)屬于許可駕駛后的監(jiān)管行為。違法記分依法依附于相關(guān)的行政處罰，違法記分的后果并不能改變其所依附的行政處罰的處理程序。最終，再審法院基于此觀點，撤銷了原一、二審判決，駁回了被申請人的訴訟請求。

（三）交通違法記分屬于行政確認

持此觀點的學(xué)者認為，違法記分完全符合行政確認的法律特征，即：是一種“判斷”或者說是一種客觀認識活動，其并不需要行政機關(guān)主觀意志發(fā)揮作用，行政機關(guān)只有依法作出或不作出的義務(wù)，而不具有任何自由裁量的余地［5］。依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，違法記分僅僅是交通行政管理部門對于駕駛?cè)私煌ㄟ`法行為對應(yīng)記分分值的確認，是一種行政主體基于行政職權(quán)實施的以影響和改變事實狀態(tài)為目的的對行政相對人的提醒［6］，其并沒有直接剝奪行政相對人的權(quán)利，也不具有實質(zhì)制裁性。即使是在一個駕駛周期內(nèi)，違法記分達到或累計達到12分，也并非直接實現(xiàn)對駕駛?cè)笋{駛資格的剝奪，而是需要交通行政管理部門依據(jù)“違法記分已達12分”的事實另行作出一個“扣留機動車駕駛證”的行政處罰決定才能完成。由此可見，違法記分實質(zhì)上是且僅是一種行政確認行為，旨在實現(xiàn)對違法行為在性質(zhì)和數(shù)量兩個維度上的數(shù)字化管理。在后續(xù)行政處罰行為作出前，違法記分作為獨立的行政確認行為而存在；在后續(xù)行政處罰行為作出后，違法記分便作為行政處罰行為的必要前提，被后續(xù)行為所吸收，成為行政處罰行為的組成部分［7］。

三、交通違法記分的救濟途徑

實踐中，違法記分均因駕駛?cè)私煌ㄟ`法行為所引發(fā)，但依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范，并非所有的交通違法行為都會產(chǎn)生違法記分。有些交通違法行為既不產(chǎn)生行政處罰，也不產(chǎn)生違法記分，如“違法行為輕微并及時改正、沒有造成危害后果的或初次違法且危害后果輕微并及時改正”的行為；有些交通違法行為僅產(chǎn)生行政處罰，而不產(chǎn)生違法記分，如違法行為屬于應(yīng)記分行為范圍之外的；有些交通違法行為既產(chǎn)生行政處罰同時也產(chǎn)生違法記分。

對于既無行政處罰也無違法記分的，因交通行政管理部門并未做出任何影響到駕駛?cè)藢嶋H利益的行為，也就不存在所謂的救濟。對于僅有行政處罰而無違法記分的，駕駛?cè)丝梢婪ㄔ诜ǘㄆ谙迌?nèi)向作出行政處罰的行政機關(guān)的同級人民政府或上級交通行政管理部門提起行政復(fù)議，或者向作出行政處罰的行政機關(guān)所在地區(qū)人民法院提起行政訴訟。而對于既有行政處罰也有違法記分的，依據(jù)公安部最新發(fā)布的《道路交通安全違法行為記分管理規(guī)定》第十六條之規(guī)定，違法記分僅隨其所依附的行政處罰之變更、撤銷而變更、撤銷。因而，在救濟途徑上，如僅針對違法記分直接提起復(fù)議或訴訟，往往會因司法實踐中個案裁判對于違法記分法律性質(zhì)的認定差異而被駁回①《李光明訴鐵嶺縣交通警察大隊交通行政處罰一案的裁定書》案號：（2017）遼12行終24號 裁判日期：2017年4月21日。。更為適當(dāng)?shù)?，是駕駛?cè)耸紫纫赃`法記分所依附的行政處罰行為為客體，通過復(fù)議或訴訟的方式先行獲得復(fù)議機關(guān)或司法機關(guān)對行政處罰行為的變更或撤銷，進而引發(fā)對違法記分的連動變更或撤銷，以最終實現(xiàn)對違法記分的救濟。