碳排放權(quán)交易中的行政黑名單制度研究

陳思宇

（福建社會科學院法學研究所，福建福州350001）

一、問題的提出

我國碳排放權(quán)交易（以下簡稱“碳交易”）制度正處于探索和構(gòu)建階段，鑒于碳交易市場本身的特點和我國環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境管理中存在的問題，政府對重點排放單位的碳排放和碳交易行為進行合理有效的監(jiān)管是碳交易市場有效運行的重要保障。信用管理制度作為碳交易監(jiān)管的重要手段，試點省市的相關(guān)法律文件和國家發(fā)改委2014 年底發(fā)布的部門規(guī)章《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（以下簡稱“暫行辦法”）都對此進行了專門規(guī)定，其中行政黑名單制度是信用管理體系中最嚴厲的措施。

在國家發(fā)改委《暫行辦法》頒布之前，黑名單制度已經(jīng)出現(xiàn)在各試點省市的規(guī)范性文件中。(1)除了深圳市和北京市是地方人大立法以外，天津、上海、廣東、湖北和重慶以及最新發(fā)布的《福建省碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（2016 年9 月22 日）都是以政府令的形式發(fā)布管理辦法，屬于地方政府規(guī)章。參見齊紹洲、程思：《中國碳排放權(quán)交易試點比較研究》，載《中國低碳發(fā)展報告2015》，第7 頁。其中湖北省明確提出建立碳排放黑名單制度，要求主管部門將未履行配額繳還義務(wù)的企業(yè)納入本省的相關(guān)信用記錄，通過政府網(wǎng)站和新聞媒體向社會公布。(2)《湖北省碳排放權(quán)管理和交易暫行辦法》第43 條。湖北省雖明確提出實施黑名單制度，但其內(nèi)容并未比其他試點省市的信用管理措施更嚴厲，甚至更為寬松，例如上海市還要求將配額管理單位的違法行為向工商、稅務(wù)和金融等部門以及相關(guān)項目審批部門通報。其他幾個試點省市的規(guī)范性文件雖未使用“黑名單”的概念，但基本都規(guī)定了內(nèi)容相似的信用管理制度對碳交易參與機構(gòu)和人員進行事后監(jiān)管。(3)如《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第19 條、《天津市碳排放權(quán)交易暫行辦法》第29 條、《上海市碳排放管理試行辦法》第40 條、《廣東省碳排放管理試行辦法》第32 條、《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》第65 條。相較之下，重慶市的信用管理措施寬松一些，只要求對違反報告義務(wù)和配額清繳義務(wù)、經(jīng)過主管部門責令限期整改而逾期未改正的排放單位可以公開通報其違規(guī)行為(4)《重慶市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》第36 條。，并未規(guī)定建立專門的企業(yè)信用系統(tǒng)或者將違法違規(guī)行為納入已有的企業(yè)信用信息系統(tǒng)(5)如《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第19 條就規(guī)定市發(fā)改委會同相關(guān)部門將違規(guī)行為予以通報，并向企業(yè)信用信息系統(tǒng)主管部門提供相關(guān)信息。北京市“企業(yè)信用信息網(wǎng)”由市工商局下設(shè)的“市企業(yè)信用體系建設(shè)推進辦公室”負責建設(shè)和維護。。福建省雖非首批試點省市，但在2016 年9 月也通過了《福建省碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，建立省級碳交易平臺，在信用管理方面原則性地要求省級碳交易主管部門為市場參與者建立信用檔案，納入信用管理體系。

考察和比較7 個試點省市頒布的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章中關(guān)于信用管理措施的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，盡管各地的措施內(nèi)容不盡相同，但基本模式可以歸納為三個步驟：將違法違規(guī)主體信息納入信用檔案—向相關(guān)部門（工商、稅務(wù)、財政、金融或者國資監(jiān)管機構(gòu)等）通報其違法失信的行為—向社會公布，典型的如天津和上海。其他試點省市中，有的雖未規(guī)定將企業(yè)的違法失信行為通報給其他有關(guān)部門，但規(guī)定須將該信息提供給本市企業(yè)信用信息管理機構(gòu),通常是工商行政管理部門，并予以公布，比如北京和深圳；有的雖未明確規(guī)定通報制度，但其他條款實質(zhì)上包括了通報制度，比如重慶市；(6)《重慶市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》第36 條規(guī)定了對逾期未整改的違法失信的配額管理單位的處罰措施，其中第2、3、4 款涉及到申請財政補助資金，各級政府及有關(guān)部門組織的節(jié)能環(huán)保及應對氣候變化方面的評先評優(yōu)活動以及國有企業(yè)領(lǐng)導班子績效考核評估。這些處罰措施的施行要以通報相關(guān)單位為前提。也有的試點省市僅規(guī)定發(fā)改部門為碳交易參與機構(gòu)建立信用檔案并發(fā)布相關(guān)信息，并未規(guī)定將信息通報給其他有關(guān)部門，如廣東省。雖然制度設(shè)計有差異，但是總體來講，碳交易試點省市目前通行的信用管理制度采用的是記錄—通報—公告的模式，并且信用管理措施主要針對重點排放單位，并未涉及到其他的碳交易參與機構(gòu)和人員，這也符合我國目前碳交易制度中監(jiān)管職權(quán)的劃分：省級碳交易主管部門主要負責對轄區(qū)內(nèi)重點排放單位的監(jiān)管，交易機構(gòu)和核查機構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)情況則由國家碳交易主管部門監(jiān)督和管理。

在各試點省市的地方立法基本完成后，(7)最晚開始試點的重慶市于2014 年4 月29 日發(fā)布了《重慶市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》。國家發(fā)改委于2014 年12 月10 日發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》。其中涉及信用管理制度的主要是第38 條、第39 條和第44 條?！稌盒修k法》第39 條是目前關(guān)于碳交易行政黑名單制度最明確和最重要的規(guī)定(8)2017 年3 月發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理條例》（送審稿）未規(guī)定黑名單制度。，它不僅是國務(wù)院碳交易主管部門建立黑名單的法律依據(jù)，也是各省市制定碳交易監(jiān)管法律制度相關(guān)規(guī)定的重要參考和制度基礎(chǔ)。該條明確規(guī)定國務(wù)院碳交易主管部門建立“黑名單”制度，將嚴重違法失信的碳交易參與機構(gòu)和人員納入“黑名單”并依法予以曝光。第44 條規(guī)定省級碳交易主管部門負責將因違反第40 條（報告義務(wù)）和第41 條（清繳義務(wù)）而被處罰的重點排放單位的情況通報給工商、稅務(wù)、金融等部門，并予以公告，這與目前各試點省市規(guī)定的信用管理制度的內(nèi)容極為相似。

從內(nèi)容上看這兩條均屬于對碳交易市場參與者的信用管理措施，但卻有明顯的區(qū)別。首先是適用條件不同，前者適用于嚴重違法失信行為，后者適用于所有違法失信行為。其次是適用主體不同，前者是由國務(wù)院碳交易主管部門，即國家發(fā)展改革委建立和管理，后者則是由省級碳交易主管部門實施。再次，兩者的適用對象也不盡相同，前者適用于所有碳交易參與機構(gòu)和人員，包括核查機構(gòu)、交易機構(gòu)和排放單位，后者僅適用于重點排放單位。最后是內(nèi)容措施不同，前者僅規(guī)定了將納入黑名單的機構(gòu)和人員曝光，后者則規(guī)定要將違法失信行為通報給其他相關(guān)部門并予以公告。

如果說《暫行辦法》第38 條、第39 條和第44 條組成了關(guān)于信用管理制度的規(guī)則體系的話，結(jié)合試點地區(qū)的相關(guān)規(guī)定，卻讓人對包括黑名單制度在內(nèi)的信用管理措施的內(nèi)容和適用條件更加迷惑。一方面，同樣是嚴重違法失信，為什么對重點排放單位（第44 條）的監(jiān)管措施要嚴于對核查機構(gòu)和交易機構(gòu)等其他碳交易參與機構(gòu)和人員（第39 條）？因為根據(jù)第44 條的規(guī)定，除了公告之外，還要將重點排放單位的違法失信行為通報給其他相關(guān)部門，而通報通常是為了部門聯(lián)合懲戒，其懲罰力度和威懾力明顯更強。另一方面，單就重點排放單位而言，既然對一般違法失信行為都規(guī)定了通報制度（第44 條）并有可能對其實施部門聯(lián)合懲戒，為何對于嚴重違法失信行為卻只規(guī)定了納入“黑名單”并曝光（第39 條）？

由此可見，《暫行辦法》第39 條和第44 條并未構(gòu)成一個邏輯自洽的規(guī)范體系，其核心問題在于對不同嚴厲等級的信用管理措施的內(nèi)容和實施條件規(guī)定不明，由此導致黑名單制度和一般的信用管理制度之間的界限不明，標準不一，理解和適用混亂。這在地方經(jīng)濟社會發(fā)展差異巨大、全國碳交易市場剛剛建立，且目前各種行政黑名單制度出現(xiàn)濫用的情況下[1]，不利于碳交易市場的長期穩(wěn)定發(fā)展。

繼《暫行辦法》之后，國家發(fā)改委在2016 年發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理條例》（送審稿），共6 章35 條；國務(wù)院機構(gòu)改革之后主管碳交易的生態(tài)環(huán)境部于2019 年4 月公布了《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（征求意見稿），不分章節(jié)，共27 條。后者不僅條款數(shù)量大大減少，在信用管理方面也只有一條“信用懲戒等其他措施”，并沒有規(guī)定黑名單制度。送審稿和征求意見稿對信用管理制度的模糊處理，也體現(xiàn)了立法者對黑名單制度的審慎態(tài)度。

信用管理制度是由一系列措施組成的規(guī)制手段的集合，黑名單制度只是其組成部分。在碳排放權(quán)交易中是否有必要實施黑名單制度，其實施的對象、條件、程序和退出機制應當如何設(shè)置，如何準確把握當前實施的黑名單制度以及如何解決其規(guī)定中難以自洽的部分，不僅對碳交易的規(guī)制具有現(xiàn)實的意義，對我國目前正在建設(shè)的信用管理體系，尤其是環(huán)境保護領(lǐng)域的信用管理體系也具有樣本分析的價值。

二、碳交易中的行政黑名單制度

準確理解碳交易中黑名單制度的關(guān)鍵在于如何解釋《暫行辦法》第39 條規(guī)定的黑名單制度的條款，是對其進行嚴格的文義解釋，僅僅將納入“黑名單”的機構(gòu)和人員“曝光”？還是進行擴大解釋，即其也包括了部門間通報和聯(lián)合懲戒？

從法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性、黑名單制度的實施目的以及與目前實施的其他行政黑名單制度比較來看，碳交易中的行政黑名單制度應當包括部門間通報和部門聯(lián)合懲戒。

（一）體系解釋：構(gòu)成邏輯自洽的規(guī)范體系

如果采取擴大解釋，既能理順第38 條和第39 條的關(guān)系，也能解決第39 條和第44 條的矛盾關(guān)系問題。第38 條原則性地規(guī)定國家層面和省級層面為所有碳交易參與機構(gòu)和人員建立信用檔案，并納入相關(guān)的信用管理體系。而第39 條的黑名單制度針對嚴重違法失信碳交易參與機構(gòu)和人員。兩者就是信用管理制度的一般規(guī)定與特別規(guī)定之關(guān)系。否則依目前實施的信用管理系統(tǒng)均向社會公開的慣例，如果第39 條規(guī)定的黑名單只是公開，那么其與第38 條的內(nèi)容就有重復之嫌，對“嚴重”違法失信的機構(gòu)和人員并無更嚴厲的舉措，那么立法者對此專書一條目的何在？

更重要的是，如果采用這種解釋，第39 條和第44 條的關(guān)系也得以明晰。從國務(wù)院和省級碳交易主管部門的監(jiān)管職權(quán)劃分來看，一方面國務(wù)院碳交易主管部門并不直接監(jiān)管重點排放單位的碳排放和碳交易行為，而是由省級碳交易主管部門對其進行監(jiān)督和管理（《暫行辦法》第37 條）。因此由省級碳交易主管部門將嚴重違法失信的重點排放單位上報國務(wù)院碳交易主管部門，由后者依法定程序決定是否將其列入黑名單就比較合理；這與第44 條規(guī)定的通報制度也可以銜接，因為“通報”既指同級部門之間的通報，也可以包括上下級部門間的通報，具體到第44 條，省級碳交易主管部門不僅要通報工商、稅務(wù)和金融等同級其他相關(guān)部門，也應該通報上級碳交易主管部門。國務(wù)院碳交易主管部門將列入黑名單的重點排放單位名單通報給其他各相關(guān)部門不僅有利于橫向?qū)嵤┎块T聯(lián)合懲戒，也可以加強各部門內(nèi)部縱向的信息共享。否則如果省級碳交易主管部門要與同級其他相關(guān)部門實施聯(lián)合懲戒，而國務(wù)院各部門之間不實施聯(lián)合懲戒，可能會在同一系統(tǒng)內(nèi)部各級部門之間造成不便和混亂。另一方面，根據(jù)第20 條、第27 條和第36 條的規(guī)定，對交易機構(gòu)和核查機構(gòu)的監(jiān)督和管理由國務(wù)院碳交易主管部門負責，所以對這兩者實施黑名單制度只能由國務(wù)院碳交易主管部門完成。因此第39 條和第44 條的關(guān)系實質(zhì)上就是對重點排放單位實施的黑名單制度在目前央、地兩級監(jiān)管體制下的具體體現(xiàn)[2]。

（二）目的解釋：對嚴重違法失信行為的懲戒

從黑名單制度的實施目的來看，建立黑名單是對嚴重違法失信行為的懲戒和威懾，為了達到這一目的，通常會采取向社會公布違法失信行為和部門聯(lián)合懲戒的措施。(9)有學者認為以被納入“黑名單”者在后期是否被限權(quán)為標準，可以將“黑名單”分為非限權(quán)的“黑名單”和限權(quán)的“黑名單”，前者是指該名單除了對社會公布以外，并不限制其享有的其他合法權(quán)益；后者是指對上單企業(yè)的權(quán)利進行必要的約束和限制，其法律依據(jù)是《行政許可法》第78 條、第79 條。詳見向均鋒：《企業(yè)誠信行政“黑名單”制度研究》，中南民族大學碩士學位論文，2015 年，第13 頁。如果僅僅是曝光其違法行為，第44 條已經(jīng)規(guī)定了對違反報告或清繳義務(wù)并被行政處罰的企業(yè)不僅要向其他部門通報其情況，還要“予以公告”。此處的“公告”和第39 條的“曝光”有什么不同？如果說兩者的主要區(qū)別是由于行為主體不同帶來的影響大小不同：第44 條的行為主體是省級碳交易主管部門，對應的公告途徑主要是省級碳交易主管部門的政府網(wǎng)站和省級新聞媒體(10)如《湖北省碳排放權(quán)管理和交易暫行辦法》第43 條；《上海市碳排放管理試行辦法》第40 條；《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》第65 條第1 款。，第39 條的行為主體是國家碳交易主管部門，對應的曝光平臺也主要是國家碳交易主管部門的政府網(wǎng)站，但在如今網(wǎng)絡(luò)使用如此廣泛迅捷的情況下，在省級政府網(wǎng)站公開和在國家部委政府網(wǎng)站公開的后果并無多大差別。而且根據(jù)我國《政府信息公開條例》第13 條的規(guī)定，除了行政機關(guān)主動公開之外，公民、法人和其他組織還可以申請政府信息公開。因此，如果違法信息主要通過網(wǎng)絡(luò)以及新聞媒體公開，而且公眾還可以申請信息公開，那么不管通過何種途徑“公告”或是“曝光”，在信息公開方面的影響程度和持續(xù)時間并無實質(zhì)性的區(qū)別。

既然在信息公開方面無實質(zhì)區(qū)別，黑名單制度就應該具有其他方式來保證其具有更大的威懾力和監(jiān)管力度，以區(qū)別于對一般違法失信行為的信用管理措施。目前實施的其他領(lǐng)域的行政黑名單制度主要通過主管部門對企業(yè)加強監(jiān)管（如加大執(zhí)法檢查的頻次）和部門之間對企業(yè)實施聯(lián)合懲戒這兩種方式來實現(xiàn)。主管部門作為黑名單的建立者和管理者加強對違法企業(yè)的監(jiān)督和檢查順理成章，聯(lián)合懲戒才是黑名單制度的核心內(nèi)容，它不僅符合《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要2014—2020 年》對失信行為進行懲戒的目的，也是真正能對失信企業(yè)和個人起到警戒和威懾作用的管理措施。實施聯(lián)合懲戒的基本條件就是跨部門和跨地區(qū)的信息交流和共享，如果尚未像北京和深圳等省市那樣建立覆蓋整個行政區(qū)域、跨部門的統(tǒng)一的（企業(yè)）信用記錄系統(tǒng)(11)除此以外，如“信用寧波”網(wǎng)等全市統(tǒng)一的公共信用信息發(fā)布門戶，歸集了各個部門關(guān)于公民、法人和其他組織的信用信息，也是部門之間信息溝通和共享的有效途徑。，部門之間的通報制度就成為建立信用信息體系的前提條件。尤其是全國統(tǒng)一碳交易市場建立以后，同級政府部門之間、上下級政府部門之間的信息交流和共享就是企業(yè)信用管理體系建立必不可少的條件。由此看來，將市場參與者的嚴重違法行為通報給相關(guān)部門和進行部門聯(lián)合懲戒是密切相關(guān)的兩個步驟，前者是后者的基礎(chǔ)，后者是前者的目的。除非建立功能完備的統(tǒng)一的企業(yè)信用信息系統(tǒng)(12)目前運行的主要是全國信用信息共享平臺和“信用中國”、“國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”等網(wǎng)站。，實現(xiàn)對所有相關(guān)信息的網(wǎng)絡(luò)化管理，否則部門之間的通報制度依然有其存在的必要，是黑名單制度順利實施的重要條件。

（三）類推解釋：社會信用體系建設(shè)應具有統(tǒng)一性和關(guān)聯(lián)性

相較其他行政管理部門實施的黑名單制度，碳交易中的行政黑名單制度并沒有明確規(guī)定部門間通報和聯(lián)合懲戒制度。雖然此處不存在類比適用的問題，但是從社會信用體系建設(shè)的整體性和協(xié)調(diào)性上來說，行政黑名單制度的適用條件、適用標準和后果應該具有一定的統(tǒng)一性和關(guān)聯(lián)性。從目前頒布的關(guān)于行政黑名單制度/嚴重違法失信名單制度的部門規(guī)范性文件來看，國家工商行政管理總局《嚴重違法失信企業(yè)名單管理暫行辦法》第3 條以及文化部《文化市場黑名單管理辦法（暫行）》第2 條關(guān)于“立法目的”均明確規(guī)定（部門）聯(lián)合懲戒是黑名單制度實施的目的之一。(13)國家食品藥品監(jiān)督管理總局于2012 年業(yè)已發(fā)布《藥品安全“黑名單”管理規(guī)定（試行）》；2015 年12 月31 日國家工商行政管理總局發(fā)布《嚴重違法失信企業(yè)名單管理暫行辦法》；2016 年1 月6 日文化部發(fā)布了《文化市場“黑名單”管理辦法（試行）》的通知。比之更早的是國家食品藥品監(jiān)督管理總局于2012 年已發(fā)布《藥品安全“黑名單”管理規(guī)定（試行）》。2016 年6 月陜西省頒布的《陜西省違法失信“黑名單”信息共享和聯(lián)合懲治辦法》(14)2016 年6 月30 日陜西省發(fā)布《陜西省違法失信“黑名單”信息共享和聯(lián)合懲戒辦法》。也明確規(guī)定黑名單制度的主要目的之一就是實施部門聯(lián)合懲戒。從上述已經(jīng)頒布實施的規(guī)范性文件可以總結(jié)出目前黑名單制度的基本模式：納入黑名單—主管部門采取更加嚴格的監(jiān)管措施—與其他相關(guān)部門信息共享和聯(lián)合懲戒—向公眾公開。這一模式也與目前碳排放權(quán)交易各試點省市實施的企業(yè)信用管理措施大致相同，尤其是對信用管理措施規(guī)定比較詳盡的上海市和天津市。

與上述部門不同，生態(tài)環(huán)境部目前尚未有關(guān)于環(huán)保領(lǐng)域嚴重違法失信企業(yè)信用管理方面的專門規(guī)定，目前已經(jīng)發(fā)布的“黑名單”主要是污染物排放嚴重超標的企業(yè)名單，且生態(tài)環(huán)境部在發(fā)布信息時并未使用“黑名單”這一概念，主要是新聞媒體在新聞報道時使用[3]。但是多個省市已經(jīng)出臺的環(huán)境保護黑名單制度的規(guī)范性文件均實行了失信聯(lián)合懲戒制度，如《貴州省環(huán)境保護失信黑名單管理辦法（試行）》(15)浙環(huán)發(fā)（2016）28 號，2016 年7 月22 日。第1 9 條第6 款、《浙江省環(huán)境違法“黑名單”管理辦法（試行）》(16)黔環(huán)通（2015）227 號，2015 年10 月12 日。第12 條；或者通報制度，如《廣東省環(huán)境保護廳關(guān)于將環(huán)境違法企業(yè)列入黑名單向社會公布的通知》第2 條(17)粵環(huán)函（2015）92 號，2015 年1 月22 日。。

雖然沒有部門規(guī)章，生態(tài)環(huán)境部最近關(guān)于環(huán)保領(lǐng)域信用管理的規(guī)范性文件也進一步證實了黑名單制度應當包括部門間信息通報和聯(lián)合懲戒制度。2016 年7 月原環(huán)境保護部發(fā)布了《關(guān)于對環(huán)境保護領(lǐng)域失信生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》，在第一項內(nèi)容“懲戒對象”中明確規(guī)定聯(lián)合懲戒的對象為在環(huán)境保護領(lǐng)域存在嚴重失信行為的生產(chǎn)經(jīng)營單位及其法定代表人、主要負責人和負有直接責任的有關(guān)人員。這與《暫行辦法》第39 條規(guī)定的黑名單制度實施對象“嚴重違法失信機構(gòu)和人員”具有一致性。

綜上所述，《暫行規(guī)定》第39 條只規(guī)定了建立黑名單制度的職權(quán)主體（國務(wù)院碳交易主管部門）、適用條件（嚴重違法失信）、適用對象（所有碳排放權(quán)交易的參與機構(gòu)和人員）以及實施形式（納入黑名單并曝光），但是對黑名單制度并沒有明確的定義。這對于黑名單制度的實施，尤其是全國統(tǒng)一碳交易市場形成后的信用管理體系會產(chǎn)生不利影響，其權(quán)利救濟的途徑也會處于不確定狀態(tài)。綜合考察上述有關(guān)“黑名單”制度的規(guī)范性文件可見，實施黑名單制度的對象主要是“嚴重”違法失信的企業(yè)，黑名單制度的措施既有主管部門加強監(jiān)管也應包括部門之間聯(lián)合懲戒，黑名單的進入和退出都應有法定程序，應該明確被列入黑名單企業(yè)或個人的權(quán)利救濟途徑。根據(jù)上述特點，碳排放權(quán)交易中的行政黑名單制度，應該是由國務(wù)院碳交易主管部門（生態(tài)環(huán)境部）負責實施的，以對碳交易參與機構(gòu)或人員實施行政處罰為前提的，將嚴重違法失信的重點排放單位、核查機構(gòu)、交易機構(gòu)和其他從業(yè)單位和人員納入黑名單，依法通報其他相關(guān)部門或以其它方式實現(xiàn)部門之間的信息共享并向社會公布，實行信用約束和聯(lián)合懲戒的制度。

三、黑名單制度的適用條件—何為“嚴重”違法失信？

根據(jù)《暫行辦法》第39 條的規(guī)定，黑名單制度是對嚴重違法失信的機構(gòu)或人員適用的措施，即一般違法失信行為并不會導致企業(yè)或其他機構(gòu)被納入黑名單。那么哪些行為屬于“嚴重”違法失信的行為？第39 條并未規(guī)定。

《暫行辦法》第40 條至第46 條規(guī)定了碳交易各參與方的法律責任。由于碳交易參與機構(gòu)和人員眾多（主要包括重點排放單位、核查機構(gòu)、交易機構(gòu)和主管部門），不同行為主體違法行為嚴重程度的標準也應該有所區(qū)別。首先，任何構(gòu)成犯罪并被追究刑事責任的碳交易參與機構(gòu)和人員都應當屬于“嚴重”違法失信人員被列入黑名單。其次，第42 條核查機構(gòu)的法律責任和第45 條碳交易主管部門的法律責任均有關(guān)于“情節(jié)嚴重”的規(guī)定，據(jù)此，如果核查機構(gòu)受到國務(wù)院碳交易主管部門責令其暫停核查業(yè)務(wù)的行政處罰或者國務(wù)院/省碳交易主管部門及其工作人員受到行政處罰就屬于“嚴重”違法失信行為，應當被列入黑名單。

尚不明確的是重點排放單位的何種行為屬于應當被列入黑名單的“嚴重”違法失信行為？《暫行辦法》第41 條和第42 條規(guī)定了重點排放單位不履行報告義務(wù)和清繳義務(wù)的法律責任。結(jié)合第44 條的規(guī)定，排放單位被行政處罰并不一定屬于“嚴重”違法失信行為，有可能屬于一般違法失信行為而僅適用第44 條。考察其他部門如國家工商行政管理總局和文化部關(guān)于行政黑名單制度的規(guī)范性文件中有關(guān)適用條件的規(guī)定可知，要么是在一定期限內(nèi)多次被予以行政處罰或者因為嚴重的違法行為受到一次較重的行政處罰（如《嚴重違法失信企業(yè)名單管理暫行辦法》第5 條第8 款被停止受理商標代理業(yè)務(wù)的；《文化市場黑名單管理辦法（試行）》第7 條第2、3 款吊銷或撤銷許可證的情形）才屬于“嚴重”違法失信行為。考察其他省市關(guān)于環(huán)境違法黑名單制度的專門規(guī)定，比如《浙江省環(huán)境違法“黑名單”管理辦法（試行）》將“一年內(nèi)因故意造成的同一環(huán)境違法行為受到兩次以上行政處罰的”情形列入“黑名單”情形，并且規(guī)定了兜底條款：其他嚴重違反環(huán)境保護法律法規(guī)規(guī)定的行為，省級環(huán)境保護主管部門認為應當納入“黑名單”的?！赌蠈幨协h(huán)境違法黑名單的管理制度》列舉了9 種被納入環(huán)境違法黑名單的行為，其中就包括被立案查處且經(jīng)催告仍不履行行政處罰決定的，被依法責令改正拒不改正的?！顿F州省生態(tài)環(huán)境保護失信黑名單管理辦法》將黑名單分為排污單位黑名單、環(huán)境服務(wù)機構(gòu)黑名單和環(huán)保技術(shù)服務(wù)從業(yè)人員黑名單三類，并列舉了每種黑名單的適用情形。因此，排放單位的“嚴重”違法失信行為要么是屢次違法失信行為，要么是導致較嚴厲行政處罰的嚴重違法行為。但目前《暫行辦法》對此并無明確規(guī)定，其它規(guī)范性文件也并未涉及于此，為了保障黑名單制度的有效實施，亟需立法者將黑名單制度的適用條件進一步具體化和明確化。

四、黑名單制度的適用程序

制定和實施黑名單制度必須符合正當程序是學者們的共識[4]。黑名單制度的列入、告知、申辯、復核以及移出程序都應當有明確的規(guī)定。部分學者認為行政黑名單制度應該設(shè)立異議和聽證程序[5]，筆者對此持保留態(tài)度。黑名單制度的實施過程中告知和申辯程序是必要的，但是否需要設(shè)立專門的聽證程序還有待商榷。首先，如果黑名單制度的法律性質(zhì)是行政處罰，那么《行政處罰法》第42、43 條已經(jīng)明確規(guī)定了聽證的適用條件和程序，不必另行設(shè)置。其次，即使黑名單制度本身不被認為是行政處罰措施，但它的適用條件之一就是企業(yè)被（多次）予以行政處罰或者（一次）嚴厲的行政處罰，例如暫停核查業(yè)務(wù)（《暫行辦法》第42 條），它們本就屬于《行政處罰法》第42 條聽證程序的適用情況，如果行政相對人有權(quán)申請聽證但沒有申請，也未啟動其他的權(quán)利救濟程序，行政處罰生效。目前大多數(shù)黑名單制度適用條件的法律條款采取列舉的方式，規(guī)定企業(yè)在一定期限內(nèi)受到多次行政處罰或者因為嚴重違法行為受到（一次）比較嚴厲的行政處罰就應該將其列入黑名單，黑名單制度的實施機關(guān)在是否將企業(yè)納入黑名單這一問題上并無自由裁量的空間，這種羈束的行政行為也有利于加強黑名單實施的規(guī)范性。從這個角度講，告知—異議/申辯—核查的程序已經(jīng)可以保障權(quán)利人的知情權(quán)和申辯權(quán)。第三，從不過分增加行政機關(guān)負擔的原則出發(fā)，設(shè)置專門的聽證程序也并不可取。從實踐來看，目前實施的行政黑名單的相關(guān)法律規(guī)定也并未規(guī)定正式的聽證程序。

五、碳交易中黑名單制度的法律路徑

需要特別注意的是，2016 年3 月發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理條例》（送審稿）中第39 條和第44 條均被刪除，只有第38 條對信用管理制度的原則性規(guī)定被保留了下來，這實際上就是刪除了碳交易中的行政黑名單制度。如果被刪除的原因是立法者認為目前碳交易監(jiān)管中無須實施黑名單制度，對于碳交易市場這樣一個處于建設(shè)期和培育期的信用市場，如何保障和促進市場參與者依法進行碳排放和碳交易將是對政府監(jiān)管的重大挑戰(zhàn)。在目前我國積極推動建設(shè)社會信用體系以及各地區(qū)各部門對嚴重違法失信企業(yè)和人員紛紛實施黑名單制度進行聯(lián)合懲戒的背景下，鑒于我國碳交易采取重點排放單位自行監(jiān)測和報告排放數(shù)據(jù)、第三方核查機構(gòu)予以核查的模式以及我國碳交易監(jiān)管的實際情況，建立和完善包括行政黑名單制度在內(nèi)的信用管理體系，是加強和完善政府監(jiān)管的重要內(nèi)容，應該在未來的《碳排放權(quán)交易管理條例》中有所體現(xiàn)。

目前有關(guān)碳交易的規(guī)范性文件層級眾多，既有部門規(guī)章也有地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，它們對包括黑名單制度在內(nèi)的信用管理制度的規(guī)定不盡相同，這與目前各試點省市信用管理體系建設(shè)和發(fā)展的具體情況以及碳交易監(jiān)管的實際需求密切相關(guān)。但是國家層面的行政黑名單制度卻不應規(guī)定得過于原則和模糊，尤其是在碳排放權(quán)交易制度和行政黑名單制度都尚未完善，但碳交易市場卻具有其特殊性的情況下，即其在很大程度上是一個信用市場[6]。不管是《暫行辦法》還是未來的《碳排放權(quán)交易管理條例》都應該對國務(wù)院碳交易主管部門統(tǒng)一實施的信用管理措施和黑名單制度進行相對明確和具體的規(guī)定，便于在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一標準和規(guī)范；省級碳交易主管部門在其監(jiān)管職權(quán)范圍內(nèi)可以進行更嚴格或者其他的變通規(guī)定，以適應本行政區(qū)域內(nèi)碳排放權(quán)交易市場發(fā)展和交易監(jiān)管的實際需求。

鑒于我國碳排放權(quán)交易市場剛剛起步，立法和執(zhí)法也都在探索過程中，是否有必要和有可能為碳交易中的行政黑名單制度進行專門和具體的規(guī)定尚可討論。比較可行的辦法是將碳交易黑名單納入環(huán)境保護領(lǐng)域黑名單管理制度中，后者包括嚴重超標排放的企業(yè)、環(huán)評領(lǐng)域的黑名單、節(jié)能減排以及碳交易等方面的黑名單。目前，不少省市都建立了企業(yè)環(huán)境信用等級評價和“生態(tài)信用黑名單”制度，將企業(yè)與個人生態(tài)環(huán)境信用信息納入統(tǒng)一的信用征信服務(wù)平臺。這也符合《環(huán)境保護法》第54 條第3 款對環(huán)境保護監(jiān)管部門的職責規(guī)定。環(huán)境保護領(lǐng)域黑名單可以單獨實施和發(fā)布，也可以通過“信用中國”或者全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等向社會發(fā)布。這可以通過部門規(guī)章或者地方性立法或者地方政府規(guī)章等予以實現(xiàn)。

六、總結(jié)

在我國碳排交易市場建立和完善的過程中，包括黑名單制度在內(nèi)的信用管理體系和政府監(jiān)管制度是全國碳交易市場健康有序發(fā)展的重要保障?！短寂欧艡?quán)交易管理暫行辦法》第39 條對黑名單制度只進行了原則性的規(guī)定，從法律解釋的角度，其應該是包括部門間通報和聯(lián)合懲戒在內(nèi)的黑名單制度。未來的《碳排放權(quán)交易管理條例》應當明確實施黑名單制度，并將其與一般的信用管理措施加以區(qū)分，構(gòu)建起概念清晰、權(quán)責明確、內(nèi)容完整和協(xié)調(diào)一致的信用管理規(guī)范體系，這需要在整個環(huán)境資源法律體系中予以實現(xiàn)。