非線性公共危機(jī)治理中的組織創(chuàng)新

李彥婭

（1.南昌大學(xué) 公共管理學(xué)院，江西南昌330031；2.南昌大學(xué) 黨風(fēng)廉政研究中心，江西南昌330031）

在自然界和人類社會發(fā)展過程中，變化及其引發(fā)的風(fēng)險無處不在，在這些變化里，既有線性的變化也有非線性的變化。線性變化中量與量之間按比例、成直線的關(guān)系，在數(shù)學(xué)上可以理解為一階導(dǎo)數(shù)為常數(shù)的函數(shù)。傳統(tǒng)社會里大量的變量關(guān)系可以尋找到或者近似為線性規(guī)律，事件發(fā)展呈現(xiàn)出線性變化的特點(diǎn)，線性變化有節(jié)奏有規(guī)律可測可控。但是人類社會在全球化、信息社會的進(jìn)程中，面臨著越來越多的不確定性和風(fēng)險。這種風(fēng)險源于人與人、人與社會、人與自然之間日益密切而又開放的互動以及在這個過程中變量的增加。變量之間的關(guān)系往往難以以一種線性關(guān)系表示出來，一個系統(tǒng)中一個微小的因素能夠?qū)е掠盟姆禑o法衡量的結(jié)果即表現(xiàn)為非線性變化。非線性變化由于難以預(yù)測與控制其規(guī)模、走向，也難以把握其對其他變量甚至系統(tǒng)的不確定影響，成為當(dāng)代社會風(fēng)險的重要來源。

進(jìn)入到21 世紀(jì)以來，非線性公共危機(jī)的頻度、烈度、廣度以及應(yīng)對難度都大大增加，挑戰(zhàn)著人們的承受極限和應(yīng)變能力。新世紀(jì)以來的公共危機(jī)在局地幾乎隨時發(fā)生，而全球性的公共危機(jī)至少經(jīng)歷了21 世紀(jì)初的恐怖襲擊、2004 年的印度洋海嘯、伊拉克戰(zhàn)爭、2007 年開始的金融危機(jī)以及2020 年開年以來的各種自然災(zāi)害與疫情。在我國，盡管二十多年來在從溫飽邁向小康的路上一路狂奔，但是途中也經(jīng)歷了種種波折困阻，如2003 年的SARS 疫情、2008 年的金融危機(jī)和冰雪災(zāi)害、2010 年前后此起彼伏的群體性事件、2012 年后跨越中等收入陷阱過程面臨的各領(lǐng)域各方面的公共危機(jī)、2019 年年底突然爆發(fā)直至今日仍肆虐全球的新冠疫情等。當(dāng)代社會中的突發(fā)危機(jī)具有明顯的非線性特征，表現(xiàn)為：事件發(fā)生前沒有明顯的征兆、事件發(fā)生時規(guī)模和速度難以預(yù)測和把控、事件參與變量眾多且相互影響、事件發(fā)展經(jīng)常產(chǎn)生突然轉(zhuǎn)向、事件影響常常復(fù)合深遠(yuǎn)。

如何應(yīng)對與治理各種突發(fā)危機(jī)事件成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題。除了特定危機(jī)相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人員外，來自哲學(xué)、社會學(xué)、歷史學(xué)、政治學(xué)及新聞傳播、文學(xué)方面的社會科學(xué)學(xué)者們對非線性公共危機(jī)治理提出了自身的見解和對策。有學(xué)者認(rèn)為非線性公共危機(jī)是人類進(jìn)入到后工業(yè)社會的同時跨入高不確定性的風(fēng)險社會的產(chǎn)物[1]。有學(xué)者認(rèn)為公共危機(jī)是全球化的漣漪效應(yīng)[2]。傳統(tǒng)社會里，線性變遷與公共危機(jī)主要依靠政府應(yīng)對，但信息社會與科學(xué)技術(shù)使傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的特征，單純依賴科層組織不僅不能有效應(yīng)對非線性危機(jī)，其本身也成為非線性公共危機(jī)產(chǎn)生和發(fā)展的重要變量，因此，非線性危機(jī)治理中的組織創(chuàng)新就變得更為重要和關(guān)鍵。

一、非線性公共危機(jī)治理中的組織瓶頸

“組織”一詞既可以做動詞亦可以做名詞。在管理學(xué)中，組織被看作是反映一些職位和一些個人之間關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)組織，靜態(tài)方面，組織即組織結(jié)構(gòu)，即：反映人、職位、任務(wù)以及它們之間的特定關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)。動態(tài)方面，指維持與變革組織結(jié)構(gòu)，以完成組織目標(biāo)的過程，組織被作為管理的一種基本職能[3]。然而，無論從靜態(tài)的組織結(jié)構(gòu)與功能還是動態(tài)的組織運(yùn)行來看，公共危機(jī)治理中的組織模式都面臨著種種挑戰(zhàn)，呈現(xiàn)出不適與漏洞。

（一）政府在非線性動態(tài)危機(jī)治理中的僵化與遲緩

人類社會在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會發(fā)展上經(jīng)歷了傳統(tǒng)社會（農(nóng)業(yè)社會）、工業(yè)社會和后工業(yè)社會三個時期，無論是社會系統(tǒng)自身還是社會與環(huán)境之間的關(guān)系從經(jīng)歷了靜態(tài)穩(wěn)定、線性變化到非線性變化。農(nóng)業(yè)社會的主要組織形態(tài)是自上而下的單向統(tǒng)治和控制，整個社會只有一個權(quán)威和核心，而這一核心的權(quán)力來源是傳統(tǒng)權(quán)威，即源于世襲或“神授”[4]。人員流動貧乏、人的需求只限于溫飽。偶發(fā)的自然災(zāi)害和戰(zhàn)爭面前，多半由統(tǒng)治者組織社會成員應(yīng)對。在公共危機(jī)面前，要么在統(tǒng)治者領(lǐng)導(dǎo)下克服危機(jī)并延續(xù)統(tǒng)治，要么任由天災(zāi)下的自然選擇或改朝換代然后開始新一輪的長期穩(wěn)定。在工業(yè)社會時期，隨著社會分工的細(xì)化，對社會的管理和危機(jī)的應(yīng)對也成為一種專業(yè)和技術(shù)。對公共危機(jī)的應(yīng)對成為作為“守夜人”的政府的基本職能，即對內(nèi)維護(hù)社會的基本秩序和穩(wěn)定，對外保障國防安全[5]。政府采用“科層制”的組織技術(shù)依賴“法理”權(quán)威圍繞著工業(yè)社會中可能出現(xiàn)的各種規(guī)律可循的變化來開展危機(jī)管理，其自身也在應(yīng)對危機(jī)的過程中時而指向“有限政府”與“自由市場”時而走向“行政國家”和“福利國家”，長期在二者之間爭執(zhí)和徘徊。盡管工業(yè)社會下的政府與官僚體系相比農(nóng)業(yè)社會增加了一些能動性和專業(yè)性，但這種組織是適應(yīng)工業(yè)社會的機(jī)械效率和分工原則而構(gòu)建的。在線性危機(jī)面前官僚組織尚能計(jì)算出相應(yīng)的技術(shù)策略來應(yīng)對，而非線性危機(jī)超越了基于工具理性的官僚組織應(yīng)對范圍。適應(yīng)線性變化的危機(jī)治理組織方式常常導(dǎo)致更為嚴(yán)重的危機(jī)以及危機(jī)的擴(kuò)散?；仡櫣I(yè)革命以來至二戰(zhàn)結(jié)束的人類歷史，非線性危機(jī)爆發(fā)的時刻并不多，然而每每發(fā)生便引發(fā)世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)、瘟疫乃至戰(zhàn)爭，可以說這些正是政府作為唯一的非線性危機(jī)治理主體的失靈。進(jìn)入到后工業(yè)社會以來，這種在工業(yè)社會創(chuàng)制出來的治理組織模式不得不面對日益頻繁、日益劇烈、擴(kuò)散更快的非線性變化。由于極態(tài)情境下的各種非線性表征和問題并未納入官僚組織執(zhí)行程序的指令中，官僚組織對于這種危機(jī)的應(yīng)對方式要么視而不見、要么文過飾非、要么推卸責(zé)任而無法援用其他資源和力量來化解危機(jī)往往導(dǎo)致系統(tǒng)崩塌，組織變革與創(chuàng)新也就勢在必行。

另一方面，后工業(yè)社會是具有高度復(fù)雜性和不確定性的風(fēng)險社會，但并不是說它一直處于劇變之中，只是說有更多的時間處于一種不平衡不穩(wěn)定狀態(tài)即極態(tài)情境。從工業(yè)社會創(chuàng)制并完善起來的社會管理模式和流程化管理對于確保后工業(yè)社會常態(tài)管理中的社會秩序與程序效率是非常重要的。

（二）多元治理模式在復(fù)雜多向危機(jī)治理中的松散與內(nèi)部沖突

上世紀(jì)末以來，“治理”成為人們應(yīng)對公共危機(jī)的一個熱點(diǎn)詞匯。治理在不同學(xué)者那里有不同的含義，眾說紛壇，它可能是一種制度、可能是一種關(guān)系、也可能是一種網(wǎng)絡(luò)，但是關(guān)于治理主體的多元化、平等化、結(jié)構(gòu)扁平化成為各種治理理論的共識[6]。另一個共識是政府在其中地位和作用發(fā)生了變化，如奧斯本將政府角色概括為“掌舵者”、登哈特將政府角色定義為“服務(wù)者”、奧斯特羅姆則更樂于討論治理中的“非政府”角色如“自治組織”與公民合作。然而，單純依賴政府來應(yīng)對當(dāng)代公共危機(jī)已被證明政府失敗，而在突發(fā)事件面前單純依靠“非政府”、多元化的平等主體合作也似乎也會“治理失靈”：公共危機(jī)情境下突發(fā)性與緊迫性決定其首先考慮效率價值[7]，即需要盡快的做出反應(yīng)并將危機(jī)帶來的影響最小化。這里的效率包括決策效率和執(zhí)行效率，然而無論是決策效率還是執(zhí)行效率，純粹的多元治理模式并不比單純的政府模式更優(yōu)越。

一方面，多元治理和網(wǎng)絡(luò)治理組織形式下，大量決策是通過不同主體之間的博弈和討價還價來開展的，盡管借助日益完善發(fā)達(dá)的大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)可以盡量實(shí)現(xiàn)不同主體之間信息的傳遞、共享和平等，但包括利益的匯集和分析、危機(jī)的走勢及不同方案的比較與選擇需要基于專業(yè)和共同利益。然而，在多元格局下，每一主體都有可能偏執(zhí)某一方的信息及利益而缺乏全盤考慮使得決策猶疑不決，延誤解決時機(jī)。

另一方面，在執(zhí)行效率方面，多元治理模式下往往采用任務(wù)型組織的模式來執(zhí)行危機(jī)決策。任務(wù)型組織是以特定任務(wù)為基礎(chǔ)的，具有很強(qiáng)的臨時性特征，然而目標(biāo)和任務(wù)的明確性不代表著其獲得資源、整合資源的明確性和便利。來自于不同部門（這些部門中有不少是采用科層組織）的人員基于合作與信任打破常規(guī)組織治理中習(xí)慣性、重復(fù)性解決問題的思路和方法，實(shí)現(xiàn)一種針對特定危機(jī)的資源臨時配置和合作效率。但是在這個過程中，任務(wù)型組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)相對常規(guī)組織更為松散、資源獲取更具有不確定性、由于各個合作主體仍保留著各自的自主性使得行動效率相對更低而不利于危機(jī)決策執(zhí)行。

二、突發(fā)公共危機(jī)中的組織效能評價維度

風(fēng)險社會危機(jī)特點(diǎn)決定在應(yīng)對突發(fā)事件時要突破傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)、組織信息層級傳遞機(jī)制及組織漸進(jìn)決策模式并進(jìn)行多方面的組織創(chuàng)新。公共危機(jī)治理中的組織效能需要通過多種維度和指標(biāo)進(jìn)行評價。關(guān)于組織效能評價及其維度和指標(biāo)體系構(gòu)建，不同的學(xué)者提出了自己的體系，如戴維·尤里奇在《變革的HR》中指出，組織能力會塑造企業(yè)在人們心中的模樣，并列舉了14 項(xiàng)組織能力指標(biāo)：人才、速度、共同的思維模式、問責(zé)制、協(xié)同、學(xué)習(xí)、領(lǐng)導(dǎo)力、客戶連接、創(chuàng)新、戰(zhàn)略一致性、精簡化、社會責(zé)任、風(fēng)險、效率。[8]楊國安認(rèn)為組織的持續(xù)成功=戰(zhàn)略×組織能力，并認(rèn)為組織能力由員工能力、員工思維模式、員工治理方式三個要素決定。[9]李傳軍認(rèn)為公共組織績效評估可以設(shè)立工作量指標(biāo)、時間指標(biāo)、費(fèi)用指標(biāo)、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度指標(biāo)和社會公眾的滿意程度指標(biāo)等。[10]政策科學(xué)之父德羅爾認(rèn)為在逆境下的公共政策與組織應(yīng)突出產(chǎn)出價值，即政策對現(xiàn)實(shí)的影響方面的價值、目標(biāo)和要求[11]。這些評價維度和指標(biāo)體系更多地適用于常態(tài)管理和對組織功能的常規(guī)評價，在突發(fā)公共危機(jī)的應(yīng)對中，組織一詞更多地作為一種動態(tài)過程而非靜態(tài)結(jié)構(gòu)，筆者認(rèn)為在這種情景下，組織效能評估應(yīng)包括：

（一）組織速度

非線性公共危機(jī)的產(chǎn)生和發(fā)生往往不能通過某種函數(shù)來概括或簡化，也缺乏既有的經(jīng)驗(yàn)和組織策略進(jìn)行借鑒。盡管如此，它還是會有一些征兆并通過一些細(xì)微的異?，F(xiàn)象來提醒人們，如果此時心存僥幸不予相應(yīng)正確研判和應(yīng)對，危機(jī)跳躍式爆發(fā)時，人們所需要付出的代價和治理難度也相應(yīng)急劇增大。因此，在公共危機(jī)治理中的組織創(chuàng)新首先是要有速度，搶在危機(jī)爆發(fā)之前進(jìn)行靈敏的觀察和有效組織應(yīng)對。具體指標(biāo)與危機(jī)管理過程相對應(yīng)，包括危機(jī)識別速度、危機(jī)反應(yīng)速度、危機(jī)處理速度與恢復(fù)速度。

（二）組織廣度

現(xiàn)代社會是一個緊密聯(lián)系、相互影響的命運(yùn)共同體。一個地區(qū)、一個國家、一個群體、一個行業(yè)的危機(jī)會迅速通過各種方式影響并擴(kuò)展到其他地區(qū)、其他國家、其他群體和其他行業(yè)，如果任其發(fā)展將導(dǎo)致整個系統(tǒng)的崩潰。公共危機(jī)治理存在著廣泛的公共利益基礎(chǔ)，公共危機(jī)爆發(fā)之時需要盡可能讓所有人在此基礎(chǔ)上組織起來，實(shí)現(xiàn)最廣泛的群眾動員。組織廣度是指在應(yīng)對危機(jī)中應(yīng)明確利益涉及范圍而不僅僅是指地域范圍。在這一點(diǎn)上，中國共產(chǎn)黨自建黨以來就強(qiáng)調(diào)的群眾路線和人民戰(zhàn)爭的經(jīng)驗(yàn)和法寶可為其他政府和組織在應(yīng)對危機(jī)時援用與借鑒。然而一些政府和組織在危機(jī)治理過程中只顧自導(dǎo)自演、脫離民眾甚至與民眾對立，而未以共同利益進(jìn)行動員和組織。

（三）組織精度

當(dāng)公共危機(jī)全面爆發(fā)時，危機(jī)治理組織不僅需要對危機(jī)全局進(jìn)行把握，對于危機(jī)發(fā)生與發(fā)展的每個細(xì)節(jié)、每個環(huán)節(jié)也需要精準(zhǔn)把握。隨著信息通訊技術(shù)的廣泛運(yùn)用，在短時間內(nèi)進(jìn)行大范圍的組織動員也變得相對簡單，但是現(xiàn)代社會呈現(xiàn)多樣化多元化格局，非線性危機(jī)的特點(diǎn)也決定了它在不同時點(diǎn)、對不同人群將產(chǎn)生不一樣的影響，這樣提升相關(guān)對策和治理舉措的針對性和精準(zhǔn)性就成為危機(jī)應(yīng)對的一個核心和關(guān)鍵。大數(shù)據(jù)技術(shù)和人工智能技術(shù)為提升非線性危機(jī)治理中的組織精度提供了條件。危機(jī)治理中的組織精度的內(nèi)涵包括動態(tài)性、層次性、精準(zhǔn)性等要素。

（四）組織整合度

隨著突發(fā)公共危機(jī)日益頻發(fā)和信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及推進(jìn)，多元治理成為突發(fā)事件爆發(fā)后的主要應(yīng)對組織形態(tài)。多元治理主要有三種具體組織模式，一種是網(wǎng)絡(luò)型的組織模式，政府與其他主體平等互動；一種是政府主導(dǎo)下的多元參與組織模式；一種是以自治為基礎(chǔ)的多元組織模式。但是不管是哪一種形態(tài)，公共危機(jī)治理中各個主體的結(jié)構(gòu)與功能都需要進(jìn)行整合以實(shí)現(xiàn)整體效能。危機(jī)的類型和產(chǎn)生原因不同、發(fā)展階段不一樣，相應(yīng)的主體的組合及其作用也不一樣。在非線性危機(jī)治理中各主體的缺位、錯位、越位將影響整體治理效果。包括政府、社會組織、企業(yè)、自治組織以及網(wǎng)絡(luò)社會的協(xié)同合作的多元治理格局所代替，各個主體都充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢，能為危機(jī)處理爭取最大的組織效能。

三、非線性公共危機(jī)治理中的組織創(chuàng)新策略

如前所述，從工業(yè)社會向后工業(yè)社會過渡的過程中，技術(shù)革命尤其是信息技術(shù)的發(fā)展、全球化背景下的公共危機(jī)呈現(xiàn)出高頻度、強(qiáng)烈度、廣覆蓋、深影響、錯綜復(fù)雜的特點(diǎn)，當(dāng)代社會中非線性危機(jī)已成為公共危機(jī)的主要形式。線性危機(jī)在已有的應(yīng)急管理框架之下，尚能沿用已有的框架開展，而非線性危機(jī)則難以在第一時間里套用既有的經(jīng)驗(yàn)和模式，而需要不斷在治理過程中進(jìn)行現(xiàn)場應(yīng)變與制度創(chuàng)新。具體來說，風(fēng)險社會中非線性公共危機(jī)治理組織創(chuàng)新策略包括以下方面。

（一）治理組織類型創(chuàng)新

在農(nóng)業(yè)社會里應(yīng)對公共危機(jī)的組織結(jié)構(gòu)是一維的，即主要依賴政府組織或官方組織以暴力為后盾采用統(tǒng)治的方式來治理；在工業(yè)社會里應(yīng)對公共危機(jī)的組織結(jié)構(gòu)是二維的，即在政府與市場之間徘徊并主要以經(jīng)濟(jì)利益和效率為指向采用管理的方式來治理；在工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的過程中，則轉(zhuǎn)向包括政府、企業(yè)、社會在內(nèi)的三維甚至多維立體組織結(jié)構(gòu)來對公共危機(jī)進(jìn)行協(xié)同治理。社會組織本身具有多樣性，并且還隨著社會的不斷發(fā)展和面臨問題和矛盾的變化不斷調(diào)整。組織創(chuàng)新不僅在政府和企業(yè)內(nèi)部發(fā)生，也在社會組織中不斷深化和擴(kuò)展。應(yīng)對不同危機(jī)，可能由短期的社會組織變成為一個長期的，甚至演變?yōu)橐环N利益集團(tuán)或政黨。如在如何保護(hù)野生動物問題上產(chǎn)生了野生動物保護(hù)協(xié)會；隨著人與自然關(guān)系日趨緊張，在不少國家專門形成以保護(hù)環(huán)境為宗旨的綠黨等。而這些組織的產(chǎn)生本身就是作為應(yīng)對非線性公共危機(jī)的一種組織類型創(chuàng)新。

（二）治理組織功能創(chuàng)新

在常態(tài)環(huán)境下，不管是政府組織還是企業(yè)組織亦或是非政府組織都有自己特定的設(shè)立宗旨和組織目標(biāo)。在公共危機(jī)尤其是非線性公共危機(jī)情景下，組織不僅需要承擔(dān)其原有的基本職責(zé)，還需要根據(jù)公共危機(jī)的特點(diǎn)進(jìn)行臨時功能轉(zhuǎn)化。如方艙醫(yī)院原本是野戰(zhàn)醫(yī)院，其本身是用于戰(zhàn)時救治。2008 年汶川地震時用于抗震救災(zāi)，搶救重癥傷病人員，創(chuàng)造了無數(shù)生命奇跡。在2020 的武漢新冠疫情應(yīng)對中，將疫情期間關(guān)閉閑置的大型場館樓廳甚至企業(yè)倉庫改造為方艙醫(yī)院，實(shí)現(xiàn)集中收治、應(yīng)收盡收同時避免了交叉感染，對于武漢疫情的緩解與解除起到了至關(guān)重要的作用，也是我國在防疫過程中的一個創(chuàng)舉，并為其他國家和城市所借鑒。隨著新冠疫苗的研發(fā)與運(yùn)用，很多城市又將方艙作為集中接種新冠疫苗的主要場所。在疫情期間，不少企業(yè)也進(jìn)行了功能創(chuàng)新，如針對防護(hù)物質(zhì)緊缺的情況，比亞迪、五菱等汽車企業(yè)迅速轉(zhuǎn)型生產(chǎn)口罩，而江鈴等企業(yè)則轉(zhuǎn)向生產(chǎn)可移動大號N95 口罩—負(fù)壓救護(hù)車以適應(yīng)公共危機(jī)治理資源需求。原本用于戰(zhàn)時的應(yīng)急醫(yī)院用于救災(zāi)抗疫；原本是用于會展、比賽、存儲的場地用于集中隔離，這就是一種組織功能創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了公共危機(jī)治理中的低成本、高效率。

（三）治理組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

后工業(yè)社會時期的組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新主要表現(xiàn)為大量任務(wù)型組織的成立和組織框架的改變。傳統(tǒng)官僚組織結(jié)構(gòu)的科層結(jié)構(gòu)可以簡化為金字塔型，其頂端是政府高層，底邊是政府基層工作人員甚至包括基層自治組織及普通民眾，這一結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是權(quán)力等級化、行政專業(yè)化、以執(zhí)行效率為直接目標(biāo)但僵化而遲鈍；任務(wù)型組織中，不同部門之間因具體、明確、臨時的任務(wù)從各自獨(dú)立到緊密合作，在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出原有組織的縱向?qū)蛹壷婆c完成任務(wù)時的橫向合作制相結(jié)合的矩陣型特點(diǎn)，這一結(jié)構(gòu)成為多元治理的基礎(chǔ)，較為靈活，但是由于受多方影響和掣肘，往往“立項(xiàng)容易結(jié)項(xiàng)難”。隨著信息技術(shù)的迅速發(fā)展，信息流動由層級縱向流動走向水平流動，這進(jìn)一步促使公民權(quán)利意識和參與意識不斷覺醒和匯聚，倒逼科層組織走向扁平化并由自上而下的壓力型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系姆?wù)型組織，服務(wù)型組織的結(jié)構(gòu)可以簡化為倒金字塔模型。在這一結(jié)構(gòu)下，政府與社會的邊界日益模糊并以服務(wù)民眾為直接目的，政府的諸多決策依賴于民意和民間智慧，呈現(xiàn)出逆向動員和逆向領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn)。這種結(jié)構(gòu)既是政府適應(yīng)信息社會的長期改革方向也是非線性公共危機(jī)中治理中的重要組織創(chuàng)新。這種創(chuàng)新在兩年多的新冠疫情防控中也有集中表現(xiàn)：武漢之后多地疫情的突發(fā)與應(yīng)對中，政府借助科層組織能夠迅速進(jìn)行組織動員和執(zhí)行政策，但是由于層級壓力與組織僵化往往產(chǎn)生“一刀切”問題；疫苗研發(fā)與藥物等屬于任務(wù)型組織，比較靈活，但周期長見效慢；而方艙醫(yī)院采用的是服務(wù)體制，反應(yīng)迅速且靈活；不僅如此，從疫情一開始的民間輿情與網(wǎng)絡(luò)輿情對政府決策的制定與調(diào)整的推動作用不容忽視。這都體現(xiàn)了在非線性公共危機(jī)治理下的組織結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。

（四）治理主體內(nèi)部創(chuàng)新

在應(yīng)對公共危機(jī)過程中，多元主體是以平等、互信、共享為基礎(chǔ)開展合作的，但是在每一種組織內(nèi)部，科層制仍是主要的組織模式。不管是政府、企業(yè)還是基層社會組織，在應(yīng)對危機(jī)過程中，在其內(nèi)部也需要進(jìn)行組織模式升級，具體表現(xiàn)為組織變革。其中政府和企業(yè)為適應(yīng)風(fēng)險的后工業(yè)社會進(jìn)行的變革是理論與實(shí)務(wù)研究的重點(diǎn)。

從政府內(nèi)部變革來說，各國政府為應(yīng)對日益增加的公共危機(jī)風(fēng)險在政府職能、權(quán)利配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行方式等方面都進(jìn)行了相應(yīng)的改革。如從職能轉(zhuǎn)向來看，各國都更重視政府在包括公共危機(jī)在內(nèi)的社會治理的宏觀指揮和預(yù)測、調(diào)控作用；從權(quán)力配置看，重視跨地區(qū)的危機(jī)應(yīng)對合作；在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，設(shè)立應(yīng)對危機(jī)的專門部門，由臨時任務(wù)型組織變成一個常設(shè)組織，如我國2018 年成立的應(yīng)急管理部是我國公共危機(jī)治理中的里程碑事件之一；在運(yùn)行方式上，推進(jìn)不同部門、多層級政府之間的聯(lián)動。這些都成為應(yīng)對公共危機(jī)治理過程中政府組織升級的著力點(diǎn)。

企業(yè)進(jìn)行的組織變革主要是應(yīng)對企業(yè)生存危機(jī)而開展，近年來的企業(yè)組織變革主要包括適應(yīng)信息社會的學(xué)習(xí)型組織構(gòu)建、結(jié)構(gòu)扁平化、虛擬組織與實(shí)體組織相結(jié)合與彈性化等。這些變革使得企業(yè)組織對市場變動與外部環(huán)境變化有更強(qiáng)的洞察力、應(yīng)變力與適應(yīng)力，使之更好地在風(fēng)險社會中存續(xù)和發(fā)展。

政府組織與企業(yè)組織有顯著的差別，但是在應(yīng)對風(fēng)險和公共危機(jī)的過程中，二者又彼此相互借鑒。整體上看，通過運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)實(shí)現(xiàn)部門、地區(qū)之間的橫向溝通、信息共享；通過扁平化和彈性的組織設(shè)計(jì)使整體組織能對公共危機(jī)進(jìn)行迅速識別和響應(yīng)；在危機(jī)應(yīng)對過程中彼此依賴和共同合作可以促使化“?！睘椤皺C(jī)”，這些舉措是公私部門共同的創(chuàng)新策略和方向。

（五）治理主體組合創(chuàng)新

現(xiàn)代社會中，公共危機(jī)治理的主體主要來自政府、市場（企業(yè)）、社會，有學(xué)者將其歸納為第一部門、第二部門、第三部門[12]，吉登斯與布萊爾在政治背景下從意識形態(tài)的角度提出了既不同于社會主義也不同于傳統(tǒng)自由資本主義的第三條道路[13]，實(shí)際上還是基于政府、市場、社會的主體劃分。在公共危機(jī)面前，政府與市場的組織特點(diǎn)較為明顯，他們在組織目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)與組織方式、組織技術(shù)等方面有明顯的差異，而在二者之間存在社會組織的廣闊地帶。關(guān)于社會組織的邊界與分類，不同的學(xué)者有不同的看法，有學(xué)者依據(jù)其與政府的關(guān)系劃分為依附性社會組織、自治型社會組織和合作型社會組織；清華大學(xué)公共管理學(xué)院采用美國霍布金斯大學(xué)非營利組織比較研究中心制定的分類法，將我國的民間組織分成12 個大類27 個小類[14]；王名根據(jù)非營利組織的社會功能將其分成資源動員型、公益服務(wù)型、社會協(xié)調(diào)型、政策倡導(dǎo)型四種[15]。隨著信息技術(shù)的普及和公民意識的覺醒，社會組織數(shù)量會日益增加。中國社會組織網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，截至1 月20 日13 點(diǎn)，全國社會組織累計(jì)登記數(shù)量達(dá)到900914 家，突破90 萬家。依照目前的速度，預(yù)計(jì)2022 年，我國社會組織數(shù)量將正式突破100 萬家。

我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》已在法律上明確政府治理突發(fā)事件的職責(zé)，并以“其他”組織來概括在面臨公共危機(jī)時有可能參與的政府之外的主體。在特定公共危機(jī)面前，“其他”組織具體包括哪些？他們在應(yīng)對危機(jī)過程中何時加入？與政府的合作關(guān)系是什么模式？這些需要根據(jù)具體的危機(jī)來進(jìn)行組合創(chuàng)新。如前所述，在公共危機(jī)治理過程中，當(dāng)代社會中，按照科層制構(gòu)建起來的政府結(jié)構(gòu)在應(yīng)對線性變化尚能通過層級執(zhí)行效率來應(yīng)對，而當(dāng)面臨非線性變化時無論單純政府還是純粹社會自治都會失靈。如新冠疫情爆發(fā)初期，在早期是由基層政府獨(dú)自來應(yīng)對的，但是政府的應(yīng)對策略是隱瞞、壓制與逃避以掩蓋自身的失措。在疫情全面爆發(fā)后，觸發(fā)了整個官僚組織的響應(yīng)與應(yīng)對機(jī)制。此時，包括企業(yè)、慈善組織、自治組織以至于公民個人在內(nèi)的多方主體在黨和中央政府的宏觀調(diào)控下進(jìn)行廣泛組織、通力合作與積極參與。形成以政府為主導(dǎo)下的基于基層自治組織自我管理、組織與個人之間相互監(jiān)督的治理格局。從城市社區(qū)到農(nóng)村村莊基層自治組織在本次疫情防控中起了一個基礎(chǔ)堡壘的作用，成為本次公共危機(jī)應(yīng)對主體組合中的一個亮點(diǎn)。

當(dāng)代公共危機(jī)具有復(fù)雜化和多樣化的特點(diǎn)，公共危機(jī)治理主體的組合也應(yīng)根據(jù)具體危機(jī)進(jìn)行創(chuàng)新。無論政府與市場之間的公私合作還是基于政府、市場與社會的多元共治，增進(jìn)合作的基礎(chǔ)是有著廣泛的共同利益。因此，在應(yīng)對公共危機(jī)過程中，除了“公共性”的代理人—政府外具體應(yīng)動員和組織哪些主體加入到危機(jī)治理中來，首先要有一個利益分析，這種共同利益不僅是經(jīng)濟(jì)利益還有社會利益、不僅是當(dāng)前利益還有長遠(yuǎn)利益、不僅有直接利益還有間接利益。在利益分析和共享的基礎(chǔ)上基于共同利益進(jìn)行動員是公共危機(jī)治理主體組合創(chuàng)新的前提。

（六）組織過程創(chuàng)新

盡管非線性公共危機(jī)有突發(fā)性、不確定性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，但它們同樣存在“生命周期”，國內(nèi)外學(xué)者根據(jù)危機(jī)的發(fā)生發(fā)展對應(yīng)急管理進(jìn)行了階段劃分，如美國提倡“減災(zāi)、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)”四階段理論[16]，我國則在此基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際和國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，分為預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建四個階段[17]，各個階段的管理目標(biāo)、具體任務(wù)、工作策略各有不同。在公共危機(jī)治理過程中的不同階段危機(jī)治理組織組合、結(jié)構(gòu)與功能需要適時調(diào)整和創(chuàng)新。如在持續(xù)兩年的新冠疫情危機(jī)中，最初在武漢疫情全面爆發(fā)觸動全國各省重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)后，在黨中央和國務(wù)院“堅(jiān)決打贏防疫人民戰(zhàn)、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)”的口號和戰(zhàn)略部署下，從政府到企業(yè)、從各類社會組織到個人都及時調(diào)整在治理格局中的站位，在功能、結(jié)構(gòu)及合作模式方面進(jìn)行了迅速調(diào)整與轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了危機(jī)治理的過程創(chuàng)新。在武漢全面解封后，其它不少省市也出現(xiàn)了或輕或重、或聚集或零散的病例，面對國外德爾塔和奧密克戎等新冠變異毒株的迅速傳播和世界疫情的一波波高峰，我國采取了動態(tài)清零、因時因地調(diào)整風(fēng)險等級的抗疫組織原則，在貿(mào)易、交通等領(lǐng)域采取熔斷機(jī)制；針對疫情帶來的經(jīng)濟(jì)社會危機(jī)，采用“國內(nèi)大循環(huán)為主體、國際國內(nèi)雙循環(huán)相互促進(jìn)”的發(fā)展新格局，實(shí)現(xiàn)了在世界經(jīng)濟(jì)普遍承壓下行的情況下社會的穩(wěn)定團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展等，真正做到了面對新冠疫情非線性發(fā)展變化的靈活應(yīng)對。

（七）運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)提升組織效能

在公共危機(jī)治理過程中，新技術(shù)的運(yùn)用可以從整體上改善組織結(jié)構(gòu)和組織方式，重塑危機(jī)管理組織流程，從而提升組織效能。線性公共危機(jī)治理決策往往遵循官僚組織的層級原則，運(yùn)用系統(tǒng)理論與決策技術(shù)對可能的變化進(jìn)行預(yù)測，按照科學(xué)管理的要求，遵循固定流程，顯示出明顯的技術(shù)性，這種路線也運(yùn)用于應(yīng)對公共危機(jī)中。如著名的4R 模式，就是由縮減(Rednotion)、預(yù)備(Readiness)、反應(yīng)(Response)、恢復(fù)(Recovery)固定環(huán)節(jié)來進(jìn)行危機(jī)管理的[18]，這些技術(shù)運(yùn)用并未超越官僚組織效率追求和科學(xué)管理傾向，在處理非線性問題時這種組織流程反而因?yàn)楣淌爻Ｒ?guī)容易成為危機(jī)擴(kuò)大和蔓延的催化劑。另一方面，人類歷史上迄今為止經(jīng)歷了蒸汽技術(shù)革命（第一次工業(yè)革命）、電力技術(shù)革命（第二次工業(yè)革命）、計(jì)算機(jī)及信息技術(shù)革命（第三次工業(yè)革命），正在進(jìn)行以人工智能、機(jī)器人技術(shù)、虛擬現(xiàn)實(shí)、量子信息技術(shù)、可控核聚變、清潔能源以及生物技術(shù)為技術(shù)突破口的第四次技術(shù)革命。如果說前三次技術(shù)革命都屬于產(chǎn)業(yè)效率革命、是量的突變，那么第四次技術(shù)革命則是產(chǎn)業(yè)組織方式和關(guān)系革命、是質(zhì)的突變。這次革命深刻改變著人與人、人與社會、人與自然的關(guān)系。事實(shí)上，先進(jìn)的技術(shù)從來就是一把雙刃劍，可以把人類推向深淵也可以成為應(yīng)對突發(fā)事件的利器?？梢哉f，傳統(tǒng)的線性計(jì)算方式在非線性公共危機(jī)的治理過程中可能失效，而新技術(shù)的廣泛運(yùn)用則能更好地實(shí)現(xiàn)治理組織：信息技術(shù)的廣泛可能使各個主體在其中更好地發(fā)掘共同利益、形成共識、精細(xì)化管理、共景式監(jiān)督與協(xié)同行動；人工智能與虛擬現(xiàn)實(shí)能進(jìn)行場景模擬和替代自然人從而使非線性公共危機(jī)的發(fā)展可預(yù)測度提高；生物技術(shù)與清潔能源技術(shù)的合理利用和開發(fā)則從源頭上避免人與自然、人與人之間的沖突進(jìn)而減少非線性公共危機(jī)的爆發(fā)頻率與烈度。

（八）危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)力提升

如果說在工業(yè)社會下，在法理權(quán)威基礎(chǔ)上構(gòu)建的官僚組織成為常態(tài)管理效率的組織基礎(chǔ)，那么結(jié)合了職務(wù)權(quán)威與非職務(wù)權(quán)威、綜合運(yùn)用理性與非理性進(jìn)行決策的領(lǐng)導(dǎo)則成為工業(yè)社會中克服突發(fā)非線性公共危機(jī)的最后依賴。事實(shí)上，近代以來不少的危機(jī)是在杰出領(lǐng)袖的經(jīng)驗(yàn)、人格魅力、非理性決策的基礎(chǔ)上化解的。如帶領(lǐng)人們從上世紀(jì)二三十年的大蕭條中走出來的羅斯福；嘗試解決政府失敗而推行新貨幣主義政策來化解滯脹危機(jī)的撒切爾和里根等。盡管如此，不能跳出官僚組織框架的領(lǐng)導(dǎo)模式短期內(nèi)能緩解公共危機(jī)卻無法從根源上克服危機(jī)反而為下一輪危機(jī)爆發(fā)埋下伏筆，如撒切爾和里根的改革就為21 世紀(jì)的金融危機(jī)和破碎社會種下隱患。何況，在后工業(yè)社會的公共危機(jī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了依賴領(lǐng)導(dǎo)人的個人魅力和直覺、經(jīng)驗(yàn)應(yīng)對范圍。非線性公共危機(jī)下的科層領(lǐng)導(dǎo)也應(yīng)適應(yīng)治理組織模式的變化進(jìn)行調(diào)整。在信息社會下，充分重視“逆向領(lǐng)導(dǎo)力”。在危機(jī)情境下，發(fā)現(xiàn)問題和解決問題并成為影響者的往往是社會中對危機(jī)及其本質(zhì)最了解的個人與組織，組織內(nèi)部下級和社會公眾可以憑借掌握的相關(guān)信息資源依靠信息的發(fā)散式傳播對上級決策和政府決策產(chǎn)生影響，即產(chǎn)生逆向領(lǐng)導(dǎo)力。在這種情況下，政府或上級應(yīng)保持開放性和容異心態(tài)重視和考證他們的建議，適時接受他們的逆向領(lǐng)導(dǎo)以實(shí)現(xiàn)非線性公共危機(jī)中的協(xié)同治理。