產(chǎn)城融合下土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理策略探究

河南省洛陽(yáng)市伊川縣土地開(kāi)發(fā)儲(chǔ)備中心 王定衛(wèi)

“產(chǎn)城融合”主要是融合產(chǎn)業(yè)及市政相關(guān)功能，產(chǎn)業(yè)融合空間要求屬于促進(jìn)產(chǎn)城融合戰(zhàn)略落實(shí)的根本條件。用“產(chǎn)”能興“城”，用“城”能促“產(chǎn)”，只有融合“產(chǎn)城人”，才能保障產(chǎn)城融合高效發(fā)展。如今，在城鎮(zhèn)化建設(shè)腳步加速后，產(chǎn)城融合已成為新興的運(yùn)行模式，更有利于加速我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐。因此，相關(guān)部門(mén)應(yīng)高度重視一級(jí)開(kāi)發(fā)土地時(shí)存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上才能創(chuàng)新管理土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的有效策略。

一、產(chǎn)城融合及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)理論分析

（一）產(chǎn)城融合理論分析

所謂“產(chǎn)城融合”，是指“產(chǎn)業(yè)+城市”融合發(fā)展，以城市為中心基礎(chǔ)，為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有利的條件，產(chǎn)業(yè)在城市規(guī)劃中占據(jù)重要地位。同時(shí)，隨著產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展和轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)集聚趨勢(shì)更加明顯，城市功能得以完善。產(chǎn)城融合的四大特點(diǎn)，如下所示：

其一，產(chǎn)城互補(bǔ)，互惠互利。

其二，產(chǎn)業(yè)布局不僅要面向城市規(guī)劃要求和未來(lái)發(fā)展方向，還要面向城市居住區(qū)和商業(yè)區(qū)發(fā)展目標(biāo)。

其三，產(chǎn)業(yè)融合能促進(jìn)“宜居”與“宜業(yè)”目標(biāo)的落實(shí)，若產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，則可為當(dāng)?shù)爻鞘芯用裉峁﹥?yōu)良的就業(yè)環(huán)境及居住條件。其四，產(chǎn)業(yè)和綠色生態(tài)協(xié)同發(fā)展，可落實(shí)產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

（二）土地一級(jí)開(kāi)發(fā)理論分析

土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，主要是由一些經(jīng)政府批準(zhǔn)和委托的單位向國(guó)有或城鄉(xiāng)公地進(jìn)行“征地拆遷”和拆遷補(bǔ)償。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)具有三個(gè)主要特點(diǎn)：

其一，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)涉及征地拆遷補(bǔ)助等多項(xiàng)工作，但在執(zhí)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的各項(xiàng)工作過(guò)程中，需要投入大量資金。

其二，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理工作涉及眾多環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)及程序的難度都偏大，整理工作極其煩瑣，利益分配問(wèn)題較為凸顯，而且存在多種主體，原土地方、政府部門(mén)及開(kāi)發(fā)商分屬于不同的利益主體范疇，彼此間的關(guān)系極其復(fù)雜，管理難度指數(shù)較大。

其三，土地二級(jí)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)較為激烈，通過(guò)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)開(kāi)拓市場(chǎng)，才能進(jìn)一步獲取二級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)，這種問(wèn)題屢增不減，為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)帶來(lái)了一定負(fù)擔(dān)。

（三）產(chǎn)城融合及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)基本理論

立足產(chǎn)城融合背景，創(chuàng)新土地管理策略，需要進(jìn)一步融合管理土地開(kāi)發(fā)的相關(guān)事項(xiàng)及市政產(chǎn)業(yè)事項(xiàng)。在具體應(yīng)用及實(shí)踐過(guò)程中，產(chǎn)城呈交織發(fā)展態(tài)勢(shì)，二者在發(fā)展過(guò)程中互相輔助。在發(fā)展現(xiàn)代化城市之際，需要有效優(yōu)化珍惜土地資源應(yīng)用問(wèn)題。開(kāi)發(fā)一級(jí)土地，能將城市原有產(chǎn)業(yè)種類(lèi)進(jìn)一步劃分，以便在城市和土地后期投入使用，全面展現(xiàn)各自力量及功能。對(duì)于城市內(nèi)部的豐富產(chǎn)業(yè)來(lái)講，需要按照城市內(nèi)所有區(qū)域發(fā)展需求及情況進(jìn)一步明確，有針對(duì)性地管理及開(kāi)發(fā)，從而才能不斷完善整個(gè)城市。在產(chǎn)城融合理念支持下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市政土地開(kāi)發(fā)工作同步進(jìn)行，可有效帶動(dòng)城市建設(shè)水平的提升，但在執(zhí)行這兩項(xiàng)工作時(shí)，都需要提前進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，而且在發(fā)展過(guò)程中，要堅(jiān)持互利共贏的原則。產(chǎn)城融合能充分融合所有需求下面的區(qū)域，將建設(shè)美好城市及高效發(fā)展商業(yè)的目標(biāo)加以整合，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)。但是，在管理一級(jí)開(kāi)發(fā)土地之時(shí)，仍受各種客觀因素制約。比如，相關(guān)法律機(jī)制不完善，用地規(guī)劃和政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不吻合等，這就需要相關(guān)部門(mén)重視優(yōu)化管理，采用針對(duì)性措施，創(chuàng)新管理方案，以便能切實(shí)扭轉(zhuǎn)不良管理現(xiàn)象。

二、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀分析

土地一級(jí)開(kāi)發(fā)歷經(jīng)多年運(yùn)作，雖然在各地區(qū)已經(jīng)取得了顯著成績(jī)，已經(jīng)創(chuàng)建了一些積極影響力的項(xiàng)目，在一定程度上支持著各地經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，成為促進(jìn)城市建設(shè)的關(guān)鍵推力。然而，在具體落實(shí)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作時(shí)，常受不同的客觀因素制約，導(dǎo)致整體運(yùn)作順暢度有待提高，仍存在一些問(wèn)題急需解決，否則極有可能會(huì)影響后期土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作的落實(shí)。比如，空間協(xié)調(diào)困難，涉及的村鎮(zhèn)偏多。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的整體范圍較為廣闊，在同一地區(qū)內(nèi)會(huì)涉及大量的村鎮(zhèn)，而村鎮(zhèn)與村鎮(zhèn)間的地理位置、土地肥沃程度、收益情況截然不同，就需要選擇不同的協(xié)調(diào)方式，如果想做好這項(xiàng)協(xié)調(diào)工作，則具有較大的工作量和難度。

同時(shí)，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)會(huì)涉及“開(kāi)發(fā)變更”問(wèn)題，若想真正變更地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃，可謂是困難重重，需要政府等有關(guān)部門(mén)嚴(yán)格審查，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)前及開(kāi)發(fā)后的規(guī)劃難以割舍。

另外，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)前期投入偏大，極有可能出現(xiàn)資金籌措問(wèn)題，而在這一過(guò)程中，又會(huì)涉及資產(chǎn)轉(zhuǎn)移事項(xiàng)，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)成本唯一化，加上開(kāi)發(fā)形式過(guò)于單調(diào)，無(wú)法真正滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。最后，由于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工期偏長(zhǎng)，而且整體成本偏高，拆遷征地任務(wù)較大，需要耗費(fèi)大量時(shí)間及資金，引進(jìn)開(kāi)發(fā)商的過(guò)程也極其漫長(zhǎng)，整體工期極有可能被延后。

由此可見(jiàn)，在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目確定、實(shí)施到后期完成的過(guò)程中，整體現(xiàn)狀并不樂(lè)觀，投資風(fēng)險(xiǎn)較高，而且，要保障土地一級(jí)開(kāi)發(fā)商合法利益，需要引起相關(guān)部門(mén)高度對(duì)待，才能保障合理規(guī)劃及高效開(kāi)發(fā)結(jié)果。

三、政府在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理中存在問(wèn)題

（一）土地一級(jí)開(kāi)發(fā)法律制度缺乏

在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)這一方面，由于欠缺完備的法律，無(wú)法有效約束土地一級(jí)開(kāi)發(fā)及管理行為。欠缺法律的支持，不能高效應(yīng)用土地，致使土地供應(yīng)、審批、應(yīng)用權(quán)交易等過(guò)程頻頻出現(xiàn)問(wèn)題。

另外，在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，并未結(jié)合各地區(qū)實(shí)際狀況創(chuàng)建完備的綜合決策機(jī)制，忽視城市下面的功能定位，導(dǎo)致城市發(fā)展現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。

（二）城市規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃脫節(jié)

土地一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及城市規(guī)劃嚴(yán)重脫節(jié)的現(xiàn)象極其顯著。選擇非市場(chǎng)化方式開(kāi)發(fā)一級(jí)土地，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)主要是社會(huì)企業(yè)及政府直屬公共企業(yè)，公共企業(yè)得到授權(quán)的允許，社會(huì)企業(yè)通過(guò)協(xié)議方式爭(zhēng)取土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。政府部門(mén)并未結(jié)合市場(chǎng)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方法選定土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)，在具體實(shí)踐時(shí)未進(jìn)行有效的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，不了解土地市場(chǎng)情況，導(dǎo)致土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理工作與市場(chǎng)規(guī)劃不匹配。

（三）政府在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中管理失靈

政府在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)“失靈”問(wèn)題。在管理城市之時(shí)，由于政府決策不妥當(dāng)，加上管理部門(mén)內(nèi)部存在問(wèn)題，管理目標(biāo)及尋租目標(biāo)過(guò)于短期化，僅將使用土地收益建設(shè)城市視為快速發(fā)展城市的唯一途徑，進(jìn)而出現(xiàn)了眾多問(wèn)題。

另外，政府管理過(guò)程具有多重標(biāo)準(zhǔn)。由于政府是土地所有者，在發(fā)展過(guò)程中致力于提供優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施及其他公共物品，但同時(shí)也努力從土地出讓各項(xiàng)活動(dòng)中取得合法租金。正因政府目標(biāo)及角色具有雙重性特點(diǎn)，加劇了政府在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中管理的失靈風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致政府工作愈加低效[1]。

（四）土地一級(jí)開(kāi)發(fā)后的管理不當(dāng)

在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)之后，開(kāi)發(fā)商及政府間的利益分配問(wèn)題較為復(fù)雜，導(dǎo)致后期管理土地一級(jí)開(kāi)發(fā)事項(xiàng)時(shí)，各部門(mén)間互相推卸責(zé)任，未針對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)相互關(guān)聯(lián)的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行有效管控，無(wú)法實(shí)現(xiàn)高效使用土地資源促進(jìn)城市發(fā)展的目標(biāo)。

四、產(chǎn)城融合理念下土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理對(duì)策建議

（一）健全土地一級(jí)開(kāi)發(fā)法律制度

在產(chǎn)城融合背景之下，為了能有效地優(yōu)化土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作，首要任務(wù)是創(chuàng)建較為完備的土地管理機(jī)制。依托相關(guān)機(jī)制，科學(xué)規(guī)范管理土地開(kāi)發(fā)問(wèn)題。這一過(guò)程中，需要針對(duì)土地供應(yīng)機(jī)制、土地使用權(quán)交易機(jī)制和土地審批機(jī)制進(jìn)行全面優(yōu)化，進(jìn)一步改善土地產(chǎn)權(quán)分配時(shí)存在的相關(guān)問(wèn)題，為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)及利用創(chuàng)造有利條件。與此同時(shí)，要結(jié)合當(dāng)?shù)卣l(fā)展?fàn)顩r，組建完備的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目綜合決策制度。在選擇土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目之際，需要全方位衡量城市基本發(fā)展態(tài)勢(shì)，明確功能定位。以統(tǒng)籌發(fā)展觀念，綜合性評(píng)價(jià)各項(xiàng)項(xiàng)目，選擇與城市發(fā)展情況及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)相匹配的項(xiàng)目。

（二）完善土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理體制

眾所周知，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作和前期的項(xiàng)目規(guī)劃以及項(xiàng)目建設(shè)時(shí)的管理問(wèn)題，后期產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入問(wèn)題及產(chǎn)業(yè)服務(wù)問(wèn)題間息息相關(guān)。所以，要瞄準(zhǔn)產(chǎn)城融合的發(fā)展趨勢(shì)，意識(shí)到土地一級(jí)開(kāi)發(fā)利用屬于“經(jīng)濟(jì)行為”，需要得到專(zhuān)業(yè)開(kāi)發(fā)管理體制的約束。

在這種趨勢(shì)下，就要進(jìn)一步優(yōu)化及完善現(xiàn)有的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理體制，明確土地一級(jí)開(kāi)發(fā)時(shí)資金投入主體、項(xiàng)目主體、土地使用者和獲利主體的相關(guān)權(quán)利、義務(wù)，全方位保障各方主體權(quán)益，保障后期能順利推進(jìn)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作，保障土地資源應(yīng)用效果有所改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)理想化土地一級(jí)開(kāi)發(fā)目標(biāo)。

（三）提升土地一級(jí)開(kāi)發(fā)規(guī)劃水平

就城市建設(shè)而言，“規(guī)劃”尤為關(guān)鍵，只有提高規(guī)劃質(zhì)量，才能保障后期建設(shè)工作效率及品質(zhì)。規(guī)劃方向及規(guī)劃工作成效，直接關(guān)乎城市建設(shè)未來(lái)發(fā)展方向和成果[2]。在全新的產(chǎn)城融合背景下，推動(dòng)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)及利用工作，要重視規(guī)劃產(chǎn)業(yè)，展現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的應(yīng)有價(jià)值。在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展這一方面，優(yōu)化相關(guān)的規(guī)劃編制，選擇專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，理清城市規(guī)劃思路，明確產(chǎn)業(yè)布局，以保障土地一級(jí)開(kāi)發(fā)方向和城市發(fā)展方向趨于一致。除此之外，要重視加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和其他規(guī)劃間的聯(lián)系，以保障土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及城市規(guī)劃，三者間密切相關(guān)，形成聯(lián)合發(fā)展網(wǎng)絡(luò)，并綜合考慮服務(wù)資源、產(chǎn)業(yè)資源及設(shè)備資源應(yīng)用情況，積極使用彈性規(guī)劃理念，為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理及利用而助力，增強(qiáng)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)規(guī)劃科學(xué)性、實(shí)效性。

（四）明確政府在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中的職能和責(zé)任

產(chǎn)城融合的發(fā)展，推動(dòng)著土地一級(jí)開(kāi)發(fā)利用工作的進(jìn)行，但在這一過(guò)程中，一定要明確政府及相關(guān)參與方的實(shí)際職責(zé)。具體來(lái)講，政府部門(mén)需要做好土地應(yīng)用總體規(guī)劃、土地供應(yīng)規(guī)模規(guī)劃、利用年度規(guī)劃、土地儲(chǔ)備前期開(kāi)發(fā)規(guī)模規(guī)劃等各項(xiàng)綜合規(guī)劃工作。同時(shí)，還要與其他市場(chǎng)主體進(jìn)行有效溝通，積極參加到土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)展開(kāi)的各階段活動(dòng)中。比如，招標(biāo)活動(dòng)、采購(gòu)活動(dòng)，檢驗(yàn)供應(yīng)商是否符合資質(zhì)，只有在政府檢驗(yàn)后，供應(yīng)商合格才能繼續(xù)參加后期的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作，從根源上保障土地一級(jí)開(kāi)發(fā)效果和質(zhì)量。

（五）強(qiáng)化土地一級(jí)開(kāi)發(fā)后管理

在產(chǎn)城融合理念支持下，推動(dòng)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作高效進(jìn)行，保障土地一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中不產(chǎn)生任何糾紛問(wèn)題，不僅需要得到完備規(guī)劃及機(jī)制的支持，并且針對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)后的各項(xiàng)事務(wù)，進(jìn)行有效的管控。具體來(lái)講，政府部門(mén)、開(kāi)發(fā)商及其他主體，在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)后，要明確各自職責(zé)，做好利益分配工作，在完成土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作后，需要聚焦二級(jí)開(kāi)發(fā)階段，結(jié)合區(qū)域發(fā)展情況，組建聯(lián)絡(luò)委員會(huì)，展現(xiàn)聯(lián)絡(luò)委員會(huì)職責(zé)作用，針對(duì)土地二級(jí)開(kāi)發(fā)時(shí)的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，進(jìn)行科學(xué)處理。

（六）加強(qiáng)政府土地一級(jí)開(kāi)發(fā)行為的監(jiān)督管理

在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，政府要發(fā)揮自身的職能作用。注重優(yōu)化現(xiàn)有的流程，依托具體流程有效監(jiān)督和管理土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的各項(xiàng)行為。這就意味著，產(chǎn)城融合支持下，需要政府做好規(guī)范監(jiān)督工作，但前提是要優(yōu)化相關(guān)管控流程。只有在流程方面做好優(yōu)化工作，才能保證后期監(jiān)督管理工作有章可循。具體而言，結(jié)合城市建設(shè)情況、規(guī)劃情況，明確開(kāi)發(fā)范圍，并展開(kāi)經(jīng)濟(jì)測(cè)算。同時(shí)，要在眾多單位中選擇優(yōu)質(zhì)開(kāi)發(fā)整理單位，結(jié)合公開(kāi)招標(biāo)等方式，選擇極具實(shí)力的社會(huì)企業(yè)負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目，并且要和其簽訂專(zhuān)業(yè)的協(xié)議書(shū)。按照協(xié)議書(shū)及法律規(guī)定，完成整理工作，以保障后期的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作按部就班地落實(shí)下去。這一過(guò)程中，政府要時(shí)刻展現(xiàn)監(jiān)督作用，參與到土地一級(jí)開(kāi)發(fā)全過(guò)程，如果發(fā)現(xiàn)相關(guān)單位存在違規(guī)行為，則要給予警示及嚴(yán)厲懲罰，以便能保障土地一級(jí)開(kāi)發(fā)行為合理、合法，真正取得土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作成效。需要注意的一點(diǎn)是，在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，社會(huì)資本以招標(biāo)投標(biāo)的方式參與進(jìn)來(lái)，政府由原來(lái)的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)具體實(shí)施者，變成了整個(gè)活動(dòng)的監(jiān)督者，由原來(lái)全過(guò)程參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，逐步變?yōu)獒槍?duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的過(guò)程規(guī)劃，管理方式要隨著時(shí)代的變化而發(fā)生一定改變。政府需要意識(shí)到合作伙伴關(guān)系的重要性，注重分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)以及共享利益，以便能真正增強(qiáng)社會(huì)資本參與熱情，推進(jìn)社會(huì)資本運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)各方主體形成發(fā)展合力，在整體層面促進(jìn)投資的增長(zhǎng)，提高地方經(jīng)濟(jì)活力[3]。

五、結(jié)論

綜上所述，結(jié)合產(chǎn)城融合理念，完善土地一級(jí)開(kāi)發(fā)體系及相關(guān)工作，在實(shí)踐中十分重要。在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理過(guò)程中，要結(jié)合各地實(shí)際，進(jìn)一步優(yōu)化土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)規(guī)劃水平和管理水平。明確政府管控在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中的作用，狠抓政府職能優(yōu)勢(shì)，注重規(guī)范土地一級(jí)開(kāi)發(fā)后管理活動(dòng)，提升土地一級(jí)開(kāi)發(fā)影響力，使得土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作成效顯著，最大化應(yīng)用土地資源，為城市產(chǎn)業(yè)建設(shè)及發(fā)展保駕護(hù)航。