機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度在實施中存在的問題及對策探索

國家稅務(wù)總局內(nèi)蒙古自治區(qū)稅務(wù)局納稅服務(wù)中心 張浩

養(yǎng)老保險是社會保障的重要組成部分，關(guān)乎社會公平、人民福祉。中國的養(yǎng)老保險改革始終在路上，從“新農(nóng)?！钡慕ⅲ擎?zhèn)居民養(yǎng)老保險的推行，到兩項制度的合并實施，再從機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革標志著“雙軌制”的結(jié)束，經(jīng)歷了漫長的發(fā)展過程且還將繼續(xù)長遠發(fā)展完善下去，其中，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革可謂具有里程碑式的意義。中國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展仍然任重道遠，當前務(wù)必要實施和完善好我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，為我國下一步養(yǎng)老保險事業(yè)的實施發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。當前機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度是一項新的制度，在實施中存在很多問題，筆者從實際工作出發(fā)，以小見大，提出問題和改進對策。

一、現(xiàn)行機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度

2015年1月，國務(wù)院印發(fā)《決定》改革機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度，對改革的目標、原則、范圍，養(yǎng)老金的計發(fā)和調(diào)整，養(yǎng)老關(guān)系的轉(zhuǎn)移等一系列問題進行了規(guī)定，為改革確立了方向。《決定》下發(fā)后，各地區(qū)結(jié)合實際制定了相應的實施辦法，全面推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。從實際執(zhí)行層面來看，筆者從制度改革前后存在的區(qū)別的角度來闡述當前機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的主要情況。

（1）繳費方式。改革前，機關(guān)事業(yè)單位工作人員在職期間不需要繳納養(yǎng)老保險，退休后按照有關(guān)規(guī)定，以在職工資為基礎(chǔ)按規(guī)定比例計發(fā)退休費。改革后，《決定》提出了“權(quán)利與義務(wù)相對應的原則”，明確“機關(guān)事業(yè)單位工作人員要按照國家規(guī)定切實履行繳費義務(wù)，享受相應的養(yǎng)老保險待遇”，機關(guān)事業(yè)單位及其工作人員開始繳納養(yǎng)老保險費，單位和個人分別按繳費工資基數(shù)的20%和8%繳納。2019年，國務(wù)院印發(fā)《降低社會保險費率綜合方案》，明確自2019年5月1日起，將單位的繳納比例降至16%。機關(guān)事業(yè)單位工作人員從改革前的不需要繳納養(yǎng)老保險到改革后按規(guī)定比例繳納養(yǎng)老保險，這是改革前后主要區(qū)別之一。

（2）建立職業(yè)年金制度。作為養(yǎng)老第一支柱基本養(yǎng)老保險的補充，職業(yè)年金（企業(yè)年金）發(fā)揮著重要作用，可以有效提高養(yǎng)老保險的替代率?！稕Q定》規(guī)定機關(guān)事業(yè)單位應當為其工作人員建立職業(yè)年金，單位按照繳費工資基數(shù)的8%繳納，個人按照4%繳納。

（3）計發(fā)辦法的調(diào)整。改革前機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休后按照有關(guān)規(guī)定直接發(fā)放退休費。比如，某公務(wù)員工作年限滿35年后退休，其退休費包括基本退休費和津補貼，基本退休費為本人退休前在職基本工資的90%，津補貼包括退休補貼、改革性補貼等相關(guān)津補貼，同樣，以在職期間發(fā)放津補貼為基礎(chǔ)，按規(guī)定比例確定標準并發(fā)放，總體替代率比較高。改革后，養(yǎng)老金采取“老人老辦法，新人新制度，中人逐步過渡”的原則計發(fā)?！稕Q定》實施前退休的人員稱為“老人”，繼續(xù)按照原政策辦法發(fā)放基本養(yǎng)老金，同時，按照國家每年規(guī)定的養(yǎng)老金調(diào)整辦法統(tǒng)一調(diào)整基本養(yǎng)老金。《決定》實施后參加工作的人稱為“新人”，發(fā)放辦法與企業(yè)養(yǎng)老保險相同，即基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金以本地區(qū)社會平均工資和本人實際平均繳費工資指數(shù)為計算基數(shù)，繳費每滿一年乘以1%?！稕Q定》實施前參加工作，實施后退休的稱為“中人”，通過將未繳費的工齡作為視同繳費年限、發(fā)放過渡性養(yǎng)老金、新老辦法對比等方法計算得出養(yǎng)老金，用老辦法兜底，以實現(xiàn)待遇不降，增量調(diào)整，平穩(wěn)過渡。

二、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革在實施中存在的主要問題

（1）改革推進阻力大。改革推進阻力大直接導致改革推進的速度相對緩慢。一是制度實施慢?！稕Q定》印發(fā)至今已七年有余，從宏觀層面看，大部分地區(qū)的改革工作都取得了明顯有效的進展，但仍有部分地區(qū)的改革工作還只是停留在表面，實質(zhì)性的工作并未開展。二是參保進度慢。即使在政策制定和業(yè)務(wù)經(jīng)辦相對規(guī)范的地區(qū)，仍有很多歷史遺留問題尚未解決，某些情況相對特殊的單位尚未實現(xiàn)繳費并從社保部門領(lǐng)取養(yǎng)老金，在職人員仍然在預扣養(yǎng)老保險和職業(yè)年金，退休人員按照原來的政策預發(fā)養(yǎng)老金。三是制度完善較慢，經(jīng)辦效率較低。某些具體功能的實現(xiàn)較慢。比如，養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移，尤其是跨地區(qū)、夸制度的關(guān)系轉(zhuǎn)移功能也是在近期才具備完善的，同時，經(jīng)辦程序復雜耗時，這給很多關(guān)系轉(zhuǎn)移人員和退休人員帶來了一些影響。比如，某退休公務(wù)員曾經(jīng)具備企業(yè)工作經(jīng)歷，退休后企業(yè)繳費經(jīng)歷一時無法轉(zhuǎn)入，影響了正式待遇的計發(fā)。

筆者認為推進阻力大的主要原因包括以下幾點：首先，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革是一項大刀闊斧的改革，政策性強且政策追溯時間久，涉及面廣，直接關(guān)系到所有機關(guān)事業(yè)單位工作人員的切身利益，可以預見其難度、阻力之大，必然不可能一蹴而就。其次，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險有其特殊性，其改革的政策措施要求直接和人事管理相關(guān)，包括機構(gòu)、編制、人員等涵蓋人事管理的各個方面，而各地區(qū)各部門人事管理的規(guī)定本就不盡相同，受實際情況影響在執(zhí)行上更是千差萬別，同樣，也存在一個發(fā)展規(guī)范的過程，歷史存在的種種不規(guī)范的特殊的情況與新政策新要求很難銜接，這給養(yǎng)老保險的推進工作造成了巨大的困難，需要解決各種各樣的具體問題，影響了改革推進的進度。舉一個非常具體的例子，某地區(qū)機關(guān)事業(yè)單位參保需要出具編制本，但某垂管單位因管理體制等原因不具有編制本，對如何解決這一問題就耗費了相當長的時間與各有關(guān)單位對接協(xié)調(diào)，類似的具體問題在改革的過程中比比皆是。再次，部分機關(guān)事業(yè)單位歷史參保情況復雜，尤其是某些參保單位和事業(yè)單位，或具備自己獨特的養(yǎng)老制度，或在歷史上參加過企業(yè)養(yǎng)老保險，改革后都要按照新的改革措施參保，但又缺乏政策銜接的相關(guān)規(guī)定，還涉及退休待遇是否會降低等敏感問題，也在一定程度上影響了改革的進度。

（2）統(tǒng)籌層次低，職業(yè)年金制度不完善，基金保值增值受到影響。目前，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險最高只有省級統(tǒng)籌，部分地區(qū)甚至只實現(xiàn)了縣級統(tǒng)籌，這就導致養(yǎng)老保險基金使用效率低下，保值增值困難。同時，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》規(guī)定，財政全額撥款的機關(guān)事業(yè)單位，單位繳納的職業(yè)年金部分采取記賬方式，按照國家公布的記賬利率計算利息。有關(guān)測算顯示，職業(yè)年金對機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老金的替代率貢獻明顯，實行記賬方式會導致職業(yè)年金無法參與實際運營，影響職業(yè)年金收益，進而影響退休人員的退休待遇。在實際執(zhí)行中，部分地區(qū)還沒有對職業(yè)年金進行歸集，不能進行運營，同樣影響職業(yè)年金的收益。

（3）潛在的“隱性雙軌”風險。此次機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，與企業(yè)養(yǎng)老保險同樣采取社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的辦法，與企業(yè)養(yǎng)老一樣實行單位和個人繳費，退休后的計發(fā)辦法也趨于一致。改革后機關(guān)事業(yè)單位“新人”退休后的養(yǎng)老金計發(fā)辦法與企業(yè)人員已經(jīng)一致，這徹底打破了原來雙軌制的問題，是我國養(yǎng)老保險制度的重大進步。但與此同時，改革要求機關(guān)事業(yè)單位建立職業(yè)年金制度，機關(guān)事業(yè)單位及其工作人員必須繳納職業(yè)年金。截至目前，絕大部分機關(guān)事業(yè)單位已經(jīng)繳納了職業(yè)年金，職業(yè)年金覆蓋面廣，基金規(guī)模增長迅速。而企業(yè)年金制度雖實施多年，但覆蓋面卻非常低，大部分企業(yè)職工無法享受到這一福利。因職業(yè)（企業(yè)）年金能夠有效提高替代率，這就導致沒有企業(yè)年金的企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平仍然與機關(guān)事業(yè)單位人員存在較大差距。除此之外，一個比較實際的問題是機關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)人員的繳費工資基數(shù)問題。機關(guān)事業(yè)單位工作人員的繳費工資基數(shù)有明確的規(guī)定，包括基本工資、國家規(guī)定的津補貼、規(guī)范津補貼等，繳費基數(shù)相對較高，企業(yè)人員則由于各種原因一般采取較低的繳費基數(shù)，一般情況下低于機關(guān)事業(yè)單位工作人員，這也將導致退休后的基本養(yǎng)老金低于機關(guān)事業(yè)單位工作人員，進一步增加了“隱性雙軌”的風險。

三、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革優(yōu)化對策

（一）完善相關(guān)制度辦法，積極推進改革進度

改革推進至今已經(jīng)進入“深水區(qū)”，容易做的、能夠做的基礎(chǔ)工作基本已經(jīng)完成，剩下的全是硬骨頭，針對這些難題，要多措并舉，攻堅克難，堅持不懈推進改革進度。一是要加強頂層設(shè)計，改革有關(guān)主管部門要主動作為，統(tǒng)籌考慮本地區(qū)改革存在的各類問題，分級分類處理，在不違反國家關(guān)于改革的政策和原則精神的情況下，結(jié)合實際在政策和經(jīng)辦層面有針對性地提出解決辦法，為改革推進減小阻力。二是要加強溝通協(xié)調(diào)。改革的所有參與方，不論是主管單位、經(jīng)辦單位、參保單位以及其他相關(guān)單位要密切配合，加強溝通，摒棄官僚主義形式主義，將又好又快完成改革作為共同的目標，協(xié)調(diào)有序推進改革進行。三是參保單位要提高重視程度，積極作為。目前尚未完成參保的單位大多是存在特殊情況的單位，客觀上存在困難，加之沒有硬性的時間限制，導致很多單位存在畏懼心理，將改革擱置，被動等待。因此，參保單位要提高主觀能動性，主動對接有關(guān)單位，克服眼前的困難，切實維護好本單位職工的切身利益。

（二）提高統(tǒng)籌層次，加強信息化建設(shè)

習近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)：“盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌?！睂崿F(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，能夠提高基金的抗風險能力，緩解財政壓力，有效改善養(yǎng)老保險地區(qū)不平衡的現(xiàn)象，提高基金利用效率。同時，實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌還能為養(yǎng)老保險的制度完善提供有利條件，提高養(yǎng)老保險運行效率，促進信息化建設(shè)，推進系統(tǒng)融合，簡化業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程。比如，在辦理養(yǎng)老保險關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移時，就可以只辦理關(guān)系轉(zhuǎn)移，不需轉(zhuǎn)移基金，這將大大提高養(yǎng)老保險的經(jīng)辦效率。

（三）促進企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革與企業(yè)養(yǎng)老保險并軌對兩種制度的融合提出了新的要求，國家要推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的改革，勢必要促進企業(yè)職工養(yǎng)老保險的改革。要規(guī)范完善企業(yè)養(yǎng)老保險制度，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況，提高企業(yè)職工的繳費工資水平，從而改善企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平。同時，要建立好企業(yè)養(yǎng)老“第二支柱”，制定相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)建立職業(yè)年金，推廣企業(yè)年金覆蓋范圍，提高企業(yè)年金運營水平，進而提高企業(yè)養(yǎng)老金的替代率，避免“隱性雙軌”風險。

四、結(jié)語

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度是我國養(yǎng)老保險制度的重要組成部分，其改革勢在必行，國務(wù)院作出改革的決定只是開始，改革任務(wù)仍然任重道遠，漫長而艱難。回顧七年改革歷程，從政策制定到制度實施，從業(yè)務(wù)經(jīng)辦到政策落地，凝聚了所有參與者的智慧和辛勤勞動，解決了很多不可預知的難題，改革取得明顯成效。但各級政府職能部門要立足于當前改革中暴露的問題，繼續(xù)深化改革，完善相關(guān)規(guī)章制度,促使機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革真正落到實處、取得實效。