黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關系定位及其銜接

譚藝淵

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調”的建設任務，中共中央印發(fā)的《法治中國建設規(guī)劃（2020-2025年）》，對此任務進一步明確為“努力形成國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成、相互促進、相互保障的格局”。黨內(nèi)法規(guī)體系和法律規(guī)范體系都是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，準確把握二者的關系，促進二者良好銜接，是中國特色社會主義法治體系順暢運行的重要一環(huán)，是實現(xiàn)依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的必然要求。立足于新時代國家治理的時空場景，應當從黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關系定位，以及銜接的原則、銜接的路徑三個方面展開，塑造兩套規(guī)范體系在國家治理中的制度合力。

一、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關系定位

其一，對立論與混同論。實踐中關于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關系存在兩種錯誤觀點：一是“對立論”，認為法治僅是法律之治，國家和社會治理的唯一抓手是法律，并不需要黨內(nèi)法規(guī)在其中發(fā)揮作用，黨規(guī)與國法在治理中并存運行，反而會對法律的“唯一性”及權威性產(chǎn)生消極的弱化影響；二是“混同論”，認為既然國家法律是在黨的領導下制定的，黨內(nèi)法規(guī)所體現(xiàn)的就是黨的意志，那么二者在本質上并無差別，不需區(qū)分彼此，在調整國家和社會事務、黨組織和黨員事項時可以混用兩種制度?！?〕這兩種觀點模糊了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的一致性與差異性邊界。一方面，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律具有同質性、同構性，在根本目標、本質屬性、價值取向、外在形式、邏輯結構等方面具有一致性；另一方面，二者在制度理念、規(guī)定內(nèi)容、制定程序、效力范圍等方面存在差異性?！?〕“對立論”和“混同論”，以及“混同論”的變種形式，即將黨內(nèi)法規(guī)視為國家法律的一個“部門法”，〔3〕都有悖于中國特色社會主義法治實踐和法治理論建構的基本邏輯，從不同方向扭曲了二者的正常關系，割裂了它們雙輪驅動、相輔相成、缺一不可的互動關系。

其二，軟法（社會法）與硬法（國家法）區(qū)分論。軟法區(qū)別于硬法的重要特征是其實施總體上“不直接依賴于國家強制力的保障”。〔4〕依據(jù)該區(qū)別標準，國家法律是硬法，黨內(nèi)法規(guī)是軟法，因為后者的實施以黨的紀律為保障，而不依賴國家暴力機關或國家行政機關予以強力保證。黨內(nèi)法規(guī)的基本性質是軟法，或者是相對于國家法的社會法，但由于中國共產(chǎn)黨在領導國家建設中依據(jù)憲法法律直接行使了黨管干部、黨管軍隊、黨管意識形態(tài)等國家公權力，其制定的黨內(nèi)法規(guī)含有一定的硬法因素，某些黨內(nèi)法規(guī)在實施中也借助了國家強制力，因而與其他社會組織、其他參政黨、西方國家執(zhí)政黨制定的軟法并不完全等同?！?〕即有些黨內(nèi)法規(guī)存在“比較硬”的軟法。也有學者從“譜系理論”出發(fā)，認為軟法是正式法律規(guī)則制定的先驅和基礎，也是法律規(guī)則適用時的必要補充，二者存在密切關聯(lián)性或特殊關系，因而作為軟法的黨內(nèi)法規(guī)具有法的地位?！?〕

其三，愿望道德與義務道德區(qū)分論。道德性是所有法律的共同屬性，有學者借助美國法學家富勒的法律道德性理論，主張國家法律是為維系社會基本秩序而對公民提出的最低限度要求，屬于“義務道德”；黨內(nèi)法規(guī)對共產(chǎn)黨員提出高于普通公民標準的道德期望與要求，屬于“愿望道德”，這一類道德以人類所能達致的最高境界作為出發(fā)點。〔7〕由于有紀律要求的黨內(nèi)法規(guī)對黨員干部而言，具有義務性，這些黨內(nèi)法規(guī)則是義務性的“愿望道德”。

引入軟法理論和法律道德性分層理論審視黨內(nèi)法規(guī)，將之納入到現(xiàn)代“法”的范疇，有利于證成黨內(nèi)法規(guī)“法”的屬性，為在“法”的語境下促進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接提供學理視角。但是，將黨內(nèi)法規(guī)基本性質定為軟法，“既不全面也未能抓住重點”，因為黨內(nèi)法規(guī)的價值理念以及硬、剛、懲的形式特征均與軟法存在較大差異，只有從規(guī)范和限制權力為切入口才能更好理解從嚴治黨形勢下的黨內(nèi)法規(guī)?！?〕“愿望道德”的提法則傾向強調高境界的“期望”，易于遮蔽黨內(nèi)法規(guī)注重執(zhí)行的嚴明紀律性，未能抓住黨內(nèi)法規(guī)的權威性、強制性、制裁性面向。中國法治視域下，黨內(nèi)法規(guī)是黨治國理政的制度抓手，具有國家性要素、執(zhí)政性要素。這使得舶自西方的社會法理論和法律道德性理論不具備適配性，且“比較硬的軟法”“義務性的愿望道德”這樣的闡釋本身就存在語義謬誤。〔9〕

基于上述分析，首先得到一個基本共識，即黨內(nèi)法規(guī)并非國家法律的對立體、混同體或子部門。其次，移植西方的理論分析框架，將黨內(nèi)法規(guī)定性為軟法、社會法、愿望道德，則會發(fā)生“排異效應”，存在解構、隱匿黨內(nèi)法規(guī)本原屬性，矮化其在國家治理制度體系中的地位，脫離法治中國建設實際等問題。

對黨內(nèi)法規(guī)屬性的厘清，不應囿于析出“法律”性質的論證思路，而應從憲法和黨章的規(guī)定，以及國家治理體系、中國特色社會主義法治體系的“廣角”視野，推導出黨內(nèi)法規(guī)的本質屬性及其與國家法律的關系?！爸袊伯a(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”載入憲法正文，成為具有規(guī)范內(nèi)涵的憲法條款，與黨章規(guī)定“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”相呼應，形塑黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關系模式。法治是國家治理的基本方式，其精神內(nèi)核是規(guī)范公權力，在當代中國治理中唯有以國家法律和黨內(nèi)法規(guī)“雙籠關虎”、聯(lián)袂規(guī)范，才能有力約束公權力，因此，應摒棄局限于“法律之治”的狹隘法治觀。

在中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨長期執(zhí)政的中國特色社會主義制度下，“制度之治”是法治的內(nèi)在邏輯和核心要素，決定了法治的正當性基礎，主導了法治的治理方式，左右了法治的治理功能，構成了法治的基本結構——把權力關進“制度”的籠子。將“制度之治”作為“中國之治”的根本特征，才能消除在理論上一談法治就受到西方法治思想困擾的思維障礙，真正有效地解決法治理論與法治實踐“兩張皮”問題。〔10〕制度是行為規(guī)范的集合體，以行為規(guī)范的性質為標準，規(guī)范形式制度可以細分為法律規(guī)范制度、政策規(guī)范制度、道德規(guī)范制度、行為習慣制度等。當代中國的國家治理制度，并非僅有法律規(guī)范，還涵括其他制度規(guī)范，包括黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策規(guī)范、社會道德規(guī)范、自治行為規(guī)范等。〔11〕

總而言之，我國國家治理體系由一整套制度構成，包括以黨章為統(tǒng)領的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、以黨的基本路線為統(tǒng)領的政策制度體系、以憲法為統(tǒng)領的法律制度體系?！?2〕黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的制度“柵欄”，也是黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政、領導國家的制度“手臂”。一方面需要通過黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的“雙階約束”規(guī)范黨的公權力，另一方面通過黨內(nèi)法規(guī)向國家立法、司法、行政傳導、滲入黨的意志，施行黨的主張。跳出軟法/硬法、社會法/國家法、愿望道德/義務道德的二元區(qū)分框架，可觀察到黨內(nèi)法規(guī)和國家法律共同構成了法治中國建設、國家治理現(xiàn)代化的制度體系“脊梁”，兩套制度“雙軌并行”，并應當達致相輔相成、相互促進、相互保障的互動格局。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的原則

關于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接應遵循的原則，有學者從宏觀維度提出三方面原則：一是法治原則，強調依法行事，對于能否以及如何銜接都應依法定的程序、方式展開；二是尊重各自發(fā)展規(guī)律原則，強調順應二者各自的發(fā)展規(guī)律和特點，在不能協(xié)同時，切勿罔顧客觀規(guī)律強行協(xié)同；三是從嚴治黨與依法治國緊密結合原則，黨內(nèi)法規(guī)建設應與國家法律保持一致，不能出現(xiàn)一方面強化從嚴治黨、另一方面又違反依法治國的現(xiàn)象?！?3〕也有學者從微觀層面提出三方面原則：一是國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，保障國家法律至上，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容、制定方式、實施過程不能違反法律的規(guī)定；二是黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律，在獲取和享用利益、紀律約束范圍、黨員職務行為要求等方面比國法更嚴；三是科學厘清二者的邊界，在避免“以規(guī)代法”的同時發(fā)揮好“黨規(guī)特性”?！?4〕還有學者著眼黨內(nèi)法規(guī)“這端”，認為其與國法銜接應遵循兩方面原則，一是強化黨中央集中統(tǒng)一領導、突出對公權力運行的監(jiān)督，二是重視黨員權利保護、關注黨內(nèi)程序法完善?！?5〕原則具有總括性、基礎性、特定性和指導性。法治原則、尊重各自規(guī)律原則過于寬泛抽象，與黨規(guī)國法銜接的特定“焦點”有較大距離，由原則向具象“遠程投射”的有效性較弱。國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律的原則，側重于考量二者的效力位階、嚴厲程度差異，宜作為促進二者銜接的具體操作標準，不宜納入原則范疇。而站在黨內(nèi)法規(guī)角度提出的銜接原則，或者準確地說是基于二者銜接的黨內(nèi)法規(guī)建設原則，其存在單向度的失衡問題，不符合兩個事物銜接的“雙向度”邏輯。

“相輔相成、相互促進、相互保障”的建設效果要求為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接提供了指引。“相輔相成”強調黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在功能上各有側重、并行互補，前者重在解決管黨治黨問題，后者則重在解決治國理政問題，互補而非互替?！跋嗷ゴ龠M”強調黨內(nèi)法規(guī)與國家法律交替領跑、相互強化，在某些治理領域（如黨政機關厲行節(jié)約），前者的變革會引領后者的完善；而在另外一些治理領域（如《公務員法》規(guī)定的分類管理機制），后者的完善推動前者的優(yōu)化。“相互保障”強調黨內(nèi)法規(guī)與國家法律互為依托、互相借力，前者為后者制定和實施提供保障，后者為前者關于黨組織、黨員行為的相關規(guī)定法律化提供適宜的載體。〔16〕因此，可以從“相輔相成、相互促進、相互保障”的要求，以及“堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設”重要論斷的內(nèi)蘊中，抽離出黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的三項原則。

第一，統(tǒng)分結合原則。二者銜接統(tǒng)合于黨的統(tǒng)一領導中，既是在黨的統(tǒng)一領導下促進銜接協(xié)調，也是通過二者的銜接協(xié)調進一步維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導。在制度的根本目標、價值取向方面，二者具有統(tǒng)一性，應打通銜接路徑強化相互映射。同時，二者具有差異性，在治理黨務和國務之間有清晰分工、合理配置及不同的功能側重，應避免出現(xiàn)“依規(guī)治國”“依法治黨”的制度錯位。當然，在執(zhí)政黨深度融入政府體系，政治與行政“雙軌一體”化運作的當代中國治理宏觀背景下，在黨政機構合署合設、黨政聯(lián)合出臺混合型黨內(nèi)法規(guī)的復合型治理結構中，黨內(nèi)法規(guī)“溢出效應”呈增強趨勢，黨務和國務之間的界限并非涇渭分明，但在這些模糊的地帶，黨的統(tǒng)一領導是清晰明確的?！?7〕

第二，平等互促原則。立足于中國特色社會主義法治體系中黨規(guī)與國法的“雙軌并行”型制度架構，二者的制度主體地位是平等的，并基于制度地位平等相融、相交、相離。“黨規(guī)大于國法”“國法大于黨規(guī)”或何者領導何者、何者包含何者等偽命題式論調對我國治理現(xiàn)實缺乏解釋力，不符合國家治理制度體系的系統(tǒng)兼容性表征。值得注意的是，二者同為國家治理制度，其主體性之平等并不能導出黨內(nèi)法規(guī)可以超越憲法、法律的結論。根據(jù)憲法和黨章的規(guī)定，黨的活動不得超過憲法法律的范圍，黨制定的黨內(nèi)法規(guī)亦不得違反憲法法律，這也是依憲執(zhí)政、依法治國理念的題中應有之義。因此，將黨章視為“規(guī)范性憲章”“憲法體系中的高級法”“不成文憲法”的觀點站不住腳，〔18〕它們屏蔽了憲法和黨章生成機理的差異性，扭曲了它們之間制度互動關系，反而對黨章和憲法的權威性產(chǎn)生雙重消解。在制度主體性平等的基礎上，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在不同的治理領域形成交替引領、互補互強的有序緊密的銜接樣態(tài)，以及相互提供保障裝置的借力格局，凝聚治國理政合力。如完善黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法等方面的黨內(nèi)法規(guī)制度，對黨組織和黨員提出法治思維、法治理念、法治工作方式的紀律規(guī)矩，有利于保障國家法律科學制定和有效實施，避免出現(xiàn)制度“破窗效應”。《公司法》第19條等法律條款關于黨組織建設、黨員行為的規(guī)定，為相關黨內(nèi)法規(guī)的有效實施提供共性化、底線化的法律強制性保障。

第三，合理轉化原則。二者處于“雙向度”、動態(tài)化的互通互聯(lián)過程中，但并非所有的制度內(nèi)容、形式都適宜相互“轉化”，泛化的“移用”會引致兩套制度的同質化，或一方對另一方的過度侵入，帶來制度間的“虹吸效應”。黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉化的路徑一般是：黨和政府先以黨內(nèi)法規(guī)形式確認其治國理念、治國方針、治國路線、治國經(jīng)驗等，待這些黨內(nèi)法規(guī)在治國理政的實踐中進一步成熟后，再將其上升為法律，由憲法法律加以確認、完善和定型?！?9〕需要強調的是，對于適于轉化為國家法律的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容，須將其裝入法律的規(guī)范主義“生產(chǎn)線”，遵循法定程序、以法定方式完成黨的主張從“入規(guī)”向“入法”的“平移”，而不能“復制粘貼”般生硬植入。國家法律向黨內(nèi)法規(guī)轉化的路徑則與之迥異，黨內(nèi)法規(guī)主要汲取國家法律制定程序規(guī)范化、內(nèi)容體系化、制度配套化等有益成果和理念精神，強化黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性、權威性，提升規(guī)范體系總體質量。

三、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的體系化路徑

黨規(guī)國法相輔相成、缺一不可，二者要保持銜接聯(lián)動，避免出現(xiàn)制度錯位、制度重疊、制度空白和制度縫隙問題?！?0〕黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接不暢的表現(xiàn)包括：二者邊界模糊；黨內(nèi)法規(guī)立法工作部門與國家立法工作部門，缺乏聯(lián)動，導致二者“調整領域出現(xiàn)斷層和空檔”；二者發(fā)生競合時處理不協(xié)調?！?1〕促進二者銜接是一項系統(tǒng)工程，應進一步從制度的理念、內(nèi)容、形式全要素、全過程進行體系化審視，推動兩套制度緊密對接，祛除斷檔斷層、錯位越位空位等弊病。

1.制度理念銜接

黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)的是黨的統(tǒng)一意志，強化黨中央集中統(tǒng)一領導。在相應的法律中加入“黨的領導”條款，強化黨的領導地位，既是對憲法第一條關于“黨的領導”規(guī)定和憲法精神的具體化、實效化，也是從成文法層面解決“黨的領導事實存在但在法律制度上缺位”的窘迫現(xiàn)象，〔22〕為黨中央集中統(tǒng)一領導的國家治理制度安排提供直接法律依據(jù)。近年出臺的《國家安全法》《監(jiān)察法》《密碼法》及新修訂的《公務員法》，均在總則部分對“堅持黨的領導”作出明確規(guī)定。以原則性、概括性的形式將“黨的領導”載入法律，而不對“如何加強黨的領導”作出細致化的描述，有助于為黨內(nèi)法規(guī)接入該治理領域預留制度“口子”，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在治理決策、法律實施、責任強化等環(huán)節(jié)對國家法律的補足補強作用，同時避免法律文本“黨規(guī)化”、法律內(nèi)容“政治化”，防范黨內(nèi)法規(guī)對國家法律的不當侵入和“越俎代庖”式擠壓。

2.制度內(nèi)容銜接

兩套制度的內(nèi)容體系應根據(jù)制度功能定位確定不同的分工側重，黨內(nèi)法規(guī)集中體現(xiàn)黨的意志，重在管黨治黨，主要調整黨務關系、規(guī)范黨組織和黨員行為，依靠黨的紀律來保障實施；國家法律則系統(tǒng)呈現(xiàn)國家意志，重在規(guī)制治國理政問題，主要調整社會關系，規(guī)范個人、法人和非法人組織行為，依靠國家強制力保障實施?！?3〕關于二者的具體界限，有觀點認為法律保留和政黨組織自治等原則是廓清邊界的基本遵循，可依據(jù)法律保留、黨規(guī)保留、黨規(guī)“先行先試”、黨規(guī)經(jīng)驗向國法轉化、黨的執(zhí)政權法律化（雙向銜接）五項基準進行劃分?！?4〕也有觀點主張以主體、職權、目標三重判斷標準識別出黨務行為，在黨務與國務之間劃出較為清晰的制度“分離之墻”，并借鑒美國憲法判例形成的“伴影理論”解釋國務轉化為黨務的情形，即一些未由憲法明文規(guī)定的權利，由于處在憲法權利外溢所生成的“伴影”范圍，也應納入憲法保障范圍。同樣，黨內(nèi)法規(guī)在特定條件下也會對外輻射，將處于輻射范圍的國家事務納入黨內(nèi)法規(guī)調整范圍，即為黨內(nèi)法規(guī)的“伴影理論”。借鑒美國聯(lián)邦最高法院的“政府卷入理論”提出“準國家行為理論”解釋黨務轉化為國務的情形，即美國政府卷入私行為后，私行為就轉化為政府行為，同樣，我國黨務的某些“準國家行為”卷入國務中，則被納入國家法律的調整范圍，如黨的機關工作人員被納入《公務員法》規(guī)制范疇。此外，根據(jù)“黨建的滲透理論”，出于強化各類組織機構的黨建法律義務，將應由黨內(nèi)法規(guī)調整的黨建事務嵌入相關法律中，如《公司法》第19條、《國防法》第21條等。〔25〕

顯然，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間存在相對獨立、相互嵌入、相互配合、相互轉化的多層關系，二者互動的過程也是博弈的過程，應走出“零和”“負和”的制度“話語權”博弈誤區(qū)，形成共生共存互促的“正和”式良性互動格局，科學防范兩套規(guī)范體系內(nèi)容之間的沖突或不當侵入。

（1）制度橫軸：強調“交叉規(guī)制”規(guī)定的謙抑性。黨內(nèi)法規(guī)中含有“涉嫌違法犯罪”，國家法律中含有“黨的領導、黨的活動、黨的建設”等相關規(guī)定內(nèi)容，是黨規(guī)國法“交叉規(guī)制”的常見情形。關于黨員或黨政組織涉嫌違法犯罪而應被追究法律責任，黨內(nèi)法規(guī)宜原則性規(guī)定“涉嫌違法犯罪的，按照有關法律規(guī)定處理”（如《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》第16條），而不應“越位”對如何追究法律責任作出詳細規(guī)定，避免“以規(guī)代法”?！?6〕國家法律對黨建在經(jīng)濟組織、社會團體、自治組織的嵌入作出規(guī)范約束，亦應原則性規(guī)定“依照中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定進行活動”（如《公司法》第19條、《個人獨資企業(yè)法》第7條、《民辦教育促進法》第4條、《村民委員會組織法》第4條等），以較為抽象的形式確定有關組織的黨建義務，為黨建滲入社會、市場供給法律引證條款。法律對黨建作過細的規(guī)定，易引致法律“擠占”黨內(nèi)法規(guī)的制度空間的“附帶效應”，混淆二者制度角色。黨規(guī)協(xié)同國法實施“交叉制裁”時，二者的制裁嚴厲程度應保持相對一致，以免產(chǎn)生兩套規(guī)范體系制裁力度“輕重倒掛”的反差現(xiàn)象。如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第31-33條，根據(jù)黨員違法犯罪行為受到法律制裁的輕重程度，有區(qū)分地配置了相應的黨規(guī)制裁措施，促進黨紀制度與《刑法》《行政處罰法》《公務員法》等法律相協(xié)調。此外，關于“交叉制裁”的先后順序，2018年修訂的《紀律處分條例》對原有表述進行完善，其第29條規(guī)定原則上按照黨紀處分、政務處分、法律制裁的順序進行，與《公職人員政務處分暫行規(guī)定》第7條實現(xiàn)銜接，也明確法律的介入節(jié)點，織密黨紀國法調控網(wǎng)。

（2）制度縱軸：強調銜接的融洽性。一方面，在制度演變的時間軸上，通過互相借鑒制度設計和實踐經(jīng)驗，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律交互轉化?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》2016年修訂時，結合原《行政監(jiān)察法》派出制度設計，以及紀檢機構派駐實踐經(jīng)驗，將派駐監(jiān)督正式明確為黨內(nèi)監(jiān)督的制度。2018年制定的《監(jiān)察法》基于監(jiān)督銜接理念，吸納借鑒該制度創(chuàng)新成果，明確規(guī)定各級監(jiān)察委員會可以向本級中國共產(chǎn)黨機關、國家機關、國有企業(yè)等單位和組織派駐或者派出監(jiān)察機構、監(jiān)察專員，與黨內(nèi)法規(guī)銜接，構建巡視、派駐、監(jiān)察全覆蓋的統(tǒng)一權力監(jiān)督制度框架?！?7〕而黨內(nèi)紀律“雙規(guī)”制度的先行先試，為國家監(jiān)察體制改革和立法創(chuàng)新提供了成功經(jīng)驗和負面教訓，并最終以國家法律規(guī)定的“留置”取代了“雙規(guī)”，推動國家反腐制度安排的全面更新。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)站在國家法律的“延長線”上，制定具體規(guī)范承接法律規(guī)定，為國家法律有效實施提供配套制度。例如，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合制定的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》《地方黨政領導干部安全生產(chǎn)責任制規(guī)定》《地方黨政領導干部食品安全責任制規(guī)定》等混合性黨內(nèi)法規(guī)，為《環(huán)境保護法》《安全生產(chǎn)法》《食品安全法》等提供配套支撐。同時，也應建立健全黨內(nèi)法規(guī)承接法律關于黨中央機關的職責規(guī)定，如《國家安全法》《網(wǎng)絡安全法》分別確認了中共中央國家安全委員會、中共中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會辦公室的法律地位和職責，因而這些黨的機關應制定配套的黨內(nèi)法規(guī)，與相應的法律規(guī)定相銜接。特別是在部分黨政機關合署合設的背景下，部分黨內(nèi)法規(guī)將作為制度鏈的“下游”規(guī)范具體貫徹國家法律，如中組部2020年12月28日發(fā)布《公務員回避規(guī)定》具體落實《公務員法》，作出比法律更嚴格、更精細的規(guī)定。

3.制度形式銜接

黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化發(fā)展要求以法治的方式實現(xiàn)黨規(guī)黨紀體系公開、明確、穩(wěn)定、合法，“用復雜的制度化程度壓縮黨內(nèi)權力的自由裁量空間”?！?8〕黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接，必然要求黨內(nèi)法規(guī)在制定程序、語言表述、篇章布局、公開透明性等方面具有規(guī)范屬性。法學家伯爾曼指出，法之所以稱之為法，并與其他制度相區(qū)別，在于它的形式化、程序化?！?9〕規(guī)范的制度“外觀”有助于制度正當性、合法性、權威性的證成，黨內(nèi)法規(guī)應合理借鑒國家法律體系所顯現(xiàn)的技術規(guī)范元素，提升自身規(guī)范化、法治化的制度質量。制定程序方面應注重民主、開放，廣泛聽取黨內(nèi)外相關組織、人員的意見和建議，特別是注重聽取黨內(nèi)法規(guī)所涉利益主體的意見以及相關領域專家的建議，并加強與國家立法部門、政府法制部門的溝通、協(xié)調，強化程序上的開放性和吸納度，打破“關門立規(guī)”“法規(guī)部門化”的傾向。〔30〕

黨內(nèi)法規(guī)文本應平衡“黨言黨語”和“法言法語”的運用，在篇章布局上也應區(qū)別于政策性文件，既突出黨內(nèi)法規(guī)“姓黨”的政治性表達，也要融入“法律”的規(guī)范化表達方式，強化制度語言所承載內(nèi)容的確定性、規(guī)范性和實操性。制度運轉的公開性、透明度有助于塑造黨內(nèi)制度的執(zhí)行剛性，我國執(zhí)政黨作為“全民型、領導型、代表型”政黨，黨內(nèi)法規(guī)應以公開為原則、以保密為例外?！?1〕2019年修訂的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》關于制度公布的規(guī)定，由原來的“經(jīng)批準后一般應當公開發(fā)布”改為“除涉及黨和國家秘密不得公開或按照有關規(guī)定不宜公開外，應當……公開發(fā)布”。未經(jīng)正式公布的法律不具備有效性、適用性，那些與國家法律緊密銜接共筑“組合式”調控制度網(wǎng)的黨內(nèi)法規(guī)應全部公開，并優(yōu)化該類型黨內(nèi)法規(guī)的“程序法”形式，增強權利的“條款表達”，〔32〕發(fā)揮制度的預測作用，保障被規(guī)制對象的知情權和救濟權，提升制度治理正當性。

結語

在中國特色社會主義法治體系中，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是“雙軌并行”的兩套制度體系，共同支撐“制度之治”“中國之治”。二者之間不應是軟法與硬法、社會法與國家法或愿望道德與義務道德的關系范式?；凇半p軌并行”的制度關系定位，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接應當遵循統(tǒng)分結合、平等互促、合理轉化的原則。應從制度理念、內(nèi)容、形式之多元路徑促進二者銜接協(xié)調，塑造相輔相成、相互促進、相互保障的格局，形成制度合力。■