公共警告利害關(guān)系人權(quán)利保障的基本內(nèi)容

類成壯

山東師范大學(xué)，山東 濟(jì)南 250358

正當(dāng)發(fā)布公共警告，可以使公眾提前預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)做好防范。然而，違法或不當(dāng)發(fā)布公共警告，會(huì)干擾公眾認(rèn)知，導(dǎo)致公眾錯(cuò)誤估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)危害，從而對(duì)特定利害關(guān)系人的相關(guān)權(quán)利造成侵害。沈陽飛龍公司事件就是由于政府公共警告的不當(dāng)發(fā)布而使其利益遭受重大損害的典型案例。政府在發(fā)布公共警告維護(hù)公眾利益的同時(shí)，也要重視對(duì)涉及的利害關(guān)系人其他基本權(quán)利的保障，而明確需要保障的基本權(quán)利的內(nèi)容，是進(jìn)行保障的前提。公共警告涉及的事件和主體類型不同，對(duì)利害關(guān)系人權(quán)利保障的內(nèi)容也會(huì)存在差別。通過觀察公共警告的實(shí)踐，利害關(guān)系人受公共警告影響較大的權(quán)利主要包括：生命權(quán)、健康權(quán)、知情權(quán)、信息權(quán)、營業(yè)自由、名譽(yù)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等公民的基本權(quán)利，因此需要重點(diǎn)探討對(duì)這些權(quán)利內(nèi)容的保障。

一、保障生命權(quán)和健康權(quán)

現(xiàn)代社會(huì)各種風(fēng)險(xiǎn)事故的頻繁發(fā)生，使人民的生命健康面臨巨大的威脅［1］。基于個(gè)人生命健康的重要性和容易遭受侵害的特點(diǎn)，政府發(fā)布公共警告的行為和具體內(nèi)容都要重視對(duì)公民生命權(quán)和健康權(quán)的維護(hù)保障。

（一）作為基礎(chǔ)性權(quán)利的生命權(quán)和健康權(quán)

生命權(quán)，是自然人天生和固有的權(quán)利，它是指個(gè)體對(duì)自身生命的維護(hù)和國家對(duì)其不能非法剝奪的權(quán)利。而健康權(quán)和自然人的生命權(quán)息息相關(guān)，因?yàn)榻】禉?quán)的享有是維護(hù)生命權(quán)的前提之一，它包括維持健康的身體狀態(tài)和心理狀態(tài)。生命權(quán)和健康權(quán)內(nèi)含于自然權(quán)利的基礎(chǔ)，個(gè)體保證其生命安全和健康圓滿的權(quán)利不言自明，它強(qiáng)調(diào)國家對(duì)其的尊重和保障義務(wù)。［2］

生命是最高法益。［3］雖然生命權(quán)和健康權(quán)并未明確寫入我國現(xiàn)行《憲法》的條文之中，但是國家和政府始終重視對(duì)個(gè)人生命安全和身體健康的保護(hù)，在刑法、民法等基本法律中，侵犯生命權(quán)和健康權(quán)要承擔(dān)最嚴(yán)重的法律懲罰，在其他國家亦是如此，因?yàn)樯鼨?quán)和健康權(quán)是具有超法律性和超國家性的人之固有的權(quán)利。公共警告是國家和政府為了防范風(fēng)險(xiǎn)，保障公民生命安全和身體健康的重要風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施，面對(duì)世界范圍內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的現(xiàn)狀，公眾對(duì)其有更加迫切的需求，因此保障利害關(guān)系人的生命權(quán)和健康權(quán)不受侵害，是政府發(fā)布公共警告而需要承擔(dān)的重要責(zé)任之一。［4］

（二）公共警告不作為對(duì)生命權(quán)和健康權(quán)的侵害

政府發(fā)布公共警告主要目的之一在于保障公民生命安全和身體健康，但如果對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)不及時(shí)，未發(fā)布或遲延發(fā)布公共警告，不但不能警示社會(huì)公眾防范風(fēng)險(xiǎn)，反而會(huì)對(duì)公民生命權(quán)和健康權(quán)的維護(hù)造成極大威脅［5］。公共警告在食品安全領(lǐng)域?qū)ΡＵ侠﹃P(guān)系人的生命健康權(quán)益具有更為明顯的作用。因?yàn)樵谑袌鱿M(fèi)過程中，經(jīng)營者所掌握的詳細(xì)的產(chǎn)品安全信息是絕大多數(shù)消費(fèi)者無法從他們那里直接獲取的，［6］基于雙方掌握信息不對(duì)稱的現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致公眾要想獲取更多的安全信息，就有賴于政府的信息公布行為。監(jiān)督執(zhí)法部門通過發(fā)布有關(guān)食品安全的公共警告，提示其產(chǎn)品的潛在風(fēng)險(xiǎn)，使公眾及時(shí)采取措施，可以有效規(guī)避危害其生命權(quán)和健康權(quán)的食品安全事件的發(fā)生。如果政府不作為，未履行或遲延履行發(fā)布產(chǎn)品安全信息，公眾無法獲知相關(guān)產(chǎn)品有害與否，可能會(huì)對(duì)有害產(chǎn)品進(jìn)行消費(fèi)使用，危害自身健康甚至生命。［7］

二、保障知情權(quán)

獲取信息的權(quán)利對(duì)于個(gè)體參與社會(huì)活動(dòng)而言具有重要的意義，而保障知情權(quán)是維護(hù)個(gè)體這一權(quán)利的極其重要的一面，對(duì)法治政府而言，獲取相關(guān)政府信息是知情權(quán)指向的基本客體。政府信息是指國家職能部門在其履行行政職責(zé)、進(jìn)行管理和執(zhí)法過程中獲取和掌握的所有信息的總和。［11］這其中當(dāng)然包括風(fēng)險(xiǎn)信息，因此政府有義務(wù)將風(fēng)險(xiǎn)信息以公共警告的方式發(fā)布出來，以保障公眾的知情權(quán)。

（一）作為基本權(quán)利的知情權(quán)

知情權(quán)，在信息時(shí)代具有重要地位和作用，其權(quán)利內(nèi)容主要是獲知相關(guān)信息，在國家行政領(lǐng)域主要是指公民、法人或其他組織有權(quán)知悉政府機(jī)關(guān)掌握的信息的權(quán)利。

在處于信息化時(shí)代的當(dāng)下，許多國家已經(jīng)在憲法層面認(rèn)可信息公開和信息獲取等涉及公民基本權(quán)利的內(nèi)容，并且各國憲法越來越重視知情權(quán)。根據(jù)我國現(xiàn)行《憲法》中的人民主權(quán)原則和對(duì)公民基本自由等的規(guī)定，政府就行政管理過程中獲取的信息，只能是占有者而非所有者，因此向社會(huì)公眾提供行政活動(dòng)中獲取的信息是政府的職責(zé)和義務(wù)。［11］公眾知情權(quán)是指公民、法人或者組織按照法律規(guī)定獲取信息的權(quán)利。［8］這當(dāng)然包括政府信息，而公共警告的發(fā)布正是政府職能部門將自己掌握的涉及社會(huì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)信息向社會(huì)公布，因此，公民、法人和其他組織有權(quán)依法獲取這些風(fēng)險(xiǎn)信息。

（二）公共警告不作為對(duì)知情權(quán)的侵害

隨著社會(huì)的進(jìn)步，獲取信息的權(quán)利愈發(fā)重要。政府機(jī)關(guān)向社會(huì)公眾發(fā)布公共警告，公開其獲取和掌握的風(fēng)險(xiǎn)信息，是滿足公眾知情權(quán)的基本要求，《政府信息公開條例》中明確規(guī)定，政府信息以公開為原則，不公開為例外。隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來，公民知情權(quán)的內(nèi)容，也不僅限于“知”的權(quán)利，應(yīng)更加注重對(duì)公民“參與”的保障，對(duì)公民來說，獲取知悉行政機(jī)關(guān)相關(guān)信息不是其最終目的，而是參與社會(huì)管理和維護(hù)自身利益的基礎(chǔ)性和程序性的保障。然而，公共警告作為越來越重要的公眾獲取信息的途徑，其行使主動(dòng)權(quán)掌握在政府手中，如果沒有急切的權(quán)利保障需要，往往處于一種滯緩的狀態(tài)。在實(shí)踐中更為常見的是，政府機(jī)關(guān)往往從有利于自身管理的角度而有意不發(fā)布或拖延發(fā)布公共警告。而政府對(duì)于信息公開的不作為行為不僅會(huì)誤導(dǎo)公眾、侵犯公眾知情權(quán)、引發(fā)社會(huì)不必要的恐慌，并且會(huì)降低政府公信力、損害社會(huì)信任基礎(chǔ)［9］。

三、保障信息權(quán)

（一）作為基本權(quán)利的信息權(quán)

信息權(quán)興起于20世紀(jì)中葉以后，是伴隨信息時(shí)代快速發(fā)展而出現(xiàn)的基本權(quán)利主張，作為一種新興權(quán)利，關(guān)于個(gè)人信息權(quán)的內(nèi)容我國學(xué)者尚未形成統(tǒng)一的意見。［10］

信息權(quán)作為新興的基本人權(quán)內(nèi)容之一，對(duì)其具體權(quán)利內(nèi)容的確定，開始于《世界人權(quán)宣言》，其第十九條中規(guī)定人人享有主張和表達(dá)自由的權(quán)利，包括主張信息持有和個(gè)體信息交流不受干涉的自由。我國《憲法》雖然并未明文規(guī)定有“公民信息權(quán)”，但明文規(guī)定有國家尊重和保障人權(quán)，公民的通信秘密和自由受法律保護(hù)的內(nèi)容。［11］并且，我國越來越重視對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)，不斷探索通過相關(guān)立法來保護(hù)公民的這一基本權(quán)利，在最新通過的《中華人民共和國民法典》人格權(quán)編中，特意增設(shè)一章“個(gè)人信息保護(hù)”的內(nèi)容強(qiáng)調(diào)自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)。

（二）違法或不當(dāng)發(fā)布公共警告會(huì)侵害信息權(quán)

政府在社會(huì)和市場監(jiān)管過程中，對(duì)個(gè)體信息的收集和公開發(fā)布是不可避免的，但此種權(quán)力的行使必須遵守法律規(guī)則。在公共警告中，政府將利害關(guān)系人的具體信息公之于眾，往往是出于維護(hù)公共利益的考慮，但要充分考慮個(gè)人信息權(quán)益與社會(huì)公共利益的平衡問題。［12］

“公共利益”這一概念具有很大的不確定性，政府在涉及公共利益與個(gè)人信息權(quán)益的沖突事件時(shí)要十分謹(jǐn)慎，做好權(quán)力與權(quán)利的價(jià)值衡量，不能以“維護(hù)公益”的借口而肆意突破信息權(quán)利的邊界。面臨突如其來的重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)政府為了監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)、掌握情況，以便更好警示公眾防范風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的危害而統(tǒng)計(jì)相關(guān)人員信息，在各種場合以多種方式發(fā)布相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)警示，可能會(huì)泄露相關(guān)人員的具體住址、身份證號(hào)等個(gè)人信息。此時(shí)，公共警告無異于以一種極度“曝光”的方式將利害關(guān)系人信息暴露于社會(huì)公眾面前。［13］如果個(gè)體信息權(quán)被公共警告違法或不當(dāng)作為所侵犯，其不愿他人知曉的個(gè)人信息會(huì)被行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制公布于眾，對(duì)個(gè)體心理尊嚴(yán)會(huì)造成極大傷害。因此，政府發(fā)布公共警告時(shí)如果只考慮公共利益而不顧及對(duì)個(gè)人信息權(quán)益的保護(hù)，可能會(huì)對(duì)社會(huì)公眾的信息利益造成重大侵害。

四、保障營業(yè)自由、名譽(yù)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)

（一）作為基本權(quán)利的營業(yè)自由、名譽(yù)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)

營業(yè)自由是個(gè)人自由在經(jīng)濟(jì)生活中的一種體現(xiàn)，是個(gè)體擁有的基本自由的構(gòu)成部分。［14］全球經(jīng)濟(jì)的交融流通，當(dāng)前經(jīng)營自由的基本權(quán)利地位已經(jīng)被大多數(shù)國家所確認(rèn)，并在憲法中予以明確。同樣財(cái)產(chǎn)權(quán)在近代西方憲政發(fā)展歷史中一直深受重視，大思想家洛克稱財(cái)產(chǎn)權(quán)是三大自然權(quán)利之一，18世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)代，啟蒙思想家也均認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)是天賦人權(quán)之一，是人與生俱來的、幫助人立足于現(xiàn)實(shí)社會(huì)和促進(jìn)個(gè)體發(fā)展的重要權(quán)利。對(duì)名譽(yù)權(quán)的保護(hù)在維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序方面具有重要意義。

（二）違法或不當(dāng)發(fā)布公共警告對(duì)營業(yè)自由、名譽(yù)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害

通過近些年實(shí)踐中發(fā)生的典型案例不難發(fā)現(xiàn)，政府在規(guī)制市場秩序過程中發(fā)布的公共警告雖然并沒有直接針對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的法律效果，但仍然可能會(huì)對(duì)利害關(guān)系人的營業(yè)自由、名譽(yù)權(quán)以及財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際的影響。［10］因此，如果政府發(fā)布公共警告違法或不當(dāng)，就會(huì)侵害個(gè)體營業(yè)自由、名譽(yù)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，政府違法或不當(dāng)發(fā)布的公共警告對(duì)涉事個(gè)體的經(jīng)營自由、名譽(yù)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)具有極大的“破壞力”。雖然可能會(huì)因?yàn)檎l(fā)布相關(guān)公共警告目的的正當(dāng)性而對(duì)公共警告利害關(guān)系人的上述權(quán)利有所限制在法律上是合理的，對(duì)利害關(guān)系人來說在一定范圍內(nèi)也是可以接受的，但作為公民的基本權(quán)利不能因?yàn)楣珯?quán)力行使的目的正當(dāng)性就要承受政府無限制的侵犯。［15］如果政府發(fā)布的公共警告信息不準(zhǔn)確，甚至是錯(cuò)誤的，就會(huì)誤導(dǎo)公眾，導(dǎo)致其不再信任公共警告中涉及的公司或個(gè)人，不僅是警示中涉及的產(chǎn)品受到公眾抵制，也會(huì)因名譽(yù)的喪失導(dǎo)致利害關(guān)系人的其他產(chǎn)品社會(huì)評(píng)價(jià)降低，銷售困難。

五、結(jié)語

貝克曾預(yù)斷：“風(fēng)險(xiǎn)是永恒存在的?！保?6］風(fēng)險(xiǎn)無處不在，政府應(yīng)當(dāng)依法履行公共警告的責(zé)任。公共警告不作為會(huì)對(duì)公眾的生命健康權(quán)和知情權(quán)造成侵害，違法或不當(dāng)發(fā)布公共警告，會(huì)對(duì)特定利害

關(guān)系人的信息權(quán)、營業(yè)自由、名譽(yù)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)成侵害。因此，政府發(fā)布公共警告，需要注重對(duì)利害關(guān)系人的生命權(quán)、健康權(quán)、知情權(quán)、信息權(quán)、營業(yè)自由、名譽(yù)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利進(jìn)行保障。如何在公共利益維護(hù)與個(gè)人基本權(quán)利保障之間尋求平衡點(diǎn)是一個(gè)不斷變化和發(fā)展的進(jìn)程，應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的大小和緊迫程度調(diào)整公共警告發(fā)布的時(shí)間和內(nèi)容。