環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度的銜接路徑探索

游思洋

(湖南聯(lián)合泰澤環(huán)境科技有限公司，湖南 長沙 410000)

1 簡析環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度相關(guān)理論

1.1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是將環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作以法律法規(guī)等形式確定下來的必須遵守的制度，其主要是對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行調(diào)查、分析、預(yù)測和評(píng)估，以提前制定防治措施對(duì)其進(jìn)行積極干預(yù)，并通過跟蹤監(jiān)測，減輕項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的不良影響，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)和環(huán)境建設(shè)同步發(fā)展[1]。

我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度先后經(jīng)歷創(chuàng)立、發(fā)展和完善三個(gè)階段。1973年首次提出環(huán)境影響評(píng)價(jià)概念，1986年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》的頒布，進(jìn)一步明確了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍、內(nèi)容以及管理權(quán)限。1989年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》正式頒布，硬性規(guī)定建設(shè)污染環(huán)境項(xiàng)目必須遵守國家有關(guān)規(guī)定，取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。1998年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》進(jìn)一步提高了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的立法規(guī)格。1999年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資格證書管理辦法》的頒布，推動(dòng)我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)入專業(yè)化階段。2003年《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度法制化地位正式確立。之后我國不斷修訂相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，完善監(jiān)督管理體系，并出臺(tái)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與管理辦法》，鼓勵(lì)社會(huì)公眾行使自身合法權(quán)益，推動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的執(zhí)行與落實(shí)。

1.2 排污許可制度

排污許可制度是控制污染物排放許可制的簡稱，依法規(guī)范需要向環(huán)境排放污染物的所有單位和個(gè)人，確保其必須事先向環(huán)保主管部門申請(qǐng)辦理排污許可證手續(xù)，經(jīng)批準(zhǔn)之后才能向環(huán)境排放規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)污染物的制度[2]。排污許可制度是固定污染源監(jiān)管體系的核心，有助于從根本上控制污染、保護(hù)環(huán)境。

我國排污許可證試點(diǎn)工作起步較早，在1988年《水污染物排放許可證管理暫行辦法》制定的同時(shí)開展排污許可證試點(diǎn)工作。2015年新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定我國境內(nèi)排污單位開始全面實(shí)施新排污許可證制度。2016年《排污許可證管理暫行規(guī)定》規(guī)范了排污許可證的申請(qǐng)、審核、發(fā)放、管理等要求，并在部分重點(diǎn)行業(yè)和地區(qū)啟動(dòng)了排污許可制度的改革試點(diǎn)。2018年出臺(tái)的《排污許可管理辦法（試行）》取代了《排污許可證管理暫行規(guī)定》，是實(shí)施排污許可制度的重要基礎(chǔ)性文件，對(duì)排污許可改革邁出重要一步。此后生態(tài)環(huán)境部陸續(xù)發(fā)布了多個(gè)行業(yè)的排污許可審核與合法技術(shù)規(guī)范，為下一步全國固定污染源排污許可全覆蓋提供了技術(shù)支持。2019年《固定污染源排污許可分類管理名錄》公布，全國陸續(xù)分批推進(jìn)排污許可證核發(fā)工作。2021年《排污許可管理?xiàng)l例》的頒布，明確了排污許可管理的范圍和類別，進(jìn)一步強(qiáng)化了排污單位主體責(zé)任。至此我國排污許可管理制度體系和法制體系初步建立。

2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度銜接的必要性

2.1 全面提高政府工作效率

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度本質(zhì)上都屬于行政許可行為。隨著“放管服”改革的持續(xù)推進(jìn)，國家大力開展簡政放權(quán)工作，而環(huán)保部門的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度本身的審批流程較為繁瑣，無法高效滿足新時(shí)期項(xiàng)目的發(fā)展需求。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度銜接工作的有序開展，符合政府深化“放管服”改革的發(fā)展實(shí)際，既能進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目審批流程、審批時(shí)限，全面提高政府工作效率，又能推進(jìn)兩項(xiàng)制度改革，減少不必要的行政資源浪費(fèi)。

2.2 實(shí)現(xiàn)污染源全過程管理

項(xiàng)目建設(shè)全過程都存在環(huán)境污染與保護(hù)問題，而污染源管理涉及項(xiàng)目建設(shè)前期、中期以及后期，既需要其在項(xiàng)目建設(shè)前期明確其可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響，又需要明確建設(shè)中期的規(guī)范行為，還需要做好建設(shè)后期的跟蹤反饋工作。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度主要用于項(xiàng)目建設(shè)前期，屬于預(yù)防性政策工具，而排污許可制度涉及建設(shè)項(xiàng)目的中后期，是項(xiàng)目生產(chǎn)運(yùn)營期間排污的法律依據(jù)與制度保障[3]。因此，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度銜接能夠?qū)崿F(xiàn)污染源全過程管理與防控。

3 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度銜接的可行性

3.1 法律基礎(chǔ)層面

2016年《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》提出將環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制相融合，以實(shí)現(xiàn)制度關(guān)聯(lián)、目標(biāo)措施一體的方針，這為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度銜接奠定了基礎(chǔ)。2017年《關(guān)于做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》具體指出兩項(xiàng)制度的銜接工作。2020年《關(guān)于固定污染源排污限期整改有關(guān)事項(xiàng)的通知》是對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度銜接的又一次實(shí)踐，這都能為兩項(xiàng)制度銜接提供必要的法律保障。

3.2 銜接過程層面

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度在程序上存在明顯的“先后”銜接過程，如《排污許可管理辦法（試行）》明確提出建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件是排污許可證的必備申請(qǐng)材料，而《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》也提出項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，而項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)行排污行為之前，需取得排污許可證。這都表明建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際施工過程中存在“先評(píng)價(jià)、再建設(shè)、后排污”等銜接過程，其能夠?yàn)榄h(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度的銜接提供必要條件。

3.3 功能互補(bǔ)層面

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是污染源管理的前置保障，而排污許可制度是事中及事后的監(jiān)管核心。《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》雖然也規(guī)定了類似的事后監(jiān)督評(píng)價(jià)制度，但其缺乏詳細(xì)的制度規(guī)范，這就使其存在功能性缺失?！蛾P(guān)于強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)事中事后監(jiān)管的實(shí)施意見》，明確了部分情況應(yīng)該作為環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，其能夠發(fā)揮排污許可制度優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)環(huán)境影響評(píng)價(jià)在事中及事后監(jiān)管薄弱的發(fā)展現(xiàn)狀，有助于完善我國整個(gè)環(huán)境治理體系與環(huán)境管理制度。

4 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度銜接的發(fā)展現(xiàn)狀

4.1 法律制度尚未完善

隨著國家法制體系建設(shè)的逐漸完善，我國在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度方面的法律法規(guī)政策日益豐富，但我國已有的法律法規(guī)政策都是針對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度的單一層面，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度銜接的相關(guān)政策尚未完善，而不同立法制度的設(shè)計(jì)思路、適用對(duì)象、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)現(xiàn)價(jià)值均存在差異，這就使環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度在立法上存在不對(duì)等現(xiàn)象，阻礙兩項(xiàng)制度銜接優(yōu)勢(shì)的有效發(fā)揮。2016年頒布的《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》、《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》中提出了將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度銜接的相關(guān)內(nèi)容，但其具體細(xì)化的規(guī)章制度不完善，導(dǎo)致其依舊無法高效解決實(shí)際問題，難以實(shí)現(xiàn)污染源全方位管理。

4.2 技術(shù)規(guī)范尚未統(tǒng)一

通常情況下，環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作者會(huì)根據(jù)項(xiàng)目現(xiàn)場實(shí)際情況靈活采用包括物料平衡法、類比數(shù)據(jù)、實(shí)測法、經(jīng)驗(yàn)計(jì)算法等計(jì)算方法進(jìn)行污染源核算，以此得到較為可靠的污染物排放量，但其在后續(xù)監(jiān)測數(shù)據(jù)層面存在反饋不及時(shí)等不足，極易導(dǎo)致核算得到的結(jié)果不符合項(xiàng)目實(shí)際排放量[6]。污染物控制排放量的核算方法主要包括環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、排污申報(bào)數(shù)據(jù)、污染源普查數(shù)據(jù)以及監(jiān)測數(shù)據(jù)等，其尚未形成統(tǒng)一的核算技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，無法有效保證排污量核算結(jié)果的科學(xué)有效性，這都會(huì)影響環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度的高效銜接。同時(shí)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可排放量的核算方法不一致，其重點(diǎn)考慮因素存在差異，銜接技術(shù)規(guī)范也尚未統(tǒng)一，都會(huì)降低兩項(xiàng)制度銜接的優(yōu)勢(shì)，削弱污染源管理效力。

4.3 銜接缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制

我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度主要依靠建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批信息申報(bào)系統(tǒng)和建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收信息系統(tǒng)，而排污許可制度依靠國家排污許可管理信息系統(tǒng)。當(dāng)前三個(gè)系統(tǒng)平臺(tái)之間處于平行發(fā)展?fàn)顟B(tài)，尚未實(shí)現(xiàn)三方數(shù)據(jù)的有機(jī)整合，就會(huì)使環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度之間的數(shù)據(jù)信息不對(duì)等，無法實(shí)時(shí)共享數(shù)據(jù)信息，從而導(dǎo)致兩項(xiàng)制度銜接之后依舊存在執(zhí)行效率低下等問題。另外，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度分屬不同職能部門，兩項(xiàng)制度銜接又缺乏必要的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，其對(duì)污染物排放水平、污染源類型以及污染物管理缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，外加地方政府環(huán)保立法權(quán)等因素的干擾，都會(huì)導(dǎo)致環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度在銜接方面存在阻礙，出現(xiàn)責(zé)任主體落實(shí)不到位、污染物排放超標(biāo)等問題。

5 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度銜接的路徑探索

5.1 健全法治，保障制度

我國目前圍繞著環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度制定了一系列法律法規(guī)制度。但當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度尚處于各自為戰(zhàn)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，為進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度的有效銜接，國家需要站在全局高度，立足已有的法律法規(guī)政策，明確環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度的銜接原則，對(duì)適用對(duì)象、制度內(nèi)容以及具體要求進(jìn)行總體規(guī)劃，以修改完善現(xiàn)有條款，推動(dòng)兩項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)銜接。

另外，國家不僅需要將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度寫入基本法律體系，更需出臺(tái)專項(xiàng)法律，以提升環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度的銜接地位，確保其在實(shí)際應(yīng)用過程中能夠保證環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書、排污許可證書等相關(guān)審批文件的法律效力，為兩項(xiàng)制度的有效銜接奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，環(huán)保部門還需出臺(tái)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度銜接的配套政策，以高質(zhì)量、高效率地推動(dòng)兩項(xiàng)制度銜接，并搭建兩項(xiàng)制度銜接平臺(tái)，使其達(dá)到兩項(xiàng)制度相互促進(jìn)的效果。

5.2 優(yōu)化完善銜接體系

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度是污染源管理的核心制度，也是全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染治理的重要保障制度，其貫穿項(xiàng)目建設(shè)前期、中期以及后期全過程。為更好地發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度銜接的綜合優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)單一制度在執(zhí)行過程中存在的不足，政府要立足時(shí)代發(fā)展背景，進(jìn)一步優(yōu)化完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度銜接體系，確保其在項(xiàng)目建設(shè)全生命周期遵循兩項(xiàng)政策的銜接框架體系，真正促進(jìn)兩項(xiàng)制度在污染源防控方面形成合力。

當(dāng)前我國污染源管理主要涉及各級(jí)地方政府、排污單位以及社會(huì)公眾三方面主體。因此，在構(gòu)建環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度銜接的完整管理鏈條過程中，地方政府要積極承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任，以污染源全過程管理為核心，構(gòu)建項(xiàng)目建設(shè)全生命周期的監(jiān)管體系；排污單位要嚴(yán)格按照國家相關(guān)政策，依證合法排污，并根據(jù)實(shí)際項(xiàng)目周期實(shí)時(shí)更新排污許可；社會(huì)公眾要正確認(rèn)識(shí)環(huán)境保護(hù)重要性，主動(dòng)發(fā)揮自身監(jiān)督職能，以通過多渠道推動(dòng)兩項(xiàng)制度的有效銜接。

5.3 統(tǒng)一銜接技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及綠色可持續(xù)發(fā)展理念的推動(dòng)下，為有效減少污染源對(duì)人類社會(huì)和自然環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)落實(shí)社會(huì)發(fā)展綠色化，就需要政府深入研究綠色發(fā)展與生態(tài)環(huán)保之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并能始終秉持綠色發(fā)展思想，創(chuàng)新排污檢測技術(shù)，統(tǒng)一環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度銜接技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，保證兩者評(píng)估計(jì)算結(jié)果的統(tǒng)一性，以避免因兩項(xiàng)制度評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在差異等因素影響污染源治理與環(huán)境保護(hù)工作的有序開展，從而提升兩項(xiàng)制度銜接的規(guī)范性、完整性與有效性。

因此，政府要全面梳理環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度的總體綱要以及各要素導(dǎo)則，確保其能夠全面整合、梳理、修訂兩項(xiàng)制度銜接的相關(guān)技術(shù)規(guī)范體系，規(guī)范污染物類型、排放量計(jì)算、環(huán)境影響力的統(tǒng)計(jì)計(jì)算方法，使其在環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可管理過程中采用統(tǒng)一的污染源核算手冊(cè)完成污染物排放量核算，并建立污染源排放清單和防治最佳治理技術(shù)數(shù)據(jù)庫，以推動(dòng)兩項(xiàng)制度銜接實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，達(dá)到環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一以及共同運(yùn)行。

5.4 建立聯(lián)動(dòng)溝通機(jī)制

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度優(yōu)勢(shì)的有效發(fā)揮離不開各職能部門的協(xié)調(diào)配合，尤其是為實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度的有效銜接，政府要充分發(fā)揮自身統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，建立涉及相關(guān)主體部門的聯(lián)動(dòng)溝通機(jī)制，并利用多元化渠道實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度之間的數(shù)據(jù)信息共享以及工作進(jìn)程透明化，以全方位推動(dòng)兩項(xiàng)制度全面銜接。

一方面，在信息化背景下，生態(tài)環(huán)境部要立足“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)保”背景，高效發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)資源互聯(lián)互通、大數(shù)據(jù)分析技術(shù)以及云計(jì)算存儲(chǔ)等先進(jìn)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度在內(nèi)的信息管理系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批與排污許可證核發(fā)兩者之間的數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享，最大限度保證申報(bào)項(xiàng)目所提交數(shù)據(jù)信息的真實(shí)、準(zhǔn)確，確保排污許可證的科學(xué)發(fā)放。另一方面，行政環(huán)保管理部門要強(qiáng)化自身監(jiān)督管理職能，采用精細(xì)化管理模式以及落實(shí)責(zé)任問責(zé)機(jī)制，利用社會(huì)公眾的監(jiān)督職能，形成全方位監(jiān)督體系，確保企業(yè)主動(dòng)提交排污許可證的后續(xù)執(zhí)行相關(guān)報(bào)告，實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度閉環(huán)發(fā)展。

6 總結(jié)

新時(shí)期，為充分發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度在污染源管控方面的重要作用，國家要站在全局高度，建立健全法治保障制度，探尋環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度之間的銜接方法，以推動(dòng)兩項(xiàng)制度形成完整管理鏈條，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。另外，政府針對(duì)當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度在銜接過程中存在的問題與不足，要充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，立足信息化背景，借助先進(jìn)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，建立聯(lián)動(dòng)溝通機(jī)制，優(yōu)化完善制度銜接體系，統(tǒng)一銜接技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)環(huán)境影響制度與排污許可制度在程序上、內(nèi)容上、權(quán)責(zé)上的銜接，再采用精細(xì)化管理模式，嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任，確保兩項(xiàng)制度銜接能夠貫徹項(xiàng)目全生命周期，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展。