我國排污權(quán)儲(chǔ)備管理中存在的問題及對策研究

王 潔

（廊坊市生態(tài)環(huán)境局，河北 廊坊 065000）

排污權(quán)又稱排放權(quán)，是排放污染物的權(quán)利。它是指排放者在環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門分配的額度內(nèi)，并在確保該權(quán)利的行使不損害其他公眾環(huán)境權(quán)益的前提下，依法享有的向環(huán)境排放污染物的權(quán)利。排污權(quán)儲(chǔ)備，是指生態(tài)環(huán)境主管部門排污權(quán)儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)通過無償收儲(chǔ)、有償收儲(chǔ)等形式，將排污權(quán)指標(biāo)納入政府儲(chǔ)備的行為。排污權(quán)交易是指企業(yè)在特定范圍內(nèi)，在實(shí)際污染物排放量不大于法律規(guī)定排放量的前提下，在內(nèi)部與各污染源間采用貨幣互換的方法共同調(diào)劑污染物總量，以此實(shí)現(xiàn)企業(yè)降低污染物總量、保護(hù)環(huán)境的目的。通過排污權(quán)交易，利用市場機(jī)制及可產(chǎn)生激勵(lì)效果的管理政策措施，來幫助排污企業(yè)形成"資源有價(jià)、使用有償"的環(huán)保理念，從而主動(dòng)減少污染物的實(shí)際排放量，并加快促進(jìn)社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，切實(shí)提高和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。2007年開始，國務(wù)院相關(guān)主管部門組織在天津、河北、內(nèi)蒙古等11個(gè)?。▍^(qū)、市）進(jìn)行了排污權(quán)的有償利用和貿(mào)易試驗(yàn)，并取得了一些進(jìn)展。要求試驗(yàn)的地方政府要積極支持和引導(dǎo)排放單位采取淘汰落后產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、環(huán)境污染整治、技改提升等手段降低污染物的排放，以形成的“富余排污權(quán)”進(jìn)行市場交換；建立排污權(quán)收儲(chǔ)機(jī)制，收儲(chǔ)排污單位的"富余排污權(quán)"，并及時(shí)投放市場，重點(diǎn)扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、國家重大技術(shù)示范工程等項(xiàng)目建設(shè)。同時(shí)，要積極探索運(yùn)用排污權(quán)抵押貸款進(jìn)行融資，引導(dǎo)社會(huì)資金積極參與，為高水平保護(hù)環(huán)境、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展注入綠色新動(dòng)能。政府儲(chǔ)備排污權(quán)作為排污權(quán)交易資源供給的重要因素和組成部分，是國家調(diào)節(jié)排污權(quán)交易市場資源供需平衡的一種重要體系，更是經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展所需資源和總量指標(biāo)保障的關(guān)鍵要素。

1 我國排污權(quán)儲(chǔ)備現(xiàn)狀

（1）排污權(quán)儲(chǔ)備制度，是我國排污權(quán)交易市場管理中的配套管理制度之一，可以比較概括化地表述成，由各級環(huán)境保護(hù)主管部門經(jīng)過相關(guān)法定程序，運(yùn)用各種行政手段或其他市場機(jī)制，通過依法無償收回、有償收購等多種方式，將符合收儲(chǔ)條件的排污權(quán)進(jìn)行收儲(chǔ)，然后，結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境保護(hù)發(fā)展的實(shí)際情況，通過市場公開拍賣、競價(jià)、掛牌、協(xié)議等方式進(jìn)行出讓，以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。目前，我國有些地區(qū)已制定了比較完善的排污權(quán)儲(chǔ)備制度及相關(guān)配套措施，但仍有很多地區(qū)并沒有制定關(guān)于排污權(quán)儲(chǔ)備工作的政策規(guī)范[1]。

（2）排污權(quán)的儲(chǔ)備對促進(jìn)政府、市場和企業(yè)發(fā)展都具有重要意義。對地方政府而言，隨著減排工作的逐年開展，主要污染物總量指標(biāo)置換來源也越來越少。目前，“十四五”剛剛開局，很多地區(qū)的指標(biāo)來源卻已逐漸枯竭，為避免進(jìn)入因無總量置換指標(biāo)可用，項(xiàng)目無法落地而制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的窘境，排污權(quán)儲(chǔ)備指標(biāo)體系的建立就尤為重要。只有有了充足的排污權(quán)儲(chǔ)備量，才能保障新建項(xiàng)目的順利落地和經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展；對市場而言，政府儲(chǔ)備的排污權(quán)可以起到調(diào)控排污權(quán)交易市場的作用，在市場供給不足時(shí)予以補(bǔ)充，在市場供給過多時(shí)進(jìn)行調(diào)節(jié)，以保障供需平衡和市場穩(wěn)定；對企業(yè)而言，建立完善的排污權(quán)政府儲(chǔ)備體系，是激勵(lì)企業(yè)自主減排的重要舉措。通過宣傳引導(dǎo)，使企業(yè)重視排污權(quán)作為無形資產(chǎn)的重要作用，企業(yè)通過提標(biāo)改造、節(jié)能減排，在按期完成規(guī)定減排項(xiàng)目任務(wù)量的基礎(chǔ)上，可以出售富余的排污權(quán)指標(biāo)，既可由當(dāng)?shù)卣苯佑袃斒諆?chǔ)，也可到二級市場進(jìn)行自主交易，交易金全部歸出讓企業(yè)所有。只有讓企業(yè)獲得利益，才能激發(fā)其節(jié)能減排的積極性，促進(jìn)企業(yè)由“要我減排”向“我要減排”轉(zhuǎn)變，真正在使排污權(quán)由“沉睡的資產(chǎn)”變?yōu)椤傲鲃?dòng)的資本”成為現(xiàn)實(shí)的同時(shí)，推動(dòng)企業(yè)自覺轉(zhuǎn)型改造升級[2]。

（3）各地政府對排污權(quán)儲(chǔ)備工作的重視程度不夠，需及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，在各地加快建立完善的排污權(quán)政府儲(chǔ)備體系。按照環(huán)保部《關(guān)于印發(fā)<建設(shè)項(xiàng)目主要污染物排放總量指標(biāo)審核及管理暫行辦法>的通知》（環(huán)發(fā)〔2014〕197號）要求，排放主要污染物的建設(shè)項(xiàng)目，在環(huán)評審批前，須取得主要污染物排放總量指標(biāo)。總量指標(biāo)來源于企業(yè)采取減排措施后形成的減排量，并根據(jù)不同情況，需要一倍或二倍地削減替代。實(shí)行排污權(quán)交易的地區(qū)，建設(shè)項(xiàng)目可通過排污權(quán)交易獲取總量指標(biāo)，且上一個(gè)五年計(jì)劃中減排工程形成的減排量，不能在下一個(gè)五年計(jì)劃中使用，也就是跨規(guī)劃期的減排量即使有結(jié)余也不可以再用于下一規(guī)劃期的建設(shè)項(xiàng)目。隨著“十二五”、“十三五”期間國家減排工程的大力開展，減排量大增，很多地區(qū)由于只用減排工程形成的污染物總量指標(biāo)就足以滿足建設(shè)項(xiàng)目的需要，甚至還有富余，因此并沒有考慮到當(dāng)沒有減排工程可減的時(shí)候，總量指標(biāo)還能從何而來，所以沒有及時(shí)對用不完的指標(biāo)進(jìn)行收儲(chǔ)，導(dǎo)致跨規(guī)劃期的減排指標(biāo)即使有結(jié)余也不能再用。而在福建、浙江等省，其排污權(quán)儲(chǔ)備工作早在“十二五”期間就已開始，并制定了相關(guān)配套政策便于推進(jìn)，這些地區(qū)把每個(gè)規(guī)劃期內(nèi)用不完的減排指標(biāo)在當(dāng)期內(nèi)就已全部收儲(chǔ)到了政府排污權(quán)儲(chǔ)備庫內(nèi)，使其成為政府的排污權(quán)儲(chǔ)備指標(biāo)，又制定相關(guān)政策規(guī)定了政府儲(chǔ)備的排污權(quán)有效期可無限延續(xù)，避免了因五年規(guī)劃期關(guān)于減排量的政策限制導(dǎo)致的指標(biāo)浪費(fèi)。當(dāng)前，很多地區(qū)政府還沒有意識(shí)到儲(chǔ)備排污權(quán)的重要性，對排污權(quán)儲(chǔ)備工作并不重視。所以各地區(qū)政府應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變觀念，用長遠(yuǎn)的眼光看待問題，及時(shí)建立排污權(quán)政府儲(chǔ)備體系，做到將排污權(quán)指標(biāo)應(yīng)儲(chǔ)盡儲(chǔ)。

2 排污權(quán)儲(chǔ)備存在的問題

（1）法律和政策不夠完善。我國在排污權(quán)交易和排污權(quán)儲(chǔ)備方面沒有制定專門的法律法規(guī)，造成了各省市在具體工作中缺乏法律法規(guī)的支撐。

（2）建立排污權(quán)儲(chǔ)備體系，是我國排污權(quán)交易市場的配套管理制度，在促進(jìn)排污權(quán)市場資源供給和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)中，可以發(fā)揮重要的補(bǔ)充和推動(dòng)作用。當(dāng)前，地方各級政府為保障新建項(xiàng)目污染物排放總量指標(biāo)來源，往往都是運(yùn)用地方政府調(diào)控手段，直接使用各地減排工程的削減量，市場主導(dǎo)作用的發(fā)揮十分有限，部分省市甚至還沒有開展排污權(quán)儲(chǔ)備工作，也沒有排污權(quán)交易二級市場，這嚴(yán)重影響了排污權(quán)市場交易量和市場的活躍度[3]。

（3）政府儲(chǔ)備排污權(quán)是調(diào)節(jié)排污權(quán)交易市場價(jià)格的重要手段，在理論上應(yīng)該是政府輔助排污權(quán)交易，在市場供給不足時(shí)進(jìn)行彌補(bǔ)，或者在市場供給過多時(shí)加以調(diào)整。而在區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展當(dāng)中，由于各地政府為能保證項(xiàng)目的總量指標(biāo)替代主要來源，常常是依靠行政控制儲(chǔ)備的排放權(quán)，而非依靠市場的自我調(diào)節(jié)。因此部分區(qū)域的排污權(quán)交易，還是按照政府制定的統(tǒng)一價(jià)格，由企業(yè)直接向政府購買，這樣的形式更似行政分配而非市場交易，排污權(quán)要素缺乏市場化的合理流動(dòng)，政府對排污權(quán)涉及的污染物要素的定價(jià)相對于環(huán)境資源稀缺程度來講也相對較低，對很多企業(yè)不能構(gòu)成刺激，甚至覺得政府儲(chǔ)備排污權(quán)可輕而易舉獲得，不用去費(fèi)心費(fèi)力想辦法為此節(jié)能減排再換來收益。企業(yè)沒有緊迫感，排污權(quán)交易也就因此缺乏市場活躍性。

（4）儲(chǔ)備排污權(quán)的收儲(chǔ)方式分為無償收回和有償收儲(chǔ)，目前，很多地區(qū)僅用無償收回的排污權(quán)就可以完全滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也有很多地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況開展了有償收儲(chǔ)，這需要一定的資金保障，而開展排污權(quán)儲(chǔ)備工作的資金主要來源于地方排污權(quán)出讓的收入。排污權(quán)交易除政府定價(jià)外，還是一種市場行為，市場價(jià)格起伏不定，如果有償收儲(chǔ)排污權(quán)的資金，僅僅只靠排污權(quán)出讓收入保障的話，當(dāng)這部分收入不足以支撐需收儲(chǔ)排污權(quán)的支出時(shí)，便會(huì)制約排污權(quán)儲(chǔ)備工作的開展，從而會(huì)在一定程度上影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[4]。

（5）由于企業(yè)購買的排污權(quán)指標(biāo)屬于企業(yè)自己的無形資產(chǎn)，當(dāng)企業(yè)停產(chǎn)或減排形成了富余排污權(quán)指標(biāo)時(shí)，可以通過二級市場進(jìn)行公開拍賣，拍賣價(jià)格由市場決定，最終成交價(jià)可能遠(yuǎn)超企業(yè)當(dāng)時(shí)購買時(shí)的價(jià)格，而政府是按照企業(yè)購買排污權(quán)時(shí)的交易價(jià)格進(jìn)行有償收儲(chǔ)，在這種情況下，有富余排污權(quán)指標(biāo)的企業(yè)便不愿出售給政府，這在一定程度上限制了政府儲(chǔ)備排污權(quán)指標(biāo)的來源。排污權(quán)儲(chǔ)備來源的不穩(wěn)定性，會(huì)導(dǎo)致儲(chǔ)備不足的地區(qū)在面臨市場供給不足時(shí)，排污權(quán)交易無法正常進(jìn)行。如果沒有充足的政府儲(chǔ)備量作為保障，就會(huì)影響新上項(xiàng)目的正常落地，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[5]。

（6）排污權(quán)交易市場不夠規(guī)范，我國很多地區(qū)的排污權(quán)交易一直是以政府定價(jià)進(jìn)行，二級市場正在謀劃階段，如果有不法企業(yè)利用這個(gè)時(shí)間差，為了在即將建立的二級市場通過拍賣排污權(quán)賺取差價(jià)，故意虛建項(xiàng)目，按現(xiàn)行定價(jià)購買政府儲(chǔ)備排污權(quán)后，并不進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，而是以各種理由停建，再將手中的排污權(quán)到二級市場進(jìn)行炒賣牟利，政府很難預(yù)測和把控，這將嚴(yán)重?cái)_亂排污權(quán)交易市場秩序。其次，在新冠疫情的影響下，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)形勢并不樂觀，各行各業(yè)的競爭也極為激烈，有的企業(yè)即使已經(jīng)停產(chǎn)或已減排下來了部分污染物的排放量，但為了限制同行業(yè)競爭對手的發(fā)展，也不愿出讓自己手中的富余排污權(quán)指標(biāo)，這就造成了排污權(quán)指標(biāo)的浪費(fèi)。這些情況都會(huì)導(dǎo)致排污權(quán)交易市場“有價(jià)無市”或“有市無價(jià)”，受這些因素的困擾，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會(huì)受到制約。因此，需要政府儲(chǔ)備排污權(quán)來發(fā)揮調(diào)控作用，并嚴(yán)格控制市場秩序。

3 排污權(quán)儲(chǔ)備指標(biāo)來源系統(tǒng)的優(yōu)化

要擴(kuò)大排污權(quán)儲(chǔ)備來源，為加強(qiáng)排污權(quán)儲(chǔ)備的資金保障提供強(qiáng)有力的政策法律依據(jù)，并加強(qiáng)地方政府排污權(quán)儲(chǔ)備保障資金來源管理，提供完善的法律體系及保障機(jī)制。各地區(qū)按照國家層面的政策規(guī)定和指導(dǎo)意見，在完善排污權(quán)儲(chǔ)備資金來源管理規(guī)定的基礎(chǔ)上，可以結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際情況，進(jìn)行針對性的政策調(diào)整。通過各部門聯(lián)合發(fā)力，特別是財(cái)政部門的大力支持，在充足的資金保障下，使排污權(quán)收儲(chǔ)工作真正取得成效，既能有效保證政府排污權(quán)儲(chǔ)備量，又能為新建項(xiàng)目落地提供保障，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。將儲(chǔ)備下來的排污權(quán)出讓所得收入再統(tǒng)籌用于排污權(quán)儲(chǔ)備和管理、排污權(quán)監(jiān)管能力建設(shè)及污染減排、污染防治，最終形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的良性循環(huán)。

4 完善的排污權(quán)儲(chǔ)備和出讓管理體系的重要性

針對各地實(shí)際，建立完備的排污權(quán)儲(chǔ)備和出讓管理體系至關(guān)重要，只有出臺(tái)可靠的政策保障并不斷完善排污權(quán)儲(chǔ)備機(jī)制，才能對可回儲(chǔ)的排污權(quán)指標(biāo)真正做到應(yīng)收盡收，保證排污權(quán)儲(chǔ)備量足以支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這對進(jìn)一步健全環(huán)境成本合理負(fù)擔(dān)機(jī)制和污染減排激勵(lì)約束機(jī)制、建立推動(dòng)環(huán)境資源和資本有序流動(dòng)的市場機(jī)制、助力產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型等具有重要意義。

5 健全排污權(quán)政府儲(chǔ)備體系的對策與建議

為保持排污權(quán)交易的市場活躍度，并解決主要污染物總量指標(biāo)替代來源的需求，根據(jù)當(dāng)前政府儲(chǔ)備排污權(quán)面臨的問題，對健全政府排污權(quán)儲(chǔ)備管理體系可采取以下具體措施。

（1）制定排污權(quán)相關(guān)法律法規(guī)，為排污權(quán)相關(guān)工作建立威信并提供強(qiáng)有力的法規(guī)支撐。同時(shí)，還需要制定相應(yīng)的政策規(guī)范來推進(jìn)排污權(quán)儲(chǔ)備和出讓工作取得的成效，以保障排污權(quán)儲(chǔ)備指標(biāo)來源和有償收儲(chǔ)的資金來源。

（2）各地政府要按照各個(gè)階段的工作任務(wù)特點(diǎn)和各地實(shí)際情況，健全相應(yīng)的工作制度，做好監(jiān)督監(jiān)管，切實(shí)將各項(xiàng)措施落實(shí)到位，加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目審批階段的把控，防止企業(yè)通過虛建項(xiàng)目取得排污權(quán)指標(biāo)進(jìn)行炒賣獲取利益的行為，同時(shí)，根據(jù)排污權(quán)交易主體需求或市場調(diào)控情況，合理地確定排污權(quán)收儲(chǔ)規(guī)模。

（3）跨區(qū)域出讓儲(chǔ)備排污權(quán)指標(biāo)的，須符合受讓行政區(qū)域環(huán)境功能達(dá)標(biāo)和主要污染物總量控制要求。

（4）有償收儲(chǔ)或回購排污權(quán)所需要的資金數(shù)額一般較大，但如果全部依靠國家財(cái)政預(yù)算包攬的方式，對那些財(cái)政資金不足的地方來說會(huì)有些困難。當(dāng)前我國正在大力推進(jìn)綠色金融，各地政府可考慮積極引導(dǎo)社會(huì)資金參與排污權(quán)交易[6].

（5）建立排污權(quán)儲(chǔ)備和出讓管理信息平臺(tái)，將排污權(quán)初始分配、排污權(quán)儲(chǔ)備、出讓等指標(biāo)進(jìn)行整合管理，同時(shí)建立排污權(quán)儲(chǔ)備預(yù)警系統(tǒng)，及時(shí)將儲(chǔ)備變化情況錄入系統(tǒng)，隨時(shí)進(jìn)行數(shù)據(jù)更新，實(shí)現(xiàn)對排污權(quán)指標(biāo)收入、支出和結(jié)余的量化管理，最終形成環(huán)境資源配置的量化管理體系。

（6）應(yīng)加大宣傳力度，通過多種形式的宣傳引導(dǎo)，使各地政府和企業(yè)能夠了解開展排污權(quán)儲(chǔ)備工作的重要意義，提高認(rèn)識(shí)程度，并積極采取行動(dòng)，為我國經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。

6 結(jié)語

排污權(quán)儲(chǔ)備工作的正常運(yùn)作，是一個(gè)規(guī)范有序的管理系統(tǒng)，離不開項(xiàng)目報(bào)告、審核、認(rèn)定、回購等各個(gè)環(huán)節(jié)間的相互配合。儲(chǔ)備排污權(quán)的指標(biāo)來源，作為整個(gè)排污權(quán)儲(chǔ)備工作的起點(diǎn)，能否得到保障，影響政府排污權(quán)儲(chǔ)備庫的整體規(guī)模，關(guān)系到整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，對實(shí)現(xiàn)自然資源的合理配置至關(guān)重要。所以，必須明確和擴(kuò)大儲(chǔ)備排污權(quán)的指標(biāo)來源，并且必須有所保障。儲(chǔ)備和出讓程序必須規(guī)范、體系必須完整。要制定具體可進(jìn)行操作的政策規(guī)范，需要各個(gè)環(huán)節(jié)相互配合，才能保證排污權(quán)交易市場的供需平衡、資源儲(chǔ)備合理利用，以最終形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的良性循環(huán)。