從崗位提供到障礙消除
——走出殘疾人保護性就業(yè)困境問題的思考*

馬滟寧

(山東大學(xué) 哲學(xué)與社會發(fā)展學(xué)院，山東 濟南 250100)

積極促進殘疾人就業(yè)向來是我國殘疾人事業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容。經(jīng)過長期的探索和實踐，我國形成了一套較為完善的保障殘疾人就業(yè)的法律法規(guī)和政策體系，并在解決殘疾人就業(yè)問題上取得了顯著的成績?？傮w上來看，強調(diào)對殘疾人群體的就業(yè)保護是我國殘疾人就業(yè)政策的突出特色?；蛘哒f，我國長期實行的主要是一種針對殘疾人的保護性就業(yè)模式。對殘疾人的就業(yè)保護主要表現(xiàn)為，在政府主導(dǎo)下，通過不同的形式為殘疾人提供盡可能多的就業(yè)崗位，盡量擴大殘疾人的就業(yè)機會和范圍，最大限度地幫助殘疾人實現(xiàn)就業(yè)的目的。從以往我國殘疾人就業(yè)的實際情況來看，這種以就業(yè)崗位的提供為主要手段的保護性就業(yè)模式對殘疾人就業(yè)的確發(fā)揮了重要的作用，既保證了一定規(guī)模的殘疾人就業(yè)率，也為相當(dāng)數(shù)量的殘障人士提高了經(jīng)濟收入、減輕了家庭負擔(dān)，解決了許多基本生活問題。

但是，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，特別是隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和發(fā)展，殘疾人的就業(yè)形勢發(fā)生了復(fù)雜的變化。近些年來，殘疾人就業(yè)發(fā)展遲緩，殘疾人就業(yè)難的現(xiàn)象依然突出，以就業(yè)崗位的提供為主的殘疾人保護性就業(yè)策略，對殘疾人就業(yè)的保護功能和促進作用明顯減弱?？梢哉f，殘疾人保護性就業(yè)模式陷入了難以突破的發(fā)展困境。因此，調(diào)整以往在殘疾人就業(yè)問題上的政策思路，以殘疾人就業(yè)障礙的消除為重點，以殘疾人平等地參與勞動力市場為目的，走出殘疾人保護性就業(yè)模式的困境，積極促進殘疾人就業(yè)，是迫切需要深入探討的關(guān)于殘疾人就業(yè)的重要課題。

一、殘疾人保護性就業(yè)的政策歷程及發(fā)展困境

所謂殘疾人的保護性就業(yè)指的是，政府“為就業(yè)能力不足，難以在競爭性就業(yè)市場中獲得較為體面工作的殘疾人提供就業(yè)安置”。[1]為殘疾人提供專屬的就業(yè)崗位是保護性就業(yè)的核心要素和主要手段。在我國，以就業(yè)崗位的提供為主要手段的殘疾人保護性就業(yè)模式，是伴隨著我國福利企業(yè)的發(fā)展和集中就業(yè)形式的確立而形成的。

上世紀50年代初，我國政府組織包括殘疾人在內(nèi)的城市貧民參與“以工代賑”“生產(chǎn)自救”等活動，以緩解城市貧困群眾的生活困難。1953年召開的第二次全國民政會議要求，大力組織革命烈士家屬、革命軍人家屬、革命殘廢軍人中有勞動能力或其他生產(chǎn)條件的，積極參加各種生產(chǎn)活動。[2](P14)這期間，針對當(dāng)時社會“弱勢群體”的這些救濟性措施，可以看作是為殘疾人提供保護性就業(yè)機會的最初形式。但由于當(dāng)時政策關(guān)注的重點對象并不是普通的殘疾人群體，因此，殘疾人還只是這些安置政策的“連帶”受益者。[3]50年代后期，以安置傷殘軍人和軍烈屬為主的生產(chǎn)單位便逐漸發(fā)展成為安置殘疾人就業(yè)的專門機構(gòu)。在這個過程中，作為殘疾人就業(yè)主要方式的集中就業(yè)形式初步確立，安置殘疾人就業(yè)的福利企業(yè)的雛形也得以形成。1959年召開的第五次全國民政會議決定，把以安置殘疾人就業(yè)為主的生產(chǎn)單位正式歸為保障性的社會福利生產(chǎn)。60年代初，民政部門舉辦的社會福利生產(chǎn)單位被正式確定為主要安置盲聾啞等殘疾人。[2](P17)至此，我國殘疾人(主要是城鎮(zhèn)殘疾人)的保護性就業(yè)模式，就通過民政部門舉辦的福利企業(yè)以集中就業(yè)的形式確定了下來。

與當(dāng)時的計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)，由福利企業(yè)集中安置殘疾人就業(yè)的方式，在相當(dāng)長的時期內(nèi)都是我國(城鎮(zhèn))殘疾人最主要的就業(yè)形式。集中就業(yè)方式在當(dāng)時也的確使相當(dāng)一部分殘疾人從中受益。據(jù)有關(guān)文獻記載，1958年，社會福利單位即達到28萬個之多，參加生產(chǎn)的人員多達數(shù)百萬。(1)參見孟昭華.中國民政史稿[M].黑龍江人民出版社，1986:298。所謂“參加生產(chǎn)的人員”應(yīng)不全是殘疾人，因為按照國家規(guī)定，福利企業(yè)的殘障員工只占一定的比例。另外，當(dāng)時的福利企業(yè)一般都是屬于國營或集體所有制企業(yè)，因此，在福利企業(yè)就業(yè)也就意味著獲得了“單位制”的福利待遇，如醫(yī)療報銷、生育福利和退休金等。而且，因為福利企業(yè)本來就是為安置殘疾人就業(yè)而舉辦的，所以在福利企業(yè)內(nèi)，殘障員工不會受到就業(yè)歧視，這是令當(dāng)年的福企員工至今難忘的。[3]

改革開放之后，福利企業(yè)獲得了國家在社會政策層面上的大力支持，進一步穩(wěn)固了以集中就業(yè)為主的殘疾人保護性就業(yè)模式。在1990年版的《中華人民共和國殘疾人保障法》中，集中就業(yè)方式獲得了法律形式的確認。該法第二十九條規(guī)定：“國家和社會舉辦殘疾人福利企業(yè)、工療機構(gòu)、按摩醫(yī)療機構(gòu)和其他福利性企業(yè)事業(yè)組織，集中安排殘疾人就業(yè)?！蓖瑫r，國家對福利企業(yè)的扶持和保護性政策也得到了法律上的承諾。在一系列社會政策的支持下，上世紀90年代中期，我國福利企業(yè)的發(fā)展達到了其歷史頂峰，福利企業(yè)數(shù)量達到60237個，安置殘疾職工就業(yè)93.9萬人，與1978年相比，福利企業(yè)數(shù)增長65.6倍，殘疾職工人數(shù)增長26.8倍。[4]

就在福利企業(yè)高速發(fā)展，企業(yè)數(shù)量的規(guī)模達到其歷史頂峰的時期，我國也確立了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，國家從上世紀90年代中期開始對福利企業(yè)進行改革，在政府與企業(yè)的關(guān)系、福利企業(yè)的經(jīng)營方式、福利企業(yè)的認定標準、殘疾員工的社會保障以及對福利企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策等各個方面，都進行了更加適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的改革。在新世紀的頭十年內(nèi)又開啟了福利企業(yè)的私營化改制進程，并重新修訂了福利企業(yè)的認定資格。國家對福利企業(yè)的優(yōu)惠政策也開始收窄，避免了一些過度減免稅收的情況和假冒福利企業(yè)的問題。隨著稅收紅利的減少，福利企業(yè)的利益空間被大幅壓縮，福利企業(yè)的規(guī)模開始萎縮。在我國市場經(jīng)濟不斷推進的背景下，由于在技術(shù)水平、生產(chǎn)能力、管理水平和人員素質(zhì)等方面的先天差距，到2015年左右，福利企業(yè)發(fā)展整體衰落的趨勢已經(jīng)無可挽回，2015年后的社會福利企業(yè)單位數(shù)量也不再向社會公布。隨著福利企業(yè)的數(shù)量和安置殘疾員工的總量逐年減少，集中就業(yè)形式開始失去了其作為保護殘疾人就業(yè)主導(dǎo)角色的地位。

但福利企業(yè)的衰微并沒有中斷我國殘疾人保護性就業(yè)的政策走向。在福利企業(yè)衰落的同時，國家開始積極推進殘疾人按比例就業(yè)制度的實行。按比例就業(yè)即國外的配額(quota)制就業(yè)，自1919年德國實施殘疾人的配額制就業(yè)以來，歐洲和亞洲的許多國家也相繼實行了該制度。我國1990年頒布的《殘疾人保障法》中規(guī)定了國家機關(guān)、團體和企事業(yè)組織等按比例安排殘疾人就業(yè)的責(zé)任，2008年修訂版《殘疾人保障法》第三十三條正式確定，“國家實行按比例安排殘疾人就業(yè)制度”。與集中就業(yè)的“增量”改革方式不同，按比例就業(yè)屬于“存量” 方式的改革，也就是在社會總體就業(yè)崗位數(shù)不變的情況下，預(yù)留出一定數(shù)量的工作崗位專門安置殘疾人就業(yè)。2007年國務(wù)院頒布的《殘疾人就業(yè)條例》第八條規(guī)定，用人單位安排殘疾人就業(yè)的比例不得低于本單位在職職工總數(shù)的1.5%。由此可見，按比例就業(yè)本質(zhì)上依然是保護性的。但與集中就業(yè)不同的是，按比例安置的殘疾人分散在各行各業(yè)，至少從形式上看，這種就業(yè)方式更有利于殘疾人群體的社會融合。

集中就業(yè)和按比例就業(yè)突出體現(xiàn)了在殘疾人就業(yè)問題上的國家和社會的保護及支持責(zé)任。在計劃經(jīng)濟時期，殘疾人不僅通過集中就業(yè)獲得了工作機會，還能夠享受到與就業(yè)相關(guān)聯(lián)的各種福利，這無疑是捧上了當(dāng)時的“鐵飯碗”。就此而言，集中就業(yè)是最能體現(xiàn)殘疾人就業(yè)的國家責(zé)任的一種形式，是國家干預(yù)程度最強的殘疾人保護性就業(yè)模式。在市場經(jīng)濟條件下的按比例就業(yè)，雖然在很大程度上要依靠企業(yè)和其他形式的社會組織來完成殘疾人的就業(yè)目標，但它卻是由政府主導(dǎo)的通過立法的方式確立的帶有強制性的殘疾人就業(yè)制度，因此，與集中就業(yè)一樣，按比例就業(yè)也是一種保護性很強的殘疾人就業(yè)形式。從改革前后我國經(jīng)濟社會的發(fā)展情況來看，殘疾人保護性就業(yè)政策的實施既有其必然性，也有其必要性。計劃經(jīng)濟時期，與整個社會的政治、經(jīng)濟環(huán)境相適應(yīng)，在政府的主導(dǎo)下通過舉辦福利企業(yè)集中安置殘疾人就業(yè)是順理成章的。改革后的市場化轉(zhuǎn)型，使許多福利企業(yè)因不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的形勢而“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”，為了解決殘疾人就業(yè)問題，按比例就業(yè)制度的實施更是十分必要的。

然而，從我國殘疾人就業(yè)的現(xiàn)實情況來看，保護性就業(yè)模式在現(xiàn)階段卻遭遇了難以克服的發(fā)展困境。我國長期實行的集中就業(yè)和按比例就業(yè)兩種為殘疾人提供就業(yè)保護的重要方式，目前在殘疾人就業(yè)的安置能力上均已基本達到極限。在當(dāng)前的政策框架下，集中就業(yè)和按比例就業(yè)對于推進殘疾人就業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)難以獲得實質(zhì)性的突破。從2016年以來集中就業(yè)和按比例就業(yè)兩種形式對殘疾人就業(yè)的安置情況中，可以清楚地看到這一發(fā)展困境。

根據(jù)中國殘聯(lián)歷年發(fā)布的《殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，自2016年以來，通過集中就業(yè)和按比例就業(yè)兩種形式在業(yè)的殘疾人總數(shù)一直在100萬人左右徘徊，最低的2016年為96.2萬人，最高的2018年為114.4萬人。從2016年到2021年，通過按比例就業(yè)和集中就業(yè)兩種形式在業(yè)的殘疾人平均每年為105.38萬人，僅為兩種就業(yè)形式安置人數(shù)歷史最高點的2005年的40%。(2005年按比例就業(yè)人數(shù)140.27萬，集中就業(yè)人數(shù)124.07萬)最明顯的是，曾經(jīng)作為殘疾人就業(yè)最重要途徑的集中就業(yè)形式，在殘疾人就業(yè)中的作用越來越微不足道了。從中國殘聯(lián)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中看到，2021年，在全國城鄉(xiāng)881.6萬持證殘疾人的就業(yè)總?cè)藬?shù)中，通過集中就業(yè)安置的殘疾人為26.8萬人，僅占殘疾人就業(yè)總?cè)藬?shù)的約3%。按比例就業(yè)安置的殘疾人數(shù)量雖然明顯高于集中就業(yè)，但也只有81.8萬人，占2021年殘疾人總就業(yè)人數(shù)的9%左右。政府和殘聯(lián)主導(dǎo)的為殘疾人提供就業(yè)崗位的其他形式，如公益性崗位就業(yè)和輔助性就業(yè)等，盡管也安置了一部分殘疾人，但一方面安置人數(shù)畢竟有限，(2)據(jù)中國殘聯(lián)《2021年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)顯示，2021年公益性崗位就業(yè)和輔助性就業(yè)兩種方式分別安排殘疾就業(yè)人數(shù)是14.8萬和14.3萬。另外這些崗位多數(shù)是臨時性的，缺少穩(wěn)定的工作崗位對殘疾人的保障功能?？傊瑲埣踩司蜆I(yè)的現(xiàn)實情況表明，這些年來通過提供就業(yè)崗位的方式對殘疾人就業(yè)的促進作用，一直處于發(fā)展緩慢甚至是停滯不前的狀態(tài)，亟需要采取有力措施走出這一發(fā)展困境。

二、殘障的本質(zhì)與殘疾人就業(yè)障礙

要走出殘疾人保護性就業(yè)的困境，尋求更有效的解決殘疾人就業(yè)問題的政策策略，首先需要深刻認識和理解阻礙殘疾人就業(yè)的障礙的性質(zhì)，因為“一個問題如何被認知，已經(jīng)隱含了政策應(yīng)對的處方”。[5](P164)而要理解和認識殘疾人就業(yè)障礙的性質(zhì)，則需要先把握殘障問題的本質(zhì)。

那么，殘障(disability)的本質(zhì)是什么呢？對這個問題的回答涉及到殘障研究中一個重要的理論爭論。傳統(tǒng)上人們習(xí)慣于將殘障看成是因殘障人士的身體損傷所造成的活動限制，“主要從人的缺陷方面研究殘疾，而這些缺陷使得個人能動性不能夠得到發(fā)揮”。[6](P27)在當(dāng)代殘障研究中,這種觀點被歸為殘障的個體模式或個體醫(yī)學(xué)模式(individual or medical model)。個體醫(yī)學(xué)模式在相當(dāng)長的時期內(nèi)曾經(jīng)是殘障研究的主導(dǎo)范式。例如，世界衛(wèi)生組織(WHO)1980年發(fā)布的《國際損傷、殘疾與障礙分類》(Internatuonal Classification of Impairment,Disability and Handicap,ICIDH)，就將整體的殘障過程看成是一個由疾病或失調(diào)(disease or disorder)導(dǎo)致?lián)p傷(impairment) 進而成為殘疾(disability)，并最終導(dǎo)致個人社會生活障礙(handicap)的線性狀態(tài)。盡管ICIDH中因為包含了社會“障礙”(handicap)而被有些作者認為它是脫離了傳統(tǒng)的個體醫(yī)學(xué)模式的社會醫(yī)學(xué)模式(socio-medical model)，[7]但就其本質(zhì)而言，ICIDH依然是一個“以個人為出發(fā)點，又回歸到個人的解決方式”的個體模式。[8](P155)

與個體醫(yī)學(xué)模式的觀點相對立的是殘障的社會模式(social model)，社會模式建立在對損傷(impairment)與殘障(disability)的二元區(qū)分的基礎(chǔ)之上，認為損傷是肢體的殘損或缺失，或者是身體組織功能存在某些缺陷，殘障則是由于社會組織沒有顧及到身體損傷者的情況，而將他們排斥在了主流的經(jīng)濟社會活動之外，從而導(dǎo)致了殘疾人群體的社會不利處境，損傷并不必然是殘障的一個充分條件。[9]因此，殘障不是一種身體的狀態(tài)，而是身體與社會的、物理的及態(tài)度的環(huán)境之間無法調(diào)和的結(jié)果。[10]正如英國殘障研究學(xué)者奧利弗(M.Oliver)所說：“殘疾完全是社會強加給殘疾人的東西，這種東西包括從個體的偏見到制度性的歧視，從公共建筑的障礙到交通系統(tǒng)的限制，從隔離式的教育到排斥性的工作安排。”[11](P15)

社會模式已經(jīng)成為當(dāng)今殘障研究的主流范式，其重要價值在于它否認了傳統(tǒng)的個體醫(yī)學(xué)模式將殘障看成是因身體損傷而引發(fā)的個人悲劇論，強調(diào)殘障在本質(zhì)上是社會環(huán)境對損傷者施加的不必要的限制?；谶@一認識，社會模式認為殘疾人之所以被排斥在主流的經(jīng)濟和社會活動之外，其根本原因是存在著各種形式的社會性障礙(social barriers)。因此，從殘障社會模式的角度審視殘疾人就業(yè)問題，可以明確，殘疾人的就業(yè)障礙本質(zhì)上是社會性的?；蛘哒f，社會性障礙是導(dǎo)致殘疾人就業(yè)難的最主要的原因。

按照上述奧利弗的觀點，這些障礙包括社會的偏見、制度性歧視以及環(huán)境限制和教育排斥等。從目前我國殘疾人就業(yè)的實際情況來看，針對殘疾人的偏見或歧視以及嚴重困擾殘疾人行動自由的環(huán)境限制，是阻礙我國殘疾人就業(yè)最直接也是最重要的障礙因素。

“偏見是對特定人群的一種不寬容的態(tài)度和負面評價，歧視是針對特定群體的一種消極行為?！盵12]作為一種社會態(tài)度性因素，偏見和歧視是構(gòu)成一個社會中殘障文化的重要內(nèi)容，對殘疾人社會生活的各個方面都存在著深刻的影響。殘疾人作為一個在肢體或心智上與所謂健全人標準存在一定差異的群體，所遭受的偏見和歧視表現(xiàn)在社會的方方面面。有關(guān)研究顯示，我國社會中存在著種種關(guān)于殘疾人的消極評價和負面看法，(3)參見王鳳麗.殘疾人刻板印象的研究綜述[J].綏化學(xué)院學(xué)報，2018，(4)；徐鐘庚.健全人對不同能力殘疾人的刻板印象：基于SCM模型的研究[J].心理與行為研究，2016，(1).各種負面消極的評價和看法落實到就業(yè)問題上，則表現(xiàn)為具體的對殘疾人就業(yè)的歧視現(xiàn)象。

很多研究發(fā)現(xiàn)，在我國企事業(yè)單位甚至是政府公共部門的人員招聘和錄用當(dāng)中，都存在著不同程度的對殘疾人的歧視現(xiàn)象。殘疾人在求職過程中，因為身體殘疾而被拒之門外的現(xiàn)象屢見不鮮。以優(yōu)異成績畢業(yè)的名牌大學(xué)的博士因身體殘疾而被單位拒絕錄用，酒店老板因顧慮殘疾員工會“嚇跑客人”，而拒絕錄用完全勝任清潔員崗位的殘疾應(yīng)聘者等等，此類事例不勝枚舉。作為我國法定的殘疾人按比例就業(yè)制度，政府部門和事業(yè)單位等公共部門理應(yīng)帶頭落實《殘疾人保障法》，按照按比例就業(yè)的相關(guān)規(guī)定積極安置殘疾人。但有很多公共部門，甚至是國家機關(guān)都沒有很好地履行這項法律義務(wù)。一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在2008年版《殘疾人保障法》修訂生效后的數(shù)年當(dāng)中，某些地方行政機關(guān)招錄殘障人士的最高比例為0.22%，最低為零。[13]而且，許多行政機關(guān)和事業(yè)單位把招錄殘障人士的數(shù)量和所占的比例當(dāng)作單位的“秘密”對待，對公開申請持消極回避態(tài)度。[14](P34)

由于在相關(guān)的法律法規(guī)上有明確的關(guān)于禁止殘疾人歧視的規(guī)定，所以，目前我國社會中對殘疾人就業(yè)的歧視形式主要還是隱性的。雖然在許多人的觀念里存在著對殘疾人的“統(tǒng)計性歧視”的偏見，認為殘疾人是缺乏就業(yè)能力的，甚至有個別政府工作人員也公開表達殘疾人不應(yīng)該就業(yè)的觀點,[15](P10)但在作為單位或組織行為的人員招聘和雇傭中，一般卻不會有明確的針對殘障人士的限制性條款(特殊部門除外)。無論在招聘條件上還是在拒絕錄用的理由上，也不會出現(xiàn)對殘疾人的歧視性字眼，有些對殘障應(yīng)聘者拒絕錄用的理由看起來甚至是“合情合理”的(如公務(wù)員招考中的體檢)。這種對殘疾人就業(yè)的隱性歧視，在使雇傭單位巧妙地規(guī)避了相關(guān)法律責(zé)任的同時，也使得對殘疾人就業(yè)歧視的禁而不止現(xiàn)象成為了常態(tài)。而對于殘疾人來說，隱性的就業(yè)歧視卻成了一種“說不出的切膚之痛”，許多殘疾人就是被這種隱性歧視無情地擋在了就業(yè)的大門之外。

環(huán)境障礙指的是各種阻礙和限制殘疾人行動自由的物理形態(tài)的障礙因素，如道路、房屋、公共交通等環(huán)境中存在的種種障礙。物理形態(tài)的阻礙因素之所以能成為殘疾人就業(yè)的社會障礙的根本原因，就在于它們是在建筑和公共交通等的設(shè)計和建設(shè)中，由于有意無意地堅持健全者中心主義理念，沒有考慮殘疾人的實際情況、無視殘疾人的特殊需要而造成的對殘疾人的行動具有嚴重限制作用的有形障礙。

“殘疾人只有出行方便，才能更好地參與社會生活。”(張海迪語)現(xiàn)代社會中人們的就業(yè)活動高度依賴道路、公共交通和公共設(shè)施等環(huán)境條件，殘疾人尤其如此。在道路和公共交通等方面如果缺少相應(yīng)的無障礙設(shè)施，殘疾人只能被困家中，更遑論就業(yè)。20世紀80年代之前，中國建筑史上一直都沒有“無障礙”這個名詞，[16]我們社會中也從來都缺乏無障礙意識或理念。無障礙(accessibility)概念從上世紀80年代引入我國以后，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，尤其是在2012年《無障礙設(shè)計規(guī)范》頒布實施之后，我國的無障礙設(shè)施建設(shè)取得了明顯成效，全社會的無障礙意識也有了一定的提高。但盡管如此，我國的無障礙建設(shè)水平離為殘疾人提供便利出行條件的要求還相差甚遠。2017年中國消協(xié)和中國殘聯(lián)發(fā)布的《2017年百城無障礙設(shè)施調(diào)查體驗報告》顯示，各行業(yè)無障礙設(shè)施普及率僅為40%。除了無障礙設(shè)施普及率不高之外，更重要的是無障礙設(shè)施的質(zhì)量和維護情況對殘疾人出行也十分不利。即使像北京、南京等這樣的“全國無障礙環(huán)境示范城市”的公共交通和無障礙設(shè)施，也未能達到被殘疾人便利使用的要求，致使這些城市的殘疾人能不出行則不出行。[17]總之，雖然“八千五百萬人不敢出門”的說法有夸張之嫌，但環(huán)境障礙對殘疾人就業(yè)嚴重阻礙的事實卻是毋庸置疑的。

殘疾人就業(yè)的社會障礙顯然不是只有以上兩個方面。實際上，影響殘疾人就業(yè)的社會性障礙是一種涉及到殘疾人社會生活所有領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性的外部條件。而上述兩類障礙因素對殘疾人就業(yè)的阻礙作用是最為直接的，也是最為根本的，因此，通過對它們的分析能夠更好地理解殘障社會模式的立場——結(jié)構(gòu)性的社會障礙才是阻礙殘疾人就業(yè)的根本原因。

三、社會性障礙的消除：走出殘疾人保護性就業(yè)困境的根本途徑

從以上的分析中看到，對于殘疾人來說，就業(yè)崗位或就業(yè)機會只是實現(xiàn)就業(yè)目標的必要條件，但不是充分條件。如果我們把影響殘疾人就業(yè)的各種因素看成是一個結(jié)構(gòu)性鏈條的話，那么，針對殘疾人就業(yè)的偏見、歧視以及環(huán)境障礙等，都是處在這個鏈條結(jié)構(gòu)前端的關(guān)鍵的障礙因素。就業(yè)崗位或就業(yè)機會能否真正為殘疾人所擁有，首先取決于這些障礙因素的消除或減少情況。因此，要走出以就業(yè)崗位的提供為主要手段的保護性就業(yè)模式的困境，更好地促進殘疾人就業(yè)，就必須把有效地消除阻礙殘疾人就業(yè)的社會性障礙作為最重要的政策選擇。

首先，有效消除殘疾人就業(yè)的社會性障礙，能夠最大程度地實現(xiàn)相關(guān)就業(yè)政策對于殘疾人就業(yè)的保障功能，這也是走出殘疾人保護性就業(yè)模式困境的最直接的目標含義。

許多旨在促進殘疾人就業(yè)的政策措施，包括典型的以提供就業(yè)崗位為手段的殘疾人就業(yè)政策，之所以不能夠很好地發(fā)揮保護殘疾人就業(yè)的政策效力，達不到有效促進殘疾人就業(yè)的目的，一個主要的原因就是社會上大量對于殘疾人的偏見、歧視等社會性障礙的存在。有研究發(fā)現(xiàn)，從2000年到2017年底，我國城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)增加了1.93億人，按照按比例就業(yè)的相關(guān)政策規(guī)定測算，這期間安排殘疾人就業(yè)至少應(yīng)該超過200萬人，但事實上卻遠沒有達到這個目標。[18]盡管研究者對這一狀況的解釋另有原因，(4)楊立雄和郝玉玲認為，導(dǎo)致這一情況的原因是殘疾人人口的老齡化。參見楊立雄，郝玉玲.城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)：“問題”的轉(zhuǎn)移與政策隱喻[J].西北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2019，(4):74-88.但是，作為社會性障礙的偏見和歧視等因素的消極影響作用是不可否認的。前面談到了公共部門在人員招聘錄用中對殘疾人的歧視現(xiàn)象，還有許多調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多企業(yè)對于雇傭殘疾人的態(tài)度也十分消極。雇主總覺得殘疾人是被照顧的對象，只是在沒辦法的情況下才招錄殘疾員工的，“有的企業(yè)為了完成指標，下一年就不用了?！庇械臍埣踩松踔林槐皇褂萌齻€月，第四個月就不用了。[19](P244)還有的研究基于實證分析發(fā)現(xiàn)，“以按比例就業(yè)制度為核心的《殘疾人保障法》在提升殘疾居民的就業(yè)率效果上成效未見顯著”，而且這是與“尚不完善的殘疾人權(quán)益保障制度和社會對殘疾人的歧視”分不開的。[20]可見，有效消除或減少社會性障礙，對于充分發(fā)掘殘疾人保護性就業(yè)政策的潛力，有著十分重要的意義。

另外，社會性障礙的有效消除，還能夠更好地促進殘疾人市場化的分散就業(yè)，有效擴大殘疾人的就業(yè)規(guī)模，彌補殘疾人集中就業(yè)和按比例就業(yè)發(fā)展緩滯的不足，通過市場化就業(yè)的途徑助力走出殘疾人保護性就業(yè)模式的困境。

除了集中就業(yè)和按比例就業(yè)的殘疾人保護性就業(yè)形式之外，我國政府也積極鼓勵和支持殘疾人個體自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)等分散就業(yè)形式。應(yīng)該說，這種市場化的分散就業(yè)形式，能夠使殘疾人發(fā)揮個人專長，找到最適合自己的就業(yè)方式，是一條十分重要的殘疾人就業(yè)途徑。但現(xiàn)實的情況卻是，由于受到種種外部條件的限制，通過個體自主就業(yè)方式實現(xiàn)就業(yè)的殘疾人規(guī)模十分有限。據(jù)中國殘聯(lián)《殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)顯示，從2016年到2021年，通過個體就業(yè)方式在業(yè)的人數(shù)最高年份的2018年為71.4萬人，最低的2020年為63.4萬人，平均每年通過個體就業(yè)形式在業(yè)的殘疾人為66.1萬人。在一個市場經(jīng)濟體制不斷完善和迅速發(fā)展的時期，對于8500多萬人的殘疾人群體來說，這樣一個市場化的就業(yè)規(guī)模著實是太小了。殘疾人的個體就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)狀況之所以極不理想，其中一個重要原因是制度性障礙對殘疾人個體自主就業(yè)的阻礙。具體來說，就是在殘疾人個體就業(yè)或自主就業(yè)的有關(guān)政策規(guī)定及落實或?qū)嵤┓矫娲嬖诘膯栴}。國務(wù)院《殘疾人就業(yè)條例》規(guī)定，國家鼓勵和扶持殘疾人自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，對殘疾人從事個體經(jīng)營依法給予稅收優(yōu)惠，并按規(guī)定免收管理類、登記類和證照類的行政事業(yè)收費。但是，由于在稅收優(yōu)惠額度、如何執(zhí)行等問題上都沒有明確的規(guī)定，各地在實際執(zhí)行過程中，對殘疾人個體就業(yè)的優(yōu)惠政策常常得不到落實，導(dǎo)致殘疾人的個體就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)面臨著種種困難。例如，殘疾人在申請個體就業(yè)的資金扶持、小額貸款以及申請稅收減免等問題上，不僅準入條件嚴苛，而且申請程序極為繁瑣，使得很多本應(yīng)該獲得扶持的殘疾人個體就業(yè)者被排斥在了扶持政策的范圍之外。其他如對殘疾人就業(yè)的歧視因素和環(huán)境障礙等，也對殘疾人個體就業(yè)或自主就業(yè)存在著嚴重的阻礙作用。因此，在殘疾人的個體就業(yè)方面也亟需有效地消除相應(yīng)的社會障礙，為殘疾人的個體就業(yè)提供更好的就業(yè)服務(wù)，創(chuàng)造更好的就業(yè)環(huán)境和工作條件。

當(dāng)然，各級政府和殘聯(lián)在消除殘疾人的就業(yè)障礙方面，也做了大量的工作。但相對來說，這方面的成效主要還是表現(xiàn)在殘疾人個體層面的障礙因素的消除上，在社會性障礙方面的去障礙效果則不甚顯著。雖然“禁止基于殘疾人就業(yè)歧視”的理念已經(jīng)融入了我國相關(guān)的法律和政策之中，“在職工的招用、聘用……等方面，不得歧視殘疾人”也明確寫入了《中華人民共和國殘疾人保障法》，但在現(xiàn)實中殘疾人遭遇就業(yè)歧視時，卻幾乎無法通過法律手段來維護自己的權(quán)益。在個體層面上所取得的去障礙成效，遠遠不能抗衡巨大的阻礙殘疾人就業(yè)的社會障礙。所以，僅靠殘障者個體狀況的改善是難以從根本上扭轉(zhuǎn)殘疾人就業(yè)難的局面的。這也是在如何走出殘疾人保護性就業(yè)的困境、更好地促進殘疾人就業(yè)的問題上，本文特別強調(diào)堅持社會模式立場，將社會性障礙的消除作為首選政策路徑的根本原因。

四、結(jié)語

伴隨著福利企業(yè)的發(fā)展和殘疾人集中就業(yè)形式的確立而逐漸形成的殘疾人保護性就業(yè)模式，是在我國特定社會歷史條件下為解決殘疾人就業(yè)問題而進行的必要的政策選擇。在社會發(fā)展的新的歷史時期，針對殘疾人保護性就業(yè)模式面臨的發(fā)展困境，須要采取更為有效的促進殘疾人就業(yè)的政策策略。殘障研究在最近幾十年內(nèi)取得的學(xué)術(shù)成果，為促進殘疾人就業(yè)的路徑選擇提供了重要的理論參考。殘障社會模式成功地將對殘障問題的關(guān)注焦點，從殘障者的個體因素轉(zhuǎn)移到了社會的結(jié)構(gòu)性因素之上?；谏鐣Ｊ降倪@一理念，本文認為，社會性障礙的消除是促進殘疾人就業(yè)的根本的路徑選擇。通過有效地消除殘疾人就業(yè)中的社會障礙，可以全方位提高勞動力市場對殘疾人群體的可及性。在觀念、制度以及環(huán)境等領(lǐng)域針對殘疾人就業(yè)的去障礙行動，既可以進一步發(fā)掘保護性就業(yè)模式的政策潛力，又可以最大程度地促進殘疾人市場化分散就業(yè)規(guī)模的擴大，使殘疾人就業(yè)徹底走出保護性就業(yè)模式的發(fā)展困境。

需要說明的是，把社會性障礙的消除作為擺脫殘疾人保護性就業(yè)模式困境的首要的政策選擇，并不是要否定對殘疾人就業(yè)崗位提供的必要性和正當(dāng)性。消除社會性障礙的根本目標是要達到殘疾人就業(yè)的“形式正義”(formal justice)，即殘疾人對勞動力市場的平等參與，但這一目標的實現(xiàn)在某種程度上也離不開必要的“分配正義”(distributive justice)，[6](P167-168)即須要給予殘疾人群體在就業(yè)上更多的包括就業(yè)機會在內(nèi)的資源支持。采用補償性的福利途徑解決因差異性而產(chǎn)生的不利地位問題，也是在發(fā)達國家中常見的社會政策手段。[21](P103)從某種意義上說，這種補償性的“分配正義”也是社會模式的一種實踐方式。只是當(dāng)補償性的保護政策發(fā)展到一定程度時，還需要采取更根本性的政策策略，致力于實現(xiàn)真正意義上的形式正義，即讓殘疾人真正擁有平等就業(yè)的權(quán)利。