新時(shí)代城鄉(xiāng)融合之鄉(xiāng)村治理“四步走”策略*

左家利

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴州 貴陽(yáng) 550025）

1 城鄉(xiāng)融合背景下鄉(xiāng)村治理的突出問(wèn)題

1.1 “三治”集聚困難，治理效能低下

一是自治意識(shí)弱，參與度不高。農(nóng)村村民作為鄉(xiāng)村治理的重要主體，卻存在缺位治理現(xiàn)象。如今，城市工作崗位薪資較高，吸引了越來(lái)越多的年輕人外出就業(yè)、考學(xué)，留下來(lái)的老人和小孩不管在勞動(dòng)力還是在文化素養(yǎng)方面都很難達(dá)到自主參與治理的意識(shí)高度。盡管上面有相關(guān)政策，沒(méi)有參與執(zhí)行的主體也是紙上談兵。二是法治建設(shè)基礎(chǔ)不扎實(shí)。首先，與城市相比，處于較偏遠(yuǎn)的農(nóng)村在法治宣傳上基礎(chǔ)不牢，與外界的信息溝通存在障礙。其次，基層組織干部不重視，缺乏法治觀念。受中國(guó)傳統(tǒng)影響，他們把所謂的“人情”看得很重，把走關(guān)系、訪親戚作為解決問(wèn)題的重要途徑。最后，農(nóng)村村民受教育程度較低，文化知識(shí)水平不高，法律意識(shí)淡薄，對(duì)先進(jìn)的東西需要花費(fèi)一定的時(shí)間去理解。作為鄉(xiāng)村治理的重要參與要素，村民自主自愿參與到法治學(xué)習(xí)中很重要。三是鄉(xiāng)土文化流失，德治理念削弱。我國(guó)的農(nóng)村具有幾千年的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化，鄉(xiāng)土文化底蘊(yùn)非常厚，但受城鎮(zhèn)化進(jìn)程、科技進(jìn)步、西方文化的沖擊，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化被忽視[1]。農(nóng)村“空心化”加劇也讓傳統(tǒng)文化走向衰退，出現(xiàn)文化斷層現(xiàn)象，只有建設(shè)好鄉(xiāng)土文化，才能變被動(dòng)治理為主動(dòng)治理。

1.2 “空心化”導(dǎo)致農(nóng)村資源閑置浪費(fèi)，治理人才稀缺

如今，“空心化”在農(nóng)村已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象。城鄉(xiāng)收入差距、就業(yè)機(jī)會(huì)不均等讓這種現(xiàn)象持續(xù)并向著越來(lái)越惡劣的趨勢(shì)發(fā)展。與外出務(wù)工工資的穩(wěn)定相比，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)受諸如天氣、土質(zhì)等的影響，收成不穩(wěn)定，收益低?！翱招幕睂?dǎo)致能長(zhǎng)期留在農(nóng)村的村民受教育水平普遍不高，不能較好地把握現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)，很難提高農(nóng)作收益。據(jù)了解，很多人年輕時(shí)都在外發(fā)展，等年老后才會(huì)回到農(nóng)村務(wù)農(nóng)。受父輩影響，好不容易走出大山、學(xué)有所成的年輕人更不愿意再回到農(nóng)村發(fā)展，在他們的潛意識(shí)里，要有出息只有跳出“農(nóng)門”才是最好的選擇。以上原因?qū)е罗r(nóng)村出現(xiàn)“人走房空”、資源閑置的情況。農(nóng)村的房屋大都是自建房，成本不高，一家人有多套房子已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，造成了土地資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。大量勞動(dòng)力流出造成的農(nóng)村“空心化”使村民將之前的人工除草換成了藥物除草，而帶有化學(xué)物質(zhì)的藥品對(duì)土質(zhì)和地下水有很大的危害，時(shí)間長(zhǎng)了會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不可逆的破壞，嚴(yán)重違背了“兩山論”和人與自然生命共同體的理念[2]。

1.3 鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施不健全

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村的公路修建取得很大的成果，但是面對(duì)區(qū)域地理環(huán)境差異，農(nóng)村公路分布不均衡，環(huán)境惡劣的地方修建公路成本高，公路的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)。有的農(nóng)村公路安全得不到保障，沒(méi)有路燈，晚上是發(fā)生交通事故的高峰階段。沒(méi)有人主動(dòng)維護(hù)鄉(xiāng)村公路，他們認(rèn)為那是國(guó)家、政府的責(zé)任，與自己無(wú)關(guān)。城市里有環(huán)衛(wèi)工，但是農(nóng)村沒(méi)有，有的地方因長(zhǎng)期降雨的影響，山體滑下的泥土已經(jīng)掩蓋了原本公路的模樣，有的農(nóng)村有“負(fù)責(zé)”公路的村民，但是并沒(méi)有形成固有的模式，低補(bǔ)貼難以讓其上心。前段時(shí)間備受關(guān)注的快遞二次收費(fèi)的現(xiàn)象正是如今鄉(xiāng)村郵遞缺失導(dǎo)致的后果，讓很多小販有了可乘之機(jī)。目前網(wǎng)購(gòu)已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象，農(nóng)村居民也是這個(gè)大軍里的一員，但是現(xiàn)在很多農(nóng)村并沒(méi)有快遞服務(wù)點(diǎn)，去城市取網(wǎng)購(gòu)的東西又要收暫放費(fèi)，農(nóng)村居民取快遞這一現(xiàn)象應(yīng)該值得關(guān)注。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施跟不上。據(jù)了解，在有的地方，學(xué)校離學(xué)生的家太遠(yuǎn)，家長(zhǎng)又沒(méi)有時(shí)間接送孩子，小孩去學(xué)校單程要一個(gè)多小時(shí)，路途遠(yuǎn)，安全成了最大問(wèn)題。學(xué)校沒(méi)有先進(jìn)的教學(xué)設(shè)備，師資力量薄弱[3]。

1.4 等靠要思想嚴(yán)重

1）缺乏多元主體激勵(lì)措施，村民參與積極性不高。多元主體協(xié)同治理講究的是所有治理主體都參與到治理過(guò)程中來(lái)，單純依靠政府的力量嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村治理的效能。但是還需要政府支持的社會(huì)組織和村民，仍缺乏參與的積極性，原因在于他們沒(méi)有認(rèn)識(shí)到此次任務(wù)的重要性，事事都需政府親力親為，覺得這是政府的事，由政府獨(dú)自處理是理所當(dāng)然的，與他們無(wú)關(guān)，還覺得自己參與其中不會(huì)獲益。

2）多元主體相關(guān)體制機(jī)制不健全。在現(xiàn)行的村民自治制度中，村民依法享有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，村民自治的權(quán)利沒(méi)有完全體現(xiàn)。在現(xiàn)行的體制下，有的基層政府沒(méi)有完全放權(quán)于民，反而將村級(jí)組織視為自己的權(quán)力延伸，主導(dǎo)甚至操縱選舉，村民自治因?yàn)闄?quán)力配置的失衡而成為形式，制度還需深層次完善。我國(guó)幅員遼闊，少數(shù)民族很多，他們有著自己的習(xí)俗，對(duì)宗親關(guān)系也看得很重，地方宗族勢(shì)力也不容小覷，他們有的甚至滲透到了村級(jí)組織，遇到事情，講人情、走關(guān)系，這在他們的意識(shí)里已經(jīng)根深蒂固，很難改變[4]。

3）多元主體協(xié)同意識(shí)差。在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，治理主體聯(lián)合協(xié)作能大大提高治理效率。但是需要時(shí)間磨合，此次治理存在治理主體協(xié)同意識(shí)不高的情況。從政府層面來(lái)說(shuō)，他們希望能提高效率，早日完成任務(wù)，盡管他們?cè)谂c第三方和農(nóng)村居民協(xié)同時(shí)也遇到過(guò)阻礙，但畢竟也要完成上級(jí)交給的任務(wù)，可也正是這種完成任務(wù)的心態(tài)，會(huì)讓人覺得他們只是單純地為了完成任務(wù)，導(dǎo)致社會(huì)第三方不愿參與其中，覺得這是別人的任務(wù)，與自己無(wú)關(guān)。至于農(nóng)村居民，他們認(rèn)為鄉(xiāng)村治理是政府應(yīng)該做的，政府官員領(lǐng)了國(guó)家的工資就應(yīng)該完成國(guó)家交給的任務(wù)，他們甚至對(duì)此次治理抱有不信任的態(tài)度，認(rèn)為農(nóng)村和城市是兩個(gè)不同的區(qū)域，此次治理卻要讓城鄉(xiāng)進(jìn)行融合，他們對(duì)此持懷疑態(tài)度，等靠思想嚴(yán)重。

2 鄉(xiāng)村治理“四步走”策略

2.1 加強(qiáng)“三治”融合，提升治理驅(qū)動(dòng)力

“三治”（即自治、法治、德治）融合是拉動(dòng)社會(huì)治理穩(wěn)步改善的“三駕馬車”，需要各部門協(xié)同參與、共同發(fā)力、狠抓落實(shí)，推動(dòng)法治有序、德治有效、自治有力基層現(xiàn)代治理格局的形成。

1）自治是“三治融合”的核心。村民是鄉(xiāng)村治理的主角，治理人才稀缺是當(dāng)前面臨的主要困境。馬克思曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切都同他們的利益有關(guān)?！毕胍谵r(nóng)村留住人才，那就得有留得住人的資本。既然想進(jìn)行城鄉(xiāng)融合，那就不是一部分村、少部分人的事情?？稍谌珖?guó)每個(gè)縣經(jīng)濟(jì)排名靠后的村，專門組建一支挖掘當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的隊(duì)伍，只要當(dāng)?shù)匕l(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，就一定能提供相應(yīng)崗位，帶動(dòng)就業(yè)，留住人才。這支隊(duì)伍的建設(shè)很重要，不是為了應(yīng)付差事，而是實(shí)打?qū)嵉刈龀龀煽?jī)[5]。

2）法治是“三治融合”的保障。從鄉(xiāng)村法治需求來(lái)看，需要盡快在鄉(xiāng)村地區(qū)下沉一套現(xiàn)代法律規(guī)則，對(duì)各種行動(dòng)主體形成全新的約束，這也正是開展鄉(xiāng)村法治的重要內(nèi)容。這套法律規(guī)制在標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的同時(shí)也要因村而異。在制定好相應(yīng)規(guī)制之后，要加大宣傳力度，定期派人進(jìn)村組織學(xué)習(xí)。農(nóng)民平時(shí)都忙于農(nóng)作，沒(méi)有時(shí)間學(xué)習(xí)，所以要選一個(gè)恰到好處的時(shí)間點(diǎn)。村民大都文化水平不高，工作人員應(yīng)把法律規(guī)制講解得通俗易懂，提高村民學(xué)習(xí)效率。不僅是村民，基層組織干部也要學(xué)，還得學(xué)好。要打破基層干部與村民的傳統(tǒng)思想，使他們明白法律的重要性，學(xué)會(huì)利用法律，在不侵犯他人的同時(shí)保護(hù)好自己的合法權(quán)益。

3）德治是“三治融合”的輔助。作為鄉(xiāng)村治理的軟實(shí)力，德治不像自治與法治那樣直接，德治起到的是潛移默化的作用。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化的建設(shè)有助于增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理，要讓村民自覺參與到此次治理中，需要加強(qiáng)鄉(xiāng)土文化的建設(shè)，傳承好鄉(xiāng)土文化，激發(fā)他們的愛村意識(shí)，讓他們?cè)谶@次治理中充當(dāng)主人翁的角色，而不是被動(dòng)參與。建立“鄉(xiāng)土文化英雄榜”，對(duì)上榜多者給予一定獎(jiǎng)勵(lì)；加強(qiáng)鄉(xiāng)土文化體制機(jī)制建設(shè)，挖掘更多的風(fēng)土人情[6]。

2.2 人口要素雙向流動(dòng)

改革開放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，阻礙農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)流動(dòng)的戶籍制度壁壘被逐步打破，農(nóng)村勞動(dòng)力基本能夠遵循市場(chǎng)規(guī)律在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2017年農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力占城鎮(zhèn)全部就業(yè)的比重已經(jīng)超過(guò)1/3，外出農(nóng)民工的數(shù)量達(dá)到1.72億人，其中，80%外出農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)居住和就業(yè)。外出務(wù)工、考學(xué)的農(nóng)村居民定居城市，導(dǎo)致人才過(guò)度流出，農(nóng)村“空心化”加劇。這雖然打破了農(nóng)民定居城市的戶籍制度壁壘，為城市提供了大量勞動(dòng)力，但是在現(xiàn)有的戶籍制度下，城市居民轉(zhuǎn)為農(nóng)村居民卻是不可逆的，只見農(nóng)村“出人才”，不見農(nóng)村納賢士，而城市房?jī)r(jià)漲得越來(lái)越高，形成了兩極分化的局面。想要進(jìn)行鄉(xiāng)村治理，人才治理是重要一環(huán)，既然城市能把農(nóng)民引進(jìn)城發(fā)展城市生產(chǎn)力，那么農(nóng)村也能留住城市人才助力鄉(xiāng)村治理。在引入人才的同時(shí)，要留住鄉(xiāng)村人才，重點(diǎn)要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍的投資建設(shè)。不管在任何時(shí)候人才都是推動(dòng)發(fā)展的助推力[7]。人才的雙向流動(dòng)能促進(jìn)城市農(nóng)村雙循環(huán)，提高鄉(xiāng)村治理效能。若能招納人才入村，打破城市居民農(nóng)村戶口壁壘，還能解決農(nóng)村閑置資源浪費(fèi)的問(wèn)題，充分開發(fā)、利用閑置資源。所以，人才雙向流動(dòng)是鄉(xiāng)村治理必須突破的關(guān)口。

2.3 加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

1）加大財(cái)政支持力度。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金大都來(lái)自國(guó)家撥款，在以前，政府的注意力主要集中在城市，重心也放在城市的生產(chǎn)發(fā)展上面，而農(nóng)村只是城市發(fā)展進(jìn)步的助手，總是被忽視，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上一直被“虧欠”。所以，如果進(jìn)行鄉(xiāng)村治理，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，就必須加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。除了對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入資金外，額外設(shè)立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項(xiàng)基金，專門用于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并設(shè)專門團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)，以防止資金的亂投入，每年對(duì)投入項(xiàng)目進(jìn)行定期檢查，核驗(yàn)效果[8]。

2）重視后期維護(hù)。投入建設(shè)才算完成第一步，后期的維護(hù)保養(yǎng)也很重要，很多項(xiàng)目在完成后由于缺少后期維護(hù)導(dǎo)致看不見效果。就拿鄉(xiāng)村道路來(lái)說(shuō)，中標(biāo)的地方公司一般只負(fù)責(zé)道路的修建，后續(xù)的工作不是他們的責(zé)任。在農(nóng)村修建一條公路本來(lái)成本很高，更別說(shuō)在山區(qū)了，受自然地理環(huán)境影響，公路上會(huì)時(shí)不時(shí)地有雨水過(guò)后帶來(lái)的淤泥，有的地方甚至還會(huì)有塌方現(xiàn)象，讓剛修建的道路又重新回到泥土的“懷抱”。這就需要有專門的人負(fù)責(zé)處理，不然，時(shí)間長(zhǎng)了會(huì)對(duì)道路的通行以及行人的生命、財(cái)產(chǎn)造成威脅。

3）增強(qiáng)村民主人翁意識(shí)。農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)民的生活息息相關(guān)，作為多元治理中的主角，他們的積極配合很重要。農(nóng)村居民文化水平不高，要多進(jìn)村宣傳普及相關(guān)知識(shí)，讓村民都能意識(shí)到建設(shè)和諧美麗的鄉(xiāng)村不僅是國(guó)家政府的責(zé)任，也離不開他們，而且他們還起了至關(guān)重要的作用，增強(qiáng)他們的主人翁意識(shí)，意識(shí)到自己在這次行動(dòng)中起到的不可替代的作用，那么他們就能積極配合政府的工作。這樣，政府也能減輕工作負(fù)擔(dān)，可以從村民中挑選威信較高者負(fù)責(zé)平時(shí)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)公共設(shè)施進(jìn)行監(jiān)督和參與維護(hù)，并頒發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)最美參與者類似的光榮牌，讓他們?cè)诰裆闲刨囌?，愿意參與建設(shè)鄉(xiāng)村[9]。

2.4 破除等靠要思想

1）設(shè)立激勵(lì)機(jī)制，提高村民參與積極性。物質(zhì)上，對(duì)主動(dòng)參與、愿意配合的村民按付出多少給予一定的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可以列個(gè)清單公示出來(lái)；精神上，可以按貢獻(xiàn)的多少評(píng)級(jí)，給選出來(lái)的家庭頒發(fā)一等獎(jiǎng)、二等獎(jiǎng)、三等獎(jiǎng)或者進(jìn)步獎(jiǎng)；時(shí)間上可以按季度、年度，最終目的是調(diào)動(dòng)村民的積極性，提高鄉(xiāng)村治理效率。

2）健全體制機(jī)制，“還權(quán)”于民。村民在對(duì)村實(shí)行的自治中享有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，但是卻存在很多體制機(jī)制的漏洞，使他們不能享有應(yīng)有的權(quán)利，導(dǎo)致他們總是把自己視為旁觀者。在此次現(xiàn)場(chǎng)治理中應(yīng)該要重新設(shè)立村民參與共同治理的體制機(jī)制，既要維護(hù)他們的權(quán)力也要維護(hù)他們的利益，對(duì)于宗族觀念較重的村莊，要做好族長(zhǎng)的思想工作，由族長(zhǎng)帶頭行動(dòng)[10]。

3）針對(duì)不同主體，從問(wèn)題的根源入手，增強(qiáng)多元主體協(xié)同意識(shí)。對(duì)于鄉(xiāng)村政府，不要一味地追求治理進(jìn)度，要因時(shí)因地切換治理方式，始終把農(nóng)民的利益放在首位，履行好自己的職責(zé)，端正服務(wù)態(tài)度，腳踏實(shí)地地為農(nóng)村建設(shè)服務(wù)；對(duì)于社會(huì)組織，應(yīng)培養(yǎng)組織成員的主體意識(shí)，讓他們擔(dān)起作為一名主體的責(zé)任，擺脫對(duì)政府的依賴，積極主動(dòng)參與到鄉(xiāng)村治理中來(lái)，為政府減輕負(fù)擔(dān)，發(fā)揮社會(huì)組織的價(jià)值；對(duì)于村民，要積極詢問(wèn)調(diào)查村民的需求，站在他們的角度思考問(wèn)題，只有明白他們不主動(dòng)參與鄉(xiāng)村治理的原因，才能想辦法調(diào)動(dòng)他們的積極性[11-12]?？萍紩r(shí)代的進(jìn)步使他們的民權(quán)意識(shí)覺醒，不能采取原有的治理模式，要?jiǎng)側(cè)岵?jì)。

3 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，城鄉(xiāng)融合任務(wù)艱巨，鄉(xiāng)村治理困難重重，要制訂好各項(xiàng)預(yù)案，應(yīng)對(duì)各種突發(fā)情況。要因時(shí)因地因人做好“三治融合”銜接，加強(qiáng)多元主體協(xié)作和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，全方位多角度地執(zhí)行貫徹鄉(xiāng)村治理政策方針，為早日實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)集聚磅礴力量。