鄉(xiāng)村振興視域下建立健全脫貧人口防返貧監(jiān)測、核查、響應機制研究*
——以張家口壩上地區(qū)農村為例

曹永峰 ， 曹愛榮

（1.中共張家口市委黨校，河北 張家口 075061；2.中共赤城縣委黨校，河北 張家口 075061）

2021年，習近平總書記在慶祝建黨100周年大會上向全世界莊嚴宣告，經過全黨全國各族人民持續(xù)奮斗，我們實現了第一個百年奮斗目標，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題[1]?？梢哉f，2021年是脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接的關鍵之年，同時也是全面實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略元年。張家口地區(qū)作為貧困多發(fā)地區(qū)，在脫貧攻堅過程中取得非凡的成就，全市12個貧困縣、130多萬貧困人口實現脫貧。在鄉(xiāng)村振興過程中，如何鞏固脫貧攻堅成果，防止脫貧人口再返貧是各級政府面臨的重大課題。本文立足于張家口壩上地區(qū)脫貧人口防返貧監(jiān)測、核查、響應機制建立現狀，分析存在的問題，并結合國內防返貧機制建立先進經驗，研究健全和改進防返貧監(jiān)測、核查、響應機制的途徑，為當地政府農村政策制定提供理論支持。

1 脫貧攻堅過程中張家口壩上地區(qū)防返貧機制建立現狀

張家口壩上地區(qū)晝夜溫差大、干旱少雨、全年無霜期短，農業(yè)發(fā)展滯后，貧困發(fā)生率高，是張家口脫貧攻堅工作的重點地區(qū)。通過各級政府的不懈努力，貧困人口擺脫絕對貧困，實現脫貧。然而，由于氣候和地理環(huán)境等因素，壩上地區(qū)農業(yè)發(fā)展滯后，經濟效益低下，脫貧人口僅靠第一產業(yè)很難保證穩(wěn)定的收入，在面臨疾病或家庭重大變故時，容易發(fā)生返貧現象。所以，在鄉(xiāng)村振興過程中，張家口壩上地區(qū)防返貧機制的建立健全尤為重要。

課題組調研發(fā)現，張家口壩上地區(qū)各縣均已建立防返貧機制，但機制中包含的具體內容各不相同，覆蓋的范圍也有所不同，響應的實效性也有差別。

1）就具體機制來看：由于壩上地區(qū)各縣的具體縣情不同，防返貧機制也有所不同。例如，康保縣以建立動態(tài)監(jiān)測、綜合救助、公益就業(yè)等8個平臺為載體，鞏固脫貧成果，防止返貧現象的發(fā)生；張北縣以監(jiān)測、識別、干預為主要手段，通過農戶自主申報、干部走訪排查、部門篩查預警等方式及時對返貧現象進行干預。

2）就覆蓋范圍來看：雖然各個縣區(qū)建立了自己的防返貧機制，但是覆蓋范圍大不相同。有的縣區(qū)以脫貧人口為主要監(jiān)測對象，有的縣區(qū)將農村人口進行全覆蓋。覆蓋范圍不同，監(jiān)測到的返貧數據就會不同，同時防返貧機制的有效性也就不同。

3）就響應實效性來看：響應實效往往決定防返貧機制干預效果。例如，某農戶因農田受病蟲害影響嚴重減產而直接影響家庭收入，同時該農戶無其他經濟來源，該農戶當年就有返貧風險。如果政府在農戶受災時及時干預，通過臨時救助或培訓就業(yè)等方式及時解決農戶的收入問題，該農戶就不會返貧。有的縣區(qū)就響應機制來看實效性很強，而個別縣區(qū)在防返貧過程中依然遵循“入戶核查核實、村級評議公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)核查初審、縣級比對審定”等一系列復雜工作程序，等審定結束后，該農戶大概率已發(fā)生返貧現象，雖然會通過救助等手段使其脫貧，但是實效性已大大降低。因此，防返貧機制的響應實效性直接決定該機制的效果。

2 張家口地區(qū)現有防返貧機制存在的問題及成因分析

2.1 存在的問題

課題組通過調研發(fā)現，張家口地區(qū)現有的防返貧機制還存在許多問題，具體如下。

2.1.1 防返貧監(jiān)測機制不夠健全

防返貧監(jiān)測機制是防止脫貧人口返貧的第一道防線。監(jiān)測預警機制是否健全，直接決定是否能及時發(fā)現邊緣人口，從而影響后續(xù)防返貧干預機制的有效性。然而，調研發(fā)現，壩上各縣雖然建立了防返貧監(jiān)測機制，但是仍不夠健全。有些縣區(qū)只利用大數據平臺，而有些縣區(qū)則仍采用入戶核查的方法。雖然各方法各有長短，但是只有將各種方法有機結合，找到人工與技術的有效結合點，才是真正完善的監(jiān)測機制。

2.1.2 防返貧核查機制數據質量不高

防返貧核查機制的建立，可以有效地識別邊緣人口及返貧人口，并能及時通過響應機制進行干預。調研發(fā)現，雖然各縣區(qū)都有建立防返貧核查機制，但是在具體操作中，仍主要依靠鄉(xiāng)村兩級基層政府和駐村工作組，縣直具體職能部門參與度低，核查數據質量不高、大數據平臺數據不夠準確等問題依然存在。

2.1.3 防返貧響應機制滯后

防返貧響應機制是防返貧機制中的重中之重，直接決定防返貧干預效果。正如前文所述，個別縣區(qū)防返貧響應機制滯后，工作流程復雜，認定時間長，干預實效性差，幫扶措施不能及時有效落地，從而影響鞏固脫貧攻堅和實現鄉(xiāng)村振興的大局。

2.2 原因分析

現有防返貧機制存在問題的原因主要有以下幾個方面。

2.2.1 基層治理能力有待提高

防返貧機制不夠健全的問題，歸根到底是部分基層政府治理能力有待提高。一是部分政府服務意識有待提高；“三農”問題歸根到底是農民問題，同樣防返貧機制的建立同樣是解決農民的問題。于建嶸教授認為：“因利益分化和沖突及基層黨政行為失范造成的農村權威結構失衡，是農村社會沖突的基礎性根源?！盵2]而在現實中，部分基層政府“官本位”思想仍然突出，機制的建立脫離普通農戶的實際需求，存在“兩層皮”現象，一面是看似完善的防返貧機制，一面則是部分農戶游走在貧困邊緣。二是部分政府治理能力有待提高；鄉(xiāng)村振興過程中如何處理好脫貧人口的防返貧問題，帶領脫貧人口穩(wěn)定致富是各級政府治理能力的直接體現。在調研中發(fā)現，張家口壩上各縣區(qū)政府在防返貧問題上的治理水平良莠不齊。有的政府治理能力很強，通過“產業(yè)帶動＋農民參與”的方式，脫貧人口收入逐年穩(wěn)步增加，防返貧機制逐步完善，覆蓋了大多數需要的群體，取得喜人的效果。而也有一些政府治理能力相對低下，沒有找到持續(xù)增收的方法路徑，同時防返貧機制也不夠完善，出現邊緣人口不能得到及時幫扶的現象，從而出現返貧現象。

2.2.2 黨建引領作用有待加強

“火車跑得快，還得車頭帶?！蓖ㄟ^調研發(fā)現，一個地方的防返貧工作做得是否有效，黨建引領起到關鍵作用。一個好的基層黨組織，一位好的基層黨員干部，往往能起到“頭雁效應”，不但在脫貧攻堅過程中作用突出，而且在今后的鄉(xiāng)村振興過程中也至關重要。各級政府在防返貧機制的建立健全過程中，應該充分發(fā)揮黨建引領作用，推動各類資源向基層下沉，建設一支政治過硬、本領過硬、作風過硬的鄉(xiāng)村振興干部隊伍，為“有效銜接”創(chuàng)造有利條件[3]。

2.2.3 干部履職能力有待提高

“繩短不能汲深井，淺水難以負大舟?！绷暯娇倳浿赋觯骸叭h同志特別是各級領導干部，都要有本領不夠的危機感，都要努力增強本領?！盵4]在現實中，各級領導干部存在學習本領不強、依法執(zhí)政意識偏弱、群眾工作辦法不多等問題，這些都會直接反映在政府各個方面的工作中。例如，在防返貧機制的建立健全上，同樣存在人為不重視、人為不執(zhí)行、人為不落實等問題，這些都會直接影響農民的根本利益。

3 建立健全脫貧人口防返貧監(jiān)測、核查、響應機制

在鄉(xiāng)村振興過程中，建立健全脫貧人口的防返貧機制是鞏固脫貧攻堅成果的重要方式，各級政府一定要在此問題上高度重視。2022年中央一號文件明確指出，精準確定監(jiān)測對象，將有返貧致貧風險和突發(fā)嚴重困難的農戶納入監(jiān)測范圍，簡化工作流程，縮短認定時間[5]。今年的一號文件已經指明了各級政府建立健全脫貧人口防返貧機制的有效途徑，課題組結合張家口本地實際，提出以下建議。

3.1 建立健全脫貧人口防返貧監(jiān)測機制

不發(fā)生規(guī)模性返貧，關鍵是提前發(fā)現返貧致貧的苗頭，把風險降至最低[6]。脫貧人口的防返貧監(jiān)測機制的健全，應著重考慮監(jiān)測數據的質量和大數據算法兩方面問題。一是提高人工普查的數據質量。當前，現有的防返貧監(jiān)測機制大部分采用人工普查填報和大數據篩查兩種方式，但由于普查工作人員的素質不同，在實際操作中監(jiān)測效果往往會有很大的不同，所以就出現采用同樣的監(jiān)測機制、對邊緣人口監(jiān)測效果卻大不相同的問題。解決這個問題的關鍵在普查數據的有效性上，所以在數據收集過程中，應盡量采用第三方機構參與的模式。第三方機構的參與，一方面能解決普查工作人員的素質差異問題，另一方面能解決普查數據的公正性及完整性問題。二是優(yōu)化監(jiān)測機制大數據算法。監(jiān)測機制中大數據的算法問題也是需要著重考慮的問題。海量的脫貧人口收入數據被錄入監(jiān)測系統(tǒng)，如何從海量的數據中準確找到邊緣人口，這就要發(fā)揮大數據算法的優(yōu)勢了。大數據的優(yōu)點就在于通過不斷地學習和總結，找到海量數據中需要關注的數據點。而在機器學習過程中，算法設計尤為重要。所以，在建立脫貧人口的防返貧監(jiān)測機制過程中，要不斷優(yōu)化監(jiān)測系統(tǒng)大數據算法。

3.2 建立健全脫貧人口脫貧效果鞏固核查機制

如前所述，脫貧人口脫貧效果的數據來源，很大程度依靠人工普查收集，只有及時準確地收集到脫貧人口相關的數據，監(jiān)測機制才能發(fā)揮應有的作用，所以建立健全脫貧人口脫貧效果鞏固核查機制尤為重要。一方面，建立健全脫貧人口脫貧效果鞏固核查機制應以黨建為基本的引領，充分發(fā)揮各級黨委的作用，將核查機制的建立作為各級黨委工作的考核內容。同時，各級黨委應提高認識，將脫貧人口脫貧效果鞏固核查工作作為每年工作的重點工作之一。另一方面，建立健全脫貧人口脫貧效果鞏固核查機制應以人為本，充分調動脫貧人口主動上報數據的積極性。同時，各級政府應樹立服務群眾的責任心，把核查工作做實做細，將鞏固脫貧攻堅成果工作落到實處。

3.3 建立健全快速有效的返貧人口響應機制

針對返貧人口，各級政府應及時響應，有效干預，建立行之有效的返貧人口響應機制。調研發(fā)現，返貧人口主要是家庭成員大病或家庭出現重大變故而造成的。返貧人口響應機制的目的就是對返貧人口及時幫扶，準確把握原因，通過政策幫扶、臨時救助、幫助就業(yè)等手段，使返貧人口實現逐步脫貧。健全返貧人口響應機制就要在這些方面下功夫，達到精準幫扶、有效干預的目的。

3.4 構建長效的邊緣人口幫扶機制

張家口地區(qū)農村脫貧人口經濟基礎相對薄弱，收入不夠持續(xù)穩(wěn)定，部分農戶處于返貧邊緣，在鞏固脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興過渡期貧困治理的實質就是防止相對貧困或非貧困向絕對貧困的逆向轉化[7]，所以建立長效的邊緣人口幫扶機制尤為重要。張家口壩上部分縣區(qū)有相對成熟的經驗和模式，例如通過打造“一村一品”特色產業(yè)和特色小鎮(zhèn)建設＋農戶入股分紅模式帶動脫貧人口穩(wěn)定增收。張家口地區(qū)各級政府應該積極學習先進經驗，總結成功做法，同時構建長效的邊緣人口幫扶機制，使農村邊緣人口收入持續(xù)穩(wěn)定，從而徹底擺脫貧困。

3.5 探索建立脫貧人口防返貧保險機制

扶貧是發(fā)展的重要問題之一，既無法脫離市場運作的影響，也不可缺少政府的引導與干預[8]。在鄉(xiāng)村振興過程中，脫貧人口的防返貧問題同樣需要政府的引導和干預以及市場的運作。政府的引導與干預是解決脫貧人口防返貧問題的主體，而引入保險機制則是解決防返貧問題的有益補充。防返貧保險機制可以覆蓋更多對象、更大范圍。在鞏固提升脫貧質量時，保險機構應以“五個一批”工程的具體舉措為依托，緊密對接各項扶貧舉措，分類開發(fā)保險扶貧服務[9]。引入保險業(yè)參與鄉(xiāng)村振興，不僅可以促進政府職能的進一步優(yōu)化，也可以幫助脫貧人口預防和化解風險，提高抵御返貧風險的能力，阻斷貧困的代際傳遞。同時，保險行業(yè)融入鄉(xiāng)村振興，也是保險業(yè)業(yè)務范圍擴展的有益嘗試，有利于保險業(yè)增強活力。所以，探索引入保險機制促進鄉(xiāng)村振興，及時滿足了保險業(yè)發(fā)展與脫貧人口保障的雙向需求，實現了提高脫貧人口防返貧能力和保險業(yè)健康發(fā)展的“雙贏”。

3.6 探索建立脫貧人口激勵機制

建立脫貧人口激勵機制，目的是通過該機制，充分調動脫貧人口的勞動創(chuàng)業(yè)、致富脫貧的積極性，從而從根本上解決邊緣人口問題，防止返貧現象發(fā)生。習近平總書記曾指出，農村經濟社會發(fā)展，說到底，關鍵在人[10]。脫貧人口激勵機制，應重視覆蓋面問題，不但要鼓勵脫貧致富的“老手”，而且要激勵靠自身努力擺脫貧困的“新手”。從而形成良好的趕超互動機制，真正激發(fā)農村經濟社會發(fā)展的活力。

4 結語

綜上所述，在鄉(xiāng)村振興過程中，建立健全脫貧人口的防返貧機制是鞏固脫貧攻堅成果的重要方式，不斷優(yōu)化監(jiān)測系統(tǒng)，將鞏固脫貧攻堅成果工作落到實處，以完善的監(jiān)督監(jiān)管機制帶動鄉(xiāng)村振興發(fā)展，從根本上實現農民脫貧致富。