鄉(xiāng)村振興視域下基層鄉(xiāng)村生態(tài)治理的問題、原因與對策

□ 趙國正（南京理工大學，江蘇 南京 210094）

隨著脫貧攻堅任務全部完成，“三農(nóng)”工作聚焦于“鄉(xiāng)村振興”，而農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善與否對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興起著重要作用，而相較于對城市和工業(yè)污染的投入而言，農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境受重視程度稍顯薄弱。鄉(xiāng)村生態(tài)振興剛剛起步，各地農(nóng)村生態(tài)治理也邁入“探索期”，一些地方出現(xiàn)照搬政策、責任缺乏等亂象困境，背后是基層生態(tài)治理能力與體系現(xiàn)代化的欠缺，客觀上要求鄉(xiāng)村生態(tài)治理實踐必須與時俱進，總結(jié)科學的治理方法，構(gòu)建長效的鄉(xiāng)村生態(tài)治理機制。

一、鄉(xiāng)村生態(tài)治理面臨的部分問題

鄉(xiāng)村生態(tài)治理是地方基層將生態(tài)目標具體化、生態(tài)措施執(zhí)行化、生態(tài)機制完善化等的綜合過程，需要因地制宜地、科學可持續(xù)地進行綜合全面治理。研究發(fā)現(xiàn)，部分基層出現(xiàn)投入不足、治理被動、層次局限等問題。

（一）治理投入：相對不足

以鄉(xiāng)村污水治理為例，目前農(nóng)村污水處理設施嚴重不足，數(shù)據(jù)顯示，全國僅有不到10%的農(nóng)村建設了污水處理設施，而且設施處在正常運行的比例更小，很多污水未經(jīng)任何處理，直接排入河道或滲入地下。鄉(xiāng)村地區(qū)的居民收入、社會資源等與城市比較有較大差距，且基礎設施缺乏、環(huán)保觀念淡薄、科技普及適用難度大，而且監(jiān)督監(jiān)管較困難，導致鄉(xiāng)村排污成本低，容易出現(xiàn)范圍廣、長時間、多層次的環(huán)境污染問題，需要較大的投入去解決修復?；鶎拥沫h(huán)境治理投入需要方方面面的資源介入，行政、組織、技術、人才等等，但目前很多地區(qū)的投入還遠遠不足，較難達到生態(tài)振興的要求。

（二）治理態(tài)度：被動消極

隨著黨中央對環(huán)保問題的重視，自2016年開始開展中央環(huán)保督察，派駐督察組進各個被督察省份，地方政府也相繼開展省環(huán)保督察、市環(huán)保督察等工作。地方基層的環(huán)保治理行為在督察期間尤為顯著，縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等行政注意力明顯在督察時期內(nèi)向環(huán)境治理傾斜。幾年來的督察工作成績也尤為突出，我國的環(huán)境污染得到極大改善。

總的來說，村委會在治理中更多時候扮演了行政權力在村級延伸的行政化角色，主要工作在于傳達、執(zhí)行上級政策，配合上級完成任務指標等，日常中對本村的環(huán)境污染問題缺乏治理機制。相關基層部門缺乏常態(tài)化的環(huán)境治理工作機制，行政資源投入、效率不高，基層環(huán)境治理缺乏激勵導致了很多微小的環(huán)境矛盾被忽視，很多時候只有當環(huán)境矛盾積累爆發(fā)后，相當部門機關才“后發(fā)進場”。

（三）治理層次：暫時局限

一些鄉(xiāng)村雖然推進了相關的治理工作，但隨著治理進入“后半場”，主體項目完成，進入日常例行的階段，居民關于環(huán)境污染的反映或舉報卻持續(xù)增多，污染問題的種類也不斷擴大。例如，一些農(nóng)村綠色農(nóng)業(yè)示范基地建成后短時間內(nèi)尚能給予專家指導、技術保障、產(chǎn)銷對接等幫助，但這些做法無法保持常態(tài)，農(nóng)民又恢復到從前狀態(tài)，還有一些農(nóng)村污水處理站無法保持開機運行，相關例行的監(jiān)督考察也不到位?？偟膩碚f，鄉(xiāng)村生態(tài)治理還需建立健全完善的長效治理機制，否則難以抵制環(huán)境問題的復發(fā)。

當下，一些基層鄉(xiāng)村環(huán)境治理是鄉(xiāng)村通過村委會搭建協(xié)商溝通平臺，針對村民間的環(huán)境糾紛進行磋商協(xié)調(diào)解決的。其次是村民將問題反映或舉報相關部門協(xié)同村委會進村調(diào)查，對存在的問題依法處理。但兩者都一定程度上局限于“具體化的問題”，以解決“注意到的問題”為目標，以化解當下的直接矛盾為內(nèi)核，忽視環(huán)境問題的復雜性和治理的可持續(xù)性等。

二、基層鄉(xiāng)村環(huán)境治理的困局之源

（一）治理能力對治理目標效果的支撐不足

在村級自治中，村委會不享有行政權力，沒有對環(huán)境污染處理的執(zhí)法權，只能通過內(nèi)部的制度約束、關系約束等進行協(xié)商溝通，即使達成一致意見，但也無法保證各方行為能夠有效落實。其次，無論是村委會，還是基層行政部門，單一的基層治理力量在治理場域中往往缺乏專業(yè)的人才隊伍，充分的資金支持，有效的技術輔助以及其他組織的配合等。因此，環(huán)境問題僅僅靠村集體自治，鎮(zhèn)環(huán)保所、縣生態(tài)環(huán)境局等力量的介入是難以系統(tǒng)解決的，其組織層級、權力權限、人員隊伍、資源技術等是有限的，這些也決定了各治理主體治理能力的上限，較難做出可系統(tǒng)解決污染問題的方案。

（二）污染治理機制缺乏內(nèi)生動力

首先，村莊對污染開展的自治活動缺乏行為激勵，一是受自治問題所解決的局限，環(huán)境污染涉及面小，多數(shù)是調(diào)節(jié)村民間的環(huán)境矛盾糾紛，牽涉的利益相關方有限。對于沒受到影響的村民來說，其注意力更多在于農(nóng)務生產(chǎn)中，沒有精力參與其中；其次，村一級的治理資源、能力等非常有限，對于無法解決的規(guī)模環(huán)境問題，村集體自我解決較為困難；還有村民環(huán)境保護意識還有待提高，生活習慣對環(huán)境條件要求不高。在基層政府方面，基層部門在生態(tài)治理中很多時候是政策執(zhí)行者的身份，滿足于落實完成政策任務，通過上級部門的考核監(jiān)督，完成主要關鍵的任務指標，解決對于環(huán)境的特定問題等，一些時候缺乏生態(tài)治理的自我驅(qū)動，一些常態(tài)化的工作，例如環(huán)境例行巡查、設備運行考核、集中問題持續(xù)跟蹤等完成落實得不到位。

（三）孤立的行為邏輯難以應對復雜性矛盾

環(huán)境問題的處理動機一部分來自村民的反映，一部分來自上層的壓力，這意味著污染治理是以問題為導向或者以暫時性注意為力導向的，治理的出發(fā)點和落腳點是特定問題的解決。這種治理是“點對點式”的整治，“問題——引起注意——特定部門——解決問題”，這樣做短期內(nèi)能明顯體現(xiàn)出環(huán)境問題解決的高效，及時緩和因環(huán)境問題而出現(xiàn)的“人地矛盾”“人人矛盾”，對主管單位來說沒能從根本上消除環(huán)境矛盾再次發(fā)生的“致病因子”。然而，鄉(xiāng)村生態(tài)矛盾是高度復雜性的，環(huán)境污染所表現(xiàn)出來的各種現(xiàn)象的背后可能是污染主體行為不當、環(huán)境設計規(guī)劃缺乏、政策落實不到位、保護機制不健全等多方面的組合，這要求政府等治理主體不能單單局限于一個個具象，否則難以系統(tǒng)性持續(xù)性實現(xiàn)有效的環(huán)境治理。治理行為聚焦于特定的環(huán)境污染問題，缺乏對整體環(huán)境污染因素及其關系的分析，也沒有從整體治理的角度去思考問題的原因和采取相應的措施。

三、基層鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的優(yōu)化路徑

（一）提高鄉(xiāng)村基層生態(tài)治理的能力

1.發(fā)揮村民自治優(yōu)勢，調(diào)動村民自治力量

最清楚了解鄉(xiāng)村環(huán)境真實面貌的是本地村民，最直接受影響和受影響最大的也是本地村民，所以本地村民對村莊的生態(tài)環(huán)境有著強烈且集中的訴求和感情色彩，對關乎到自身生活生產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境變化最為關切?；诖?，依靠信息上的優(yōu)勢和緊密利益關系的驅(qū)動，針對村內(nèi)出現(xiàn)的污染調(diào)動村集體的力量，通過制定完善內(nèi)部規(guī)章制度、溝通協(xié)商等手段，化解生態(tài)環(huán)境矛盾，調(diào)解村民的環(huán)境需求沖突。盡管鄉(xiāng)村在資金實力、人員匹配等存在不足，解決環(huán)境問題可以從生活污水、衛(wèi)生垃圾、規(guī)范村民行為等小事做起。這不僅僅是解決生態(tài)環(huán)境問題，還有利于村民自治的鍛煉進步、改革創(chuàng)新，從而提升鄉(xiāng)村的組織力、凝聚力。

2.提升治理政策執(zhí)行主體的智識水平與能力

政策目標的達成和執(zhí)行的成效受政策執(zhí)行主體獲取知識、交流知識、創(chuàng)新知識、應用知識、基礎設施建設、文化融合等能力的直接影響。基層政府作為政策執(zhí)行主體應加強自身學習，尤其提高自身政策理解能力、信息搜集能力，同時還要精準傳達政策信息，與具體的治理環(huán)境、地方實情聯(lián)系起來。其次，針對鄉(xiāng)村污染要建立信息庫、政策庫，打通知識和信息共享的渠道，提升信息技術、政策工具在環(huán)境治理中的運用能力。還應深入了解政策的文化背景和地方性知識，同時要構(gòu)建政策執(zhí)行的軟件設施，要尊重和理解鄉(xiāng)村文化的環(huán)境氛圍，不可盲目開展工作，以免與地方居民的生活習慣和理念脫軌。要加強政策執(zhí)行主體的培訓和提升，尤其是要加大地方基層鄉(xiāng)村環(huán)境治理人員隊伍的建設，提升他們對特定知識的獲取、交流、創(chuàng)新、應用等能力。

（二）多元主體協(xié)同參與治理，共建共治

1.加強政府部門橫向合作和深度協(xié)作

生態(tài)環(huán)境具有整體性、系統(tǒng)性的特質(zhì)，鄉(xiāng)村基層生態(tài)治理應加強不同層級、不同部門之間的協(xié)同配合，因地制宜地進行頂層設計，提升治理能效［1］。首先，政府可成立鄉(xiāng)村生態(tài)協(xié)同治理協(xié)調(diào)辦公室，厘清各政府部門在治理中的權益、責任范圍等，協(xié)調(diào)相互之間的分工合作，將區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村生態(tài)治理設計、規(guī)劃、監(jiān)測、防治等納入統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，口徑統(tǒng)一。其次，構(gòu)建鄉(xiāng)村生態(tài)治理的聯(lián)防聯(lián)動機制，就治理的技術、方法、費用等分歧事項可召開聯(lián)合會議，進行多方的討論協(xié)商，達成共識，使協(xié)同治理效應最大化，加強不同層級之間的溝通交流，自上而下建立一體化機構(gòu)，突出鄉(xiāng)村生態(tài)治理工作的重要性，同時方便協(xié)調(diào)不同層級之間的治理資源分配，減少溝通信息的損耗。

2.吸納容納社會組織參與治理

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的治理要通過專業(yè)化的操作和技術資源的嵌入來實現(xiàn)，在具體環(huán)境問題上依賴專業(yè)化的人才隊伍和針對性的技術手段，促使尋求合作。高校團隊、市場企業(yè)、非政府組織等是鄉(xiāng)村治理優(yōu)良的參與伙伴，能夠運用專業(yè)化的知識落地銜接政府政策，幫助政府和居民更好地了解認識環(huán)境問題，解決環(huán)境矛盾。同時，應彌補社會組織在鄉(xiāng)村治理中的評估缺位，完善環(huán)境治理的驗收和長效追蹤機制。社會組織的專業(yè)能力和自身定位利于做出專業(yè)全面的項目評估，能夠相對客觀地表達，這是對以政府自身主導治理效果評估和追蹤的重要完善。

3.提高相關部門與村民在環(huán)境治理中的互動協(xié)同程度

村民是基層鄉(xiāng)村環(huán)境治理的重要參與者與主體，其意識觀念、參與能力等將直接影響到鄉(xiāng)村環(huán)境治理的推進和效果。因此，需要提高農(nóng)民的生態(tài)環(huán)境保護意識，提高農(nóng)民在環(huán)境治理方面的能力。首先，相關部門要積極下村講授環(huán)境科學知識，培養(yǎng)樹立環(huán)保觀念，解讀國家政策、法律法規(guī)，提高村民的認知水平與能力。其次，應確保村民在鄉(xiāng)村生態(tài)治理中的知情權、參與權和監(jiān)督權，搭建直接有效的交流平臺和溝通機制，對村內(nèi)的鄉(xiāng)村環(huán)境質(zhì)量以及要開展的環(huán)境治理及時通告，在讓村民知情的同時，也能發(fā)揮監(jiān)督效力。還應建立有效的參與激勵機制，對環(huán)境問題舉報反映、參與治理過程、進行長效參與管理等村民進行精神和物質(zhì)獎勵，同時要構(gòu)建真正能夠聽取村民心聲的反映渠道、監(jiān)督平臺，重視村民問題，回復村民要求。鼓勵村民生活垃圾要集中堆積，生活污水做到不隨意排放。同時，也鼓勵生產(chǎn)上減排減放，建立起對生產(chǎn)生活上踐行環(huán)保觀念村民的獎勵制度。

（三）建立鄉(xiāng)村生態(tài)治理長效管理機制

1.建立健全考核評價機制，統(tǒng)一問責與激勵

目前，針對鄉(xiāng)村環(huán)境污染矛盾事件的回應與鄉(xiāng)村污染的治理，大都與屬地政府的問責考評相關，其主要來自我國環(huán)境治理實行“指標驅(qū)動”的目標責任考核制度［2］。剛性的考核問責一方面能提高組織行為效率，但可能造成隧道視覺效應，即關注的焦點在于下層反映的問題和上層的壓力指標，關注顯性的政績績效，各地在制定考核評價時應避免層層加碼，防止出現(xiàn)運動式治理。對于鄉(xiāng)村生態(tài)治理的考核評價可以在考評中給予地方激勵政策，建立容錯試錯機制，在“指標驅(qū)動”的基礎上，讓地方政府有自主創(chuàng)新的機會，強化“自主驅(qū)動”，激發(fā)基層組織的積極性和創(chuàng)造力。

2.健全治理制度，保障并規(guī)范管理

目前，基層相關部門在鄉(xiāng)村生態(tài)治理中法律規(guī)范、標準制度、管理機制等方面缺乏配套設施，尤其在基層政策執(zhí)行落實中缺乏客觀科學的制度標準，配套的人才隊伍、運行管理、資源匹配等缺位，導致很多基層的生態(tài)治理措施缺乏合法性基礎和科學合理的規(guī)范。建立健全鄉(xiāng)村生態(tài)治理的長效管理機制應完善相關法律法規(guī)，對政策的制定執(zhí)行要恰當規(guī)范，對具體環(huán)境問題的解決是從科學的標準，明確長效管理的對象、依據(jù)、方式等，規(guī)范生態(tài)治理過程。