農(nóng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理探析
——以福建省漳州市為例

鄒丹丹

（中共漳州市委黨校，福建 漳州 363000）

黨的十八大以來，黨中央把生態(tài)文明建設(shè)擺在更加突出顯要的位置，黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)提出更高要求并作出頂層設(shè)計，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理從中央到地方得到了空前的重視。

福建省漳州全市森林覆蓋率達(dá)64.58%，11個縣（市、區(qū)）全部獲得省級以上生態(tài)縣（市、區(qū)）命名（國家級生態(tài)縣9個），78個鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲評“國家級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。漳州農(nóng)村有著得天獨厚的自然環(huán)境基礎(chǔ)，但農(nóng)民生態(tài)意識薄弱、鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏環(huán)保規(guī)劃、農(nóng)業(yè)面源污染等對生態(tài)環(huán)境造成挑戰(zhàn)。

一、漳州農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀

（一）持續(xù)深化農(nóng)村人居環(huán)境整治

2015 年6月，漳州市印發(fā)《漳州市農(nóng)村生活垃圾治理三年提升專項行動實施方案》，全面開展農(nóng)村生活垃圾治理。2017年，漳州市印發(fā)《漳州市農(nóng)村生活污水垃圾治理三年攻堅行動實施方案》，推進(jìn)全市農(nóng)村生活污水垃圾治理。2018年8月，漳州市正式出臺農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動實施方案，以建設(shè)美麗鄉(xiāng)村為抓手，在全市實施農(nóng)村“廁所革命”、農(nóng)村垃圾治理行動、農(nóng)村污水治理行動、農(nóng)房整治行動、村容村貌提升行動等“一革命四行動”。2020年，漳州市自然資源與環(huán)境局開始編制縣域農(nóng)村生活污水治理專項規(guī)劃。

漳州農(nóng)村生活垃圾處理已取得明顯成效。農(nóng)村每一個村皆設(shè)有垃圾集中收集點，定點投放，定時轉(zhuǎn)運(yùn)，實現(xiàn)了生活垃圾的“村收集—鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)—縣處理”流程，引導(dǎo)村民改變生活垃圾隨意堆放，任意焚燒的陋習(xí)，凈化了門前屋后的衛(wèi)生環(huán)境。通過開展萬里安全生態(tài)水系建設(shè)，漳州市將農(nóng)村治水與治山、治林、治田結(jié)合，3年間，漳州各地開工建設(shè)項目39個，投資約7.5億元，累計實施生態(tài)水系約478千米[1]。

（二）探索農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展

2017年年底，漳州市入選第一批國家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)（農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)），在全國率先推進(jìn)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展模式，努力實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的建設(shè)任務(wù)[2]。2018年，漳州市印發(fā)《漳州市國家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行先試工作方案（2018—2020年）》，省財政廳對漳州市建設(shè)生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)試點提供財政支持（2019年下達(dá)專項資金500萬元），對開展畜禽糞污、農(nóng)作物秸稈、農(nóng)產(chǎn)品加工廢棄物等各類農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)藥包裝物回收等農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展項目，進(jìn)行專項資金補(bǔ)助。目前，全市在建設(shè)生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)方面，參與主體以新涌現(xiàn)的規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為主，廣大農(nóng)戶參與度低。

（三）政企合作，推行市場化運(yùn)營管護(hù)

漳州市采用政府與社會資本合作的模式，即“公私合作”模式（Public-Private-Partnership，簡稱“PPP 模式”），開展縣域農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)。2014年，我國在全國范圍內(nèi)推動PPP模式，福建省于2015年出臺相應(yīng)文件，在全省推動PPP模式試點工作。PPP模式試點范圍包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)（污水處理、污泥處理、垃圾處理、危廢物處理、沼氣綜合開發(fā)利用、節(jié)能減排技術(shù)改造等）在內(nèi)的四大領(lǐng)域。截至目前，漳州市開展農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的PPP模式項目已有5項，皆為農(nóng)村生活污水處理項目，其中薌城區(qū)、云霄縣、長泰縣各1項，漳浦縣2項，擬以PPP模式開展農(nóng)村生活污水處理儲備項目1項（詔安縣）。以公私合作的形式開展農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一個雙贏的選擇，雖然目前還處在起步與探索階段，但未來其將是持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展趨勢。

二、漳州農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理面臨的主要問題

（一）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的主體困境

1.政府主導(dǎo)、條塊分割

目前，我國的環(huán)境保護(hù)工作具有“政府直控”的特點，政府承擔(dān)了絕大部分的環(huán)境保護(hù)職能[3]，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理也同樣如此。不管是生態(tài)環(huán)境宏觀政策的制定，還是生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的微觀實踐，都由政府直接操作。另外，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理由不同政府部門分塊負(fù)責(zé)，難以形成高效共治合力。例如，市住建部門推進(jìn)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭實施“富美鄉(xiāng)村”建設(shè)，市生態(tài)環(huán)境部門組織農(nóng)村環(huán)境綜合整治項目建設(shè)，等等。

2.農(nóng)民未成為自覺主體

農(nóng)村居民是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的直接受益者、直接責(zé)任者、天然的主體，其本應(yīng)成為生態(tài)環(huán)境治理的主人，然而，在現(xiàn)實中他們卻未被“喚醒”。他們在涉及自身直接利益方面會積極參與，但是在公共環(huán)境保護(hù)方面則表現(xiàn)消極，在農(nóng)村生活垃圾治理、污水處理、推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展方面處于低水平參與狀態(tài)。

3.缺乏市場、社會組織的共同參與

如前所述，市場參與農(nóng)村生活環(huán)境治理尚處于起步階段，在漳州廣大農(nóng)村地區(qū)覆蓋面十分有限，市場在生態(tài)環(huán)境治理方面的專業(yè)性與高效性未能得到有效利用。同時，農(nóng)村缺乏公益性社會組織發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)的倡導(dǎo)與引領(lǐng)作用。

（二）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的能力困境

1.農(nóng)村環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

多年來，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域長期存在“重城市、輕農(nóng)村”的情況，農(nóng)村環(huán)境治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。漳州農(nóng)村地域廣闊，農(nóng)村地區(qū)環(huán)境治理設(shè)施建設(shè)差異性顯著，靠近城鎮(zhèn)的農(nóng)村地區(qū)往往優(yōu)于偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)。漳州地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)普遍薄弱，農(nóng)村財政收入較低，難于靠村集體經(jīng)濟(jì)投資當(dāng)?shù)丨h(huán)境治理設(shè)施建設(shè)。所以農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的投入高度依賴上一級財政支持。而在關(guān)乎生計的水利、道路等問題尚未完全解決的情況下，生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入更為不足。

2.治理能力有限、治理效率低

[17]Meara,P.,&Buxton,B.(1987).An alternative to multiple choice vocabulary tests．Language Testing,4,142-154.

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理往往由政府主導(dǎo)，社會、公眾參與度低，政府從管理層面出發(fā)提供的生態(tài)服務(wù)與村民需求存在一定程度的供需錯配，在實際中表現(xiàn)為環(huán)保工程的實用性不強(qiáng)。例如，某些示范村投資A2O工藝污水處理設(shè)施，由于當(dāng)?shù)厝丝谝?guī)模小，產(chǎn)生的污水不足以達(dá)到設(shè)施運(yùn)行承載量，導(dǎo)致設(shè)施無法使用或者運(yùn)行成本高，在經(jīng)濟(jì)上不可行。

3.項目后續(xù)管理面臨資金與技術(shù)難題

目前，農(nóng)村環(huán)保設(shè)施工程建設(shè)資金由中央及省級財政補(bǔ)助，但沒有安排設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用，項目驗收后交付項目點村民自行管理維護(hù)。但環(huán)保項目對于當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)而言仍然是一項頗具技術(shù)含量、前沿又陌生的工程，村民自行管理面臨技術(shù)上難題，由環(huán)保部門統(tǒng)一管理又不現(xiàn)實，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)也缺乏足夠的財力支持日常的管理維護(hù)費(fèi)用。

（三）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的組織困境

1.生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)管體系不完善

宏觀上，由于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度、污染環(huán)境的處罰細(xì)則、生態(tài)保護(hù)獎勵機(jī)制等方面并沒有形成完善的制度設(shè)計，導(dǎo)致了地方政府、村民、自治組織面對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題時都難下一番“繡花”功夫。微觀上，突出表現(xiàn)為環(huán)保項目缺乏全生命周期的動態(tài)管理。項目建設(shè)驗收移交后，沒有進(jìn)一步跟蹤與反饋項目后續(xù)的實際使用情況，項目的建設(shè)與運(yùn)營脫節(jié)。

2.農(nóng)村生態(tài)環(huán)境防控機(jī)制缺乏

漳州市尚未建立起覆蓋農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與預(yù)警的網(wǎng)絡(luò)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的相關(guān)信息散落于不同的部門（農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、生態(tài)環(huán)境局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局），未形成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境防范管理仍存在重防范突發(fā)污染事故，輕長期累積健康風(fēng)險等問題，總體上處于事件驅(qū)動型的管理模式。對于事前生態(tài)環(huán)境風(fēng)險預(yù)測與預(yù)防以及事后風(fēng)險處置方面的管理相對滯后，缺乏“事前嚴(yán)防—事中嚴(yán)管—事后處置”全過程的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防控，也缺乏對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的有效評估與評價[4]。

三、漳州農(nóng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的思考

（一）協(xié)同治理在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的優(yōu)勢

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理可以實現(xiàn)主體優(yōu)勢，發(fā)揮信息整合作用，提升治理效率。協(xié)同治理模式的最高價值在各主體間的合理參與、積極回應(yīng)、良性互動，改變傳統(tǒng)政府一元中心治理格局，擴(kuò)大決策主體、執(zhí)行主體、監(jiān)督主體范圍，增強(qiáng)決策的合法合理性、執(zhí)行有效性、監(jiān)督及時性。協(xié)同治理作為開放的治理網(wǎng)絡(luò)，可以促進(jìn)多方信息流通，環(huán)境污染、治理等情況真實信息可以迅速進(jìn)入決策系統(tǒng)，為科學(xué)決策、有效執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。協(xié)同治理提供開放的治理渠道，在行動中表現(xiàn)為多主體積極參與、平等合作，通過多元自主治理提升治理效率。

（二）漳州農(nóng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑

1.發(fā)展農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的多元主體

(1)激發(fā)村民生態(tài)治理的主體性，強(qiáng)化村級治理的作用。第一，要提高村集體保護(hù)生態(tài)環(huán)境的能力與動力。要落實村“兩委”班子的生態(tài)環(huán)保責(zé)任，通過生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)保護(hù)獎勵增加村集體收入?？稍诟鞔妩h支部設(shè)立村生態(tài)文明委員會，依程序制定生態(tài)保護(hù)村規(guī)民約，根據(jù)村民參與生態(tài)環(huán)保治理的情況，酌情進(jìn)行獎罰。第二，要喚醒村民的生態(tài)保護(hù)主人翁意識。要開展多渠道多形式的農(nóng)村環(huán)保知識宣傳教育，如農(nóng)業(yè)科技特派員下鄉(xiāng)指導(dǎo)科學(xué)施用農(nóng)藥化肥等，培養(yǎng)村民的衛(wèi)生意識、監(jiān)督意識、自我管理與服務(wù)意識。第三，要通過建立長效利益聯(lián)結(jié)機(jī)制激發(fā)村民保持參與生態(tài)治理的動力。將生態(tài)保護(hù)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展融合，讓村民從農(nóng)村環(huán)境連片整治、農(nóng)業(yè)面源污染治理、發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)中獲得利益，調(diào)動其參與的積極性。

(2)轉(zhuǎn)變政府治理理念，強(qiáng)化部門間合作。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是公共產(chǎn)品，具有明顯的外部性，政府部門應(yīng)當(dāng)作為主要提供者。首先，要將鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理納入地方政府職能部門的考核中。明確政府部門提供農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理服務(wù)的程序，地方政府不僅要充當(dāng)規(guī)則的制定者，也要成為服務(wù)者。要確切地了解農(nóng)戶的需求，對農(nóng)戶參與人居環(huán)境整治與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意愿及其原因了然于胸，聽取農(nóng)戶的訴求，優(yōu)化改進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的措施，最終實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理公共服務(wù)供給與需求的適配，提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的有效性。其次，要成立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)小組，落實農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，加強(qiáng)部門間協(xié)同。涉及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的各政府部門之間應(yīng)加強(qiáng)合作，形成治理合力。

(3)地方政府部門與環(huán)保社會組織建立合作關(guān)系，促進(jìn)環(huán)保社會組織參與到農(nóng)村環(huán)境治理中。環(huán)保社會組織具有一定的公益性，在培養(yǎng)村民的環(huán)保意識、促進(jìn)環(huán)保參與、化解環(huán)保糾紛、提供治理平臺、充當(dāng)橋梁紐帶等方面可以發(fā)揮重要作用[6]。通過地方政府購買服務(wù)的方式，轉(zhuǎn)移政府部門部分環(huán)保職能，如設(shè)施管護(hù)、環(huán)保監(jiān)測、環(huán)保宣傳等，鼓勵和支持社會環(huán)保組織更好地參與到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中。

(4)發(fā)揮生態(tài)環(huán)保企業(yè)在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的技術(shù)優(yōu)勢。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是一項涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)的系統(tǒng)工程。政府應(yīng)當(dāng)對適用于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的技術(shù)研發(fā)提供政策支持，推動農(nóng)村生態(tài)治理技術(shù)化、專業(yè)化市場的發(fā)展。在已有的農(nóng)村生態(tài)治理公私合作項目的基礎(chǔ)上，吸取寶貴經(jīng)驗，在可行性原則上繼續(xù)推進(jìn)其他農(nóng)村地區(qū)開展生態(tài)治理的公私合作。

2.建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制

(1)完善協(xié)同治理的法律體系。要加強(qiáng)多元主體參與生態(tài)治理的立法建設(shè)，通過立法手段來協(xié)調(diào)地方政府、企業(yè)、非政府組織、農(nóng)村居民之間的關(guān)系，明確各主體的權(quán)責(zé)范圍，使權(quán)力的行使及責(zé)任的承擔(dān)走上法制化軌道，為多方合作提供穩(wěn)定的制度環(huán)境。

(2)建立協(xié)同治理的對話與信息共享機(jī)制。首先，要建立多元主體的定期協(xié)商對話機(jī)制，地方政府、企業(yè)、非政府組織、農(nóng)村居民定期開展聯(lián)席會，在相互協(xié)商對話中形成生態(tài)治理的“戰(zhàn)略聯(lián)盟”，建立互信的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。其次，要實行生態(tài)環(huán)境信息公開，公開內(nèi)容包括各主體在農(nóng)村生態(tài)治理中的權(quán)責(zé)劃分、各村存在的生態(tài)環(huán)境問題、治理進(jìn)度及成效、獎懲等。最后，要暢通信息傳輸?shù)那馈３顺Ｒ?guī)的村務(wù)公告欄外，還應(yīng)借助微信等網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行推介，方便企業(yè)、非政府組織、農(nóng)村居民與地方政府間信息互動。

(3)建立生態(tài)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。應(yīng)重視農(nóng)村存在的累積性、長期性污染風(fēng)險，如農(nóng)藥化肥長期使用、污水直排等對水土的潛在破壞。優(yōu)化農(nóng)村的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境評價納入到農(nóng)村未來發(fā)展規(guī)劃中，劃分重點生態(tài)優(yōu)先管理區(qū)域、重點管理區(qū)域，識別主要風(fēng)險類型，建立農(nóng)村生態(tài)風(fēng)險防范清單和開發(fā)負(fù)面清單。構(gòu)建區(qū)域一體化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、信息網(wǎng)絡(luò)與應(yīng)急預(yù)警體系，利用地理信息系統(tǒng)、遙感技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)及大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，形成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境風(fēng)險數(shù)據(jù)庫和共享信息平臺，將農(nóng)村生態(tài)風(fēng)險納入常態(tài)化管理。

3.推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的可持續(xù)性發(fā)展

(1)分區(qū)分類，因地制宜推進(jìn)生態(tài)治理。對于靠近城鎮(zhèn)的城郊農(nóng)村，可以引導(dǎo)城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等的環(huán)保設(shè)施及服務(wù)向周邊的農(nóng)村地區(qū)延伸，就目前而言，可以共享共用污水與垃圾處理設(shè)施及服務(wù)；對于遠(yuǎn)效農(nóng)村，可根據(jù)村莊的聚集程度進(jìn)行分類治理，對于地勢平坦、人口較為集中的平原地區(qū)，可采取集中處理模式，而居住分散、地勢崎嶇的山地農(nóng)村，則采用小型化、分散化治理模式。

(2)抓好生態(tài)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展。首先，要充分利用農(nóng)村自然生態(tài)系統(tǒng)對環(huán)境的消納能力，實現(xiàn)廢水、生活垃圾等的資源化處理。例如，生活污水經(jīng)過處理后可作為灌溉用水，畜禽糞便發(fā)酵腐熟、濕垃圾就地處理成為有機(jī)肥料進(jìn)入農(nóng)業(yè)循環(huán)系統(tǒng)。其次，要充分發(fā)揮農(nóng)村的綠色生態(tài)優(yōu)勢，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。在做好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的基礎(chǔ)上，打造生態(tài)農(nóng)業(yè)，發(fā)展綠色新產(chǎn)業(yè)，開發(fā)綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山。

四、結(jié)語

黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”。建設(shè)美麗中國首先要建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，中國要美，中國的農(nóng)村必須美。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是當(dāng)下推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要議題之一，是一項集技術(shù)與管理為一體的系統(tǒng)性工程，需要政府、社會、農(nóng)村居民多方共同積極參與。只有多方共同努力，才能夠守住美麗鄉(xiāng)村，守住我們的鄉(xiāng)愁。