金融危機以來美國高校學生資助政策發(fā)展演變及其當前挑戰(zhàn)

呂武，常晶

（1.江蘇第二師范學院學前教育學院，江蘇南京 210013；2.杰克遜州立大學教育與人類發(fā)展學院，美國杰克遜 39110）

高校學生資助政策是美國高等教育政策的重要內(nèi)容。從20世紀30年代開始，聯(lián)邦政府就通過一些項目為家庭貧困學生和退伍軍人等群體進入大學提供資助。不過，這時的資助項目數(shù)量少、額度也較小，直至1965年《高等教育法》才對高校學生的資助進行了比較系統(tǒng)的規(guī)范和設計，就聯(lián)邦政府對高校學生資助的形式、范圍、條件等進行了明確規(guī)定?！陡叩冉逃ā奉C行后，聯(lián)邦政府高校學生資助項目的數(shù)量不斷增加，規(guī)模也迅速擴大。其后，還頒行了一些補充或修正法案，聯(lián)邦政府高校學生資助項目及其類型也逐步多樣化。目前，美國聯(lián)邦政府高校學生資助形成了四種基本類型，分別是學生貸款、獎助學金、工讀計劃和減稅計劃。聯(lián)邦政府學生資助體系建立之后成為大學生，尤其是家庭貧困學生就讀的基本保障。然而，2008年突如其來的金融危機對美國高校產(chǎn)生了巨大的沖擊。一方面，金融危機后經(jīng)濟衰退，高校收入減少，為了應對收入下降，高校普遍提高了學費，這給很多原本家庭貧困的學生帶來了巨大壓力；另一方面，許多學生家庭收入減少，這讓其對聯(lián)邦政府的資助體系更為依賴。在這種背景下，奧巴馬政府上臺后對聯(lián)邦政府高校學生資助政策進行了大刀闊斧的改革，拉開了金融危機后聯(lián)邦政府高校學生資助改革的序幕。

一、金融危機后美國高校學生資助政策的重塑及其成效

金融危機發(fā)生時，美國正處于小布什政府和奧巴馬政府過渡時期。在時間上，金融危機發(fā)生在小布什政府末期，但其影響在奧巴馬政府初期才真正顯現(xiàn)出來。早在小布什政府后期就有很多研究者指出，小布什政府學生資助貸款管理不規(guī)范，腐敗丑聞不斷，改革呼聲強烈。[1]因此，小布什在2008年8月簽署生效的《高等教育機會法案》，主要針對的還是長期以來聯(lián)邦政府高校學生資助政策的缺陷和不足，而非對金融危機后高校學生資助的主動應對?！陡叩冉逃龣C會法案》雖然規(guī)范了學生資助程序，明確了各方責任，提高了資助額度，但面對金融危機后的復雜局面和陡然增加的高校學生資助需求，還是難以滿足和應對。因此，奧巴馬上任之后開啟了高校學生資助政策的重塑。

（一）奧巴馬政府初期高校學生資助面臨的困境及其政策選擇

奧巴馬上任時，金融危機已波及美國社會各個領域。在高等教育領域，金融危機的影響有三點非常突出，一是高校的社會捐贈減少，收入急劇下降；二是由于家庭收入降低，學生支付能力降低；三是由于財政困難，政府對高校的經(jīng)費投入和支持減少。隨著高校收入下降，學費開始普遍上漲。再加上家庭支付能力的降低，學生對資助體系的依賴日益強烈。美國高校市場化程度很高，政府對其制約和管控的方式與能力都比較有限。因此，民眾對此普遍不滿，改革高校學生資助政策的呼聲很高。其實早在奧巴馬競選時期就提出要增加對高等教育的投入，加大對大學生的資助，要保障每一位大學生不會因貧困而上不起大學。[2]因此，高校學生資助政策無論從金融危機后的社會背景，還是奧巴馬競選時的承諾來講都是其政府政策的重點之一。

當時，高校學生資助改革最好的選擇是修訂《高等教育法》或者通過新的法案。不過，要修訂《高等教育法》必然需要經(jīng)過很長時間的討論，且需國會通過才可行。在這個過程中會有多方博弈，有很多不可控因素，而且需要花很長時間。如果要為高校學生資助設置新的法案，其困難和修訂《高等教育法》的難度基本相同。而僅通過發(fā)布行政命令的方式，又不能使這些問題得到根本性的改善。[3]在這種背景下，對于奧巴馬政府而言能采取的舉措其實并不多。由于當時金融危機的影響已經(jīng)非常明顯，再加上奧巴馬政府在競選期間的承諾，社會對其高校學生資助政策產(chǎn)生了頗高的期待。因此，奧巴馬政府一方面需盡快回應社會的期待，另一方面還要保證資助政策改革本身的針對性和有效性。在這種狀況下，奧巴馬政府采取了兩步策略，第一步是在社會經(jīng)濟整體復興政策和撥款中，將高校學生資助作為其中最重要的事項之一；第二步是對聯(lián)邦政府高校學生資助中的各個項目分別進行改革和優(yōu)化。

（二）奧巴馬政府高校學生資助政策改革內(nèi)容與舉措

奧巴馬政府在刺激社會經(jīng)濟恢復發(fā)展的《2009年美國復蘇和再撥款法案》（American Recovery and Reinvestment Act of 2009）中，將7870億美元總體資金中超過1000億美元用于教育領域，其中約200億美元用于高校學生資助。[4]在日常經(jīng)費方面，奧巴馬政府時期聯(lián)邦政府每年的教育經(jīng)費都在增長，到其任期的最后一年，教育經(jīng)費達到了近1000億美元，其中高校學生資助的經(jīng)費達到了近200億美元。[5]在高校學生資助額度增加和規(guī)模擴大的同時，奧巴馬認為以往的學生資助方式既低效又浪費，并且造成了很大的不公平，給家庭和聯(lián)邦政府增加了負擔。奧巴馬政府首先改革的是“聯(lián)邦家庭”貸款項目，主要舉措是制定了由聯(lián)邦政府取代銀行成為放貸方的“直接貸款”制度。該制度的設立打破了長期以來學生貸款只能由銀行來放貸的局面，聯(lián)邦政府也成為重要的放貸主體。

同時，改革帕金斯貸款項目（Perkins Loan）。帕金斯貸款項目是《高等教育法》中設立的學生貸款項目，當時其最大的缺陷在于其以學生的學費為依據(jù)確定貸款額度，這與學生日益增長的其他方面的需求存在錯位。[6]奧巴馬政府增加了該項目的額度，降低了申請要求，并穩(wěn)定其利率。[7]獎助學金中最主要的就是佩爾助學金項目。長期以來，佩爾助學金項目的額度時多時少，變化很大。2006年，小布什政府直接削減了佩爾助學金中的絕大部分，從而導致其基本形同虛設。[8]奧巴馬政府首先確定了每年必須確保佩爾助學金的額度，且每年必須有所增長，增長的速度須高于通貨膨脹速度。此外，奧巴馬還進一步細化稅收減免政策，推進“美國機會課稅扣除”（American Opportunity Tax Credit），規(guī)定學生的大學學費可以從其家庭的應稅額度中扣除。

（三）奧巴馬政府高校學生資助政策改革成效分析

奧巴馬政府作為民主黨政府，延續(xù)了民主黨人一貫的執(zhí)政理念和風格，對高校學生，尤其是低收入家庭學生的資助是其政策的重要內(nèi)容。更重要的是，金融危機后的高校學生資助政策還嵌入了經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)問題。因此，奧巴馬政府在扶助弱勢、促進公平的改革上取得了明顯成效。一是在很大程度上保障了金融危機后大量貧困家庭學生的資助需求。從額度上來看，奧巴馬政府對教育的撥款和學生資助是歷屆美國政府中額度最大的，且增加的部分主要面向弱勢群體和低收入家庭。[9]為了更直接地幫助有需求的學生，其通過增加聯(lián)邦政府的直接貸款，保障貧困學生的資助需求。2010年，奧巴馬政府將聯(lián)邦政府作為直接貸款的唯一借貸方，這進一步降低了貧困學生獲得貸款的難度，讓有貸款需要的學生幾乎都能獲得支持。二是完善了高校學生的資助體系。從奧巴馬政府學生資助改革內(nèi)容和舉措來看，其涉及了高校學生資助的全部項目，并且將每個項目的對象、標準、條件等進行了比較清晰的規(guī)定，這極大地改變了之前各個項目之間資助對象不清的混亂狀況。三是切實減輕了家庭和學生的負擔。奧巴馬政府為了減輕家庭和學生自身的負擔，設置了家庭稅收減免，同時還提高了無償資助的范圍，降低了免除還款的條件，這些舉措切實減輕了家庭和學生的實際支出與經(jīng)濟負擔。

奧巴馬政府高校學生資助政策的改革，極大地滿足了金融危機后學生和家庭以及社會的需求。奧巴馬自己就是平權(quán)法案的受益者，因此奧巴馬政府時期對各個族裔的學生非常照顧，不遺余力地推進平等性的公平。[10]但奧巴馬政府高校學生資助改革的問題也非常明顯，那就是這種平等性公平的資助政策極大地降低了資助的效率。有研究者指出，當前的高校學生資助政策讓學生很容易拿到較高的資助，但是學習不努力、不思進取。[11]奧巴馬政府對學生的資助是根據(jù)學生家庭的貧困狀況來確定的，并且學生只有畢業(yè)之后才開始償還，從而導致很多學生為了不償還貸款而刻意地延遲畢業(yè)時間。[12]同時，由于貸款條件過于寬松，缺乏基本的監(jiān)管機制，學生畢業(yè)后貸款償還的違約率非常高。奧巴馬政府直接貸款項目已經(jīng)給聯(lián)邦政府增加了沉重的財政負擔，貸款的高違約率進一步增加了聯(lián)邦政府的財政負擔。

二、特朗普政府高校學生資助政策的改革及其成效

特朗普對奧巴馬政府的高校資助政策非常不滿，早在其候任時就對奧巴馬政府的學生資助政策提出了很多批評。[13]上任之后，特朗普對高校學生資助政策進行了方向性改革，雖然飽受批評和爭議，但也取得了一定成效。

（一）特朗普政府高校學生資助政策改革內(nèi)容與舉措

2015年底，奧巴馬即將離任時美國白宮發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，超過70%的大學本科畢業(yè)生未能償還學生貸款，尚未還清的貸款總額超過1.2萬億美元，違約率近30%。[14]這也說明奧巴馬政府高校學生資助政策確實存在明顯的缺陷和不足。特朗普針對當時的眾多問題提出學生資助政策急需改進。在競選過程中，關于高校學生資助的問題，特朗普一直在強調(diào)競爭、市場作用等，這也成為特朗普政府高校學生資助政策改革的主要方向。特朗普執(zhí)政后，這些理念很快便成為其政策內(nèi)容，其高校學生資助政策相比于奧巴馬政府時期發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變。在任期間，特朗普政府發(fā)布一系列關于高校學生資助的行政命令（Executive Orders）、宣言（Proclamations）、情況說明書（Fact Sheets）、總統(tǒng)備忘錄（Presidential Memoranda）、聲明和發(fā)布（Statements & Releases）、首腦會議（Summit）、總統(tǒng)講話（Remarks）。雖然沒有專門的法案頒行，但通過這一系列的行政命令、宣言、情況說明書以及相關法案等，將特朗普政府高校學生資助政策清晰地勾勒了出來。其一改奧巴馬政府注重平等和關注低收入群體的方向，轉(zhuǎn)而注重競爭和效率，強調(diào)市場作用的發(fā)揮，將學生的預期收入納入資助考量的范圍。綜合分析特朗普政府時期高校學生資助政策，其改革內(nèi)容和舉措主要集中在五個方面。

第一，在理念上強調(diào)競爭和效率。特朗普認為，以公平為目的的政策帶來的往往是不公平的結(jié)果，造成“逆向歧視”。他舉例說，過分地對其他族裔和種族的照顧，導致的結(jié)果就是對白人的歧視。[15]因此，在學生資助政策中，特朗普極力反對對非洲裔、少數(shù)族裔等群體給予更多的優(yōu)惠。他提出，美國的社會政策應該以階層進行，而不是像現(xiàn)在以族裔和種族進行。[16]這一理念在學生資助政策中最直接的舉措就是改變了對高校學生資助的方式，將絕大多數(shù)的學生資助項目從之前的配額型轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮汀?/p>

第二，降低聯(lián)邦政府的影響，注重市場的力量。特朗普競選時就提出，當前聯(lián)邦政府對教育管理太多，甚至揚言要取消聯(lián)邦政府教育部。[17]雖然最終并未成行，但特朗普強調(diào)運用市場和社會力量管理的方式，在大學生資助政策中體現(xiàn)得非常明顯。特朗普執(zhí)政后，立即將奧巴馬政府時期聯(lián)邦政府的直接貸款規(guī)模大幅度縮減，改為個人和銀行按照市場機制為學生提供貸款。[18]美國高校學生資助總額中約一半是通過貸款的方式進行的，奧巴馬政府后期聯(lián)邦政府成為直接貸款的唯一借貸方，但特朗普執(zhí)政之后直接貸款的額度迅速縮小，私人和銀行重新成為對大學生貸款的主要借貸方，市場重新成為學生貸款的主導。

第三，推進資助政策改革和著力降低學費并行。奧巴馬政府高校學生資助政策的主要目標是通過各種方式和途徑，提高對學生的資助額度。特朗普認為這一切都是存在問題的，而問題的根源就是大學自身不作為。他進一步指出，當前大學學費的漲幅遠超過居民的收入漲幅，這是不合理的。[19]因此，特朗普提出除了改革資助政策外，還要降低大學學費。特朗普針對降低學費提出了三條途徑，一是大學必須保證聯(lián)邦政府資助學生的費用最大限度地發(fā)揮效用；二是以稅收為杠桿，鼓勵高校將學校的捐贈等收入直接用于減免學費；三是要求高校壓縮辦學成本，進而降低學費。

第四，將學生就業(yè)和未來收入預期納入資助的依據(jù)。奧巴馬政府時期，對學生貸款的主要依據(jù)是學生家庭收入狀況。特朗普認為這一方式不能更好地創(chuàng)造價值，貸款應該將其所能創(chuàng)造的價值作為重要的考量依據(jù)。他要求，在學生資助中必須將學生畢業(yè)之后所能創(chuàng)造的價值也作為重要依據(jù)。[20]特朗普所謂的創(chuàng)造價值具體而言，就是要符合科技政策需求。具體舉措就是工程類、技術類等專業(yè)的學生可以更容易獲得資助，而文科、藝術等專業(yè)可能難以獲得資助或者獲得較少的資助。

第五，在償還方式上增加還款額度和縮短還款年限。奧巴馬政府為了促進學生在選擇中的平等，規(guī)定學生畢業(yè)之后貸款償還的額度不超過其月收入的10%。如果借款人一直依法償還貸款，那么當其20年之后還沒有還清的部分將被免除。特朗普將這一還款計劃修改為學生月收入的12.5%，還款的期限設定為15年。這一償還方式的目的是顯而易見的，就是促進學生能夠盡快還款。研究顯示，當前美國大學畢業(yè)生還款的平均期限約為10年。[21]這表明，其實時間縮短并沒有實質(zhì)性影響，相比于奧巴馬政府的還款計劃，特朗普政府還款計劃的額度總體會少一些，但每月還款額度的提升對那些還款困難群體來說，其實是增加了負擔。

（二）特朗普政府高校學生資助政策改革成效分析

特朗普上任后，聯(lián)邦政府的高校學生資助政策發(fā)生了方向性轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變與特朗普個人風格以及共和黨人的執(zhí)政理念有關系，也與奧巴馬政府高校學生資助政策的缺陷有內(nèi)在關聯(lián)。還需指出的是，特朗普政府時期美國已經(jīng)逐步走出了金融危機的陰影，這也為特朗普政府高校學生資助政策的改革提供了良好的改革環(huán)境。特朗普政府高校學生資助政策雖然飽受質(zhì)疑和批評，但從結(jié)果分析，其還是有一定成效的。一是提高了聯(lián)邦政府資助的效率，最直接的體現(xiàn)就是特朗普政府高校學生貸款的違約率下降了六成。[22]二是高校學生資助政策為科技人才培養(yǎng)發(fā)揮了一定支撐作用。有研究顯示，特朗普政府后期有近四成家庭的孩子，因為聯(lián)邦政府貸款和獎助學金而進入科技相關學科與領域，這極大地促進了美國科技人才的培養(yǎng)。[23]三是減輕聯(lián)邦政府的財政負擔。特朗普政府對學生的資助主要是通過兩個方面的努力來實現(xiàn)，一方面是鼓勵和督促高校降低學費，另一方面是給予學生貸款和助學金。督促高校降低學費基本是通過法律和行政的手段來實現(xiàn)的，聯(lián)邦政府并無實質(zhì)性財政支出。給學生的貸款和助學金由于允許私人和銀行提供，聯(lián)邦政府在學生資助方面的投入實際上是減少了，因此聯(lián)邦政府的負擔明顯減輕，并且也減少了管理過程中造成的其他管理負擔。

特朗普政府高校學生資助政策的不足主要表現(xiàn)在三個方面。一是總體上聯(lián)邦政府對高校學生資助的額度減少，學生和家庭的負擔增加明顯。奧巴馬政府對學生資助的額度達到了高峰，特朗普政府對高校學生資助的額度大幅減少。這雖然有客觀因素，但是事實上增加了家庭，尤其是貧困家庭的負擔。二是加劇了高等教育中的不公平。特朗普政府的學生資助政策出臺時，很多私人和銀行就提出他們會優(yōu)先考慮償還能力較強的群體，對于償還能力較弱的群體，他們將會提高利率。[24]這造成的后果就是越貧困的學生，可能越難以得到銀行的貸款或利率很高。此外，特朗普政府提出，貸款的申請需要考慮學生以后的就業(yè)前景和學生創(chuàng)造的價值狀況，這在一定程度上也造成學生的自由選擇權(quán)受限。特朗普一直在宣稱要擴大高等教育中學生的選擇權(quán)，但是從其學生資助政策分析，選擇權(quán)更多的成為富裕家庭孩子的一種特權(quán)。對于貧困家庭的孩子而言，這實際上是縮小了其選擇權(quán)，也意味著不公平的加劇。三是弱化了大學和聯(lián)邦政府間的聯(lián)系。特朗普認為，當前聯(lián)邦政府的一系列行政法規(guī)對高校的管控，導致高校的成本非常大，這種狀況應該改變。[25]政府減少對大學的管控，導致大學和政府之間的聯(lián)系弱化。同時，特朗普政府教育經(jīng)費的減少，也導致其對高校的其他項目的資助減少，政府對大學的影響進一步減弱。

三、拜登政府高校學生資助政策的回歸與建構(gòu)

特朗普政府在教育領域的政策幾乎都掀起了不小的波瀾，其中很多政策都飽受批評和質(zhì)疑。正如前面所分析的，特朗普政府高校學生資助政策客觀上提高了資助的效率，減輕了聯(lián)邦政府的負擔，但加重了學生及其家庭的負擔和壓力。在競選過程中，拜登就將對高校學生資助作為高等教育政策的重要內(nèi)容，并得到了美國高等教育界的支持。拜登就任后，對高等教育政策進行了一些比較重大的調(diào)整，高校學生資助政策是其重要方面。

（一）拜登政府高校學生資助政策的內(nèi)容與舉措

拜登政府就職之后，按照其設想著力推進高校學生資助政策從競爭向平等回歸。其政策核心是增加聯(lián)邦政府支出，減輕家庭負擔，促進教育公平。[26]拜登政府的政策內(nèi)容主要包括四個方面。一是增加學生貸款的規(guī)模，簡化貸款和還款流程，允許通過破產(chǎn)解除學生的貸款。二是提升獎助學金額度，降低獎助學金申請條件，擴大覆蓋范圍。拜登準備將獎助學金額度提高一倍，并和通貨膨脹掛鉤，讓助學金的額度隨著通貨膨脹能夠增長。增加額度后的獎助學金基本能覆蓋學費的60%～70%。三是降低學生助學貸款的還款負擔。拜登提出，年收入低于2.5萬美元的個人免除還款額度，年收入高于2.5萬美元的人將其收入的5%用于還款；對于完全履約的貸款學生，在還款20年后還有貸款的將免除還款；免除年收入低于12.5萬美元家庭的學生公立大學學費。四是通過立法推動學生進入社區(qū)學院接受免費教育。他還提出，提供600億美元支持社區(qū)學院及其培養(yǎng)體系建設，讓所有有需要的學生都能免費進入社區(qū)學院接受高等教育。同時，拜登修正公共服務貸款豁免計劃，為參與公共服務的高校學生提供1萬美元的貸款豁免，政府雇員、學校等機構(gòu)人員自動加入該計劃。他還將額外為少數(shù)族裔高校學生提供180億美元的助學金。從改革方向上分析，拜登回歸到了民主黨人一貫的以平等、公平和扶助弱勢為特征的資助政策路徑上。

（二）拜登政府高校學生資助政策的成效分析

拜登上任初期和奧巴馬上任初期的狀況頗為相似，奧巴馬上任初期是金融危機波及，拜登上任時期則是新冠肺炎疫情肆虐。拜登作為奧巴馬政府時期的重要成員，延續(xù)了奧巴馬政府高校學生資助政策的基本方向，但也繼承了特朗普政府政策一些合理的成分，如增加科技領域獎助學金的項目和額度。但對特朗普時期獎助學金的競爭性則選擇性地放棄，取而代之的是強調(diào)公平和平等。這在拜登政府高校學生資助政策意圖著力加大對黑人學院、部落院校的資助中體現(xiàn)得非常明顯。拜登的競選宣言是“建設更美好未來”（Build Back Better）。這有兩個層面的含義，一是對奧巴馬政府時期的革新，二是對特朗普政府時期混亂的重建。拜登政府也確實在奧巴馬政府和特朗普政府政策的基礎上，根據(jù)疫情以來美國社會對高校學生資助政策的需求，做出了很多調(diào)整和改革。從當前政策分析，拜登政府的改革旨在增加對高校學生資助的強度；通過增加聯(lián)邦投入增加獎助學金，減少學生貸款，優(yōu)化資助結(jié)構(gòu)；通過設置新的項目，豐富資助的項目和內(nèi)容。不過，從拜登就職近一年來政策的實際效果分析，很多方面與其目標仍存在明顯差距，政策推進面臨很多挑戰(zhàn)。并且從近幾個月美國兩黨的意見來看，其分歧仍很大，包括學生資助的相關法案也一直存在爭論，政策推進緩慢，成效不佳。政策最終效果和發(fā)展如何尚須進一步觀察與分析。

四、當前美國高校學生資助政策的主要特征及其挑戰(zhàn)

美國總統(tǒng)競選時期的宣言和承諾，與其就任之后的實際政策和行動大都會存在差異，實際情況并非其在競選中所宣揚的那樣激進或全面。這一點在奧巴馬政府和特朗普政府時期尤為如此，也是美國政治和政策的一種特色。因此，分析一屆政府政策的本身意義可能比較有限，分析其政策的特征及其面臨的挑戰(zhàn)能幫我們對其有更深刻的了解，對我們理解和采取相應的應對措施更有價值。

（一）當前美國高校學生資助政策的主要特征

如前所述，拜登政府高校學生資助政策在繼承奧巴馬政府政策的基礎上有很多新的舉措，也吸收了特朗普政府的一些合理做法。同時，針對當前的實際需求做了許多調(diào)整。總體上，拜登政府高校學生資助政策有三個特征。

一是以平等性公平為方向，增加了資助種類，擴大了資助范圍。高等教育是拜登政府政策的重點，政策內(nèi)容龐雜。圍繞推進平權(quán)和重塑中產(chǎn)階級兩大目標，拜登提出了一個龐大的高等教育的支持構(gòu)想。對高校的支持、對高校相關組織的支持以及對學生的資助構(gòu)成了該支持構(gòu)想的基本框架，其中對學生的資助是支持構(gòu)想的重中之重。對學生的資助除了學生貸款、獎助學金、減稅計劃外，還設立了學費免除、學費補助等項目。改革后，資助體系基本能保障所有準備進入大學學習的學生的基本需求。除了法律所規(guī)定的學生資助種類外，拜登政府還設置和支持了一些針對特定弱勢群體，如非洲裔美國人、印第安人等的項目。因此，增加資助種類，擴大資助范圍，增強了聯(lián)邦政府資助體系的保障性是拜登政府學生資助政策的基本特征。

二是在保障平等性公平的基礎上運用競爭。奧巴馬政府學生資助政策讓學生獲得了更多的資助，對學生的資助也更加平等，但這是通過聯(lián)邦政府龐大的經(jīng)費投入獲得的。面對奧巴馬政府政策的不足和聯(lián)邦政府的巨大財政負擔，特朗普政府引入競爭機制，提高了聯(lián)邦政府學生資助經(jīng)費的效率。拜登政府學生資助中的主流方向仍是平等性公平。如對各個群體首先進行配額資助，保證弱勢群體在資助中能夠獲得基本保障。但是拜登政府高校學生資助政策對資助的方向進行了規(guī)定，對科技領域的資助更多，同時資助的額度也和學生選擇的學科相關。選擇的學科在規(guī)定范圍內(nèi)就資助更多，不在范圍內(nèi)就少一些。這種競爭機制的引入和運用，也是拜登政府政策中一個很值得關注的特征。

三是高校學生資助政策和其他政策聯(lián)系更緊密。美國正在努力重振制造業(yè)，努力讓其在科技領域的領先和領導地位能保持。美國不僅從國外引進科技人才，同時在本國人才培養(yǎng)方面也下了很大力氣，而且認為這才是最主要的途徑。[27]當前美國聯(lián)邦政府學生資助對象和要求的變化，勢必讓一些學生轉(zhuǎn)向?qū)W習能獲得貸款或助學金的學科。這種資助政策的導向能引導更多的學生學習工程、科技、計算機等學科和專業(yè)，這對當前美國整個社會發(fā)展和科技發(fā)展而言是非常有利的。尤其對聯(lián)邦政府資助體系更為依賴的低收入家庭而言，這種引導更為明顯。

（二）當前美國聯(lián)邦政府高校學生資助政策面臨的挑戰(zhàn)

金融危機以來，美國聯(lián)邦政府高校學生資助政策已經(jīng)過兩次重大變革。當前拜登政府在奧巴馬政府和特朗普政府政策的基礎上，提出的高校學生資助政策的框架已經(jīng)比較清晰，但很多具體內(nèi)容仍存在爭論，充滿變數(shù)和挑戰(zhàn)。這主要集中在如下三個方面。

一是資金來源仍充滿變數(shù)。拜登政府龐大的高等教育支持計劃，需要持續(xù)投入大量的資金。其計劃未來十年在教育領域投入4.1萬億美元。[28]這么龐大的支持在美國教育史上沒有先例。對于資金的來源，拜登曾樂觀地表示途徑和方法很多，增加稅收是其中之一。不過這么龐大的支出，在當前聯(lián)邦政府赤字節(jié)節(jié)攀升的狀況下能否順利推進是一個未知數(shù)。2021年10月，拜登已經(jīng)將其計劃中的支出縮減為1.2萬億美元，但仍沒有得到國會議員的明顯支持。[29]并且當前美國國會雖由民主黨控制，不過總體上的優(yōu)勢非常微弱。增加稅收的法案要順利出臺仍面臨很多困難。拜登所言的其他方法到底是什么，也沒有明確的答案。拜登如此大額度的高校學生資助的資金來源充滿不確定性。

二是逆向歧視問題仍是難以繞過的難題。特朗普政府一直對平權(quán)運動中產(chǎn)生的逆向歧視問題充滿排斥，其一直在盡力消除逆向歧視，不遺余力地增強學生資助中的競爭性，但這又造成了更多的不公平。在特朗普政府學生資助政策出臺時，很多私人和銀行就提出他們可能會優(yōu)先考慮償還能力較強的群體。對于償還能力較弱的群體則通過其他方式進行，如提高利率。拜登政府通過加大對弱勢群體的支持和競爭機制的運用，在一定程度上緩解了這種矛盾，但拜登政府的高校學生資助政策方向仍是平等性公平，對弱勢群體的大力支持是基本方向，競爭機制運用非常有限，在這種狀況下對強勢群體的逆向歧視仍是突出問題。[30]當前，美國社會存在嚴重的內(nèi)部撕裂，該問題如果在政策方面不能很好地考慮和解決，就可能會進一步加劇社會撕裂，并且產(chǎn)生更多的爭論。如何調(diào)整和解決這一問題，拜登政府當前的政策關注較少。

三是拜登政府的政策能力和政策決心仍有待進一步觀察。拜登政府高校學生資助政策體系龐大，學生資助的額度普遍提高，申請條件較低，這對低收入群體具有很大的吸引性。正如前面已經(jīng)提到的，美國總統(tǒng)在競選時和倡議中的政策與實際政策及其行動之間往往存在一定差距。這有兩方面因素，一是政策能力，二是政策決心。政策能力是拜登政府是否有能力將其宣揚的政策變成現(xiàn)實政策，政策決心是其是否真的想把宣揚的政策變成現(xiàn)實政策。從近幾個月拜登政府的執(zhí)政過程分析，其在資金籌措、意見協(xié)調(diào)等方面的能力與社會期待有較大差距。在政策推進中，拜登政府為了一些法案的通過，常常會在另一些方面做出妥協(xié)。如剛剛通過的基建計劃，就是在教育方面做出了妥協(xié)。高校學生資助政策會不會成為其他政策妥協(xié)的代價，即拜登政府在高校學生資助方面的政策決心還有待進一步觀察。

近年來，在各國經(jīng)貿(mào)、科技競爭以及疫情影響下，世界主要國家都在增加對高校學生的資助。這種國際趨勢對拜登政府政策的調(diào)整可能會產(chǎn)生一定影響，而且這種影響當前尚不容易具體分析，但其影響必然是相互和長期的。