東南亞九國(guó)教育受援發(fā)展形態(tài)比較分析

楊體榮

（北京大學(xué)區(qū)域與國(guó)別研究院，北京 100871）

國(guó)際教育援助是中國(guó)教育對(duì)外開(kāi)放布局的關(guān)鍵構(gòu)成，可改善和提升中國(guó)在對(duì)象國(guó)家和區(qū)域的形象與影響力。東南亞國(guó)家在我國(guó)新時(shí)代教育對(duì)外開(kāi)放和國(guó)際發(fā)展合作布局中居于要位，須結(jié)合比較教育研究和區(qū)域與國(guó)別研究的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)相關(guān)研究的發(fā)展。東南亞國(guó)家（除新加坡和文萊）長(zhǎng)期接受日本、澳大利亞等國(guó)家和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（以下簡(jiǎn)稱“經(jīng)合組織”）等國(guó)際組織的教育援助，對(duì)外部教育援助形成不同程度的依賴。逆全球化背景下，加之東南亞多個(gè)國(guó)家不穩(wěn)定的政治局面，該區(qū)域教育援助將走向何處，我國(guó)如何向東南亞提供“精準(zhǔn)教育援助”，是亟待探討的研究議題。本研究以新加坡和文萊以外的9個(gè)東南亞國(guó)家為研究對(duì)象，對(duì)其教育受援在2010—2019年間的發(fā)展形態(tài)進(jìn)行比較分析，并探討中國(guó)如何對(duì)東南亞國(guó)家進(jìn)行精準(zhǔn)教育援助。

一、問(wèn)題提出與研究設(shè)計(jì)

（一）文獻(xiàn)分析與問(wèn)題提出

20世紀(jì)60年代至70年代，“二戰(zhàn)”后經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和繁榮見(jiàn)證了官方發(fā)展援助對(duì)發(fā)展中國(guó)家的貢獻(xiàn)[1]，相關(guān)研究隨之增長(zhǎng)。例如，著名的國(guó)際教育援助研究者肯尼斯·金（Kenneth King）指出，教育的國(guó)際發(fā)展合作與20世紀(jì)90年代國(guó)際發(fā)展援助總體趨勢(shì)密切關(guān)聯(lián)，對(duì)國(guó)際教育援助的研究不但要重視雙邊多邊組織、非政府組織的作用，而且還應(yīng)當(dāng)關(guān)注“南北合作”中教育受援國(guó)的角色與作用。[2]隨后，國(guó)際教育援助的研究朝向更加多元和深入的方向發(fā)展，教育援助中的成效、教育主權(quán)和制度建設(shè)等議題成為相關(guān)研究的熱點(diǎn)主題。針對(duì)國(guó)際教育援助成效的研究表明，阻礙國(guó)際教育援助成效提升的挑戰(zhàn)主要有制度失衡與重疊、數(shù)據(jù)信息不足、受援國(guó)制度的弱化、資金短缺和依賴性，等等。[3]這些挑戰(zhàn)也在一定程度上解釋了東南亞國(guó)家教育受援中存在的問(wèn)題，因而需要加強(qiáng)研究關(guān)注和投入。

在國(guó)際教育援助的實(shí)踐中，東南亞是一個(gè)重點(diǎn)區(qū)域。經(jīng)合組織的追蹤數(shù)據(jù)表明，東南亞國(guó)家自20世紀(jì)60年代以來(lái)長(zhǎng)期接受國(guó)際教育援助，然而相關(guān)研究未能及時(shí)跟進(jìn)。國(guó)外現(xiàn)有研究在國(guó)別和主題上都較為局限。例如，有研究指出，官方發(fā)展援助①發(fā)展援助委員會(huì)對(duì)“官方發(fā)展援助”（official development assistance）的定義尤其是涵蓋范圍進(jìn)行了多次修訂，依據(jù)最新定義，官方發(fā)展援助指的是流向發(fā)展援助委員會(huì)名單上的國(guó)家、地區(qū)和多邊發(fā)展組織的援助。其中，援助來(lái)自國(guó)家和地方政府的官方機(jī)構(gòu)或代理執(zhí)行機(jī)構(gòu)；援助過(guò)程中，每項(xiàng)事務(wù)的管理都以促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為主要目標(biāo)，對(duì)不同發(fā)展水平受援者的撥款比例不一。具體定義參見(jiàn)OECD. Official development assistance-definition and coverage[EB/OL].(2021-07-26)[2021-07-26].https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-financestandards/officialdevelopmentassistancedefinitionandcoverage.htm.對(duì)東南亞的現(xiàn)代化起到了關(guān)鍵作用，表現(xiàn)為：高等教育及教育基礎(chǔ)設(shè)施等方面的教育援助與個(gè)人發(fā)展有著更強(qiáng)的關(guān)聯(lián)，基礎(chǔ)教育和中等教育等則與教育發(fā)展有著緊密的關(guān)系。[4]對(duì)柬埔寨的教育受援研究指出，該國(guó)教育發(fā)展具有強(qiáng)政治導(dǎo)向性，國(guó)家教育發(fā)展對(duì)外部援助的高度依賴致使政府將更多的權(quán)力授予國(guó)際教育援助者。[5]老撾[6]和印尼[7]等國(guó)家的教育受援亦受到關(guān)注。然而，國(guó)外相關(guān)研究缺乏對(duì)東南亞區(qū)域?qū)用娼逃茉恼w情況和不同類型國(guó)家教育受援特征等方面的探討。

與之類似的是，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究起步晚，對(duì)東南亞整體區(qū)域和具體國(guó)別的覆蓋能力有限。在具體的國(guó)別研究中，王建梁對(duì)印度尼西亞接受澳大利亞教育援助的實(shí)踐進(jìn)行案例研究，總結(jié)了澳大利亞立足受援國(guó)實(shí)際，以增強(qiáng)援助的有效性等經(jīng)驗(yàn)。[8]陳瑩較為集中地討論了我國(guó)對(duì)東南亞的教育援助方式和實(shí)施現(xiàn)狀，并提出在我國(guó)面向東南亞的援助中教育援助占比較低、教育援助精準(zhǔn)度與效率不高等問(wèn)題。[9]然而，該研究存在數(shù)據(jù)不足的缺憾。彭文平的研究指出，亞洲開(kāi)發(fā)銀行（Asian Development Bank）對(duì)東盟國(guó)家的教育援助視不同國(guó)家的發(fā)展情況而定，對(duì)后發(fā)展型國(guó)家（如老撾）的援助主要是幫助其擴(kuò)大規(guī)模和開(kāi)展能力建設(shè)；對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家重點(diǎn)幫助其進(jìn)行適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的高等教育改革。[10]后發(fā)展型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家的分類為本研究的比較分析提供了參考。

現(xiàn)有研究為我們認(rèn)識(shí)東南亞國(guó)家的教育受援提供了重要的知識(shí)基礎(chǔ)，從應(yīng)對(duì)全球與區(qū)域發(fā)展新形勢(shì)看，亟須優(yōu)化我國(guó)與東南亞區(qū)域和國(guó)家的國(guó)際發(fā)展合作。為此，本研究提出“東南亞國(guó)家教育受援的發(fā)展形態(tài)是什么”的核心問(wèn)題，借助現(xiàn)有研究文獻(xiàn)和經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)（Development Assistance Committee,DAC）的追蹤數(shù)據(jù)，從規(guī)模、結(jié)構(gòu)、來(lái)源和方式四個(gè)維度對(duì)東南亞教育援助進(jìn)行全面、綜合的分析，以更好地把握東南亞國(guó)家教育受援的發(fā)展，思考我國(guó)如何對(duì)東南亞進(jìn)行精準(zhǔn)教育援助。

（二）研究設(shè)計(jì)

依據(jù)研究問(wèn)題、數(shù)據(jù)的可獲取性等因素，本研究設(shè)計(jì)并遵循了以下研究方法、數(shù)據(jù)收集和分析過(guò)程等。

1.研究方法

本研究主要采用描述性統(tǒng)計(jì)和比較分析兩種方法。其中，研究者運(yùn)用描述性統(tǒng)計(jì)分析對(duì)教育受援的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、來(lái)源和方式等方面進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，以描畫(huà)在所選時(shí)間段內(nèi)東南亞國(guó)家教育受援的發(fā)展形態(tài)。描述性統(tǒng)計(jì)是統(tǒng)計(jì)分析中的基礎(chǔ)性方法，適合用于呈現(xiàn)東南亞教育受援發(fā)展的基本特征，同時(shí)也可為后續(xù)研究的相關(guān)和因果分析奠定基礎(chǔ)。比較分析則主要用于探索不同發(fā)展水平的東南亞國(guó)家間教育受援的特點(diǎn)，目的在于總結(jié)類型特征。

2.數(shù)據(jù)收集與整理

本研究選用的數(shù)據(jù)來(lái)自經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)。該委員會(huì)通過(guò)“債權(quán)方報(bào)告系統(tǒng)”（Creditor Reporting System，CRS）收集包括教育援助數(shù)據(jù)在內(nèi)的發(fā)展援助數(shù)據(jù)。本研究的數(shù)據(jù)收集與整理主要分為兩個(gè)階段。第一階段，全面收集初始數(shù)據(jù)。研究者對(duì)債權(quán)方報(bào)告系統(tǒng)記錄的東南亞11國(guó)所有可用數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選和整理，由此發(fā)現(xiàn)文萊和新加坡在2000年以后獲得的教育援助逐漸減少，在教育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)致一定水平后，兩國(guó)最終退出受援國(guó)行列；1995—2009年間多個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)出現(xiàn)缺失，2010—2019年間的數(shù)據(jù)較為完整。鑒于數(shù)據(jù)的完整性、鄰近數(shù)據(jù)能較好地反映當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀等原因，本研究最終選擇了東南亞9個(gè)國(guó)家（柬埔寨、老撾、緬甸、東帝汶、印尼、菲律賓、越南、泰國(guó)、馬來(lái)西亞）在2010年至2019年間的數(shù)據(jù)。第二階段，整理國(guó)別和專項(xiàng)數(shù)據(jù)?；趯?duì)上一步所收集數(shù)據(jù)的整理結(jié)果，研究者篩選出數(shù)據(jù)缺失的年份或國(guó)別，以確立可用的數(shù)據(jù)。

3.數(shù)據(jù)分析

在綜合考量現(xiàn)有研究成果和數(shù)據(jù)可用性的基礎(chǔ)上，研究者構(gòu)建了由規(guī)模、結(jié)構(gòu)、來(lái)源和方式四個(gè)維度組成的教育受援發(fā)展形態(tài)分析框架。其中，規(guī)模指的是東南亞國(guó)家接受教育援助的相對(duì)規(guī)模和絕對(duì)數(shù)量。在規(guī)模統(tǒng)計(jì)中，本研究將教育援助與同屬于社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)援助的醫(yī)療健康等子類進(jìn)行比較。結(jié)構(gòu)分析將教育援助劃分為基礎(chǔ)教育、中等教育、高等教育（post-secondary education）和其他層次的援助，這與債權(quán)方報(bào)告系統(tǒng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的分類一致。①債權(quán)方報(bào)告系統(tǒng)向發(fā)展援助委員會(huì)會(huì)員國(guó)和非會(huì)員國(guó)、多邊組織和私營(yíng)基金會(huì)收集數(shù)據(jù)。其中，受援國(guó)名單每3年更新一次，納入符合條件的受援國(guó)，除去不再具備受援資格的國(guó)家，或依據(jù)發(fā)展水平變化調(diào)整受援國(guó)所屬類型。受援國(guó)名單中包括世界銀行依據(jù)人均國(guó)民總收入標(biāo)準(zhǔn)劃分的低收入、中等收入國(guó)家、G8集團(tuán)成員國(guó)、歐盟成員國(guó)，以及聯(lián)合國(guó)組織確認(rèn)的最不發(fā)達(dá)國(guó)家。債權(quán)方報(bào)告系統(tǒng)數(shù)據(jù)系統(tǒng)于每年12月集中發(fā)布上一年的數(shù)據(jù)，并定期對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行更新。關(guān)于東南亞教育受援的最新數(shù)據(jù)截至2019年。具體受援國(guó)名單參見(jiàn)：OECD. DAC List of ODA Recipients[EB/OL].(2000-01-01)[2021-07-26].https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/daclist.htm；具體數(shù)據(jù)鏈接參見(jiàn)：OECD.Stat. Creditor Reporting System (CRS)[EB/OL].[2021-07-26].https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CRS1.來(lái)源分析關(guān)注教育援助所來(lái)自的國(guó)家或雙邊、多邊組織。此外，發(fā)展援助中還有商品援助/一般性項(xiàng)目援助、債務(wù)相關(guān)行動(dòng)、人道主義援助、援助方的管理成本和對(duì)在援助國(guó)難民的援助等類型。方式維度則考察教育援助中預(yù)算支持、核心資助、集資項(xiàng)目與基金、項(xiàng)目干預(yù)、專家和其他技術(shù)支持、獎(jiǎng)學(xué)金和學(xué)生資助、其他未列入的管理成本和援助國(guó)其他資助等（見(jiàn)圖1）。

圖1 經(jīng)合組織發(fā)展援助分類與教育援助的歸屬

此外，發(fā)展援助委員會(huì)依據(jù)受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平將其劃入不同行列，包括“最不發(fā)達(dá)國(guó)家”“其他低收入國(guó)家”“中等偏低收入國(guó)家”和“中等偏高收入國(guó)家”。本研究的比較分析沿用該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)東南亞9個(gè)教育受援國(guó)的劃分。其中，柬埔寨、老撾、緬甸和東帝汶屬于最不發(fā)達(dá)國(guó)家，印尼、菲律賓和越南屬于中等偏低收入國(guó)家，馬來(lái)西亞和泰國(guó)屬于中等偏高收入國(guó)家。自接受外部教育援助以來(lái)，9個(gè)東南亞國(guó)家并非是一直處于上述類型。例如，泰國(guó)在2001年屬于中等偏低收入國(guó)家。但在發(fā)展援助委員會(huì)2010—2019年的受援國(guó)名單中，9個(gè)東南亞國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)穩(wěn)定，進(jìn)而提升了比較分析中國(guó)家發(fā)展背景的一致性。

二、東南亞國(guó)家教育受援的規(guī)模

通過(guò)對(duì)債權(quán)方報(bào)告系統(tǒng)數(shù)據(jù)的分析，本研究首先得出東南亞9國(guó)教育受援發(fā)展規(guī)模的分析結(jié)果。其中，以折算后的可比價(jià)格計(jì)算，將每個(gè)國(guó)家在2010—2019年間接受的“社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)援助”相加，發(fā)現(xiàn)東南亞9個(gè)國(guó)家的教育援助均占據(jù)較大比例。從圖2可以看到，東南亞9國(guó)教育受援的發(fā)展規(guī)模，多數(shù)情況下大于醫(yī)療健康、人口政策或項(xiàng)目、生育健康等領(lǐng)域所接受的發(fā)展援助。印尼接受的教育援助數(shù)量最多，達(dá)19.4億美元，數(shù)量最少的國(guó)家是馬來(lái)西亞（3.26億美元）。此外，菲律賓、印尼、東帝汶、緬甸和柬埔寨的教育受援低于政府與公民社會(huì)領(lǐng)域的受援；泰國(guó)和老撾的教育受援規(guī)模高于同層次所有類型的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)受援規(guī)模。

圖2 9個(gè)東南亞國(guó)家教育受援的規(guī)模（2010—2019年）

上述結(jié)論與“一帶一路”沿線國(guó)家教育受援的研究結(jié)論相互印證，即教育援助在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)類援助中占比較高。[11]在東南亞國(guó)家的內(nèi)部比較中，教育受援的規(guī)模也還存在差異。如以國(guó)家發(fā)展水平分類進(jìn)行比較分析，發(fā)現(xiàn)處于中等偏低收入水平的印尼、菲律賓和越南接受的教育援助在總額上明顯高于其余兩個(gè)類型的國(guó)家，中等偏高收入國(guó)家行列中的馬來(lái)西亞和泰國(guó)在教育受援規(guī)模上僅高于最不發(fā)達(dá)國(guó)家中的東帝汶。該現(xiàn)象與受援國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口規(guī)模關(guān)系緊密，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，其教育及社會(huì)的現(xiàn)代化發(fā)展水平越高，對(duì)教育援助的需求相對(duì)較少，如處于中等偏高收入水平的馬來(lái)西亞和泰國(guó)獲得的教育及醫(yī)療等方面的援助整體偏少；人口越多獲得的教育援助越多，如印尼、菲律賓和越南3個(gè)人口大國(guó)獲得的教育援助明顯多于其余6個(gè)國(guó)家。

三、東南亞國(guó)家教育受援的結(jié)構(gòu)

教育受援的結(jié)構(gòu)分析關(guān)注受援國(guó)對(duì)不同階段教育援助的需求，是掌握東南亞國(guó)家教育發(fā)展需求的一個(gè)切入點(diǎn)。經(jīng)過(guò)對(duì)9個(gè)東南亞國(guó)家的教育受援年度數(shù)據(jù)求和，本研究發(fā)現(xiàn)東南亞國(guó)家在2010—2019年間教育受援的結(jié)構(gòu)特征。

（一）總體結(jié)構(gòu)特征

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)教育和中等教育的援助需求較高，處于中等偏高收入水平的國(guó)家則傾向于尋求更多的高等教育援助。依據(jù)發(fā)展援助委員會(huì)的劃分，基礎(chǔ)教育層次的援助內(nèi)容包括學(xué)前教育、小學(xué)教育、學(xué)校餐食、青年基本生活技能教育等；中等教育包括中學(xué)教育、職業(yè)培訓(xùn)；高等教育包括大學(xué)教育、高級(jí)技能與管理培訓(xùn)；其他項(xiàng)則包括了教育政策與行政管理、教育設(shè)施與培訓(xùn)、教師教育、教育研究。從圖3中可以看到，最不發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)教育和中等教育的需求更高；東南亞國(guó)家對(duì)中等教育層次的援助需求整體低于其他層次；中等收入國(guó)家接受的高等教育援助基本多于其他層次的援助。此外，部分國(guó)家在教育政策與行政管理和教師教育等方面有較高的援助需求。

圖3 9個(gè)東南亞國(guó)家教育受援的結(jié)構(gòu)（2010—2019年）

（二）比較結(jié)構(gòu)特征

通過(guò)比較不同發(fā)展水平東南亞國(guó)家的教育受援可以發(fā)現(xiàn)，最不發(fā)達(dá)國(guó)家（柬埔寨、老撾、緬甸和東帝汶）和菲律賓在2010—2019年間所接受的教育援助更多用于改善學(xué)前教育、小學(xué)教育和中學(xué)教育。通過(guò)比較不同國(guó)家的受援需求發(fā)現(xiàn)，在最不發(fā)達(dá)國(guó)家中，柬埔寨、老撾和緬甸的教育受援結(jié)構(gòu)相對(duì)均衡，對(duì)各層次教育援助的需求呈現(xiàn)較小差異；東帝汶則對(duì)教師教育、教育設(shè)施與培訓(xùn)等層次的援助有著較大的需求。相較而言，越南、馬來(lái)西亞和泰國(guó)3個(gè)中等收入國(guó)家對(duì)高等教育層次的教育援助需求更高，其接受教育援助時(shí)的核心動(dòng)力為提升國(guó)民受教育水平改善人力資源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)公平發(fā)展。[12]在本研究中，人均國(guó)民總收入高的東南亞國(guó)家，其基礎(chǔ)教育發(fā)展較好，對(duì)發(fā)展基礎(chǔ)教育、中等教育和教育基礎(chǔ)設(shè)施等方面的需求較低，更多時(shí)候選擇通過(guò)高等教育層次的援助來(lái)培養(yǎng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的高層次人才，優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)。

四、東南亞國(guó)家教育援助的來(lái)源

因2010—2019年的教育援助來(lái)源的數(shù)據(jù)存在較多缺失，筆者依據(jù)債權(quán)方報(bào)告系統(tǒng)提供的2018—2019年受援國(guó)的前10位援助者數(shù)據(jù)，對(duì)東南亞9國(guó)教育援助的來(lái)源進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。結(jié)果表明，東南亞9國(guó)教育援助來(lái)源包括美國(guó)、德國(guó)和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)（UNICEF）等國(guó)際組織，以及沙特阿拉伯和科威特等“自然資源稟賦型”國(guó)家和東南亞區(qū)域內(nèi)的少數(shù)國(guó)家。

（一）老牌發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際組織是援助的主要來(lái)源

日本、美國(guó)和德國(guó)等老牌發(fā)達(dá)國(guó)家和歐盟組織等國(guó)際組織是東南亞教育援助的主要提供者。日本在東南亞國(guó)家有著頗為深厚和廣泛的影響力[13]，這在其對(duì)緬甸、印尼、菲律賓、越南和泰國(guó)的高額教育援助中可找到依據(jù)。2018—2019年間，美國(guó)、德國(guó)和日本對(duì)柬埔寨等東南亞9國(guó)均有教育援助。其中，美國(guó)援助數(shù)額最大的對(duì)象是印尼，最少的是馬來(lái)西亞；德國(guó)對(duì)印尼的援助明顯多于其他東南亞國(guó)家，達(dá)到6.669億美元（見(jiàn)表1）。這與美國(guó)和德國(guó)在該地區(qū)的外交戰(zhàn)略緊密相關(guān)。此外，韓國(guó)、澳大利亞、英國(guó)和法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)東南亞9國(guó)也提供了數(shù)額各異的援助。

表1 東南亞9國(guó)教育援助的主要來(lái)源（2018—2019年）

除發(fā)達(dá)國(guó)家以外，國(guó)際組織對(duì)東南亞國(guó)家的教育援助亦舉足輕重。歐盟機(jī)構(gòu)（EU Institutions）、全球基金（Global Fund）、國(guó)際發(fā)展協(xié)會(huì)（International Development Association）和亞洲開(kāi)發(fā)銀行均為東南亞國(guó)家提供了大量教育援助，其中單個(gè)國(guó)家的最高年度教育援助達(dá)到6.78億美元。聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)和聯(lián)合國(guó)難民署（United Nations High Commissioner for Refugees）等聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)對(duì)馬來(lái)西亞、泰國(guó)亦有一定數(shù)額的教育援助。

（二）“自然資源稟賦型”國(guó)家和區(qū)域內(nèi)國(guó)家加強(qiáng)援助

除老牌發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際組織外，部分依靠自然資源實(shí)現(xiàn)爆發(fā)式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“自然資源稟賦型”國(guó)家和區(qū)域內(nèi)國(guó)家正在加強(qiáng)對(duì)東南亞的教育援助。以石油儲(chǔ)量豐富聞名全球的沙特阿拉伯和科威特是“自然資源稟賦型”國(guó)家的典型，增強(qiáng)對(duì)東南亞的教育及發(fā)展援助是這類國(guó)家提升國(guó)際影響力和尋求更多發(fā)展機(jī)會(huì)的關(guān)鍵戰(zhàn)略。其中，沙特阿拉伯在2018—2019年為菲律賓和馬來(lái)西亞分別提供了3750萬(wàn)美元和308萬(wàn)美元的教育援助，科威特在同時(shí)間段內(nèi)為越南提供了2910萬(wàn)美元的教育援助。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（The United Nations Development Programme）的研究表明，沙特阿拉伯自20世紀(jì)50年代以來(lái)就開(kāi)始提供官方發(fā)展援助，該國(guó)2014年提供的發(fā)展援助總額達(dá)14.5億美元，僅次于美國(guó)、英國(guó)和德國(guó)。[14]此外，這些國(guó)家與東南亞國(guó)家中的馬來(lái)西亞和印尼等在宗教信仰上擁有共同點(diǎn)，體現(xiàn)了宗教因素在東南亞國(guó)家教育援助中的作用。

值得注意的是，東南亞區(qū)域內(nèi)的國(guó)家亦不斷增加教育援助，泰國(guó)即是其中的典型援助國(guó)。2018—2019年，泰國(guó)為老撾提供了2450萬(wàn)美元的教育援助。東南亞國(guó)家發(fā)展差異明顯，由區(qū)域內(nèi)的發(fā)達(dá)國(guó)家或中等偏高收入國(guó)家為區(qū)域內(nèi)的最不發(fā)達(dá)國(guó)家提供教育援助，并非前所未有。然而，伴隨著東南亞區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)的變化，特別是中南半島內(nèi)泰國(guó)、緬甸、老撾、越南和柬埔寨間的地緣政治較量，可以推測(cè)泰國(guó)通過(guò)教育援助等方式來(lái)加強(qiáng)地區(qū)性影響力的戰(zhàn)略意圖。

五、東南亞國(guó)家教育受援的方式

通過(guò)匯總2010—2019年間教育援助的數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，東南亞國(guó)家教育受援的方式主要有4種（見(jiàn)圖4），具備如下特征。

圖4 9個(gè)東南亞國(guó)家教育受援的方式（2010—2019年）

（一）項(xiàng)目干預(yù)、獎(jiǎng)學(xué)金和學(xué)生資助占據(jù)主導(dǎo)地位

發(fā)展援助委員會(huì)提供的8類教育援助方式中，項(xiàng)目干預(yù)等4種方式在東南亞國(guó)家的教育受援實(shí)際中使用更多。從圖4中可以看出，項(xiàng)目干預(yù)、獎(jiǎng)學(xué)金和學(xué)生資助是東南亞國(guó)家接受教育援助的主要方式，其次是核心資助、集資項(xiàng)目與基金，以及專家和其他技術(shù)支持。盡管圍繞項(xiàng)目式教育援助的反思催生了更具系統(tǒng)性的援助方式，以適應(yīng)不同受援國(guó)教育系統(tǒng)的復(fù)雜性，但項(xiàng)目式援助仍是教育援助中占比最高的方式，其次是獎(jiǎng)學(xué)金和學(xué)生資助。[15]在東南亞9個(gè)國(guó)家中，接受項(xiàng)目干預(yù)最多的是印尼（9.42億美元），其次是菲律賓和越南，泰國(guó)則最少。越南接受的援助方獎(jiǎng)學(xué)金和學(xué)生資助最大，達(dá)到7.14億美元，其次是印尼、泰國(guó)和馬來(lái)西亞，最少的是東帝汶。以國(guó)家分類做進(jìn)一步的比較分析后發(fā)現(xiàn)，柬埔寨等4個(gè)最不發(fā)達(dá)國(guó)家和印尼、菲律賓2個(gè)中等偏低收入國(guó)家所接受的項(xiàng)目干預(yù)式教育援助明顯多于本國(guó)其他類型的教育援助，越南、馬來(lái)西亞和泰國(guó)3個(gè)中等收入國(guó)家以獎(jiǎng)學(xué)金和學(xué)生資助的形式接受的援助更多。這在某種程度上反映了教育受援方式與東南亞國(guó)家教育發(fā)展需求間的關(guān)系，如項(xiàng)目干預(yù)式教育援助對(duì)教育發(fā)展帶來(lái)立竿見(jiàn)影的效果，獎(jiǎng)學(xué)金和學(xué)生資助則重視以持續(xù)投入提高東南亞國(guó)家的教育國(guó)際化水平。

（二）預(yù)算支持等方式的教育受援較少

除項(xiàng)目干預(yù)等主要形式外，部分東南亞國(guó)家還通過(guò)預(yù)算支持等形式接受教育援助。預(yù)算支持是指援助者通過(guò)總體性預(yù)算支持和部門(mén)預(yù)算支持兩種方式將援助資金直接轉(zhuǎn)入受援國(guó)政府，由受援國(guó)政府決定資金的使用。以預(yù)算支持方式提供的教育援助資金和資源具備更低的使用限制，賦能東南亞國(guó)家以更符合其教育發(fā)展規(guī)劃的方式使用援助資金和資源。柬埔寨、印尼和老撾3個(gè)國(guó)家在2010—2019年間都曾接受過(guò)數(shù)額不等的預(yù)算支持型教育援助，但以預(yù)算支持提供的教育援助占比較少或接受度不高。這與資金使用缺少目的性、透明度，援助的針對(duì)性不強(qiáng)以及可能導(dǎo)致腐敗[16]等潛在問(wèn)題有關(guān)。

六、中國(guó)向東南亞提供精準(zhǔn)教育援助的策略

提供國(guó)際教育援助是我國(guó)加快和擴(kuò)大教育對(duì)外開(kāi)放的核心策略。人才培養(yǎng)培訓(xùn)、獎(jiǎng)學(xué)金等形式的教育援助，不但擴(kuò)展了我國(guó)教育對(duì)外開(kāi)放的網(wǎng)絡(luò)，提升了教育對(duì)外開(kāi)放的水平，而且還直接為處于“海上絲綢之路”關(guān)鍵區(qū)域的東南亞國(guó)家推動(dòng)教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了動(dòng)力。基于對(duì)東南亞9個(gè)國(guó)家教育受援形態(tài)的描述性統(tǒng)計(jì)與比較分析，本文嘗試從推動(dòng)區(qū)域合作的立場(chǎng)提出我國(guó)對(duì)東南亞國(guó)家進(jìn)行精準(zhǔn)教育援助的策略。

（一）科學(xué)分析教育受援國(guó)的各項(xiàng)需求，合理制定教育援助規(guī)劃

東南亞9國(guó)在教育發(fā)展的各個(gè)層次和領(lǐng)域具有多樣的需求，我國(guó)需要根據(jù)全球和區(qū)域發(fā)展新形勢(shì)對(duì)這些國(guó)家進(jìn)行科學(xué)合理的教育受援需求分析。我國(guó)第一批對(duì)外援助對(duì)象中就有東南亞國(guó)家，此后持續(xù)通過(guò)多種形式的教育援助加強(qiáng)與東南亞國(guó)家的國(guó)際教育合作。但是，全面系統(tǒng)的受援需求分析是我國(guó)教育援助工作的薄弱項(xiàng)。缺乏對(duì)東南亞國(guó)家教育受援總體和分項(xiàng)需求的準(zhǔn)確判斷，致使我國(guó)政府部門(mén)、各級(jí)各類學(xué)校和企業(yè)等在開(kāi)展對(duì)外教育援助的過(guò)程中缺乏合力，不同的利益相關(guān)方各自為戰(zhàn)、彼此分割。自2021年國(guó)務(wù)院等有關(guān)部門(mén)發(fā)布《新時(shí)代的中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作》和《對(duì)外援助管理辦法》以來(lái)，我國(guó)對(duì)外教育援助的制度建設(shè)取得了新成就。在面向東南亞國(guó)家的教育援助中，政府部門(mén)需要發(fā)展我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)，整合各方力量，為面向東南亞的教育援助確立階段性戰(zhàn)略規(guī)劃，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)的經(jīng)驗(yàn)充分表明，為應(yīng)對(duì)沿線國(guó)家復(fù)雜的國(guó)情和需求，應(yīng)當(dāng)采取“一國(guó)一策”式發(fā)展設(shè)計(jì)，充分利用好我國(guó)教育援助資源在總量和種類上的優(yōu)勢(shì)，為東南亞國(guó)家提供國(guó)別化的精準(zhǔn)教育援助計(jì)劃。從跟蹤需求變化和落實(shí)援助計(jì)劃等環(huán)節(jié)看，政府需要發(fā)揮在教育援助中的“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)者”作用，在我國(guó)新近成立的國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署的框架內(nèi)建立區(qū)域和國(guó)別發(fā)展援助數(shù)據(jù)庫(kù)。

（二）準(zhǔn)確判斷教育受援的結(jié)構(gòu)短板，提供針對(duì)性教育援助

在科學(xué)分析總體需求和制定合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)教育援助的要點(diǎn)在于準(zhǔn)確判斷東南亞國(guó)家教育受援的結(jié)構(gòu)，定位其在基礎(chǔ)教育、中等教育和高等教育等各個(gè)層次上的教育需求，合理分配教育援助的資源，在結(jié)構(gòu)缺口處加強(qiáng)教育援助的投入力度。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)東南亞國(guó)家的教育援助更多集中在教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和高等教育領(lǐng)域，一方面需要繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)有援助在建設(shè)教育基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展人力資本上的作用，另一方面需要更好地回應(yīng)東南亞國(guó)家在職業(yè)教育和國(guó)際中文教育等方面的需求。在具體工作中，政府部門(mén)應(yīng)發(fā)揮政策引領(lǐng)者、信息提供者、平臺(tái)搭建者的角色，依據(jù)東南亞不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平國(guó)家的教育發(fā)展需求提供精準(zhǔn)教育援助。高校需要推動(dòng)區(qū)域與國(guó)別人才、非通用語(yǔ)人才等類型人才培養(yǎng)工作的高質(zhì)量發(fā)展，同時(shí)完善人員流動(dòng)、跨境人才培養(yǎng)培訓(xùn)等方面的機(jī)制。此外，借鑒我國(guó)教育扶貧中將扶貧與扶智相結(jié)合、兼顧精準(zhǔn)扶貧與教育公平、堅(jiān)持制度創(chuàng)新與戰(zhàn)略改革雙向驅(qū)動(dòng)等經(jīng)驗(yàn)[17]，可將快速見(jiàn)效的短期教育援助和需要持續(xù)投入的長(zhǎng)期教育援助相結(jié)合，助力東南亞受援國(guó)的教育改革，以教育技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)幫助其教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。

（三）把握教育受援的發(fā)展動(dòng)態(tài)，選擇適宜方式開(kāi)展援助

自新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，東南亞國(guó)家特別是柬埔寨和老撾等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后的國(guó)家，在發(fā)展教育基礎(chǔ)設(shè)施、開(kāi)展線上教育等方面具有新的需求。經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展水平較高的東南亞國(guó)家則在教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型上呈現(xiàn)新發(fā)展趨勢(shì)。東南亞國(guó)家的教育受援呈現(xiàn)復(fù)雜和交錯(cuò)的發(fā)展動(dòng)態(tài)，我國(guó)的精準(zhǔn)教育援助應(yīng)注意方式的適切性。東南亞集中了國(guó)際關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)中的張力，區(qū)域內(nèi)的國(guó)家同過(guò)去的殖民國(guó)家、國(guó)際組織等存在著復(fù)雜的聯(lián)系，教育受援的形態(tài)受到老牌發(fā)達(dá)國(guó)家、國(guó)際組織和區(qū)域內(nèi)國(guó)家等的交錯(cuò)影響。與此同時(shí)，東南亞國(guó)家的教育與社會(huì)發(fā)展差異大，教育制度的改革受到民族主義和逆全球化等力量的共同作用。東南亞國(guó)家還憑借東盟“10+X”等多種機(jī)制進(jìn)行對(duì)外交流與合作，倡導(dǎo)“東盟中心地位”。在如此復(fù)雜的教育援助格局下，選擇適宜的方式開(kāi)展教育援助十分關(guān)鍵。具體來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目式干預(yù)的目的性強(qiáng)、效率高，有助于將我國(guó)優(yōu)質(zhì)教育資源導(dǎo)向東南亞國(guó)家教育發(fā)展的急缺領(lǐng)域。在我國(guó)政府近年來(lái)面向東南亞的留學(xué)生招收和培養(yǎng)中，獎(jiǎng)學(xué)金和學(xué)生資助形式的教育援助具有可靠的效果，可培養(yǎng)熟知區(qū)域發(fā)展的國(guó)際人才，應(yīng)在具體實(shí)踐中進(jìn)一步加強(qiáng)。此外，相關(guān)方應(yīng)當(dāng)選擇性使用專家和技術(shù)支持、核心資助等形式的援助。