我國(guó)行政法法典化發(fā)展的思考

石涵宇

引 言

“法典”一詞在《中國(guó)大百科全書·法學(xué)》中被解釋為“就某一現(xiàn)行的部門法進(jìn)行編纂而制定的比較系統(tǒng)的立法文件”；①參考中國(guó)百科全書總編輯委員會(huì)編輯出版的《中國(guó)大百科全書（法學(xué)卷）》1984 年版?！胺ǖ浠眲t被學(xué)術(shù)界定義為“以近現(xiàn)代法典為基礎(chǔ)和核心的具有持續(xù)性的法律創(chuàng)造過(guò)程，是人類法治實(shí)踐的最高形式”[1]?！睹穹ǖ洹纷鳛槲覈?guó)法律史上首部被綴以“法典”的現(xiàn)代法律規(guī)范，是我國(guó)法律體系法典化發(fā)展的偉大實(shí)踐，標(biāo)志著我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)入了法典化發(fā)展的新階段。

自中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，社會(huì)各界對(duì)我國(guó)行政法法典化發(fā)展進(jìn)行了不同程度的探索，為我國(guó)行政法法典化發(fā)展提出了符合實(shí)際的道路構(gòu)想和行之有效的發(fā)展規(guī)劃，如北京大學(xué)姜明安教授曾建議制定一部?jī)?nèi)容主要包括行政法律基本原則和部分成熟的行政法律規(guī)范的行政法綱要。但由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)在行政法律領(lǐng)域的理論研究和司法實(shí)踐較民事法律和刑事法律領(lǐng)域來(lái)說(shuō)不夠充分，使行政法法典化發(fā)展進(jìn)展緩慢。

2020 年11 月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上指出：“要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推動(dòng)條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作?！盵2]筆者認(rèn)為，作為傳統(tǒng)意義上“三大法律領(lǐng)域”之一的行政法律領(lǐng)域已具備習(xí)近平總書記所言的“條件成熟”，“行政法典”的編纂將是未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)法治建設(shè)的重要突破口。

我國(guó)行政法淵源廣泛，數(shù)量龐大。根據(jù)不同行政法律規(guī)范所調(diào)節(jié)的社會(huì)關(guān)系的不同，筆者認(rèn)為我國(guó)行政法律規(guī)范可以分為行政組織法（如《公務(wù)員法》）、行政程序法（如《行政許可法》）、行政監(jiān)督與救濟(jì)法（如《國(guó)家賠償法》）三大類。這三大類又包括約九十部行政法律、七百余部行政法規(guī)、一萬(wàn)兩千余部地方性行政法規(guī)和數(shù)量更為龐大的政府規(guī)章。不同的行政法律規(guī)范之間難免存在內(nèi)容重疊、權(quán)限抵觸等問(wèn)題，因此在與行政法律有關(guān)的執(zhí)法和司法實(shí)踐中常常由于缺乏一個(gè)宏觀的集中統(tǒng)一的約束或規(guī)范，導(dǎo)致行政權(quán)責(zé)不清、行政法律適用困難、政策性壁壘阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、行政立法和司法成本較高等問(wèn)題的出現(xiàn)。

法治建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、前后關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)工程，“行政法典”的編纂必然以現(xiàn)有的行政法律體系為基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)事實(shí)上存在一個(gè)結(jié)構(gòu)清晰、數(shù)量龐大的行政法律體系。但相較于《民法典》的民事法律體系，我國(guó)現(xiàn)有的行政法律體系由于行政法的一些特點(diǎn)和我國(guó)司法實(shí)踐的具體情況等原因，仍存在一定數(shù)量的不利于“行政法典”編纂的因素。

雖然筆者不贊同行政法不可能法典化的觀點(diǎn)，但筆者也承認(rèn)我國(guó)行政法法典化發(fā)展的道路將會(huì)漫長(zhǎng)而曲折。我們?cè)谕苿?dòng)我國(guó)行政法法典化發(fā)展邁出第一步之前仍需要回答諸如我國(guó)行政法法典化發(fā)展的道路該如何選擇等許多實(shí)質(zhì)性問(wèn)題?；卮鸷徒鉀Q好這些問(wèn)題是我們將行政法法典化發(fā)展從黨和國(guó)家的決策轉(zhuǎn)化成實(shí)際行動(dòng)的關(guān)鍵。

一、我國(guó)行政法法典化發(fā)展的歷史沿革

我國(guó)行政法法典化發(fā)展的源頭最早可以追溯到公元738 年唐朝頒布的《唐六典》?！短屏洹芬蕴瞥僦茷橹饕獌?nèi)容，具體規(guī)定了唐朝中央政府和地方政府的結(jié)構(gòu)、編制、國(guó)家公職人員的等級(jí)劃分和待遇特權(quán)等問(wèn)題①學(xué)術(shù)界對(duì)《唐六典》是否屬于正式的立法尚有爭(zhēng)議?？蓞⒖煎X大群《〈唐六典〉不是行政立法——答寧志新先生》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1996 年第6 期。。此外，《唐六典》還記載了唐朝官制發(fā)展的歷史沿革。雖然《唐六典》與現(xiàn)代意義上的行政法典還有一定差距，但不可否認(rèn)，《唐六典》是我國(guó)對(duì)行政法法典化發(fā)展的重要探索。在此之后，《明會(huì)典》《清會(huì)典》也大多受到《唐六典》的影響。

民國(guó)時(shí)期，《民國(guó)政府組織法》《中華民國(guó)行政訴訟法》《訴愿法》等行政法律的頒布，使我國(guó)行政法在法典化發(fā)展的道路上邁出了重要一步。

中華人民共和國(guó)成立之初，黨和國(guó)家高度重視行政領(lǐng)域的法治建設(shè)，社會(huì)各界對(duì)我國(guó)行政法法典化發(fā)展作出了重要的探索。1954 年《憲法》頒布之后，《國(guó)務(wù)院組織法》《治安管理處罰條例》(《治安管理處罰條例》現(xiàn)已被《治安管理處罰法》取代)等行政法律相繼問(wèn)世。但20 世紀(jì)50 年代末期開始，我國(guó)行政法法典化發(fā)展進(jìn)入停滯階段。改革開放以后，行政法典的制定數(shù)次被提上法治建設(shè)日程表。1986 年，在時(shí)任全國(guó)人大法律委員會(huì)（現(xiàn)全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)）顧問(wèn)陶希晉等法學(xué)家的倡議下，一個(gè)致力于以《民法通則》為模板試制行政法基本框架的行政立法小組成立?！暗捎诹⒎▽?shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足和理論研究尚不到位等問(wèn)題，該小組轉(zhuǎn)向研究并制定《行政訴訟法》，該法于1989 年通過(guò)并頒布，成為新中國(guó)行政法法典化發(fā)展歷史上的第一座里程碑?！盵3]

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)改革開放取得了舉世矚目的成就，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的偉大構(gòu)想也對(duì)我國(guó)法治建設(shè)尤其是行政法律領(lǐng)域的建設(shè)提出許多新的要求。在這一背景下，學(xué)術(shù)界對(duì)制定“行政法典”的呼聲也愈加強(qiáng)烈。如應(yīng)松年教授在2017年的“行政法總則與行政法典化”學(xué)術(shù)研究會(huì)上發(fā)言呼吁制定行政法總則等。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，中共中央在2021 年1 月印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》中明確強(qiáng)調(diào)“研究制定行政程序法”，全國(guó)人大常委會(huì)也在《全國(guó)人大常委會(huì)2021 年度立法工作計(jì)劃》中將“行政法典”列入立法安排。一系列黨和國(guó)家對(duì)行政立法工作的計(jì)劃與展望再次吹響了我國(guó)行政法法典化發(fā)展的號(hào)角。

二、我國(guó)行政法法典化發(fā)展的意義

習(xí)近平總書記指出，《民法典》在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中具有重要地位，是一部固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性法律，對(duì)推進(jìn)全面依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，對(duì)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，對(duì)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想、依法維護(hù)人民權(quán)益、推動(dòng)我國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化，都具有重大意義[4]。筆者認(rèn)為我國(guó)行政法法典化發(fā)展具備如下意義：

（一）在行政立法領(lǐng)域貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想的重要舉措

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記在《習(xí)近平談治國(guó)理政》中的《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》一文指出，要“推進(jìn)依法執(zhí)政制度化、規(guī)范化、程序化?！薄案骷?jí)政府必須依法全面履行職能，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為?！盵5]筆者將其理解為用科學(xué)有效的行政法律規(guī)范約束公權(quán)力的行使者。行政法的性質(zhì)決定了其是黨依法執(zhí)政、權(quán)力機(jī)關(guān)依法履職和行政主體依法行政的制度保障，行政法的法典化發(fā)展通過(guò)對(duì)現(xiàn)有行政法律規(guī)范的整合與補(bǔ)充，對(duì)現(xiàn)有行政程序的完善與改進(jìn)，達(dá)到“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的目的，使依法執(zhí)政的要求在當(dāng)前有法可依的基礎(chǔ)上朝著有良法可依的方向發(fā)展，因此行政法法典化發(fā)展對(duì)行政立法領(lǐng)域貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想有著至關(guān)重要的意義。

（二）有利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

國(guó)家的治理過(guò)程實(shí)質(zhì)上是公權(quán)力運(yùn)作的過(guò)程，如何既能使公權(quán)力的運(yùn)作科學(xué)高效，又能有效約束和制衡公權(quán)力是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。“行政法居于行政制度和法律制度的交匯之處，處于國(guó)家與市場(chǎng)、社會(huì)的交界面?！盵6]74通過(guò)行政法法典化發(fā)展來(lái)完善我國(guó)行政法，可以達(dá)到在法治層面倒逼行政主體依法行政、科學(xué)行政的效果。因此行政法法典化發(fā)展最適合在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一系統(tǒng)工程中發(fā)揮基石的作用，以行政法的法典化進(jìn)程推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三）有利于建設(shè)法治政府，促進(jìn)依法行政

行政法是有關(guān)行政的主體及職權(quán)、行為及程序、違法及責(zé)任和救濟(jì)關(guān)系等的法律規(guī)范的總稱，因此我國(guó)行政法法典化發(fā)展對(duì)于法治政府的建設(shè)和依法行政的促進(jìn)具有相當(dāng)積極的意義。我國(guó)行政法法典化過(guò)程必然涉及對(duì)行政法律規(guī)范的系統(tǒng)整合與適當(dāng)增補(bǔ)。當(dāng)前我國(guó)行政法律規(guī)范存在對(duì)同一行政行為進(jìn)行重復(fù)規(guī)范或者內(nèi)容模糊的問(wèn)題，如《行政處罰法》和《治安管理處罰法》對(duì)部分行政處罰的種類以及內(nèi)容規(guī)定相互重復(fù)，此類問(wèn)題的存在導(dǎo)致行政主體在作出具體行政行為時(shí)可能難以確定具體的法律條文，或者沒有具體的法律條文作為行政行為實(shí)施的根據(jù)。當(dāng)前雖有《行政處罰法》第九條第六款“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”等兜底性條款對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行彌補(bǔ)，但筆者認(rèn)為我國(guó)行政法法典化的發(fā)展可以很好地解決此類問(wèn)題，減少行政主體在選擇適用法律時(shí)的困難?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2015—2020 年）》指出的法治政府建設(shè)七大目標(biāo)中包括依法完備行政體系制度，“行政法典”作為行政主體的作出具體行政行為的根據(jù)和推進(jìn)具體行政程序的依托、行政相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的來(lái)源，它的出現(xiàn)必然有利于我國(guó)法治政府的建設(shè)。

（四）適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要

百年未有之大變局和中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代等國(guó)際國(guó)內(nèi)背景，要求我國(guó)行政主體在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，也對(duì)我國(guó)行政主體的行政能力和水平提出更高的要求。我國(guó)行政法淵源數(shù)量龐大，其中一部分部門法之間存在內(nèi)容的交叉和重復(fù)等問(wèn)題，導(dǎo)致行政主體在適用這些行政法律規(guī)范時(shí)效率較低、權(quán)責(zé)不清，長(zhǎng)此以往會(huì)影響行政主體的權(quán)威和效能。“行政法典”的頒布能有效使我國(guó)的行政法律規(guī)范趨于系統(tǒng)化與和諧化，進(jìn)而使我國(guó)行政主體的行政行為趨于系統(tǒng)化與和諧化，更高效地保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量穩(wěn)定發(fā)展。

（五）有利于完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系

“法典的首要功能在于促進(jìn)法律體系的建構(gòu)?！?/p>

[7]從微觀視角來(lái)說(shuō)，三大部門法典作為法典化發(fā)展的重要載體，對(duì)整合和協(xié)調(diào)本領(lǐng)域內(nèi)的部門法、統(tǒng)一法律價(jià)值與基本原則等有著相當(dāng)重要的意義。從宏觀視角來(lái)說(shuō)，制定“行政法典”是完善我國(guó)法律體系的重要舉措，行政法法典化發(fā)展是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要一環(huán)。

（六）有利于節(jié)約立法資源和降低司法成本

我國(guó)現(xiàn)存的數(shù)量龐大的行政法律體系一方面說(shuō)明我國(guó)已經(jīng)客觀上存在制定“行政法典”的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和需求，另一方面也說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)行的各部行政法律規(guī)范之間可能存在交叉、重復(fù)的情況。在具體立法活動(dòng)和司法實(shí)踐中，行政法律規(guī)范之間發(fā)生矛盾和沖突的情況也時(shí)有發(fā)生，一定程度上造成了立法成本虛高和司法資源浪費(fèi)的問(wèn)題。制定一部統(tǒng)一的“行政法典”可以將不同行政法律規(guī)范中相同或相似的法律概念、法律原則和法律規(guī)則進(jìn)行權(quán)威而集中的規(guī)定，避免諸如行政法基本原則的內(nèi)容在不同行政法律規(guī)范中出現(xiàn)同質(zhì)化等問(wèn)題，進(jìn)而有效降低立法成本和司法實(shí)踐適用法律的難度。

（七）有利于培養(yǎng)行政相對(duì)人的法律意識(shí)

筆者認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)行政法立法現(xiàn)狀既不利于有關(guān)部門開展行政法普法宣傳活動(dòng)，也不利于行政相對(duì)人了解行政法律規(guī)范的具體內(nèi)容。如果有了“行政法典”，那有關(guān)部門就可以仿效“民法日”“《民法典》宣傳周”等形式開展針對(duì)行政法的普法宣傳活動(dòng)，使行政相對(duì)人了解了行政主體的職權(quán)和行政程序，明確行政法律關(guān)系中各主體的權(quán)利與義務(wù)，增強(qiáng)自身法律意識(shí)，進(jìn)而倒逼行政主體依法行政，達(dá)到保障私權(quán)利的效果。

（八）有利于促進(jìn)我國(guó)行政法有關(guān)學(xué)科的發(fā)展

我國(guó)行政法有關(guān)學(xué)科的發(fā)展較民法學(xué)科和刑法學(xué)科緩慢，新時(shí)代背景下我國(guó)行政法有關(guān)學(xué)科亟需一個(gè)發(fā)展的著力點(diǎn)、突破點(diǎn)，筆者認(rèn)為“行政法典”的編纂可以為我國(guó)的行政法有關(guān)學(xué)科科研工作提供這個(gè)著力點(diǎn)?！睹穹ǖ洹肪幾牍ぷ鲗?duì)我國(guó)民事法律學(xué)科發(fā)展的帶動(dòng)和促進(jìn)作用是顯而易見的，筆者認(rèn)為“行政法典”的編纂也必然會(huì)引起行政法學(xué)術(shù)界的廣泛討論和研究，從而推動(dòng)我國(guó)行政法有關(guān)學(xué)科的學(xué)術(shù)研究與學(xué)術(shù)創(chuàng)新。

（九）有利于增強(qiáng)文化自信

中華法系雖然已經(jīng)解體，但其所體現(xiàn)的民族精神和豐富的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)在我們創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展中國(guó)傳統(tǒng)文化的今天是不容忽視的。“盡管古代行政法與現(xiàn)代行政法在價(jià)值取向、基本原則等方面存在根本性差異，但在一些具體制度尤其是法典化形式和技術(shù)等方面，其對(duì)于推進(jìn)當(dāng)代中國(guó)的行政法治建設(shè)仍具有重要的借鑒意義?！盵6]73筆者認(rèn)為，“行政法典”的編纂是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“要注意研究我國(guó)古代法制傳統(tǒng)和成敗得失，挖掘和傳承中華法律文化精華，汲取營(yíng)養(yǎng)、擇善而用”[8]的一部分，是增強(qiáng)文化自信的重要舉措。

三、我國(guó)行政法法典化發(fā)展的難點(diǎn)及解決方案

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為當(dāng)前阻礙我國(guó)行政法法典化發(fā)展的難點(diǎn)主要有三：“一是行政關(guān)系廣泛，二是行政關(guān)系易變，三是行政法不成熟?！盵9]筆者認(rèn)為上述三大難點(diǎn)固然是現(xiàn)實(shí)存在的，但我們完全有能力在制定“行政法典”的過(guò)程中分別采取針對(duì)性的措施進(jìn)行克服。

“行政關(guān)系是指行政組織在行使行政管理職權(quán)過(guò)程中與行政相對(duì)人、其他行政組織或者與行政組織所屬工作人員之間發(fā)生的社會(huì)關(guān)系，以及國(guó)家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)、專門行政監(jiān)督機(jī)關(guān)以及公民、法人和其他組織，在監(jiān)督行政行為過(guò)程中，與行政組織及其所屬工作人員之間發(fā)生的社會(huì)關(guān)系?！盵10]

我國(guó)行政關(guān)系廣泛的一個(gè)很直接的影響便是我國(guó)的行政法律淵源廣泛。正如筆者在前文所表述的那樣，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)行的有效法律二百七十余部，其中約九十部為行政法律，占比達(dá)到三分之一；現(xiàn)行的有效行政法規(guī)七百余部；現(xiàn)行的有效地方性行政法規(guī)一萬(wàn)兩千余部；而現(xiàn)行的有效政府規(guī)章數(shù)量更是龐大。其中相當(dāng)一部分由地方立法產(chǎn)生的行政法律規(guī)范不具備編入在全國(guó)范圍內(nèi)通行的“行政法典”的價(jià)值。不可否認(rèn)，我國(guó)行政法律規(guī)范關(guān)系復(fù)雜且數(shù)量龐大的特點(diǎn)對(duì)我國(guó)行政法法典化發(fā)展產(chǎn)生了一定程度的消極影響，但上述特點(diǎn)也從客觀上印證了現(xiàn)階段我國(guó)推動(dòng)行政法法典化發(fā)展的必要性。為了克服上述困難，在考慮立法成本和立法時(shí)效性的基礎(chǔ)上，筆者建議立法工作者在制定“行政法典”的過(guò)程中選擇優(yōu)先制定一部國(guó)家層面通行的以整合現(xiàn)有成熟行政法律規(guī)范為主的行政法總則或通則，再通過(guò)下沉式發(fā)展不斷提高我國(guó)行政法律體系的法典化程度。

行政關(guān)系易變是行政法法典化發(fā)展繞不開的一個(gè)難點(diǎn)，因此一些學(xué)者擔(dān)心我國(guó)“行政法典”將會(huì)面臨一經(jīng)問(wèn)世即過(guò)時(shí)的尷尬處境。筆者認(rèn)為法治建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，法律史上沒有一經(jīng)問(wèn)世就能一成不變且放之四海而皆準(zhǔn)的法典，只有隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷完善的法律體系。我國(guó)行政法法典化發(fā)展必然要借鑒我國(guó)民法法典化發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)?！睹穹ǖ洹奉C布之后，民商法律領(lǐng)域仍然存在一些具備效力的單行法作為《民法典》的補(bǔ)充，筆者也相信，隨著中國(guó)特色法律體系的建設(shè)和發(fā)展，會(huì)不斷有單行的民商事法律規(guī)范出現(xiàn)，相對(duì)應(yīng)的，“行政法典”頒布后，其更多的是起到一個(gè)在宏觀上規(guī)定行政法律基本原則和精神，確定基本行政法律程序和統(tǒng)率行政法律體系的作用，在必要的情況下也會(huì)有單行的行政法律規(guī)范作為“行政法典”的補(bǔ)充。

縱觀全世界法律史確實(shí)沒有太多可以供我國(guó)行政法法典化發(fā)展借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)，但筆者認(rèn)為這不足以成為阻礙我國(guó)行政法法典化發(fā)展的理由。一是當(dāng)前世界上行之有效被奉為經(jīng)典的法典頒布時(shí)間大都較為長(zhǎng)遠(yuǎn)，雖有增補(bǔ)修正但其立法精神可能已經(jīng)落后于時(shí)代發(fā)展。二是我國(guó)一切立法工作必須立足于全面建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的實(shí)際需要?！睹穹ǖ洹返念C布證明我們可以走出一條有中國(guó)特色的立法道路，筆者相信，我們同樣可以制定一部有中國(guó)特色的“行政法典”。

四、我國(guó)行政法法典化發(fā)展的道路選擇

當(dāng)前我國(guó)學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為法典化發(fā)展的路徑有二：一是問(wèn)題性立法，二是體系化立法。筆者認(rèn)為本文“我國(guó)行政法法典化發(fā)展的難點(diǎn)及解決方案”部分中闡述的影響我國(guó)行政法法典化發(fā)展的三個(gè)難點(diǎn)足以說(shuō)明我國(guó)行政法法典化發(fā)展不適合走問(wèn)題性立法的路徑，因此，體系化立法是我國(guó)行政法法典化發(fā)展的必經(jīng)之路。關(guān)于我國(guó)行政法法典化發(fā)展道路選擇的問(wèn)題，我國(guó)學(xué)術(shù)界已經(jīng)進(jìn)行了廣泛而有針對(duì)性的討論，筆者現(xiàn)在將各類觀點(diǎn)集中進(jìn)行簡(jiǎn)要整理并淺加分析。

（一）制定一部完成度高的“行政法典”

持此類觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在整合我國(guó)現(xiàn)行行政法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，仿效《民法典》以總則統(tǒng)分則的形式制定一部包含行政法總則、行政程序法、行政訴訟法、行政組織法和行政立法等內(nèi)容高度完善的“行政法典”，對(duì)行政領(lǐng)域的問(wèn)題進(jìn)行集中而翔實(shí)的規(guī)定。制定此類法典的優(yōu)點(diǎn)在于系統(tǒng)而全面，但其缺點(diǎn)也很明顯，那就是立法難度大、成本高。由于行政法所調(diào)整的對(duì)象、適用的情形和不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，對(duì)行政法律規(guī)范的要求均處于復(fù)雜且動(dòng)態(tài)變化的狀態(tài)，耗費(fèi)大量人力物力去編纂高度完善的“行政法典”可能面臨一問(wèn)世即過(guò)時(shí)的問(wèn)題。因此筆者認(rèn)為此種方案應(yīng)當(dāng)被優(yōu)先排除，在行政法法典化發(fā)展的過(guò)程中必然需要一定數(shù)量的行政領(lǐng)域的單行法對(duì)未來(lái)可能問(wèn)世的“行政法典”進(jìn)行補(bǔ)充。

（二）制定“行政程序法典”或以行政程序?yàn)橹鞯摹靶姓ǖ洹?/h3>

19 世紀(jì)末以來(lái)，各國(guó)的行政法法典化大多以制定程序法典為主要途徑，我國(guó)亦是如此。我國(guó)部分學(xué)者認(rèn)為，“我國(guó)行政程序法的制定可以借鑒德國(guó)立法例，采取程序與實(shí)體并存的模式，將行政法的基本原則、行政決定的成立與效力、行政合同與行政指導(dǎo)等相關(guān)的實(shí)體規(guī)范在其中加以規(guī)定”[11]。全國(guó)人大法工委曾主持起草了《行政程序法（試擬稿）》，但由于當(dāng)時(shí)學(xué)術(shù)界對(duì)行政程序法價(jià)值所持態(tài)度不一等原因，此次行政程序法的編纂工作終止。2008 年湖南省制定了我國(guó)法律史上第一部地方行政程序立法——《湖南省行政程序規(guī)定》，此后我國(guó)諸多省市紛紛制定本區(qū)域內(nèi)的行政程序規(guī)定，可見制定行政程序法典在我國(guó)乃至國(guó)際上都有著豐富的可以參考和借鑒的經(jīng)驗(yàn)。但筆者認(rèn)為制定一部以行政程序?yàn)橹鞯摹靶姓ǖ洹被蚨嗷蛏贂?huì)出現(xiàn)名不副實(shí)的問(wèn)題，即本該在我國(guó)行政法領(lǐng)域法典化發(fā)展道路上發(fā)揮承前啟后作用的第一部法典，在行政程序之名的框架下進(jìn)行立法，很難突出一些實(shí)體性法律規(guī)范的重要性。

（三）制定一部相對(duì)完善的行政法總則或通則

持此類觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)階段編纂一部全面系統(tǒng)的“行政法典”立法成本過(guò)高，因此應(yīng)當(dāng)優(yōu)先編纂一部規(guī)定行政法領(lǐng)域基本原則等具有普適性或引領(lǐng)性內(nèi)容的單行法或匯編，然后再分領(lǐng)域?qū)⑽覈?guó)現(xiàn)行行政法律規(guī)范在領(lǐng)域內(nèi)整合成為一個(gè)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的分編，日后再根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要對(duì)上述內(nèi)容整理編纂成《行政法典》。筆者認(rèn)為此方案是在方案一探索經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的退而求其次，是將編纂《民法典》的成功經(jīng)驗(yàn)移植到行政法領(lǐng)域的舉措。目前中國(guó)政法大學(xué)應(yīng)松年教授所帶領(lǐng)的團(tuán)隊(duì)進(jìn)行的行政法總則專家稿起草工作有沿上述道路發(fā)展的傾向。筆者認(rèn)為此方案對(duì)行政法總則的編纂和對(duì)現(xiàn)行行政法律規(guī)范分領(lǐng)域整合的階段立法成本較小、立法難度較低，并且不排斥可能新出現(xiàn)的行政法領(lǐng)域單行法,降低了日后修改可能產(chǎn)生的成本。行政法總則的問(wèn)世也有利于指導(dǎo)和推動(dòng)筆者在余論部分所提倡的行政法法典化的下沉，分領(lǐng)域小范圍整合行政法律規(guī)范也有利于解決不同的行政法律規(guī)范對(duì)同一類事務(wù)規(guī)定相互沖突的問(wèn)題。因此筆者認(rèn)為上述方案是最符合當(dāng)前我國(guó)國(guó)情的行政法法典化發(fā)展道路。

基于上述討論，在參考《民法典》立法過(guò)程的基礎(chǔ)上，筆者建議我國(guó)行政法法典化發(fā)展的立法過(guò)程如下：首先，制定一部總結(jié)中華人民共和國(guó)成立至今形成的行政法體系所體現(xiàn)的精神內(nèi)涵和制度外延的行政法通則；其次，以此為指導(dǎo)整合現(xiàn)有國(guó)家層面通行的行政法律規(guī)范，整合內(nèi)容以行政程序法為主，兼顧行政組織、行政監(jiān)督等部門，形成數(shù)個(gè)分編；最后，將上述各編內(nèi)容匯編成一部相對(duì)完善的“行政法典”。

應(yīng)當(dāng)注意的是，《民法典》生效后仍有大量的民事法律領(lǐng)域的單行法如《公司法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，也就是說(shuō)，推進(jìn)民事法律領(lǐng)域的法典化進(jìn)程并不意味著全面或逐步取消民事法律領(lǐng)域的單行法或特別法。同理，筆者認(rèn)為未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)行政法律領(lǐng)域會(huì)出現(xiàn)一部行政法典性質(zhì)的法律與其他屬于行政法律領(lǐng)域的單行法并存的情況。行政法律規(guī)范所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系具有復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)變化的特點(diǎn)，因此保留相當(dāng)一部分舊的單行行政法律規(guī)范和訂立新的行政法律規(guī)范，也是我國(guó)行政法體系在行政領(lǐng)域充分發(fā)揮法治作用的必然要求。

五、我國(guó)“行政法典”的框架構(gòu)想

筆者前文構(gòu)想的制定一部相對(duì)完善的行政法總則或通則的愿景在落實(shí)到具體立法實(shí)踐之前還有一個(gè)問(wèn)題需要回答，那就是這部總則或通則的大體框架該如何確立。

關(guān)于“總則”或“通則”的內(nèi)容學(xué)術(shù)界也有爭(zhēng)論，一部分學(xué)者認(rèn)為“總則”或“通則”應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單包含它依托存在的法律規(guī)范的立法目的、調(diào)整對(duì)象、基本原則和基本概念等內(nèi)容，以達(dá)到“總則”或“通則”與一般的法典相區(qū)分的目的。但筆者認(rèn)為此種觀點(diǎn)指導(dǎo)下制定的“行政法典”或者“行政法總則”很難實(shí)現(xiàn)筆者前文所論述的我國(guó)行政法法典化發(fā)展的意義。另一部分學(xué)者認(rèn)為“行政法總則”應(yīng)當(dāng)像民法典那樣，“將行政法中的所有問(wèn)題以及已經(jīng)頒布的行政法典都包容進(jìn)來(lái)”[12],筆者所構(gòu)想的“行政法典”大體與之相類似。

根據(jù)上述思路，筆者建議我國(guó)“行政法典”的制定可以下述框架為參考：

（一）第一編總則（一般規(guī)定）

本編內(nèi)容以總結(jié)中華人民共和國(guó)成立至今形成的行政法體系所體現(xiàn)的精神內(nèi)涵和制度外延為基礎(chǔ)，加以前瞻性地為適應(yīng)我國(guó)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的針對(duì)性改編，效仿《民法典》總則編，具體規(guī)定整部“行政法典”乃至我國(guó)行政法體系的立法目的、調(diào)整對(duì)象、立法依據(jù)、基本概念并包含類似我國(guó)《刑法》第五章所規(guī)定的具有解釋和兜底作用的內(nèi)容。

（二）第二編行政組織編

在我國(guó)，行政主體是行政法律關(guān)系的兩大主體之一，主要包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織。筆者認(rèn)為本編應(yīng)當(dāng)通過(guò)整合《公務(wù)員法》《人民警察法》《國(guó)務(wù)院組織法》等有關(guān)法律規(guī)范和政府文件進(jìn)而規(guī)定我國(guó)行政主體的職能、機(jī)構(gòu)、人員以及國(guó)家公職人員的權(quán)利、義務(wù)、錄用、考核、職務(wù)職級(jí)管理、獎(jiǎng)懲、工資、待遇和福利等問(wèn)題。

（三）第三編行政行為（程序）編

行政行為是指行政主體及其工作人員或者行政主體委托的組織或個(gè)人實(shí)施的產(chǎn)生行政法律效果的行為，具體包括行政立法、行政執(zhí)法和行政司法三大類。筆者認(rèn)為本章可以從宏觀的角度，整合現(xiàn)有的有關(guān)法律法規(guī)，如《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》《行政復(fù)議法》等，再通過(guò)規(guī)定各類行政行為目的以及合法成立所必備的主體、權(quán)限、內(nèi)容和程序要件，進(jìn)而列舉行政行為生效的要求和失效的觸發(fā)條件以及所產(chǎn)生的行政法律后果。畢竟筆者所構(gòu)想的“行政法典”是一部相對(duì)完善的行政法總則或通則，很難對(duì)全部行政行為作細(xì)致的規(guī)定。行政執(zhí)法是行政行為中最為復(fù)雜的一部分，所涉及的依法行政和行政合理性問(wèn)題也最為突出，因此筆者會(huì)在下文提出一些在“行政法典”中針對(duì)行政執(zhí)法的進(jìn)一步規(guī)定。

（四）第四編行政監(jiān)督編

行政監(jiān)督是指對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督?！霸谥袊?guó)，按照憲法和法律的規(guī)定，對(duì)各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的活動(dòng)是否遵守社會(huì)主義法制，建立了自上而下和自下而上的行政監(jiān)督制度?！盵13]我國(guó)的行政監(jiān)督大體可以分為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)督、人民政協(xié)的監(jiān)督、社會(huì)與公眾的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、上級(jí)政府的監(jiān)督以及政府內(nèi)部的監(jiān)察、審計(jì)和法制部門的監(jiān)督七類，其中前五類屬于行政系統(tǒng)的外部監(jiān)督，后兩類為行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督。鑒于當(dāng)前人大、監(jiān)察和審計(jì)等部門對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的規(guī)則是行之有效的，行政法是有關(guān)行政的主體及職權(quán)、行為及程序、違法及責(zé)任和救濟(jì)關(guān)系等法律規(guī)范的總稱，且行政法律關(guān)系的主體主要包括行政主體和行政相對(duì)人兩部分等現(xiàn)狀，筆者建議本編內(nèi)容的行政監(jiān)督部分應(yīng)當(dāng)著重對(duì)社會(huì)與公眾對(duì)行政的監(jiān)督、上級(jí)政府的監(jiān)督和政府內(nèi)部審計(jì)等部門的監(jiān)督加以規(guī)定，具體來(lái)說(shuō)規(guī)定上述監(jiān)督過(guò)程中的監(jiān)督目的、監(jiān)督方式及程序、監(jiān)督對(duì)象與被監(jiān)督對(duì)象的關(guān)系和監(jiān)督過(guò)程中雙方各自的權(quán)利義務(wù)等問(wèn)題。

（五）第五編行政救濟(jì)編

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為“行政救濟(jì)是對(duì)行政活動(dòng)可能造成的損害及不滿的所有監(jiān)督或者救濟(jì)，相當(dāng)于我們所說(shuō)的包括對(duì)行政活動(dòng)的所有救濟(jì)的廣義的行政救濟(jì)，這種意義上的救濟(jì)包括由法院提供的司法救濟(jì)、由行政機(jī)關(guān)提供的行政救濟(jì)以及立法機(jī)關(guān)提供的議會(huì)行政監(jiān)察專員的救濟(jì)”[14]。正如古希臘法諺所言，有權(quán)利則必有救濟(jì)，無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，“行政法典”除了對(duì)行政主體的職權(quán)、行為、程序和責(zé)任等內(nèi)容加以規(guī)定外，還需要對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利予以保障和適當(dāng)救濟(jì)。當(dāng)前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為行政救濟(jì)是復(fù)議救濟(jì)、訴訟救濟(jì)和賠償救濟(jì)的結(jié)合?；谶@個(gè)認(rèn)識(shí)，筆者建議“行政法典”將我國(guó)現(xiàn)有的相對(duì)完善且行之有效的《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》《國(guó)家賠償法》加以整合和刪減，充作行政救濟(jì)編的內(nèi)容。

（六）第六編行政適用編

筆者認(rèn)為本編內(nèi)容需要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目的：一是理順我國(guó)行政法律體系內(nèi)部各行政法律規(guī)范之間的關(guān)系；二是規(guī)定行政適用規(guī)范。筆者認(rèn)為在我國(guó)法治建設(shè)過(guò)程中必然會(huì)不斷出現(xiàn)新的行政單行法作為“行政法典”的補(bǔ)充，這必然會(huì)引起一定的行政法律規(guī)范之間的沖突，為了實(shí)現(xiàn)第一個(gè)目的。筆者認(rèn)為本編內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以《立法法》為依據(jù)，在行政法律體系內(nèi)部規(guī)定新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法和上位法優(yōu)于下位法等解決沖突的基本原則，作為行政法律體系和諧發(fā)展的立法保障。為了達(dá)到第二個(gè)目的，筆者認(rèn)為本編內(nèi)容可以參考當(dāng)前一些現(xiàn)有的地方行政執(zhí)法規(guī)范，制定和行政行為編內(nèi)容相互補(bǔ)充的行政執(zhí)法規(guī)范，以行政行為編的基本精神為基礎(chǔ)，列舉以具體行政執(zhí)法過(guò)程中行政法律選擇和適用條件為主要內(nèi)容的行政適用規(guī)范。

六、結(jié)語(yǔ)

造成我國(guó)行政法法典化發(fā)展漫長(zhǎng)而曲折的一個(gè)原因就是我國(guó)行政法的淵源數(shù)量龐大且關(guān)系相對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜，不同行政主體制定的處于同一位階的行政法律規(guī)范存在同質(zhì)化問(wèn)題，假如筆者前文構(gòu)想的“行政法典”可以問(wèn)世，那么如何將國(guó)家層面的行政法典化發(fā)展成果下沉到省部級(jí)甚至廳局級(jí)行政主體制定的不同位階、不同效力的眾多行政法律規(guī)范，便成為我國(guó)行政法法典化發(fā)展道路上的又一個(gè)課題。湖南省于2008 年制訂了《湖南省行政程序規(guī)定》，這是我國(guó)第一部關(guān)于地方行政程序的法律規(guī)范。隨后，遼寧?。?011 年）、廣東省汕頭市（2011年）、山東?。?012 年）、海南省?？谑校?013 年）、陜西省西安市（2013 年）、江蘇?。?015 年）、甘肅省蘭州市（2015 年）和浙江省（2016 年）等地區(qū)也相繼制定了各自的行政程序規(guī)定[15]。因此筆者建議在我國(guó)“行政法典”問(wèn)世后可暫時(shí)擱置行政法規(guī)和部門規(guī)章的法典化發(fā)展，轉(zhuǎn)而以省、自治區(qū)、直轄市為單位推動(dòng)上述單位本區(qū)域內(nèi)的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和地方政府規(guī)章等行政法律規(guī)范的法典化整合。具體來(lái)說(shuō)，就是上述地區(qū)的人民代表大會(huì)結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和司法實(shí)踐的具體情況，根據(jù)《立法法》有關(guān)規(guī)定，結(jié)合制定《民法典》的成功經(jīng)驗(yàn)，先行制定本區(qū)域內(nèi)的行政立法規(guī)范，進(jìn)而將同級(jí)別同質(zhì)化的行政法律規(guī)范進(jìn)行整合。如省級(jí)人大整合本地區(qū)各地級(jí)市的城市衛(wèi)生管理?xiàng)l例或類似性質(zhì)的法律規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)一立法，再以附則或但書的形式解決本省各城市無(wú)法通過(guò)統(tǒng)一立法對(duì)城市衛(wèi)生管理加以規(guī)范的問(wèn)題，進(jìn)而頒布全省范圍內(nèi)的城市衛(wèi)生規(guī)范管理辦法，以解決城市衛(wèi)生立法各自為戰(zhàn)的情況。筆者認(rèn)為這一工程可以先在全國(guó)人大的指導(dǎo)下，在一兩個(gè)法治建設(shè)成果顯著的省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)，如有顯著成效再在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。筆者預(yù)計(jì)，如果進(jìn)展順利，可以在“行政法典”問(wèn)世后的五至八年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全部省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)行政法法律規(guī)范的法典化發(fā)展與整合。在此基礎(chǔ)上如有必要可以進(jìn)一步將行政法法典化發(fā)展下沉到設(shè)區(qū)市一級(jí)現(xiàn)有的行政法律規(guī)范。筆者希冀通過(guò)這種逐級(jí)下沉式的發(fā)展模式最終在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)同位階行政法律規(guī)范的法典化，最終在全國(guó)范圍內(nèi)構(gòu)建出具有中國(guó)特色的以“行政法典”為核心的體系完整、結(jié)構(gòu)縝密、相互補(bǔ)充、行之有效的行政法律體系。